OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 23 kwietnia 2009 r.(1)
Sprawa C‑254/08
Futura Immobiliare srl Hotel Futura,
Meeting Hotel,
Hotel Blanc,
Hotel Clyton und
Business srl
przeciwko
Comune di Casoria
(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale della Campania, Włochy)
Dyrektywa 2006/12/WE – Odpady – Koszty unieszkodliwiania odpadów – Zasada „zanieczyszczający płaci” – Równość traktowania
I – Wprowadzenie
1. W niniejszym postępowaniu wyjaśnienia wymaga, w jakim stopniu ustanowiona w prawie odpadów zasada „zanieczyszczający płaci” ogranicza swobodę kształtowania treści przepisów prawa przez państwa członkowskie przy regulowaniu podziału kosztów unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Szereg hoteli kwestionuje bowiem nałożone na nich koszty unieszkodliwiania odpadów. Podnoszą oni, że koszty te nie odpowiadają ilości wytwarzanych przez nich odpadów.
II – Ramy prawne
A – Dyrektywa ramowa w sprawie odpadów
2. Zasada „zanieczyszczający płaci” została ustanowiona w art. 15 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów(2) (zwana dalej dyrektywą ramową w sprawie odpadów):
„Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci«; koszty unieszkodliwiania odpadów ponoszą:
a) posiadacz, który przekazał odpady punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu określonemu w art. 9;
lub
b) poprzedni posiadacze lub wytwórca produktu, z którego pochodzą odpady”.
3. Przepis ten jest identyczny z art. 15 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów(3), która została ujednolicona ze zmianami dyrektywą 2006/12. Artykuł 20 reguluje przejście ze starej do nowej dyrektywy:
„Dyrektywę 75/442/EWG uchyla się, bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich dotyczących terminów transpozycji do prawa wewnętrznego, określonych w załączniku III część B.
Odesłania do uchylonej dyrektywy należy odczytywać jako odesłania do niniejszej dyrektywy, zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną w załączniku IV”.
4. Załącznik III B dyrektywy określa terminy transpozycji dyrektywy 75/442 oraz dyrektyw zmieniających.
5. Na podstawie art. 21 dyrektywa 2006/12 weszła w życie dwudziestego dnia po jej opublikowaniu, tj. 17 maja 2006 r.
6. W późniejszym czasie ustanowiona została dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy(4), która uchyliła dyrektywę ramową w sprawie odpadów ze skutkiem od 12 grudnia 2010 r. Artykuł 14 dyrektywy 2008/98 zawiera podobne uregulowanie w przedmiocie kosztów unieszkodliwiania odpadów, które jednak nie obejmuje wszystkich poprzednich posiadaczy produktu, z którego pochodzą odpady.
B – Prawo włoskie
7. W postanowieniu o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym właściwy, włoski stan prawny został przedstawiony w następujący sposób:
8. Zgodnie z dotychczas obowiązującym prawem, a mianowicie art. 58 i nast. Decreto Legislativo (dekretu ustawodawczego) nr 507/1993(5), z tytułu unieszkodliwiania stałych odpadów miejskich gminy ustalają podatek roczny. Przesłanką nałożenia podatku jest użytkowanie lub posiadanie lokali i nieruchomości niezabudowanych na terytorium gminy. Wysokość podatku jest obliczana na podstawie podlegającej opodatkowaniu powierzchni oraz współczynników produktywności odpadów ustalanych wedle używania nieruchomości.
9. Uregulowanie to ma zostać zastąpione systemem opłat, którego podstawy zostały ustanowione w pierwszej kolejności w art. 49 Decreto Legislativo nr 22/1997(6) i obecnie są uregulowane w art. 238 Decreto Legislativo nr 152/2006(7). Szczegółowe uregulowania dotyczące tego systemu zostały ustanowione w Decreto del Presidente della Repubblica nr 158/1999(8). W szczególności opłata składa się z kwoty stałej, służącej pokryciu podstawowych kosztów świadczonej usługi, obliczanej na podstawie powierzchni nieruchomości użytkowanej lub będącej w posiadaniu, oraz z kwoty zmiennej, zależnej od ilości przekazanych odpadów.
10. Wprowadzenie systemu opłat było jednak wciąż odkładane w czasie, w szczególności na podstawie art. 1 ust. 184 ustawy nr 296/2006.
III – Stan faktyczny i pytanie prejudycjalne
11. W postępowaniu przed sądem krajowym szereg przedsiębiorstw hotelowych w gminie Casoria koło Neapolu kwestionuje sposób obliczenia podatku, do uiszczenia którego przedsiębiorstwa te są zobowiązane w związku z unieszkodliwianiem odpadów. Ich zdaniem wysokość tego podatku była w roku 2006 osiem razy większa niż w przypadku porównywalnych mieszkań prywatnych, a w roku 2007 dziewięć razy większa.
12. Skarżące spółki podnoszą, że opłata określona w przypadku zakładów hotelowych jest nieproporcjonalnie wysoka w porównaniu do nieruchomości mieszkalnych i opiera się na kryterium zdolności dochodowej, a nie na kryterium zdolności wytwarzania odpadów, nie uwzględniając wskaźnika zajmowanych pomieszczeń, ani obecności usług restauracyjnych, ani też zjawiska sezonowości, czy wielkości powierzchni przeznaczonych do świadczenia usług, które nie są zamieszkane.
13. W związku z tym regionalny sąd administracyjny dla Kampanii przedłożył Trybunałowi następujące pytanie w celu wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym:
Czy zgodne z art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów oraz z zasadą „zanieczyszczający płaci” są uregulowania krajowe zawarte w art. 58 i nast. dekretu ustawodawczego nr 507 z 1993 r. oraz przepisy przejściowe, które przedłużyły ich obowiązywanie, na podstawie art. 11 dekretu Prezydenta Republiki nr 488 z 1999 r. ze zmianami oraz art. 1 ust. 184 ustawy nr 296 z 2006 r., stanowiąc w ten sposób o utrzymaniu systemu o charakterze fiskalnym celem pokrycia kosztów usługi unieszkodliwiania odpadów i odkładając w czasie wprowadzenie systemu opłat, zgodnie z którym koszt usługi pokrywany jest przez podmioty wytwarzające i przekazujące odpady?
14. Gmina Casoria, Republika Włoska i Komisja Wspólnot Europejskich złożyły uwagi na piśmie. Rozprawa nie miała miejsca.
IV – Ocena prawna
A – Dopuszczalność i wykładnia wniosku
15. Gmina Casoria i rząd włoski słusznie wskazują na to, że w ramach postępowania na podstawie art. 234 WE do Trybunału nie należy orzekanie w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Trybunał może natomiast dostarczyć sądowi krajowemu wszystkich elementów wykładni prawa wspólnotowego, które mogą być mu pomocne w dokonaniu oceny tej zgodności w zawisłej przed nim sprawie(9).
16. Wedle wstępnej oceny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym narzuca pytanie, czy zasada „zanieczyszczający płaci” sprzeciwia się pobieraniu kosztów unieszkodliwiania odpadów w formie podatku. Sąd pyta bowiem, czy system o charakterze fiskalnym (sistema di carattere fiscale) powinien zostać zastąpiony systemem opłat (sistema tariffario).
17. Wyjaśnienie, w jaki sposób systemy te są w szczegółach definiowane przez prawo włoskie nie jest jednak konieczne. Z postępowań przed sądem krajowym wynika raczej pytanie, w jakim stopniu wytwórca odpadów może żądać, by nałożone na niego opłaty związane z unieszkodliwianiem odpadów odpowiadały ilości przekazywanych przez niego odpadów, a nie gospodarczej zdolności dochodowej jego przedsiębiorstwa.
18. Na tym polega również podstawowa różnica między obydwoma systemami pobierania kosztów. Niestosowana dotychczas włoska regulacja dotycząca opłat za odpady uzależnia wysokość kwoty podlegającej zapłacie w większym stopniu od przekazywanych odpadów niż obowiązująca regulacja w sprawie podatku od odpadów.
19. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, że zmierza do ustalenia, czy art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów stoi na przeszkodzie regulacji, wedle której opłaty ponoszone w związku z unieszkodliwieniem odpadów są obliczane na podstawie użytkowanej powierzchni i gospodarczej zdolności dochodowej wytwórcy odpadów, a nie na podstawie ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów.
20. W związku z powyższym, ponieważ znaczenie pytania prejudycjalnego zostało ustalone w sposób wystarczająco dokładny, wbrew stanowisku Włoch wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest niedopuszczalny ze względu na brak wystarczającego uzasadnienia(10).
B – Stosowanie dyrektywy ramowej w czasie
21. Gmina Casoria jest zdania, że dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 2006/12 nie miała jeszcze zastosowania do przypadków rozpatrywanych w postępowaniu przed sądem krajowym, dotyczących lat 2006 i 2007, ponieważ termin transpozycji upływa dopiero w roku 2008.
22. W przypadku dyrektywy ramowej w sprawie odpadów 2006/12 brak jest jednak terminu transpozycji. Istnieją natomiast przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 20 ust. 1 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów 2006/12 uchylona została dyrektywa 75/442 i art. 20 ust. 2 wyjaśnia, że w miejsce jej przepisów obowiązują przepisy dyrektywy 2006/12 zgodnie z tabelą korelacji zamieszczoną w załączniku IV.
23. Jednakże w ten sposób stan prawny się nie zmienił. Chodzi raczej o redakcyjne wyjaśnienie zasadniczo obowiązujących przepisów(11). Od chwili wejścia w życie nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów formalnie zastąpiła poprzednio obowiązujące przepisy i w związku z tym podlega bezpośredniemu stosowaniu.
24. Może pozostać nierozstrzygnięte, czy kwestię przepisów mających zastosowanie należałoby rozstrzygnąć w inny sposób, gdyby obiektywnie miała miejsce zmiana zastąpionej dyrektywy. Omawiana w niniejszej sprawie zasada „zanieczyszczający płaci” nie została jednak zmieniona pod względem treści.
C – W przedmiocie art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów
25. Artykuł 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów reguluje kwestię obciążania kosztami za unieszkodliwianie odpadów. Zgodnie z tiret pierwsze ponosi je posiadacz, który przekazał odpady punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu zajmującemu się unieszkodliwianiem odpadów. Ponadto tiret drugie wymienia wcześniejszego posiadacza lub wytwórcę produktu, z którego pochodzą odpady.
26. Zgodnie z art. 249 WE państwa członkowskie, posiadając swobodę wyboru formy i środków, są związane w odniesieniu do rezultatu dyrektywy, w szczególności w zakresie obciążenia kosztami związanymi z unieszkodliwianiem odpadów. W związku z tym mają one obowiązek zapewnić, że prawo krajowe umożliwi obciążenie tymi kosztami albo wcześniejszych posiadaczy, albo wytwórców produktów, z których pochodzą odpady(12).
27. Artykuł 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów przyznaje w związku z tym pewien zakres uznania przy określaniu, kto ponosi koszty unieszkodliwiania odpadów. Krąg osób, które należy brać pod uwagę, jest ograniczony brzmieniem przepisu, nie jest jednak ostatecznie określony. Ponadto zakres uznania ma miejsce również przy wyborze formy i środków transpozycji.
28. W niniejszym przypadku w grę wchodzi jedynie posiadacz odpadów, który przekazuje je punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu zajmującemu się ich unieszkodliwianiem. Wydaje się, że kwestia, w jakim zakresie uwzględniony może zostać również wytwórca produktów, z których powstają odpady(13), nie ma w niniejszej sprawie znaczenia.
29. Powstaje natomiast kwestia, czy podstawowa zasada zawarta w art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów, a mianowicie zasada „zanieczyszczający płaci” dopuszcza, by opłaty uiszczane w związku z unieszkodliwianiem odpadów były obliczane na podstawie użytkowanych powierzchni i gospodarczej zdolności dochodowej wytwórcy odpadów, a nie na podstawie ilości faktycznie wytwarzanych odpadów.
1. Istota zasady „zanieczyszczający płaci”
30. Zasada „zanieczyszczający płaci” stanowi zgodnie z art. 174 ust. 2 WE jedną z podstawowych zasad polityki Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego. Wedle tej zasady, kto powoduje zanieczyszczenie powinien ponieść koszty jego usunięcia.
31. W zakresie ochrony środowiska zasada „zanieczyszczający płaci” ma znaczenie przede wszystkim z tego względu, że tworzona jest w ten sposób zachęta, by unikać zanieczyszczania środowiska(14). Gdy zasada ta jest realizowana nie poprzez zakaz zachowań skutkujących zanieczyszczeniem środowiska, lecz w formie uregulowania kosztów, jak w art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów, zanieczyszczający może zadecydować, czy zaniecha zanieczyszczania lub je zmniejszy, czy też poniesie koszty jego unieszkodliwienia(15).
32. Ponadto zasada „zanieczyszczający płaci” ma na celu dokonanie sprawiedliwego podziału kosztów związanych z zanieczyszczeniem środowiska. Wedle tej zasady nie są nimi obciążane osoby trzecie, ani w szczególności całe społeczeństwo i nie są one również ignorowane, lecz są przypisywane tym podmiotom, które są odpowiedzialne za zanieczyszczenie(16). W związku z tym Trybunał dostrzegł w zasadzie „zanieczyszczający płaci” wyraz zasady proporcjonalności(17). Byłoby bowiem nieproporcjonalne, aby obciążać kosztami unieszkodliwiania odpadów podmiot, który odpadów nie wytworzył.
33. Rozstrzygająca o podziale kosztów zasada „zanieczyszczający płaci” stanowi również skonkretyzowanie zasady równego traktowania lub zasady niedyskryminacji. Zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(18). Wedle zasady „zanieczyszczający płaci” decydującym kryterium dla dokonywania porównań i dla ewentualnego uzasadnienia obowiązków zapłaty za unieszkodliwianie odpadów jest przyczynienie się do zanieczyszczenia. Rozumiana w ten sposób zasada zapewnia również uczciwą konkurencję, o ile jest stosowana wobec przedsiębiorstw konsekwentnie i w jednolity sposób(19).
34. W związku z tym Trybunał stwierdził, że byłoby nie do pogodzenia z zasadą „zanieczyszczający płaci”, gdyby osoby, które przyczyniły się do powstania odpadów, mogły uniknąć obowiązków finansowych, takich jakie zostały przewidziane w dyrektywie ramowej w sprawie odpadów(20), a z drugiej strony żaden podmiot nie może być zobowiązany do ponoszenia ciężarów związanych z usunięciem zanieczyszczenia, do powstania których się on nie przyczynił(21). Trybunał odniósł to ostatnie stwierdzenie do zanieczyszczenia wody, jednak można je również zastosować w dziedzinie unieszkodliwiania odpadów.
35. Mając na uwadze powyższe rozumowanie doszedłem do wniosku, że nie należy ponosić kosztów unieszkodliwiania odpadów pochodzących od innych podmiotów(22). Inni wytwórcy odpadów zostaliby bowiem zwolnieni z obowiązków wynikających z zasady „zanieczyszczający płaci”.
36. Mając na uwadze powyższe, zasadę „zanieczyszczający płaci” można by rozumieć jako precyzyjne uregulowanie kosztów, odpowiadające np. kryterium związku przyczynowego w prawie odpowiedzialności pozaumownej(23).
2. W przedmiocie regulacji dotyczącej kosztów związanych z unieszkodliwieniem odpadów komunalnych
37. Na podstawie wstępnej analizy wydaje się, że zasada „zanieczyszczający płaci” stoi na przeszkodzie omawianej regulacji dotyczącej kosztów unieszkodliwiania odpadów, ponieważ wysokość opłaty niekoniecznie odpowiada nakładowi związanemu ze zbieraniem i unieszkodliwianiem odpadów wytwarzanych przez zobowiązanego do zapłaty. By ustanowić regulację dotyczącą kosztów unieszkodliwiania odpadów komunalnych dokładnie odpowiadającą nakładowi związanemu z ich unieszkodliwianiem przekazane odpady oraz powstałe koszty musiałyby być rejestrowane i przedstawiane wytwórcy odpadów na fakturze. Zachęta, by unikać wytwarzania odpadów byłaby relatywnie duża, ponieważ każde zmniejszenie ilości odpadów prowadziłoby do oszczędności w ramach kosztów.
38. Powstaje jednak kwestia, czy jest konieczne wymaganie, by stosowany był model dokładnego rozliczania kosztów związanych z unieszkodliwianiem odpadów komunalnych.
39. Odpady komunalne są przewidywalnym skutkiem naszego aktualnego stylu życia. Są one najczęściej wytwarzane przez dużą ilość konsumentów i małych przedsiębiorstw. Koszty powstające w każdym konkretnym przypadku są zwykle ograniczone. Unieszkodliwianie odpadów komunalnych ma w związku z tym charakter działalności „masowej”. Już ta okoliczność mogłaby uzasadniać regulację, w ramach której koszty nie są rozliczane w sposób dokładny, lecz są dzielone wedle systemu ryczałtowego.
40. Należy ponadto uwzględnić większy nakład pracy związany z dokładnym sposobem rozliczania. Nakład pracy związany z przypisaniem kosztów jest stosunkowo niewielki, gdy np. mieszkańcy jedynie uiszczają jednolitą składkę za zbieranie worków na śmieci z chodnika. Dokładniejszy nadzór nad ilością wytwarzanych odpadów wymagałby z dużym prawdopodobieństwem dodatkowych inwestycji i prowadziłby do powstania wyższych kosztów działalności.
41. Systemy związane z trochę większym nakładem pracy stosują ogólne kryterium ilości odpadów, np. poprzez udostępnianie za opłatą specjalnych worków na śmieci lub standardowych koszy na śmieci. W ramach bardziej rozbudowanych systemów wytwarzane odpady są ważone przy ich zbieraniu, co jest uwzględniane przy obliczaniu opłat.
42. Możliwe byłoby nawet uwzględnienie składu odpadów. Jednak jeszcze bardziej wzmożyłoby to nakład pracy, np. poprzez użycie szczególnych urządzeń pomiarowych lub poprzez wizualne badanie odpadów. W szczególności dokładne badanie składu odpadów pochodzących z gospodarstw naruszałoby ponadto prywatną sferę wytwórców odpadów. Z analizy odpadów można bowiem wywieść wnioski dotyczące osobistego stylu życia.
43. Dodatkowe trudności przy dokładnym przyporządkowywaniu kosztów unieszkodliwiania odpadów powstają w domach lub zakładach obejmujących wiele gospodarstw. Podczas gdy w przypadku domów jednorodzinnych do publicznego punktu zbierania odpadów przekazywane są odpady jedynie z jednego gospodarstwa, w przypadku domów jednorodzinnych odpady są zwykle zbierane łącznie. Indywidualne przyporządkowanie ilości odpadów wymagałoby podjęcia dalszych środków w ramach administracji budynku.
44. Jak słusznie podnosi Komisja, należy w tym zakresie mieć także na uwadze, że silna zachęta, by zmniejszać ilość przekazywanych odpadów może również prowadzić do ich nielegalnego usuwania. Wytwórcy odpadów mogą pokusić się o usunięcie swych odpadów przy wykorzystaniu innych systemów zbierania (np. użycie kosza na śmieci sąsiada lub koszy publicznych) lub w najgorszym przypadku poprzez pozostawienie ich gdziekolwiek(24).
45. Należy mieć również na uwadze, że usunięcie odpadów komunalnych wymaga udostępnienia systemu zbierania i unieszkodliwiania odpadów.
46. Nawet wówczas, gdy wytwórcy odpadów wyjątkowo sami odzyskują odpady, np. poprzez kompost, zasadniczo nie mają oni interesu w tym, by samemu w odpowiedni sposób unieszkodliwiać wszystkie swe odpady, ani nie mają też takich możliwości. Na wielu osiedlach odpady są ponadto wytwarzane w dużych ilościach. Gdyby nie były one zbierane w regularnych odstępach i nie były prawidłowo odzyskiwane lub unieszkodliwiane, należałoby się spodziewać znaczących problemów w środowisku naturalnym.
47. W związku z tym zgodnie z art. 5 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów państwa członkowskie są zobowiązane do stworzenia (i utrzymywania) odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, uwzględniając najlepsze dostępne technologie nieobejmujące nadmiernych kosztów. Sieć ta jest wówczas odpowiednia, gdy dysponuje wystarczającymi możliwościami przyjęcia spodziewanych ilości odpadów.
48. Wiąże się z tym konieczność stworzenia systemu zbierania odpadów. Dyrektywa ramowa nie wymaga wprawdzie takiego systemu w sposób wyraźny, jednak w praktyce jego utworzenie wydaje się być obligatoryjne.
49. Koszty utworzenia i utrzymania zakładów unieszkodliwiania odpadów i systemów zbierania nie zależą bezpośrednio od rzeczywiście wytworzonych ilości odpadów. W szczególności wówczas, gdy ilość odpadów znacznie się zmniejsza, a istnieje konieczność dalszego finansowania istniejących zakładów, koszty mogą być w znacznym stopniu niezależne od ilości odpadów.
50. Tego rodzaju system jest korzystny dla jednostki, nawet wówczas, gdy wytwarza ona niewielką ilość odpadów lub w ogóle ich nie wytwarza. Ma ona bowiem możliwość wytwarzania odpadów i skorzystania z sieci. Sama ta możliwość może stanowić uzasadnienie dla obowiązku uiszczenia składki w ramach partycypowania w kosztach. Regulacje dotyczące kosztów oparte na rzeczywiście wytwarzanych ilościach odpadów przewidują wobec tego często opłatę podstawową, uiszczaną w zamian za dostęp do systemu unieszkodliwiania odpadów. Podobne systemy finansowania są stosowane również przy innych usługach sieciowych, chociaż nie jest również wykluczone stosowanie taryf bez opłat podstawowych.
51. Reasumując należy stwierdzić, że mogą istnieć powody, by nie opierać regulacji dotyczącej kosztów unieszkodliwiania odpadów komunalnych na dokładnym rozliczeniu kosztów wygenerowanych przez indywidualnego wytwórcę odpadów.
3. W przedmiocie elastyczności przy stosowaniu zasady „zanieczyszczający płaci”
52. Powstaje jednak pytanie, czy mająca zastosowanie na podstawie art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów zasada „zanieczyszczający płaci” pozwala na uwzględnienie tych powodów.
53. Z orzecznictwa Trybunału wynika wskazówka, że przy transpozycji zasady „zanieczyszczający płaci” istnieje pewna elastyczność. Trybunał częściowo nie uzależnił bowiem zobowiązania do ponoszenia kosztów od wytworzenia odpadów, lecz od przyczynienia się przez wytwórcę do powstania odpadów lub zanieczyszczeń(25).
54. Odpowiada temu koncepcja, by nie wymagać dokładnego rozliczenia kosztów, lecz zastosować jako decydujące kryterium przynależności do grupy odpowiedzialnej za zanieczyszczenie środowiska. W oczywisty sposób odpowiada to zasadzie „zanieczyszczający płaci”, gdy jest okolicznością stwierdzoną, że wszyscy członkowie grupy przyczynili się do zanieczyszczenia, jednak każdorazowy, indywidualny udział i koszty z nim związane nie mogą zostać określone w sposób jednoznaczny. Wyrazem odpowiedzialności grupowej może być również wspólne ubezpieczenie się od ryzyka ciążącego na wszystkich członkach danej grupy, co zostało uznane przez Trybunał np. w przypadku wypadków związanych z wyciekiem oleju na morzu(26).
55. Podstawa prawna dla w większym stopniu elastycznej transpozycji zasady „zanieczyszczający płaci” wynika moim zdaniem z zasady proporcjonalności. Zasada ta stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego(27), której państwa członkowskie powinny przestrzegać przy stosowaniu tego prawa(28).
56. Zgodnie z zasadą proporcjonalności dany środek nie może wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(29).
57. Przy transpozycji zasady „zanieczyszczający płaci” państwa członkowskie powinny w szczególności rozważyć zalety i wady różnych możliwych regulacji. W tym zakresie mają one prawo i obowiązek uwzględnić wskazane powyżej stwierdzenia. Wnioski tych rozważań zależą w dużej mierze od miejscowych warunków, np. od warunków geograficznych, rodzaju osiedli, rozwoju istniejącego systemu zbierania i unieszkodliwiania odpadów i oszacowania ryzyka nielegalnego usuwania odpadów. Znaczenie ma również kwestia, czy dokładne obliczanie indywidualnych kosztów będzie pozwalało spodziewać się wystąpienia wystarczająco odczuwalnych różnic w obciążeniach kosztami lub czy indywidualny wytwórca odpadów pomimo wymagającej znacznego nakładu pracy kontroli odpadów jest zobowiązany do uiszczania opłat w takiej samej wysokości, albo nawet w wysokości większej, ze względu na zwiększone koszty nadzoru.
58. Przeprowadzenie tego rozważenia wymaga w związku z tym złożonych decyzji podejmowanych na podstawie prognoz. Państwa członkowskie dysponują przy tym szerokim zakresem swobody w ramach oceny i kształtowania treści przepisów prawa (uprawnienia dyskrecjonalne)(30). Jednakże błędne jest stanowisko Włoch i gminy Casoria, wedle którego art. 15 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów jest zbyt mało szczegółowy, by jednostki mogły powoływać się na jego naruszenie. Przyznanie państwom członkowskim szerokich uprawnień dyskrecjonalnych skutkuje wprawdzie tym, że wystąpienie takiego naruszenia jest mało prawdopodobne, jednak jeśli właściwe organy wykroczą poza przysługujący im zakres uznania, jednostka może powołać się na to naruszenie prawa wspólnotowego.
59. Merytorycznym kryterium dla stwierdzenia naruszenia stanowi pytanie, czy właściwe organy w oczywisty sposób nie uwzględniły zasady „zanieczyszczający płaci”. Złożona ocena może zostać poddana w wątpliwość jedynie wówczas, gdy brak jest rozsądnej podstawy(31). Ponieważ jednak chodzi o realizację zasady „zanieczyszczający płaci”, nie wystarcza każde rozsądne twierdzenie, lecz decydująca jest kwestia, czy istnieje rozsądny związek z przyczynieniem się wytwórcy odpadów do powstania zanieczyszczenia.
60. W oparciu o to kryterium należy dokonać analizy włoskiej regulacji dotyczącej kosztów unieszkodliwiania odpadów.
4. W przedmiocie użytkowania powierzchni jako czynnika podziału
61. Zgodnie z mającym zastosowanie prawem włoskim wysokość udziału w kosztach opiera się z jednej strony na powierzchni użytkowanych pomieszczeń i nieruchomości niezabudowanych a z drugiej strony na szacowanym na podstawie sposobu użytkowania współczynniku zdolności wytwarzania odpadów.
62. Obydwa czynniki nie dają jako takie oczywistej podstawy do zakwestionowania tej regulacji. Rozmiar użytkowanych powierzchni i sposób ich używania zasadniczo pozwalają na dokonanie wiarygodnych założeń co do przewidywanych ilości odpadów, w szczególności, gdy dostępne są odpowiednie dane uzyskane na podstawie doświadczenia.
63. Zastosowanie tych czynników skutkuje wprawdzie powstaniem regulacji dotyczącej kosztów opartej na kategoriach, w ramach której nie uwzględnia się konkretnej ilości odpadów. Po rozważeniu korzyści i strat związanych z bardziej dokładnym przypisywaniem kosztów właściwe organy państw członkowskich mogą jednak dojść do wniosku, że regulacja ta jest właściwsza.
5. W przedmiocie uwzględnienia zdolności dochodowej
64. Powyższe stwierdzenia nie prowadzą jednak w sposób konieczny do wniosku, że brak jest możliwości kwestionowania opłat nałożonych na skarżące przedsiębiorstwa hotelowe. Opierają się one bowiem w decydującej mierze na współczynniku szacowanym w oparciu o sposób użytkowania nieruchomości. Współczynnik ten był w roku 2006 osiem razy wyższy, a w roku 2007 dziewięć razy wyższy od współczynnika stosowanego w przypadku nieruchomości użytkowanych prywatnie. W przedmiocie podstawy tego szacunku sąd krajowy wskazał jedynie, że skarżące przedsiębiorstwa hotelowe podniosły w toku postępowania, że podstawy tej nie stanowi ilość odpadów, lecz zdolność dochodowa.
65. Zdolność dochodowa wytwórcy odpadów nie jest bezpośrednio związana z ilością odpadów. Nie można wprawdzie wykluczyć, że wysoce dochodowe przedsiębiorstwo wytwarzać będzie szczególnie dużo odpadów, jednak nie można również wykluczyć, że ziści się założenie przeciwne. Możliwe jest, że wysoka zdolność dochodowa jest oparta właśnie na oszczędnym wykorzystywaniu zasobów naturalnych.
66. Zdolność dochodowa pojmowana jako aspekt socjalny również nie może uzasadniać wyższych opłat. Celem zasady „zanieczyszczający płaci” jest to, by wszystkie grupy społeczne dostosowały swe zachowania w taki sposób, by powodować możliwie najmniej szkód w środowisku naturalnym. W związku z tym nie do pogodzenia z tą zasadą byłoby bezpośrednie zwolnienie określonych grup z kosztów związanych z powodowanym przez nie zanieczyszczeniem środowiska, ze względu na ich zwiększone potrzeby lub mniejszą zdolność dochodową. Nie jest jednak wykluczone, by koszty te – w szczególności w zakresie, w którym zanieczyszczenie środowiska stanowi nieunikniony aspekt zachowań ludzkich – uwzględnić przy obliczeniu ewentualnych socjalnych środków wsparcia. Tym samym zachowana zostałaby funkcja zachęty w ramach zasady „zanieczyszczający płaci”.
67. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zdolność dochodowa stanowi oczywiście nieodpowiednie kryterium stosowania zasady „zanieczyszczający płaci”.
6. W przedmiocie pozostałych przedstawionych kryteriów
68. Skarżące przedsiębiorstwa hotelowe podniosły w postępowaniu przed sądem krajowym, że należałoby uwzględnić również ilość zajmowanych pomieszczeń, obecność usług restauracyjnych, zjawisko sezonowości i wielkości powierzchni przeznaczonych do świadczenia usług, które nie są zamieszkane.
69. Możliwe jest, że kryteria te pozwalają wnioskować na spodziewaną ilość odpadów i w związku z tym nie byłyby one oczywiście nieodpowiednie do realizacji zasady „zanieczyszczający płaci”. Brak zastosowania tych kryteriów nie stanowiłoby jednak również oczywistego błędu. W związku z tym kryteria te nie muszą być koniecznie uwzględniane przy obliczaniu udziału kosztów.
V – Wnioski
70. Proponuję zatem, by Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne w następujący sposób:
Zasadę „zanieczyszczający płaci” ustanowioną w art. 15 dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które nakładają na jednostki oczywiście nieproporcjonalne koszty unieszkodliwiania odpadów w związku z tym, że nie mają one rozsądnego związku z wytworzeniem odpadów.