DOMSTOLENS DOM
14. marts 2000 (1)
»Frie kapitalbevægelser - direkte, udenlandske investeringer - forudgående
tilladelse - offentlig orden og offentlig sikkerhed«
I sag C-54/99,
angående en anmodning, som Conseil d'État (Frankrig) i medfør af EF-traktatens
artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret
verserende sag,
Association Église de scientologie de Paris,
Scientology International Reserves Trust
mod
Premier ministre,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel
73 D, stk. 1, litra b) [nu artikel 58, stk. 1, litra b), EF],
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformændene J.C.
Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward og R. Schintgen samt dommerne P.J.G.
Kapteyn, C. Gulmann (refererende dommer), J.-P. Puissochet, G. Hirsch, H.
Ragnemalm, M. Wathelet og V. Skouris,
generaladvokat: A. Saggio
justitssekretær: R. Grass,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- association Église de scientologie de Paris og Scientology International
Reserves Trust ved advokaterne E. Piwnica og J. Molinié, med møderet for
Conseil d'État og Cour de cassation
- den franske regering ved afdelingschef R. Abraham og ekspeditionssekretær
S. Seam, begge Juridisk Tjeneste, Udenrigsministeriet, som befuldmægtigede
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved M. Patakia,
Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 7. september 1999 er afgivet mundtlige indlæg af den
franske regering ved R. Abraham og S. Seam, den græske regering ved kontorchef
F. Spathopoulos, Juridisk Tjeneste, Økonomiministeriet, som befuldmægtiget, og
af Kommissionen ved M. Patakia,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 21. oktober 1999,
afsagt følgende
Dom
- 1.
- Ved afgørelse af 6. januar 1999, indgået til Domstolen den 16. februar 1999, har
Conseil d'État i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt
et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 73 D,
stk. 1, litra b) [nu artikel 58 EF, stk. 1, litra b), EF].
- 2.
- Spørgsmålet er blevet rejst i en sag, der føres mellem association Église de
scientologie de Paris, der er en fransk forening, og Scientology International
Reserves Trust, der er en engelsk »trust«, på den ene side, og den franske
statsminister på den anden side vedrørende dennes stiltiende afslag på sagsøgernesanmodning om ophævelse af de bestemmelser om forudgående tilladelse, der er
fastsat i fransk ret for visse kategorier af direkte, udenlandske investeringer.
Fællesskabsretten
- 3.
- EF-traktatens artikel 73 B, stk. 1 (nu artikel 56, stk. 1, EF) bestemmer følgende:
»Inden for rammerne af bestemmelserne i dette kapitel er alle restriktioner for
kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne
og tredjelande forbudt.«
- 4.
- Traktatens artikel 73 D har følgende ordlyd:
»1. Bestemmelserne i artikel 73 B griber ikke ind i medlemsstaternes ret til:
a) ...
b) at træffe de nødvendige foranstaltninger for at hindre overtrædelser af deres
nationale ret og forskrifter, især på skatte- og afgiftsområdet og i forbindelse med
tilsynet med finansielle institutioner, eller til af administrative eller statistiske
hensyn at fastlægge procedurer for anmeldelse af kapitalbevægelser eller til at
træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller
den offentlige sikkerhed.
2. ...
3. De foranstaltninger og fremgangsmåder, der er nævnt i stk. 1 og 2, må ikke
udgøre et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af den
frie bevægelighed for kapital og betalinger, som defineret i artikel 73 B.«
De franske retsforskrifter
- 5.
- Artikel 1 i loi relative aux relations financières avec l'étranger (den franske lov nr.
66-1008 af 28.12.1966 om de økonomiske forbindelser med udlandet, herefter »lov
nr. 66-1008«) bestemmer følgende:
»Der består frie økonomiske forbindelser mellem Frankrig og udlandet. Denne
frihed udøves i henhold til bestemmelserne i denne lov under overholdelse af til
Frankrigs internationale forpligtelser.«
- 6.
- I artikel 3, nr. 1, litra c), i lov nr. 66-1008 hedder det:
»Med henblik på at beskytte nationale interesser kan regeringen ved dekreter
udstedes på forslag af økonomi- og finansministeren beslutte,
1) at der skal afgives anmeldelse, indhentes forudgående tilladelse eller
foretages kontrol, inden:
...
c) der foretages eller gennemføres udenlandske investeringer i Frankrig
...«
- 7.
- I artikel 5-1, I, nr. 1, i lov nr. 66-1008, som indsat ved lov nr. 96-109 af 14. februar
1996 om de økonomiske forbindelser med udlandet for så vidt angår udenlandske
investeringer i Frankrig, bestemmes følgende:
»Såfremt økonomiministeren konstaterer, at der foretages eller er blevet foretaget
en udenlandsk investering i aktiviteter, der selv lejlighedsvis vedrører udøvelse af
offentlig myndighed, eller at en udenlandsk investering kan bringe den offentlige
orden, den offentlige sundhed eller den offentlige sikkerhed i fare, eller
investeringen foretages i aktiviteter vedrørende udvikling, fremstilling eller handel
med våben, ammunition, krudt eller sprængstoffer beregnet til militært brug eller
brug som krigsmateriel, og der ikke er blevet indhentet forudgående tilladelse i
henhold til artikel 3, nr. 1, litra c), i denne lov, eller der ikke er blevet givet
tilladelse, eller betingelserne i tilladelsen ikke er blevet opfyldt, kan ministeren
pålægge investoren ikke at gennemføre transaktionen eller at ændre den eller på
egen bekostning at genetablere den tidligere tilstand.
Der kan først gives pålæg, efter at investoren er blevet opfordret til at fremsætte
sine bemærkninger inden for en frist på 15 dage.«
- 8.
- I artikel 11 i dekret nr. 89-938 af 29. december 1989 til gennemførelse af artikel 3
i lov nr. 66-1008, som ændret ved dekret nr. 96-117 af 14. februar 1996 (herefter
»dekret nr. 89-938«) bestemmes det:
»Der kan frit foretages direkte, udenlandske investeringer i Frankrig. Der skal
indgives en anmeldelse til myndighederne ved foretagelsen af disse investeringer.«
- 9.
- I artikel 11a i dekret nr. 89-938 hedder det:
»Bestemmelserne i artikel 11 finder ikke anvendelse på de investeringer, der er
omhandlet i artikel 5, I, nr. 1, i lov nr. 66-1008 af 28. december 1966 om de
økonomiske forbindelser med udlandet, navnlig som ændret ved lov nr. 96-109 af
14. februar 1996.«
- 10.
- Det tilføjes i artikel 12 i dekret nr. 89-938:
»Der skal indhentes forudgående tilladelse fra økonomiministeren til direkte,
udenlandske investeringer, der henhører under artikel 11a, i Frankrig. Dennetilladelse anses for givet en måned efter økonomiministerens modtagelse af
investeringsanmeldelsen, medmindre denne inden for samme frist har truffet
afgørelse om udsættelse af den pågældende transaktion. Økonomiministeren kan
give afkald på retten til udsættelse inden udløbet af den frist, der er fastsat i denne
artikel.«
- 11.
- I artikel 13 i dekret nr. 89-938 er det nærmere bestemt, at visse direkte
investeringer er fritaget for den forpligtelse til indgivelse af anmeldelse til
myndighederne eller til indhentelse af forudgående tilladelse, der er fastsat i artikel
11 og 12, herunder oprettelse af selskaber, filialer eller nye virksomheder, direkte
investeringer, der foretages mellem selskaber inden for samme koncern, direkte
investeringer indtil 10 mio. FRF i håndværksvirksomheder, inden for detailhandel
og hotelvirksomhed samt erhvervelse af landbrugsjord.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
- 12.
- Den 1. februar 1996 anmodede sagsøgerne i hovedsagen statsministeren om at
ophæve en række administrative bestemmelser, hvorefter der krævedes
forudgående tilladelse til direkte, udenlandske investeringer. Da de konstaterede,
at de ændringer, der var sket den 14. februar 1996, medførte, at man opretholdt
en ordning med forudgående tilladelse, fandt sagsøgerne, at der var tale om en
afgørelse fra statsministerens side, som måtte sidestilles med et afslag på deres
anmodning, og de indbragte derfor afgørelsen for Conseil d'État med påstand om,
at den blev ophævet på grund af, at statsministeren havde overskredet sine
beføjelser. Til støtte for deres påstand har sagsøgerne påberåbt sig en
tilsidesættelse af fællesskabsbestemmelserne om frie kapitalbevægelser.
- 13.
- Da Conseil d'État fandt, at der er tvivl med hensyn til fortolkningen af traktatens
artikel 73 D, har retten besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen
følgende præjudicielle spørgsmål:
»Giver bestemmelserne i artikel 73 D i traktaten af 25. marts 1957 om oprettelse
af Det Europæiske Fællesskab, som ændret, hvorefter forbuddet mod alle
restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne ikke griber ind i
medlemsstaternes ret til at træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til
den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, medlemsstat mulighed for, som
en fravigelse af ordningen om fuldstændig liberalisering eller om anmeldelse, som
gælder for udenlandske investeringer på dens område, at opretholde bestemmelser
om forudgående tilladelse for investeringer, der kan udgøre en fare for den
offentlige orden, sundhed og sikkerhed, hvorved det præciseres, at tilladelsen anses
for opnået en måned efter modtagelsen af den til ministeren indgivne
investeringsanmeldelse, medmindre ministeren inden for samme frist har truffet
afgørelse om udsættelse af den pågældende transaktion?«
- 14.
- Det bemærkes, at en national bestemmelse, hvorefter en direkte, udenlandsk
investering kræver en forudgående tilladelse, er en restriktion for
kapitalbevægelserne i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel
73 B, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 14.12.1995, forenede sager C-163/94, C-165/94 og C-250/94, Sanz de Lera m.fl., Sml. I, s. 4821, præmis 24 og 25).
- 15.
- En sådan bestemmelse er en fortsat restriktion, selv om tilladelsen, som i
hovedsagen, anses for givet en måned efter modtagelsen af ansøgningen, såfremt
den kompetente myndighed ikke inden for samme frist har truffet afgørelse om
udsættelse af transaktionen. Det har heller ingen betydning, at manglende
overholdelse af forpligtelsen til at indhente en forudgående tilladelse, som den
franske regering har oplyst, ikke er sanktioneret.
- 16.
- Det spørgsmål, der opstår, er herefter, om traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b),
hvorefter traktatens artikel 73 B ikke griber ind i medlemsstaternes ret til at træffe
foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den
offentlige sikkerhed, giver mulighed for nationale bestemmelser, som de i
hovedsagen omhandlede, hvorefter der kun kræves en forudgående tilladelse til
direkte, udenlandske investeringer, der kan udgøre en fare for den offentlige orden
eller den offentlige sikkerhed.
- 17.
- For det første bemærkes, at selv om medlemsstaterne i det væsentlige har frihed
til i overensstemmelse med deres nationale behov at bestemme, hvad hensynet til
den offentlige orden og den offentlige sikkerhed kræver, må begrundelserne
imidlertid i fællesskabsretlig sammenhæng og særligt i det omfang, de skal
retfærdiggøre en fravigelse af det grundlæggende princip om frie kapitalbevægelser,
fortolkes strengt, således at deres rækkevidde ikke ensidigt kan fastlægges af den
enkelte medlemsstat uden fællesskabsinstitutionernes kontrol (jf. i denne retning
dom af 28.10.1975, sag 36/75, Rutili, Sml. s. 1219, præmis 26 og 27). Den offentlige
orden og den offentlige sundhed kan således kun påberåbes, når der foreligger en
virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf.
i denne retning Rutili-dommen, præmis 28, og dom af 19.1.1999, sag C-348/96,
Calfa, Sml. I, s. 11, præmis 21). Begrundelserne må heller ikke drejes bort fra deres
egentlige funktion for at tjene rent økonomiske formål (jf. i denne retning Rutili-dommen, præmis 30). Herudover skal enhver person, der rammes af en restriktiv
foranstaltning, der har hjemmel i en sådan undtagelse, kunne indbringe sagen til
efterprøvelse (jf. i denne retning dom af 15.10.1987, sag 222/86, Heylens m.fl., Sml.
s. 4097, præmis 14 og 15).
- 18.
- For det andet bemærkes, at restriktive foranstaltninger for frie kapitalbevægelser
kun kan begrundes med hensynet til den offentlige orden og den offentlige
sikkerhed, hvis de er nødvendige for at beskytte de interesser, som de skal sikre,
og kun såfremt disse mål ikke kan nås ved mindre indgribende foranstaltninger (jf.i denne retning dommen i sagen Sanz de Lera m.fl., præmis 23).
- 19.
- Selv om Domstolen i dom af 23. februar 1995 (forenede sager C-358/93 og C-416/93, Bordessa m.fl., Sml. I, s. 361), og i dommen i sagen Sanz de Lera m.fl., der
vedrørte udførsel af pengesedler, fandt, at bestemmelserne om forudgående
tilladelse under de konkrete omstændigheder i sagerne ikke var nødvendige for at
give de nationale myndigheder mulighed for at foretage en kontrol med henblik på
hindre overtrædelser af deres love og administrative bestemmelser, og at de derfor
udgjorde restriktioner, der var i strid med traktatens artikel 73 B, har den dog ikke
dermed fastslået, at bestemmelser om forudgående tilladelse aldrig kan være
berettigede, herunder såfremt en sådan tilladelse virkelig er nødvendig til
beskyttelse af den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed (jf. dom af
1.6.1999, sag C-302/97, Konle, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45
og 46).
- 20.
- For så vidt angår direkte, udenlandske investeringer kan det være vanskeligt at
identificere og blokere for kapital, når den først er kommet ind i en medlemsstat,
og dette kan gøre det nødvendigt fra begyndelsen at hindre transaktioner, der vil
være til fare for den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. Heraf følger,
at bestemmelser om forudgående anmeldelse i tilfælde, hvor de direkte,
udenlandske investeringer udgør en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod den
offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, kan vise sig utilstrækkelige til at
afværge en sådan trussel.
- 21.
- I hovedsagen er bestemmelserne imidlertid karakteriseret ved, at der kræves en
forudgående tilladelse til enhver direkte, udenlandsk investering, der »kan udgøre
en fare for den offentlige sundhed og den offentlige orden« uden nærmere
præsicering. De pågældende investorer får således ingen oplysning om, under hvilke
nærmere omstændigheder det er nødvendigt at indhente en forudgående tilladelse.
- 22.
- En sådan ubestemthed giver ikke borgerne mulighed for at kende omfanget af
deres rettigheder og pligter i henhold til traktatens artikel 73 B. Under disse
omstændigheder er de indførte bestemmelser i strid med retssikkerhedsprincippet.
- 23.
- Det forelagte spørgsmål skal derfor besvares med, at traktatens artikel 73 D, stk.
1, litra b), skal fortolkes således, at den er til hinder for bestemmelser om
forudgående tilladelse til direkte, udenlandske investeringer, hvorefter de
investeringer, bestemmelserne gælder for, kun i generelle vendinger defineres som
investeringer, der kan udgøre en fare for den offentlige orden og den offentlige
sikkerhed, således at de berørte ikke kan have kendskab til, under hvilke nærmere
omstændigheder det er nødvendigt at indhente en forudgående tilladelse.
Sagens omkostninger
- 24.
- De udgifter, der er afholdt af den franske og den græske regering samt af
Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Dasagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der
verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens
omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Conseil d'État ved afgørelse af 6.
januar 1999, for ret:
EF-traktatens artikel 73 D, stk. 1, litra b) [nu artikel 58, stk. 1, litra b), EF], skal
fortolkes således, at den er til hinder for bestemmelser om forudgående tilladelse
til direkte, udenlandske investeringer, hvorefter de investeringer, bestemmelserne
gælder for, kun i generelle vendinger defineres som investeringer, der kan udgøre
en fare for den offentlige orden og den offentlige sikkerhed, således at de berørte
ikke kan have kendskab til, under hvilke nærmere omstændigheder det er
nødvendigt at indhente en forudgående tilladelse.
Rodríguez IglesiasMoitinho de Almeida
Edward
Schintgen Kapteyn
Gulmann
Puissochet Hirsch
Ragnemalm
Wathelet Skouris
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. marts 2000.
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias
Justitssekretær
Præsident