FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHAL BOBEK
föredraget den 6 februari 2019(1)
Mål C‑395/17
Europeiska kommissionen
mot
Konungariket Nederländerna
”Fördragsbrott – Egna medel – Beslut 91/482/EEG – Beslut 2001/822/EG – Associering av de utomeuropeiska länderna och territorierna med Europeiska unionen – Import av mjölkpulver och ris från Curaçao och grovt mjöl och krossgryn från Aruba – EUR.1-certifikat som utfärdats felaktigt av tullmyndigheter i utomeuropeiskt land eller territorium – Obetalda tullar i importmedlemsstaterna – Ekonomiskt ansvar för den medlemsstat med vilken ett ULT har särskilda förbindelser – Ersättning för förlust av unionens egna medel som uppkommit i en annan medlemsstat”
I. Inledning
1. Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt principen om lojalt samarbete i artikel 5 EG. Enligt kommissionen är detta fallet då inte kompensation har utgetts för förlust av egna medel som skulle gjorts tillgängliga för EU:s budget. Förlusten uppkom som ett resultat av att varucertifikat EUR.1 hade utfärdats i strid med besluten rörande utomeuropeiska länder och territorier(2) (nedan kallade ULT:er) av tullmyndigheter i Curaçao och Aruba, två av Konungariket Nederländernas ULT:er. Kommissionen anser att Konungariket Nederländerna är ekonomiskt ansvarigt för den förlust av egna medel som har orsakats av dessa ULT:er. Kommissionen har gjort gällande att denna medlemsstat, i enlighet med principen om lojalt samarbete, är skyldig att ombesörja att den tillhandahåller obetalda tullar (jämte upplupen ränta) till unionsbudgeten.
2. Grunderna för kommissionens talan i förevarande mål är identiska med de som kommissionen har gjort gällande i ett parallellt mål, mål C‑391/17, kommissionen/Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, i vilket jag kommer att föredra ett parallellt förslag till avgörande. Kan kommissionen, inom ramen för en fördragsbrottstalan enligt artikel 258 FEUF, yrka att domstolen ska fastställa att en medlemsstat har åsidosatt principen om lojalt samarbete, genom underlåtenhet att utge kompensation för den förlust som unionsbudgeten har åsamkats, det vill säga i praktiken att samtidigt framställa ett yrkande om fastställande av fördragsbrott och beräkning av det skadestånd som ska utgå? Om så är fallet, vilka omständigheter måste då styrkas för att talan ska vinna framgång?
3. Förevarande mål skiljer sig från talan mot Förenade kungariket i fråga om de olika påstådda överträdelserna. De överträdelser som har tillskrivits Konungariket Nederländerna skiljer sig åt inte bara med avseende på de faktiska omständigheterna, utan de rör också andra bestämmelser i de relevanta ULT-besluten. Den främsta skillnaden är att Konungariket Nederländerna inte har bestritt påståendet att tullmyndigheterna i Curaçao och Aruba verkligen utfärdade EUR.1-certifikat i strid med ULT-beslutet. Medlemsstaten har emellertid bestritt att den enligt unionsrätten kan ådömas skadestånd för detta fördragsbrott.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
4. De relevanta bestämmelserna i systemet med egna resurser som var tillämpliga vid den aktuella tidpunkten är identiska med de som återgavs i punkterna 4–10 i mitt förslag till avgörande i målet kommissionen/Förenade kungariket.
5. Med avseende på ULT-besluten var andra rättsakter tillämpliga på importerna från Curaçao och Aruba.
6. 1991 års ULT-beslut var tillämpligt på de faktiska omständigheterna avseende importen från Curaçao under åren 1997–2000.
7. I artikel 101.1 i 1991 års ULT-beslut anges att ”varor med ursprung i ULT skall importeras till gemenskapen utan tullar eller avgifter med motsvarande verkan”.
8. I bilaga II artikel 1 i 1991 års ULT-beslut, angående definitionen av begreppet ”ursprungsvaror” och metoder för administrativt samarbete, anges att ”[v]id genomförande av beslutets regler om handelssamarbete skall en vara anses ha sitt ursprung i ULT, gemenskapen eller AVS-staterna om den har antingen helt producerats eller i tillräcklig grad behandlats eller bearbetats där”.
9. De relevanta underbestämmelserna, som finns i bilaga II artikel 12.1, 12.2, 12.6 och 12.8 i 1991 års ULT-beslut, har följande lydelse:
”1. Bevis rörande varors ursprungsstatus i denna bilagas bemärkelse skall meddelas genom varucertifikat EUR.1, varpå ett exempel visas i bilaga 4 till denna bilaga.
2. Ett varucertifikat EUR.1 får utfärdas endast när det kan tjäna som det dokumentära bevis som krävs för genomförande av beslutet.
…
6. Varucertifikatet EUR.1 skall utfärdas av det exporterande landets eller territoriets tullmyndigheter om varorna kan anses som ursprungsvaror i denna bilagas mening.
…
8. Den exporterande statens tullmyndigheter skall vara ansvariga för kontroll av att blanketterna enligt punkt 1 är vederbörligen ifyllda. Särskilt skall de kontrollera att blankettens fält för beskrivning av varan (varuslag) har fyllts i på sådant sätt att alla möjligheter till bedrägliga tillägg är uteslutna. …”
10. Till skillnad från detta var 2001 års ULT-beslut tillämpligt på import av krossgryn och grovt mjöl av ris från Aruba under åren 2002 och 2003.
11. Artikel 35 i 2001 års ULT-beslut har följande lydelse:
”1. Produkter med ursprung i ULT skall importeras till gemenskapen utan importtull.
2. Begreppet ’ursprungsprodukter’ definieras och metoderna för det administrativa samarbetet på det området anges i bilaga III.”
12. Bilaga III artikel 2 i 2001 års ULT-beslut, angående definitionen av begreppet ”ursprungsprodukter” och metoder för administrativt samarbete har följande lydelse:
”1. Vid tillämpningen av beslutets bestämmelser om handelssamarbete skall följande produkter anses ha ursprung i ULT:
a) Produkter som helt framställts i ULT enligt artikel 3 i denna bilaga.
b) Produkter som framställts i ULT och som innehåller material som inte helt framställts där, om detta material har genomgått tillräcklig bearbetning eller behandling i ULT enligt artikel 4 i denna bilaga.
2. Vid tillämpningen av punkt 1 skall samtliga ULT betraktas som ett enda territorium.
…”
13. I artikel 15 i bilaga III till 2001 års ULT–beslut anges följande:
”1. Varucertifikat EURO.1 skall utfärdas av tullmyndigheterna i det exporterande landet eller territoriet på skriftlig ansökan av exportören eller, på exportörens ansvar, av dennes befullmäktigade ombud.
…
4. Varucertifikatet EURO.1 skall utfärdas av tullmyndigheterna i det exporterande landet eller territoriet om de berörda produkterna kan anses vara produkter med ursprung i ULT, gemenskapen eller en AVS-stat och om de uppfyller övriga villkor i denna bilaga.
…”
B. Nederländsk rätt
14. I artikel 51 i Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Konungariket Nederländernas stadga) anges följande:
”1. Om något organ i Aruba, Curaçao eller Sint-Maarten inte, eller inte tillräckligt väl, utför sina skyldigheter i enlighet med denna stadga, ett internationellt instrument, en lag eller förordning, får de åtgärder som ska vidtas fastställas enligt lag, varvid de rättsliga grunder och skäl som lagen vilar på ska anges.
2. Vid behov ska denna fråga för Nederländerna regleras i kungarikets konstitution.”
15. Artikel 52 i Konungariket Nederländernas stadga har följande lydelse: ”Med kungens samtycke, får en lag tilldela kungen, som Konungarikets statschef, och Guvernören, som organ för Konungariket, behörighet i fråga om landets angelägenheter.”
III. Bakgrund och administrativt förfarande
A. Bakgrund
1. EUR.1-certifikat utfärdade i Curaçao
16. Curaçao är ett av ”Konungariket Nederländernas utomeuropeiska länder och territorier” som anges i bilaga II till EG-fördraget och på vilka bestämmelserna i fjärde delen i fördraget är tillämpliga. 1991 års ULT-beslut var också tillämpligt på detta territorium vid den relevanta tidpunkten.
17. I september år 2000, genomförde europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), i samarbete med tullmyndigheterna i Nederländerna och Tyskland, ett uppdrag i Curaçao i enlighet med bilaga II artikel 26.6 i 1991 års ULT-beslut. Resultatet av detta visade att tullmyndigheterna i Curaçao, mellan år 1997 och 1999, hade utfärdat 109 stycken EUR.1-certifikat för mjölkpulver och ris, trots att varorna i fråga inte uppfyllde nödvändiga krav för att erhålla ställning som varor med ursprung som medför förmånsbehandling. I såväl Olaf:s rapport av den 24 oktober 2000, som avsnittet angående ”ursprung” i tullkodexkommittén angavs att mjölkpulver från Europeiska unionen eller ett tredjeland blandades med ris från Surinam eller Guyana. Enligt rapporten skapades genom denna blandning, som skedde i Curaçao, inte en slutlig vara som hade ställning som en ”ursprungsvara” på vilken bestämmelserna om ursprung kunde tillämpas.
18. Kommissionen har vidare anfört att, eftersom de omstridda varorna sedermera importerades till Nederländerna och Tyskland utan att tull påfördes, ombads myndigheterna i dessa två medlemsstater att tillämpa förfarandet med utkrävande i efterhand av de tullar som inte hade uppburits på grund av den felaktigt beviljade förmånsbehandlingen.
19. I juli år 2005 tillhandahöll Nederländerna ett belopp på 778 501,54 euro, vilket motsvarade det belopp som inte kunde uppbäras i tull på grund av preskription, jämte ränta. Kommissionen menar att Nederländerna har uppfyllt sina skyldigheter i fråga om dessa belopp.
20. På grundval av de handlingar som kommit i dagen genom Olaf:s utredning, har kommissionen beräknat att den obetalda tullen i fråga om importer till Tyskland mellan den 20 februari 1997 och den 22 februari 2000 uppgick till 18 192 641,95 euro. De tyska myndigheterna kunde endast styrka ett mindre belopp av detta (4 838 383 euro) och angav att resterande belopp var preskriberade.
21. Den 19 maj 2009 fattade kommissionen beslut i ärendet REC 04/07. Beslutet meddelades till följd av en begäran från Tyskland där Tyskland hade bett kommissionen fatta beslut i ett visst ärende. Det aktuella ärendet rörde ett visst tyskt företags import av ett vara som bestod av en blandning av mjölkpulver och ris från Curaçao mellan januari 1999 och april 2000. Den 20 december 2006 underrättade de tyska myndigheterna företaget om att det, mot bakgrund av vad Olaf funnit vid sin undersökning år 2000 och ett antal överklaganden, var skyldigt att erlägga tull. Företaget ansökte om eftergift av tullen enligt artikel 220.2 b i tullkodexen(3). I sitt beslut har kommissionen, mot bakgrund av Olaf:s rapport, fastställt att tullmyndigheterna i Nederländska Antillerna kände till, eller borde ha känt till, att varorna inte uppfyllde kriterierna för förmånsbehandling. Då felet låg hos tullmyndigheterna och inte rimligen kunde ha upptäckts av en aktör som handlade i god tro, fastställde kommissionen att det i detta fall inte var skäligt att kräva att importtullen skulle bokföras i efterhand. Vidare eftergavs kravet på bokföring av importtull i efterhand för fall med jämförbara faktiska och rättsliga omständigheter.
22. I skrivelse av den 27 januari 2012 angav kommissionen att den ansåg att Konungariket Nederländerna var ekonomiskt ansvarigt för de fel som hade begåtts av tullmyndigheterna i Curaçao. Kommissionen bad därigenom att Nederländerna skulle kompensera unionsbudgeten för denna förlust av egna medel med ett belopp på 18 192 641,95 euro, vilket skulle erläggas senast den 20 mars 2012 för att undvika att ränta påfördes vid dröjsmål med betalning (enligt artikel 11 i förordning nr 1150/2000).
23. Efter två skriftliga påminnelser den 12 juni 2012 respektive den 21 januari 2013, svarade Konungariket Nederländerna den 14 juni 2013 och invände mot kommissionens uppfattning om rättsläget och bestred att det hade något ekonomiskt ansvar över huvud taget.
2. EUR.1-certifikat utfärdade i Aruba.
24. Aruba är också ett av Konungariket Nederländernas utomeuropeiska länder och territorier som anges i bilaga II till EG-fördraget och omfattas av fjärde delen i fördraget. Vid den aktuella tidpunkten var 2001 års ULT-beslut också tillämpligt på detta territorium.
25. Mellan den 4 augusti 2002 och den 18 juni 2003 lämnades 1 929 importdeklarationer in tillsammans med EUR.1-certifikat för övergång till fri omsättning i Nederländerna avseende varor som deklarerats som försändelser med krossgryn och grovt mjöl av ris från Aruba.
26. Efter att ha genomfört en undersökning underrättade Olaf de nederländska myndigheterna den 23 december 2004 om att myndigheterna i Aruba hade utfärdat EUR.1-certifikat om ursprung för varor som inte uppfyllde kraven för att klassificeras som varor med ursprung som medför förmånsbehandling. Orsaken till detta var att varorna i fråga inte hade genomgått tillräcklig behandling för att anses ha sitt ursprung i Aruba.
27. Den 1 augusti 2005 skickade de nederländska myndigheterna ett beslut till importören där denne ombads betala 298 080 euro. Importören överklagade detta beslut i de nationella domstolarna. Rechtbank Haarlem (distriktsdomstolen i Harlem, Nederländerna) fann att importörens överklagande enligt artikel 220.2 b i tullkodexen skulle bifallas, trots att varorna inte kunde anses ha sitt ursprung i Aruba. De nederländska myndigheterna underrättade kommissionen om denna dom år 2010 inom ramen för artikel 870.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93.(4)
28. I skrivelse av den 31 maj 2012 angav kommissionen att Konungariket Nederländerna var ekonomiskt ansvarigt för de fel som tullmyndigheterna i Aruba hade gjort. Kommissionen bad att Konungariket Nederländerna skulle tillhandahålla ett belopp motsvarande 298 080 euro senast den 20 juli 2012.
29. Efter två skriftliga påminnelser den 5 oktober 2012 respektive den 9 april 2013 besvarade Konungariket Nederländerna denna skrivelse den 14 juni 2013. Medlemsstaten ifrågasatte kommissionens rättsliga ståndpunkt och bestred skadeståndsansvar.
B. Det administrativa förfarandet
30. Då kommissionen ansåg att Konungariket Nederländerna hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget utfärdade den en formell underrättelse den 21 november 2013.
31. Konungariket Nederländerna besvarade den formella underrättelsen den 20 februari 2014. De faktiska omständigheterna bestreds inte i detta svar. Konungariket Nederländerna bestred emellertid att det hade något ekonomiskt ansvar för följderna av de administrativa fel som hade begåtts av tullmyndigheterna i Aruba och Curaçao.
32. Den 17 oktober 2014 tillställde kommissionen Konungariket Nederländerna ett motiverat yttrande, i vilket den vidhöll den ståndpunkt som angetts i den formella underrättelsen. Tidsfristen för att vidta angivna åtgärder i syfte att uppfylla det motiverade yttrandet löpte ut den 17 december 2014. Kommissionen avslog i skrivelse av den 22 december 2014 en begäran från Konungariket Nederländerna om förlängning av denna tidsfrist till januari 2015.
33. I skrivelsen av den 19 november 2015 besvarade Konungariket Nederländerna det motiverade yttrandet och bestred ansvar.
34. Eftersom Konungariket Nederländerna inte har ställt 18 490 721,95 EUR jämte ränta till förfogande för unionsbudgeten, beslutade kommissionen att väcka förevarande talan.
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
35. Genom sin ansökan av den 30 juni 2017 har kommissionen yrkat att domstolen ska
– fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 (nu artikel 10) i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (nu artikel 4.3 FEU) genom att inte kompensera den förlust av egna medel som skulle ha fastställts och gjorts tillgängliga för unionsbudgeten i enlighet med artiklarna 2, 6, 10, 11 och 17 i [förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89](5) … om varucertifikat EUR.1 inte hade utfärdats i strid med artikel 101.1 i rådets beslut 91/482 och artikel 12.6 i bilaga II till detta beslut för import av mjölkpulver och ris från Curaçao under åren 1997–2000, artikel 35.1 i rådets beslut 2001/822 och artikel 15.4 i bilaga III till det beslutet, samt för import av krossgryn och grovt mjöl [av ris] från Aruba under åren 2002–2003,
– förplikta Konungariket Nederländerna att ersätta rättegångskostnaderna.
36. Konungariket Nederländerna har yrkat att tribunalen ska
– avvisa talan,
– i andra hand ogilla talan,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
37. Förenade kungariket tilläts genom beslut av domstolens ordförande av den 4 januari 2018 att intervenera till stöd för Förenade kungarikets yrkanden.
38. Förhandling i målet hölls den 2 oktober 2018, vid vilken kommissionen och Konungariket Nederländernas regering yttrade sig och Förenade kungariket också närvarade.
V. Bedömning
39. Innan jag övergår till den materiella prövningen av talan ska en invändning om rättegångshinder från Konungariket Nederländerna bedömas.
40. Enligt fast rättspraxis ska de väsentliga, faktiska och rättsliga omständigheter som en talan grundas på, på ett konsekvent och begripligt sätt, framgå av innehållet i själva ansökan. Det måste vara möjligt för medlemsstaten och domstolen att utifrån ansökan exakt förstå räckvidden av det påstådda åsidosättandet av unionsrätten. Detta är nödvändigt för att medlemsstaten på ett ändamålsenligt sätt ska kunna avge sitt svaromål och för att domstolen ska kunna pröva om det påstådda fördragsbrottet faktiskt föreligger.(6)
41. I förevarande mål har Konungariket Nederländerna gjort en invändning om rättegångshinder, då talan inte uppfyller dessa krav. Denna medlemsstat har i synnerhet betonat att kommissionens ansökan inte är sammanhängande. Anledningen till detta är att kommissionen, i vissa punkter i sin talan, verkar ha gjort gällande att Konungariket Nederländerna enligt unionsrätten har direkt ansvar för ULT-myndigheternas åtgärder som om de vore medlemsstatens egna myndigheter, medan kommissionen i andra punkter har betonat det faktum att Konungariket Nederländerna inte har antagit ”lämpliga åtgärder” för att undvika att EUR.1-certifikat felaktigt utfärdades av myndigheterna i Aruba och Curaçao.
42. Jag delar uppfattningen att kommissionen inte har varit tydlig i denna fråga. Enligt min uppfattning beror denna brist emellertid helt enkelt på en svaghet i kommissionens materiella argument, tillsammans med svårigheten att exakt uttrycka vilken rättslig skyldighet som Konungariket Nederländerna ska anses ha brutit mot genom att inte kompensera unionsbudgeten.
43. Jag är dock inte övertygad om att denna brist på rättslig precision räcker för att talan inte ska anses begriplig och därför ska avvisas. Det förefaller som om Konungariket Nederländerna har kunna förstå av vilken karaktär och hur omfattande den påstådda underlåtelsen är. Enligt min uppfattning har denna medlemsstat verkningsfullt utövat sin rätt till försvar i fråga om dessa påståenden. Ändamålet för talan har angetts på ett tillräckligt detaljerat sätt, så att domstolen inte behöver döma utöver vad som har yrkats av parterna (ultra petita). Jag anser därför att talan ska upptas till sakprövning.
A. Talans exakta karaktär
44. Kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Konungariket Nederländerna har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 EG. Enligt kommissionen är detta fallet då ingen kompensation utgetts för det belopp som skulle ha fastställts och gjorts tillgängligt för EU:s budget i enlighet med artiklarna 2, 6, 10, 11 och 17 i förordning nr 1552/89. Enligt kommissionen är detta vad som skulle ha skett om varucertifikat EUR.1 inte hade utfärdats i strid med ULT-besluten. De bestämmelser som har överträtts är närmare bestämt a) artikel 101.1 i 1991 års ULT-beslut och bilaga II artikel 12.6 till detta beslut avseende import av mjölkpulver och ris från Curaçao under åren 1997–2000, och b) bilaga III artikel 35.1 i 2001 års ULT-beslut och bilaga III artikel 15.4 i detta beslut avseende import av krossgryn och grovt mjöl av ris från Aruba under åren 2002–2003.
45. I punkterna 33–46 i mitt parallella förslag till avgörande i målet kommissionen/Förenade kungariket har jag beskrivit problemen med att kommissionens talan har en sådan ”överlappningsstruktur” eller struktur som en ”rysk docka”. Efter att ha klarlagt de olika aspekterna av kommissionens talan i nämnda förslag till avgörande var det dock min uppfattning att talan i praktiken utgjorde ett yrkande om fastställande av en underlåtelse att kompensera förluster/skada som åsamkats unionens egna medel till följd av denna påstådda rättsstridighet som kunde tillskrivas en medlemsstat. Den främsta skillnaden rör ändamålet för talan, som inte bara gäller ett abstrakt fastställande avseende ett pågående fördragsbrott från en medlemsstat, utan också, i praktiken, ett yrkande om fastställande av en rättsstridighet och beräkning av skada avseende specifika överträdelser av unionsrätten som ägt rum i det förflutna.
46. I punkterna 48–64 i samma förslag till avgörande angav jag att jag inte fann något i ordalydelsen, syftet och den allmänna systematiken i fördragen som hindrar att kommissionen väcker en sådan talan i denna domstol i form av en fördragsbrottstalan enligt artikel 258 FEUF. Jag angav emellertid också att kommissionen, om den har yrkat ett särskilt och exakt belopp som medlemsstaten ska ersätta för skada den orsakat genom specifika överträdelser av unionsrätten, måste styrka såväl denna rättsstridighet som de aktuella förlusterna i enlighet med de normer och regler som gäller för statens ansvar (punkterna 65–73). Kommissionen kan inte ”överföra” den särskilda ordningen med egna medel på en annan medlemsstat som denna standard uppenbart inte är tillämplig på (punkterna 74–84).
47. Alla dessa faktorer ska tillämpas i lika stor utsträckning inom ramen för förevarande mål, åtminstone såvitt avser situationen i Curaçao. Även där har den påstådda förlusten av egna medel uppkommit i en annan medlemsstat (B). Situationen i Aruba är något annorlunda. Med hänsyn till att kommissionen har framställt denna talan som ett vanligt fördragsbrott som Nederländerna påstås ha gjort sig skyldigt till i fråga om båda dessa ULT:er ska jag diskutera båda situationerna samtidigt. Som en avslutande anmärkning i denna del vill jag dock betona vikten av det faktum att förlusten av egna medel i fråga om importerna från Aruba uppkom direkt på Nederländernas territorium (C).
B. Tillämpning i förevarande mål
48. Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Nederländerna har underlåtit att fullgöra sina skyldigheter enligt principen om lojalt samarbete. Detta är fallet då medlemsstaten inte har utgett kompensation för förlusten av egna medel som skulle ha fastställts och gjorts tillgängliga för EU:s budget i enlighet med förordning nr 1552/89 om förordning nr 1150/2000 om varucertifikat EUR.1 inte hade utfärdats i strid med de relevanta bestämmelserna i ULT-beslutet för import av mjölkpulver och ris från Curaçao under åren 1997–2000 och import av krossgryn och grovt mjöl av ris från Aruba under åren 2002–2003.
49. För att kunna fastställa huruvida det faktiskt förekommit en underlåtelse att fullgöra skyldigheten att ersätta förluster av egna medel, såsom kommissionen har gjort gällande, är det nödvändigt att avgöra om det förelåg en sådan skyldighet över huvud taget. Exakt vilken rättslig skyldighet ska Konungariket Nederländerna anses ha brutit mot genom att inte kompensera unionsbudgeten för förlusterna? För att denna medlemsstat ska ha en skyldighet att ersätta förluster som har orsakats Europeiska unionen måste överträdelsen också ha varit tillräckligt klar och det måste finnas ett orsakssamband mellan denna tillräckligt klara överträdelse och den påstådda skadan för vilken ersättning har yrkats.
1. Rättsstridighet (som uppgår till en klar överträdelse)
50. Enligt ULT-besluten (artikel 101.1 i 1991 års ULT-beslut och artikel 35.1 i 2001 års ULT-beslut) ska varor med ursprung i ULT importeras till Europeiska unionen utan tullar eller avgifter med motsvarande verkan. Kvaliteten på ursprungsprodukterna ska anges i EUR.1-certifikat såsom anges i bilaga II i 1991 års ULT-beslut och bilaga III i 2001 års ULT-beslut.
51. Under det administrativa förfarandet har Konungariket Nederländerna erkänt att tullmyndigheterna i Curaçao och Aruba inte iakttog relevanta bestämmelser avseende EUR.1-certifikat. De utfärdade certifikat för varor som inte uppfyllde ovannämnda kriterier. Det har därför inte bestritts att myndigheterna i Curaçao och Aruba gjorde fel när de utfärdade EUR.1-certifikat i strid med tillämpliga ULT-beslut.
52. Konungariket Nederländerna har inte heller bestritt de belopp som kommissionen har begärt (18 490 721,95 euro, vilket motsvarar 18 192 641,95 euro i förhållande till certifikat utfärdade i Curaçao och 298 080,00 euro i förhållande till certifikat utfärdade i Aruba), vilka utgör de sammanlagda belopp som skulle ha utgått i tull om de importerade varorna inte hade beviljats förmånlig status.
53. I motsats till mål C‑391/17, kommissionen/Förenade kungariket,(7) har den ”ursprungliga överträdelsen” i förevarande mål således inte bestritts. Jag är väl medveten om den praxis från denna domstol, av vilken det följer att det ”åligger … domstolen vid en talan om fördragsbrott att fastställa huruvida det påstådda fördragsbrottet föreligger, även i den mån som medlemsstaten inte bestrider fördragsbrottet”.(8) Det är dock enligt min uppfattning rimligt att tolka detta uttalande så, att det är tillämpligt i fråga om räckvidden och omfattningen av rättsliga skyldigheter som åberopas inom ramen för en fördragsbrottstalan, och som ska tolkas och bedömas av domstolen på ett oberoende sätt. Ett uttalande av detta slag är knappast tillämpligt på faktiska omständigheter som inte har bestritts.
54. Det centrala i förevarande mål är därför att förstå exakt vad som utgör källan för Konungariket Nederländernas rättsliga skyldighet att kompensera unionsbudgeten för förlusterna i en sådan situation (a) och huruvida en underlåtelse att uppfylla denna skyldighet kan utgöra en tillräckligt klar överträdelse (b).
a) Den huvudsakliga skyldigheten, avseende vilken en överträdelse måste styrkas
55. Kommissionen har inte gjort gällande att överträdelserna av ULT-beslutet kan tillskrivas Konungariket Nederländerna direkt. Såsom angavs vid bedömningen av frågan om rättegångshinder,(9) har kommissionen, trots viss otydlighet avseende denna fråga i de skriftliga yttrandena, bekräftat, vid en begäran om ett klarläggande på denna punkt under förhandlingen, att syftet med denna talan inte var att fastställa vem som är skyldig till dessa överträdelser av ULT-besluten.
56. Av de skäl som jag har angett i punkterna 91–97 i mitt parallella förslag till avgörande i målet kommissionen/Förenade kungariket, menar jag att medlemsstater som har ett särskilt förhållande med ULT:er i alla händelser har ett övergripande ansvar för att vidta alla lämpliga åtgärder för att hindra och följa upp överträdelser av unionsrätten som kan vara ett resultat av beteenden (handlingar eller underlåtenhet) inom ramen för associeringsordningen. Såsom jag också har förklarat i det förslaget till avgörande ska det dock till tämligen många argument för att med utgångspunkt i detta övergripande uttalande komma fram till slutsatsen (om det över huvud taget är möjligt) att den medlemsstaten också automatiskt har ett ekonomiskt ansvar för belopp som kommissionen påstår skulle ha fastställts och tillhandahållits som egna resurser i Europeiska unionen i en annan medlemsstat. Innebär detta också automatiskt att kommissionen, genom att tillämpa förfarandet i artikel 258 FEUF, kan yrka ersättning från en medlemsstat som har särskilda förbindelser med ett ULT, för påstådda överträdelser av ULT-besluten, oberoende av arten av överträdelsen och/eller det tvistlösningsförfarande som föreskrivs i respektive associeringsordningar? Skulle unionsrätten därmed i princip innebära ett återinförande av direkt administration för den medlemsstat som ULT:erna har ”särskilda förbindelser” med?
57. I likhet med det tillvägagångssätt som föreslagits i mål C‑391/17, kommissionen/Förenade kungariket, anser jag inte att domstolen skulle behöva bedöma den frågan inom ramen för förevarande mål på ett ingående sätt. Även om man godtog, enligt det allmänna systemet med statens ansvar för förluster som åsamkats unionen, att den påstådda rättsstridigheten utgjordes av att inte ha vidtagit tillräckliga skyddsåtgärder och kontroller som kunde ha hindrat att rättsstridiga certifikat utfärdades av ULT-myndigheterna,(10) kan jag helt enkelt inte se, mot bakgrund av de faktiska omständigheterna och sammanhanget i förevarande mål, hur en sådan överträdelse skulle kunna anses vara tillräckligt klar.
b) Tillräckligt klar överträdelse?
58. Till skillnad från de objektiva krav som ställs på bedömningen av överträdelsen av unionsrätten inom ramen för en vanlig fördragsbrottstalan, ska strängare krav uppfyllas vid en bedömning av en överträdelse av unionsrätten som påstås ha gett upphov till förluster av egna medel som en medlemsstat ska utge kompensation för. Varje rättstridighet medför inte automatiskt ansvar. Det ska ha förekommit en tillräckligt klar överträdelse för att utlösa en skyldighet att ersätta den skada som Europeiska unionen vållats av en medlemsstat.
59. Enligt domstolens praxis beror kriterierna som ska uppfyllas för att fastställa en tillräckligt klar överträdelse på om det finns ett utrymme för skönsmässig bedömning. När medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning, så är det endast om den berörda medlemsstaten uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning som det kan anses vara fråga om en tillräckligt klar överträdelse.(11)
60. Andra omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om en överträdelse av unionsrätten är ”tillräckligt klar” är bland annat ”graden av klarhet och precision hos den regel som överträtts och omfattningen av det utrymme för skönsmässig bedömning som [unions]myndigheterna tillerkänns enligt samma regel, överträdelsens eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse samt den omständigheten att en av en [unions]institution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till underlåtenheten att införa bestämmelser i enlighet med [unions]rätten samt antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot [unions]rätten”.(12)
61. Tre faktorer är särskilt viktiga i förevarande mål. Den första är det stora utrymme för skönsmässig bedömning som Konungariket Nederländerna har vid bedömningen av vilka åtgärder som ska vidtas för att uppfylla den ”huvudsakliga skyldigheten”, mot bakgrund av principen om respekt för dess konstitutionella bestämmelser och konstitutionella identitet. Den andra faktorn är fördelningen av behörigheter och det institutionella ramverket för ULT-besluten, som direkt tilldelar ULT-myndigheterna förpliktelser vid tillämpningen av ULT-besluten. Den tredje, och kanske särskilt viktiga, faktorn är den oklara karaktären av systemet med ansvar för medlemsstater som har särskilda förbindelser med ULT:er inom ramen för ULT-beslutet vad gäller administrativa fel som begås av ULT-myndigheter.
62. För det första har kommissionen hänvisat till artiklarna 51 och 52 i Konungariket Nederländernas stadga, utan att särskilt ange vilka åtgärder som Konungariket Nederländerna skulle ha vidtagit.(13) Den nederländska regeringen har invänt att det skulle strida mot artikel 4.2 FEU att hålla medlemsstaten ansvarig för de handlingar som tullmyndigheterna i Aruba och Curaçao har vidtagit.(14)
63. Det är nämligen riktigt att ULT-besluten erkänner behovet av att respektera det konstitutionella ramverket för förhållandet mellan ULT:er och de medlemsstater de har särskilda förbindelser med. Den särskilda partnerskapsmekanismen som har införlivats med systemet enligt ULT-besluten är avsedd att respektera den konstitutionella fördelningen av behörigheter och skyldigheter mellan ULT:er och medlemsstaterna, vilket framgår särskilt av skäl 12 och artikel 10 i 1991 års ULT-beslut och även återspeglas i artiklarna 234–236 i detta beslut, samt i artikel 7 i 2001 års ULT-beslut. Dessa bestämmelser visar att unionslagstiftaren ville hitta en lämplig avvägning mellan behovet att säkerställa att associeringen med ULT:erna är verksam, å ena sidan, och respekten för medlemsstaternas särskilda och ofta relativt komplicerade konstitutionella upplägg med sina ULT:er, å andra sidan (som utgör kärnan i fjärde delen av EG-fördraget, som helt rör ett system med associering med ULT:er).
64. För det andra föreskrivs i ULT-besluten, vilket den nederländska regeringen har angett i sina skriftliga yttranden, uttryckliga behörigheter för myndigheterna i ULT:er som skiljer sig från medlemsstaternas behörigheter, i partnerskapsmekanismen och i de särskilda bestämmelserna om administrativt samarbete. ULT-besluten erkänner de särskilda behörigheter som tillkommer myndigheterna i ULT:erna, vad gäller såväl den allmänna partnerskapsmekanismen som det särskilda systemet med administrativt samarbete på området för utfärdande av EUR.1-certifikat.(15) Dessutom erkänns uttryckligen i artikel 9 i 2001 års ULT-beslut den primära roll som myndigheterna i ULT:er har i den löpande förvaltningen av beslutet på området för handel, och medlemsstaternas subsidiära roll (”vid behov”) och hela tiden ”i enlighet med varje parts institutionella, rättsliga och finansiella befogenheter”.
65. Det är svårt att utifrån denna utgångspunkt se hur de fel som har begåtts av tullmyndigheterna i ett ULT, när det gäller den särskilda situationen med fördelning av behörigheter, automatiskt och omedelbart skulle kunna ge upphov till en överträdelse av principen om lojalt samarbete från medlemsstatens sida, när det inte finns några andra relevanta omständigheter, vilket inte verkar vara fallet i förevarande mål. Kommissionen har nämligen inte åberopat några andra argument, såsom förbiseende av varningar, bristande samarbete med Olaf eller utebliven uppföljning av felaktiga åtgärder som denna medlemsstat kände till eller rimligen borde ha känt till, avsaknad av deltagande eller samarbete inom partnerskapsförfarandets mekanismer, eller systemet med administrativt samarbete.
66. För det tredje, vilket enligt min uppfattning är mycket viktigt, kvarstår det faktum att det inte finns (och aldrig har funnits) några uttryckliga förpliktelser i ULT-beslutet som skapar en särskild ansvarsordning för medlemsstater för deras ULT:ers handlande, vare sig inom den särskilda ramen för tullsamarbete eller i allmänhet. Båda parterna i detta mål om fördragsbrott har nämligen uppmärksammat domstolen på förarbetena till 2013 års ULT-beslut, där kommissionen hade föreslagit en sådan bestämmelse,(16) som emellertid klart tillbakavisades i lagstiftningsförfarandet i rådet. De uttalanden om förslaget från kommissionen som var bilagda till rådets protokoll – såväl från kommissionen som från en grupp medlemsstater(17) – visar att frågan om medlemsstaternas ansvar för sina ULT:ers handlingar, vad gäller deras administrativa fel, knappast kan ses som en oomtvistad fråga, vilket tydligt framgår av de olika versionerna av ULT-beslutet.
67. Mot bakgrund av alla dessa faktorer kan Konungariket Nederländerna inte anses ha begått en tillräckligt klar överträdelse av principen om lojalt samarbete i förevarande mål, även om det godtas att principen om lojalt samarbete kan sträckas så långt att den utgör en skyldighet att kompensera unionen för förluster som orsakats av ett ULT:s brott mot unionsrätten som åligger den medlemsstat som aktuella ULT har särskilda förbindelser med.
2. En anmärkning om tidsaspekten
68. Konungariket Nederländerna har också till sitt försvar angett att det skulle utgöra en överträdelse av rättssäkerhetsprincipen och principen om god förvaltning om medlemsstaten skulle hållas ansvarig för fel som tullmyndigheterna i Aruba och Curaçao ska ha begått. Detta är fallet, eftersom kommissionen inte agerade inom rimlig tid.(18) Kommissionen inledde utredningen när det gått omkring elva (i fråga om Curaçao) respektive sju år (i fråga om Aruba) efter det att Olaf hade upptäckt oegentligheter.
69. Till svar på detta argument angav kommissionen att förlusterna för de ”egna medlen” inte blev slutliga förrän år 2009, när REC‑beslutet antogs och en nationell domstol meddelade dom. Följaktligen bör Konungariket Nederländernas ansvar inte vara preskriberat. Vid förhandlingen vidhöll kommissionen att det följer av domstolens praxis att förfaranden om fördragsbrott inte omfattas av en preskriptionstid. Vidare angav kommissionen också vid förhandlingen att en analog tillämpning av artikel 73a i förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002,(19) som föreskriver en preskriptionstid på fem år för rättigheter för Europeiska unionen gentemot tredje parter och vice versa, inte bör tillåtas. Kommissionen har vidare gjort gällande att det, enligt domstolens praxis, inte finns någon preskriptionstid för uppbörd av egna medel.(20)
70. Det kan verka förvånande att ta upp frågan om eventuellt tillämpliga tidsfrister för en talan i slutet av den materiella prövningen av talan. Eftersom mitt förslag är att domstolen ska ogilla förevarande talan, liksom den parallella talan mot Förenade kungariket i sak, finns det emellertid inget behov av att separat diskutera frågan om tidsfrister i detta läge. Icke desto mindre vill jag nämna frågan i syfte att belysa ett annat förhållande, nämligen resultatet av det synsätt med ”tre i ett” som kommissionen har valt i fråga om dessa båda mål,(21) som i praktiken skulle göra det svårt att fastställa vilka, eventuella, tidsfrister som skulle vara tillämpliga i en sådan talan.
71. Kommissionen har nämligen i sin argumentering vävt in vissa moment som hör till den särskilda karaktären hos en fördragsbrottstalan enligt artikel 258 FEUF (ingen preskription av möjligheten att inleda fördragsbrottstalan), samt(22) till tillämpningen av det särskilda systemet med egna medel (ingen begränsning i tiden för mål som rör uppbörd),(23) och har påstått att dessa moment är tillämpliga på en talan som i slutänden grundar sig på fastställandet av en skyldighet att kompensera förluster, med bortseende från det faktum att förfaranden avseende statens ansvar i allmänhet omfattas av preskriptionstider.(24)
C. En avslutande anmärkning om Aruba
72. Slutligen har kommissionen genomgående hävdat att det skett en gemensam överträdelse av unionsrätten som bygger på felaktigt utfärdande av EUR.1-certifikat i Aruba och Curaçao.
73. Med avseende på situationen i Aruba måste det emellertid betonas att EUR.1-certifikaten uppvisades och godtogs i enlighet med de tullförfaranden som genomfördes av Nederländerna. Nederländernas tullmyndigheter försökte uppbära tull genom att skicka en betalningsuppmaning till importören. Importören överklagade dock beslutet i nationella domstolar, som biföll talan på grundval av artikel 220.2 b i tullkodexen.
74. Det ska emellertid erinras om att det följer av domen i målet kommissionen/Danmark att en tillämpning av artikel 220.2 b i tullkodexen inte hindrar att medlemsstaten har en skyldighet att fastställa och tillhandahålla medel som tillhör unionens egna medel och som inte har uppburits från privata importörer. Tvärtom måste medlemsstaterna fastställa unionens anspråk på de egna medlen så snart som tullmyndigheterna befinner sig i en ställning som gör att de kan beräkna det tullbelopp som följer av en tullskuld samt fastställa vem som är gäldenär, oberoende av om kriterierna för tillämpning av artikel 220.2 b i tullkodexen är uppfyllda. Det är endast genom att uppfylla villkoren i artikel 17.2 i förordning nr 1552/89 (om det föreligger force majeure eller om beloppen inte kan uppbäras av skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaten) som medlemsstaten kan undgå denna skyldighet.(25)
75. Såsom Konungariket Nederländerna riktigt har angett i sina skriftliga yttranden har kommissionen emellertid inte påstått att det skett en direkt överträdelse av ”förordningen rörande egna medel” som ska tillskrivas de nederländska myndigheterna då de har underlåtit att uppbära tull för import till Nederländerna. Kommissionen har således inte tillhandahållit några uppgifter för att fastställa huruvida villkoren i artikel 17.2 i förordning nr 1552/89, i ändrad lydelse, hade uppfyllts i förevarande mål. Istället valde kommissionen att argumentera på ett annat sätt.
76. Eftersom kommissionen inte efterfrågade någon sådan förklaring och domstolen, i alla händelser, till följd av bristande bevisning, inte befinner sig i en ställning som gör att den kan avgöra denna fråga, föreslår jag att kommissionens talan också ska avvisas med avseende på situationen i Aruba.
VI. Rättegångskostnaderna
77. Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska den tappande parten förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats av den vinnande parten. Konungariket Nederländerna har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Förenade kungarikets yrkande bifallas.
78. Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. I enlighet med denna bestämmelse ska Konungariket Nederländerna bära sina egna rättegångskostnader.
VII. Förslag till avgörande
79. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska
1) ogilla talan,
2) förplikta Europeiska kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna,
3) förplikta Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland att bära sina rättegångskostnader.