CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
van 19 oktober 2016 (1)
Zaak C‑453/16 PPU
Openbaar Ministerie
tegen
Halil Ibrahim Özçelik
[verzoek van de rechtbank Amsterdam (Nederland) om een prejudiciële beslissing]
„Politiële en justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit 2002/584/JBZ – Europees aanhoudingsbevel – Artikel 8, lid 1, onder c) – Begrip ‚aanhoudingsbevel of een andere [...] rechterlijke beslissing’ uitgevaardigd vóór het Europees aanhoudingsbevel”
1. Aangaande het bij kaderbesluit 2002/584/JBZ(2) ingevoerde stelsel heeft het Hof recentelijk nadrukkelijk gewezen op de noodzakelijke voorwaarde dat elk aanhoudings‑ en overleveringsbevel wordt voorafgegaan door een nationaal aanhoudingsbevel of een daarvan onderscheiden, vergelijkbare rechterlijke beslissing die voor tenuitvoerlegging vatbaar is.
2. Is voldaan aan die uit artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit afgeleide voorwaarde, zoals zij is uitgelegd door het Hof, wanneer het nationale aanhoudingsbevel(3) is afgegeven door de politie van de uitvaardigende staat en bekrachtigd door het openbaar ministerie van dat land? Dat is, samenvattend, de vraag die de rechtbank Amsterdam (Nederland) als de voor de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel(4) bevoegde autoriteit met haar verzoek om een prejudiciële beslissing voorlegt aan het Hof.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
1. Verdrag betreffende de Europese Unie
3. Artikel 6 VEU luidt:
„1. De Unie erkent de rechten, vrijheden en beginselen die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten [hierna: ‚Handvest’] [...], dat dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft.
De bepalingen van het Handvest houden geenszins een verruiming in van de bevoegdheden van de Unie zoals bepaald bij de Verdragen.
De rechten, vrijheden en beginselen van het Handvest worden uitgelegd overeenkomstig de algemene bepalingen van titel VII van het Handvest betreffende de uitlegging en toepassing ervan, waarbij de in het Handvest bedoelde toelichtingen, waarin de bronnen van deze bepalingen vermeld zijn, terdege in acht genomen worden.
2. De Unie treedt toe tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: ‚EVRM’)]. Die toetreding wijzigt de bevoegdheden van de Unie, zoals bepaald in de Verdragen, niet.
3. De grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het [EVRM] en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, maken als algemene beginselen deel uit van het recht van de Unie.”
2. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
4. Artikel 47, met als opschrift „Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”, luidt als volgt:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
[...]”
3. Kaderbesluit 2002/584/JBZ
5. Overweging 5 luidt:
„De opdracht van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te worden, brengt mee dat uitlevering tussen de lidstaten moet worden afgeschaft en vervangen door een regeling van overlevering tussen rechterlijke autoriteiten. [...]”
6. Overweging 6 luidt:
”Het Europees aanhoudingsbevel waarin dit kaderbesluit voorziet, vormt de eerste tastbare toepassing op strafrechtelijk gebied van het beginsel van wederzijdse erkenning, welk beginsel de Europese Raad als hoeksteen van de gerechtelijke samenwerking beschouwt.”
7. Overweging 10 luidt:
„De regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel berust op een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten. De toepassing ervan kan slechts worden opgeschort in geval van een ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van de in artikel 6, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde beginselen, welke schending door de Raad is geconstateerd overeenkomstig artikel 7, lid 1, en volgens de procedure van artikel 7, lid 2, van dat Verdrag.”
8. Artikel 1, met als opschrift „[Definitie van het Europees aanhoudingsbevel en] [v]erplichting tot tenuitvoerlegging [ervan]”, bepaalt:
„1. Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2. De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
3. Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, wordt aangetast.”
9. Artikel 6, met als opschrift „Bevoegde rechterlijke autoriteiten”, luidt als volgt:
„1. De uitvaardigende rechterlijke autoriteit is de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat die bevoegd is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen krachtens het recht van de uitvaardigende lidstaat.
2. De uitvoerende rechterlijke autoriteit is de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat die bevoegd is het Europees aanhoudingsbevel uit te voeren krachtens het recht van de uitvoerende lidstaat.
3. Iedere lidstaat deelt het secretariaat-generaal van de Raad mee welke rechterlijke autoriteit volgens zijn interne recht bevoegd is.”
10. Artikel 8, dat de inhoud en de vorm van het Europees aanhoudingsbevel betreft, bepaalt in lid 1:
„1. In het Europees aanhoudingsbevel worden overeenkomstig het als bijlage bij dit kaderbesluit gevoegde model de navolgende gegevens vermeld:
[...]
c) de vermelding dat een voor tenuitvoerlegging vatbaar vonnis, een aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing bestaat, zoals bedoeld in de artikelen 1 en 2;
[...]”
11. Aangaande de verhouding tot andere rechtsinstrumenten bepaalt artikel 31, lid 1, onder a):
„1. Onverminderd de toepassing daarvan in de betrekkingen tussen de lidstaten en derde staten, komen de bepalingen van dit kaderbesluit per 1 januari 2004 in de plaats van de overeenkomstige bepalingen van de ter zake van uitlevering toepasselijke verdragen in de betrekkingen tussen de lidstaten:
a) het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 13 december 1957, het Aanvullend Protocol bij dit Verdrag van 15 oktober 1975, het Tweede Aanvullend Protocol bij dit Verdrag van 17 maart 1978 en, voor zover het op uitlevering betrekking heeft, het Europees Verdrag tot bestrijding van terrorisme van 27 januari 1977;
[...]”
B – Hongaars recht
12. Volgens de informatie die op 14 juli 2016 aan de verwijzende rechter is verstrekt door het Hongaarse ministerie van Justitie en volgens de informatie van de Hongaarse regering is het openbaar ministerie onafhankelijk van de uitvoerende macht, en wordt het hoofd ervan voor een termijn van negen jaar aangewezen door het parlement.
13. Overeenkomstig § 28, leden 3 en 4, van het Hongaarse wetboek van strafvordering(5) gelast het openbaar ministerie de bevoegde autoriteiten (waaronder de politie) het „opsporingsonderzoek” in te leiden en waakt het ervoor dat de wet gedurende dat onderzoek wordt nageleefd. Het kan dat onderzoek evenwel ook zelf voeren.(6) Het dient er specifiek „op toe te zien op dat dwangmiddelen die tijdens de strafrechtelijke procedure worden gelast en waarbij de vrijheid van de verdachte wordt beperkt of waarbij die hem wordt ontnomen, rechtmatig worden toegepast”.(7)
14. In deze context is de officier van justitie bevoegd om een door de politie uitgevaardigde maatregel van „inverzekeringstelling” te bekrachtigen, te wijzigen of in te trekken. Krachtens § 28, lid 4, onder c), van het wetboek van strafvordering kan hij „de beslissing van de onderzoeksautoriteit wijzigen of herroepen”.
15. § 126 van het wetboek van strafvordering ziet op de mogelijkheid om iemand in „verzekering” te stellen, dat wil zeggen hem zijn vrijheid tijdelijk te benemen wanneer een redelijk vermoeden bestaat dat hij een feit heeft gepleegd waarop gevangenisstraf staat en er gronden zijn om aan te nemen dat tegen hem een bevel tot „voorlopige hechtenis” zal worden uitgevaardigd. „Inverzekeringstelling” kan worden gelast door een rechter, door de officier van justitie of door de onderzoeksautoriteit voor een duur van maximaal 72 uur, waarna de betrokkene in vrijheid moet worden gesteld, tenzij de rechter zijn „voorlopige hechtenis” beveelt.
16. Overeenkomstig de §§ 129 en volgende van het wetboek van strafvordering zijn uitsluitend de rechters bevoegd om de „voorlopige hechtenis” („gerechtelijke vrijheidsberoving in afwachting van de eindbeslissing”)(8) te gelasten. Zij kunnen dat doen vóór‑ of nadat de officier van justitie de tenlastelegging heeft opgesteld.
II – Hoofdgeding en prejudiciële vragen
17. In het kader van het strafrechtelijk onderzoek naar Halil Ibrahim Özçelik, een Turks staatsburger, heeft de Veszprémi Járásbíróság (lokale rechtbank Veszprém, Hongarije) op 21 juni 2016 een EAB uitgevaardigd, waarbij zij verzoekt om diens overlevering op grond dat hij zich in Hongarije schuldig zou hebben gemaakt aan twee naar het recht van die lidstaat strafbare feiten.(9)
18. Özcelik is thans gedetineerd in het Huis van Bewaring te Zwaag (Nederland), in afwachting van het vonnis van de rechtbank Amsterdam.
19. Punt 1, onder b), van het bij het EAB van de lokale rechtbank Veszprém gevoegde formulier vermeldt als grondslag voor het EAB het (nationale) AB nr. 19060/93/2014.bü, dat is uitgevaardigd door de politie van Ajka (Hongarije) en bij beslissing van 14 juni 2016 is bekrachtigd door het openbaar ministerie van Ajka.
20. Op 8 juli 2016 heeft de rechtbank Amsterdam de Hongaarse autoriteiten verzocht haar enige verduidelijking te verschaffen over de rol van het openbaar ministerie. Haar vragen betroffen met name de onafhankelijkheid van het openbaar ministerie ten opzichte van de uitvoerende macht, de bekrachtiging van de door de politie uitgevaardigde bevelen en de in dat verband gehanteerde criteria, alsook de gevolgen van die bekrachtiging. Ook heeft zij gevraagd of degene die een van de politie uitgaand bevel bekrachtigt, nadien in dezelfde zaak nog kan optreden als vertegenwoordiger van het openbaar ministerie.
21. In hun antwoord van 14 juli 2016 hebben de Hongaarse autoriteiten uiteengezet dat het openbaar ministerie wel degelijk onafhankelijk is van de uitvoerende macht, tot taak heeft erop toe te zien dat de politie de rechten van de verdachte eerbiedigt en dat het als de met het strafrechtelijk onderzoek belaste autoriteit beslissingen van de politie, waaronder aanhoudingsbevelen, kan wijzigen of intrekken indien het tot de conclusie komt dat zij in strijd zijn met de wet of met het doel van het onderzoek. Voorts hebben de Hongaarse autoriteiten bevestigd dat het niet uitgesloten is dat het lid van het openbaar ministerie dat een nationaal AB heeft bekrachtigd, nadien in dezelfde strafprocedure optreedt als vertegenwoordiger van het openbaar ministerie.
22. Gelet op die informatie betwijfelt de rechtbank Amsterdam of een nationaal AB dat is uitgevaardigd door de politie en nadien is bekrachtigd door een lid van het Hongaarse openbaar ministerie, kan worden aangemerkt als een „rechterlijke beslissing” in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit. Zij heeft dan ook besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Is de uitdrukking ‚rechterlijke beslissing’ zoals bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, Kaderbesluit 2002/584/JBZ een autonoom en uniform uit te leggen begrip van Unierecht?
2) Zo ja, welke betekenis heeft dit begrip?
3) Levert de bekrachtiging door een lid van het Openbaar Ministerie van een voordien door de politie uitgevaardigd nationaal aanhoudingsbevel zoals aan de orde in het onderhavige geval een dergelijke ‚rechterlijke beslissing’ op?”
23. In de verschillende onderdelen van afdeling 4.3 van de verwijzingsuitspraak oordeelt de verwijzende rechter achtereenvolgens:
– hoewel artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit voor de betekenis en draagwijdte van die uitdrukking niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, is het niet duidelijk of het een begrip betreft dat in de gehele Europese Unie autonoom en uniform moet worden uitgelegd;
– de Duitse taalversie van artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit spreekt van „justizielle Entscheidung” en de Engelse versie van „judicial decision”. Die taalversies hanteren dus een ruimer begrip dan „rechterlijke beslissing”, hetgeen kan betekenen dat het begrip „rechterlijke beslissing” ook een beslissing van het openbaar ministerie omvat. Eén of meer taalversies van een Unierechtelijke bepaling kunnen evenwel niet als enige grondslag dienen voor de uitlegging daarvan;
– de punten 52 tot en met 57 van het arrest van het Hof van 1 juni 2016 in de zaak Bob‑Dogi(10) kunnen aldus worden opgevat dat zij „geen inhoudelijke eisen aan de bevoegdheden en positie van [de autoriteit die het AB heeft uitgevaardigd] en aan de door haar gevolgde procedure veronderstellen, maar uitdrukking geven aan het uitgangspunt dat uit de vermelding van een nationaal aanhoudingsbevel volgt dat bij de uitvaardiging van dat bevel is toegezien op de bescherming van de procedurele waarborgen en de grondrechten van de opgeëiste persoon”;
– gelet op de omstandigheid dat in de rechtsorde van een aantal lidstaten, waaronder Nederland, de officier van justitie deelneemt aan de strafrechtsbedeling en bevoegd is om de aanhouding van verdachten te bevelen en de vrijheidsbeneming onder omstandigheden te verlengen, zou die lezing van de punten 52‑57 van het arrest Bob-Dogi(11) „kunnen leiden tot een uitleg van het begrip ‚rechterlijke beslissing’, op grond waarvan daaronder een beslissing afkomstig van een rechter of van een officier van justitie moet worden verstaan”, en
– het is niet duidelijk hoe de begrippen „rechterlijke beslissing” in artikel 1, lid 1, van het kaderbesluit en „rechterlijke autoriteit” in de zin van artikel 6 daarvan moeten worden uitgelegd, zodat de rechtbank Amsterdam twijfelt of aansluiting moet worden gezocht bij deze uitdrukkingen, bij het begrip „rechterlijke instantie” als bedoeld in artikel 267 VWEU, of bij de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over artikel 5 EVRM.
III – Procedure bij het Hof
24. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingekomen bij het Hof op 16 augustus 2016, samen met een verzoek om toepassing van de prejudiciële spoedprocedure (artikel 267, vierde alinea, VWEU). De verwijzende rechter heeft dit verzoek gerechtvaardigd door het feit dat Özçelik gedetineerd is en dat het van de uitkomst van het bodemgeschil afhangt of die situatie moet worden gehandhaafd.
25. Op de administratieve vergadering van 1 september 2016 heeft het Hof besloten de zaak volgens de prejudiciële spoedprocedure te behandelen.
26. De Hongaarse en de Nederlandse regering alsook de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
27. Op 5 oktober 2016 is een pleitzitting gehouden waarop de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie bedoelde belanghebbenden – en met name de Hongaarse regering – met aandrang is verzocht de vragen te beantwoorden die hun eerder waren toegestuurd.
28. De vertegenwoordigers van de Nederlandse, de Duitse en de Hongaarse regering en de Commissie hebben op die pleitzitting hun opmerkingen uiteengezet.
IV – Analyse
A – Eerste en tweede prejudiciële vraag
29. In de punten 26 tot en met 31 van mijn conclusie van heden in de zaak Poltorak(12) zet ik de redenen uiteen waarom ik van mening ben dat de begrippen „rechterlijke autoriteit” en „rechterlijke beslissing” als bedoeld in het kaderbesluit autonome begrippen zijn. Om de onderhavige conclusie niet nodeloos lang te maken, herhaal ik die redenen hier niet, maar verwijs ik zonder meer naar de conclusie in die zaak.
30. In de punten 32 en volgende van diezelfde conclusie stel ik op basis van de uitleggingscriteria die gewoonlijk door het Hof worden gehanteerd, een uitlegging van beide begrippen voor waarbij de nadruk komt te liggen op het eerste begrip (rechterlijke autoriteit), gelet op het „nauw[e] verband [...] tussen de aard van een rechterlijke beslissing en de hoedanigheid van rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende instantie”.(13)
31. Voor zover de twijfels van de verwijzende rechter betrekking hebben op het autonome karakter van het in het kaderbesluit gebruikte begrip „rechterlijke beslissing” en op de betekenis daarvan, meen ik dat mijn standpunt dienaangaande voldoende duidelijk blijkt uit de parallelle conclusie in de zaak Poltorak.
B – Derde prejudiciële vraag
32. Anders dan in de prejudiciële verwijzing in de zaak Poltorak, wenst de verwijzende rechter in casu echter niet te vernemen welke autoriteit bevoegd is om een EAB uit te vaardigen, maar welke autoriteit het daaraan voorafgaande nationale AB kan afgeven.
33. De twijfel van de Nederlandse uitvoerende rechter is ingegeven door het feit dat de Hongaarse autoriteit die in dit geval het nationale AB tegen Özcelik heeft uitgevaardigd, de politie van Akja is, waarvan de beslissing op 14 juni 2016 is bevestigd of bekrachtigd door het Hongaarse openbaar ministerie.
34. Er dient van meet af aan op te worden gewezen dat, anders dan het nationale AB, het EAB van 21 juni 2016 tegen Özcelik is uitgevaardigd door een Hongaarse rechterlijke instantie (lokale rechtbank Veszprém) waarvan niemand ontkent of betwist dat zij een „rechterlijke autoriteit” in de zin van het kaderbesluit is. Mijns inziens kan dit voor het antwoord op deze prejudiciële vraag belangrijke gevolgen hebben, waarop ik hierna nader zal ingaan.
35. Ik ga uit van de premisse dat het openbaar ministerie, wanneer het een nationaal AB – dat tot dan toe enkel van de politie uitgaat – bekrachtigt of bevestigt, ten aanzien van dat bevel een echte „beslisser” (of, zo men wil, „medebeslisser”) wordt. Zodoende maakt het openbaar ministerie de voorafgaande beslissing van de politie binnen het kader van zijn bevoegdheden in de strafprocedure tot de zijne en verleent het er de kracht aan die inherent is aan om het even welke andere beslissing die het neemt. Dit kan bijgevolg aldus worden opgevat dat het Hongaarse openbaar ministerie in de strafprocedure tegen Özçelik de eigenlijke „uitvaardigende instantie” van het nationale AB is.
36. Aan het aanvaarden van die premisse zijn minstens twee gevolgen verbonden. Het eerste gevolg is dat in het kader van deze prejudiciële verwijzing geen uitspraak behoeft te worden gedaan over de bevoegdheid, abstract bezien, van de openbare ministeries van de lidstaten (voor het geval dat een lidstaat zijn openbaar ministerie zou hebben vermeld in het overzicht van de rechterlijke autoriteiten dat overeenkomstig artikel 6, lid 3, van het kaderbesluit aan de Raad moet worden meegedeeld) om EAB’s uit te vaardigen in de zin van de artikelen 1 en 6, lid 1, van het kaderbesluit. Ik benadruk dat in het hoofdgeding het EAB door een lokale rechter en niet door het openbaar ministerie aan de rechtbank Amsterdam is gezonden.
37. Het tweede gevolg van die premisse is dat de vragen er slechts op zijn gericht te vernemen of de door het Hongaarse openbaar ministerie uitgevaardigde (of, juister gezegd, bevestigde of bekrachtigde) nationale AB’s onder een van de in artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit genoemde juridische categorieën vallen, namelijk „een voor tenuitvoerlegging vatbaar vonnis, een aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing [...]”.
38. Wegens het – reeds vermelde – nauwe verband tussen de aard van een rechterlijke beslissing en de hoedanigheid van rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende instantie, kunnen die vragen echter niet worden beantwoord zonder dat eerst enkele beschouwingen worden gegeven over de mogelijke kwalificatie van het openbaar ministerie als rechterlijke autoriteit in de zin van het kaderbesluit. Uit de wijze waarop die rechterlijke autoriteit in deze normatieve handeling is vormgegeven, kunnen enkele kenmerken worden afgeleid aan de hand waarvan, bij vergelijking met de status en de taken van het openbaar ministerie in de Hongaarse strafprocedure, kan worden bepaald of het door het Hongaarse openbaar ministerie bekrachtigde nationale AB naar zijn aard een „rechterlijke beslissing” is, alsook of een dergelijk AB onder artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit kan vallen.
39. Het oorspronkelijke voorstel voor een kaderbesluit(14) bevatte in artikel 3 een definitie van de (uitvaardigende of ontvangende) rechterlijke autoriteit (van het EAB) die in beide gevallen niet alleen de rechters, maar ook het openbaar ministerie uitdrukkelijk vermeldde.(15)
40. In de toelichting die in dat voorstel is opgenomen, werd uiteengezet dat de term „gerechtelijke autoriteit” overeenstemde met die van het Europees Uitleveringsverdrag van 1957 waarin „naast de rechtelijke instanties ook het openbaar ministerie” als gerechtelijke autoriteit werd erkend, terwijl „de politiediensten [...] buiten deze definitie [vielen]”.(16)
41. Het kaderbesluit trekt de lijn die in artikel 3 van het voorstel is uitgezet, echter niet door en in de artikelen 1 en 6 van de uiteindelijk goedgekeurde tekst is de verwijzing naar het openbaar ministerie verdwenen. De betekenis hiervan valt niet makkelijk te achterhalen: was het de bedoeling het openbaar ministerie uit te sluiten of werd ervan uitgegaan dat die instantie, wat het EAB betreft, sowieso deel uitmaakte van de rechterlijke autoriteiten van de lidstaten en dus niet specifiek behoefde te worden vermeld?(17)
42. De onzekerheid hierover leeft tot op heden voort(18) en, tenzij ik mij vergis, heeft nog geen enkele nationale rechter die kwestie aan het Hof voorgelegd. Om ze op te lossen, zullen nog heel wat uitleggingsproblemen uit de weg moeten worden geruimd.
43. Nadat het kaderbesluit was vastgesteld, hebben enkele lidstaten overeenkomstig artikel 6, lid 3, ervan het secretariaat-generaal van de Raad meegedeeld dat hun openbaar ministerie behoorde tot „de autoriteiten die volgens hun interne recht bevoegd waren” om EAB’s uit te vaardigen of uit te voeren. Strikt juridisch gesproken lopen die mededelingen evenwel niet vooruit op de vraag of de maatregelen van de afzonderlijke lidstaten in overeenstemming zijn met het kaderbesluit; zij zijn daar evenmin een voorwaarde toe. Artikel 6, lid 3, van het kaderbesluit maakt het de lidstaten mogelijk om onder hun rechterlijke autoriteiten díe aan te wijzen of te kiezen welke bevoegd zullen zijn om EAB’s uit te voeren of uit te vaardigen, maar staat hun niet toe het begrip „rechterlijke autoriteit” uit te breiden tot organen die deze status niet hebben.
44. Hongarije behoort niet tot de lidstaten die hun openbaar ministerie hebben aangewezen als een voor het uitvaardigen of uitvoeren van EAB’s bevoegde rechterlijke autoriteit. Volgens de mededeling die het land op 26 april 2004 overeenkomstig artikel 6, lid 3, van het kaderbesluit aan de Raad heeft gezonden, is „[...] voor strafvervolging [de verzoekende rechterlijke autoriteit] de rechtbank met bevoegdheid ter zake; voor de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, heeft de rechter die verantwoordelijk is voor penitentiaire zaken de bevoegdheid om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen”.(19)
45. Hoewel het verleidelijk is nu te proberen een algemeen antwoord te formuleren op de vraag of de openbare ministeries van de lidstaten bevoegd zijn om EAB’s uit te vaardigen, meen ik dat de onderhavige prejudiciële verwijzing daar niet de geschikte gelegenheid toe is, aangezien – zoals ik reeds heb uiteengezet – het EAB aan de rechtbank Amsterdam is toegestuurd door een Hongaarse rechterlijke instantie die heeft gehandeld volgens de mededeling die de Republiek Hongarije aan de Raad heeft doen toekomen overeenkomstig artikel 6, lid 3, van het kaderbesluit, en het openbaar ministerie van dat land daar niet toe gerechtigd is.
46. Ik keer bijgevolg terug naar het uitgangspunt, dat wil zeggen naar de aan het EAB voorafgaande nationale beslissing. In de opzet van het kaderbesluit is die nationale beslissing zonder twijfel minder belangrijk dan het EAB. Eigenlijk wordt er alleen over gesproken in artikel 8, dat bepaalt welke „gegevens” het EAB moet bevatten – gegevens die moeten worden vermeld op het formulier dat als bijlage bij het kaderbesluit is gevoegd. In het arrest van 1 juni 2016 in de zaak Bob‑Dogi(20) heeft het Hof erop gewezen dat het EAB verplicht moet worden voorafgegaan door een nationaal AB, maar het kaderbesluit besteedt vooral aandacht aan het EAB. Het nationale AB is een weliswaar noodzakelijke, maar louter voorafgaande voorwaarde voor het EAB.
47. Aangaande de regeling die van toepassing is op de strafprocedure, ongeacht het stadium waarin die zich bevindt (dat wil zeggen zowel in de fase van het opsporings‑ en het vooronderzoek als in die van de berechting), heeft het Hof opgemerkt dat „[...] de procedure van strafvervolging of van uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf, [en] [...] de strafprocedure ten gronde [...] buiten de werkingssfeer blijven van het kaderbesluit en het Unierecht”.(21)
48. Om te bepalen welke die regeling is, moet logischerwijs dus worden gekeken naar de wetgeving van de afzonderlijke lidstaten, waarbij zij aangetekend dat de wettelijke bepalingen op dat gebied de grondrechten moeten eerbiedigen zoals die zijn neergelegd in het EVRM, waaronder het recht op vrijheid en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte als bedoeld in de artikelen 5 en 13 van dat verdrag en de artikelen 6 en 47 van het Handvest.
49. Het wordt aan de lidstaten overgelaten om het optreden van het openbaar ministerie in het opsporingsonderzoek en eventueel het vooronderzoek in strafprocedures in hun nationale recht naar eigen goeddunken te regelen. In overeenstemming met dat beginsel heeft de Uniewetgever op een van de andere in artikel 82 VWEU bedoelde hoofdgebieden van de justitiële samenwerking in strafzaken de facto niet geaarzeld om in artikel 2 van richtlijn 2014/41/EU(22) het openbaar ministerie uitdrukkelijk te vermelden als een van de autoriteiten die een Europees onderzoeksbevel kunnen uitvaardigen.(23)
50. De erkenning van het openbaar ministerie als een autoriteit die een „rechterlijke beslissing” kan geven om in een andere staat („uitvoerende staat”) één of meer specifieke onderzoeksmaatregelen te laten uitvoeren met het oog op bewijsgaring toont, voor zover nodig, aan dat volgens de Uniewetgever voor het openbaar ministerie een belangrijke taak is weggelegd in de strafrechtelijke procedure. Het mag niet worden vergeten dat het Europees onderzoeksbevel één van de instrumenten is die zijn vastgesteld in het kader van het beginsel van de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen, dat sinds de Europese Raad van Tampere op 15 en 16 oktober 1999 algemeen wordt beschouwd als een hoeksteen van de justitiële samenwerking in strafzaken in de Unie.
51. Uiteraard kan het optreden van het openbaar ministerie op het ene gebied (dat van de vrijheid van personen, die hun bij aanhouding wordt ontnomen) niet zonder meer op dezelfde lijn worden gesteld als zijn optreden op het andere gebied (dat van bewijsgaring). Ik bedoel daarmee dat de erkenning van het openbaar ministerie als rechterlijke autoriteit in richtlijn 2014/41/EU voor onderzoeksbevelen, niet noodzakelijkerwijs betekent dat die erkenning ook moet gelden in het kaderbesluit voor EAB’s. Dat normatieve gegeven biedt evenwel in niet geringe mate steun voor de stelling dat het begrip „rechterlijke autoriteit” voor de verschillende vormen van samenwerking in strafzaken (waaronder het EAB) waaraan artikel 82 VWEU refereert, dusdanig ruim moet worden uitgelegd dat het openbaar ministerie daaronder kan vallen.
52. Met dit betoog probeer ik de aandacht te vestigen op een onderscheidend kenmerk van het openbaar ministerie, namelijk zijn bekwaamheid – wanneer de constitutionele of wettelijke bepalingen van de lidstaten daarin voorzien – om deel te nemen aan de rechtsbedeling als een overheidsinstrument dat de strafvervolging instelt en dat in het kader daarvan ook – althans bij provisie en telkens voor een beperkte tijd – bevelen tot inverzekeringstelling en aanhoudingsbevelen of gelijkwaardige beslissingen kan uitvaardigen voordat de arrestanten ter beschikking worden gesteld van de rechter die moet beslissen of zij in vrijheid worden gesteld dan wel een gevangenisstraf zullen uitzitten.
53. Het Hof heeft de taak van het openbaar ministerie in de strafrechtelijke procedure in dezelfde zin omschreven. Daarbij heeft het het openbaar ministerie (in verband met bepaalde van diens beslissingen in die procedure) aangemerkt als „een autoriteit die [...] tot taak heeft in de desbetreffende nationale rechtsorde deel te nemen aan de rechtsbedeling in strafzaken”.(24)
54. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, van zijn kant, heeft erkend dat de leden van het openbaar ministerie kunnen worden beschouwd als „een [rechter of een andere] magistraat die door de wet bevoegd verklaard is rechterlijke macht uit te oefenen”, voor wie krachtens artikel 5, lid 3, EVRM eenieder moet worden geleid die is gearresteerd of gedetineerd overeenkomstig het bepaalde in lid 1, onder c), van datzelfde artikel.
55. In een aantal arresten, waarvan het eerste dat van 4 december 1979(25) is en waartoe ook het arrest van de Grote kamer van 29 maart 2010(26) behoort, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de uitdrukkingen „bevoegde rechterlijke instantie” en „[rechter of een andere] magistraat die door de wet bevoegd verklaard is rechterlijke macht uit te oefenen” (die beide zijn opgenomen in artikel 5 EVRM, dat ziet op het recht op vrijheid en veiligheid) namelijk aldus uitgelegd dat ook de leden van het openbaar ministerie eronder kunnen vallen, mits zij de aan die begrippen inherente garanties bieden (op deze laatste kwestie kom ik nog terug).
56. Wat het nationale recht betreft, moet er ten slotte op worden gewezen dat de officieren van justitie in de Republiek Hongarije de aanhouding (als een maatregel van „inverzekeringstelling”) van een persoon kunnen gelasten, als is voldaan aan de in het wetboek van strafvordering gestelde voorwaarden die ik eerder al noemde.(27) Zij kunnen tevens een soortgelijke beslissing die eerder door de politie is uitgevaardigd, bevestigen of intrekken. Naar mijn opvatting is in beide gevallen doorslaggevend dat de vrijheidsbeneming die het openbaar ministerie gelast dan wel bekrachtigt of bevestigt, door de wet(28) wordt beperkt tot een korte periode, aangezien de in verzekering gestelde persoon voor de rechter moet worden geleid of in vrijheid moet worden gesteld na maximaal 72 uur. Alleen de rechter kan beslissen dat de arrestant in afwachting van zijn berechting in „voorlopige hechtenis” moet worden genomen.
57. In dat regelgevend kader, dat mij in overeenstemming lijkt met artikel 5 EVRM, handelt het Hongaarse openbaar ministerie als een van de uitvoerende macht onafhankelijke autoriteit die, vanuit een andere positie dan de rechter, deelneemt aan de rechtsbedeling door de aanzet te geven tot de openbare strafvervolging (dat wil zeggen, het verzoekt om toepassing van het ius puniendi van de staat). Het is daarbij bevoegd voorlopige maatregelen van erg korte duur te nemen, die ingrijpen in de vrijheid van personen, onverminderd de noodzakelijke beslissing die de rechter nadien zal wijzen.
58. Volgens de uitlegging die het Hof van artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit heeft gegeven, vallen de drie in die bepaling bedoelde soorten beslissingen (te weten, een voor tenuitvoerlegging vatbaar vonnis, een aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing) onder het begrip „van het latere EAB onderscheiden ‚nationale rechterlijke beslissing’”.(29) Specifiek heeft het Hof geoordeeld dat, voorafgaand aan de uitvaardiging van het EAB, door een nationale rechterlijke autoriteit „[een] beslissing, zoals de uitvaardiging van een nationaal aanhoudingsbevel, [moet worden] gegeven waarop het Europees aanhoudingsbevel wordt geënt”.(30)
59. Mijns inziens pleit deze lezing van artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit er in wezen voor om nationale aanhoudingsbevelen die worden uitgevaardigd of bekrachtigd door het openbaar ministerie te beschouwen als „rechterlijke beslissingen” in de zin van die bepaling, op basis waarvan de rechter nadien het EAB kan uitvaardigen.
60. Afgezien van de letterlijke uitlegging heeft het Hof in het arrest Bob‑Dogi in het bijzonder in overweging genomen dat zonder een voorafgaand nationaal AB afbreuk kan worden gedaan aan „[de] procedurele waarborgen en de grondrechten [...], op de bescherming waarvan de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat moet toezien”, aangezien aan de betrokkene het „eerste niveau voor bescherming” van die procedurele waarborgen en grondrechten zou worden ontnomen, dat wil zeggen het zuiver nationale beschermingsniveau.(31)
61. Naar mijn mening is die vrees in de onderhavige zaak ongegrond, aangezien het Hongaarse wetboek van strafvordering de arrestant in alle gevallen het recht garandeert om binnen 72 uur voor de rechter te worden geleid wanneer het nationale AB is uitgevaardigd door de politie en bekrachtigd door het openbaar ministerie. Daarmee is voldaan aan de procedurele voorwaarden van artikel 5 EVRM, namelijk dat een rechter beslist over de rechtmatigheid van de detentie.
62. Wanneer het openbaar ministerie voor de toepassing van het kaderbesluit wordt beschouwd als een „rechterlijke autoriteit” die, met inachtneming van de reeds uiteengezette strikte voorwaarden, een tijdelijke vrijheidsbeneming (in de vorm van een nationaal AB) kan gelasten of bevestigen, betekent dat niet dat het op één lijn komt te staan met een rechterlijke instantie die bevoegd is om gebruik te maken van artikel 267 VWEU.(32) Los van het feit dat niet al wat „judicial” is, strikt genomen ook „jurisdiccional” hoeft te zijn, zijn de instanties die prejudiciële vragen kunnen of moeten stellen, die welke de bij hen aanhangige gedingen moeten beslechten, met het oog waarop zij de hulp van het Hof inroepen. Het openbaar ministerie behoort niet tot die instanties, wat niet belet dat er overeenkomstig het kaderbesluit de hoedanigheid van „rechterlijke autoriteit” aan kan worden verleend, wanneer de nationale wettelijke regeling hem toestaat nationale AB’s uit te vaardigen. Deze laatste kunnen bijgevolg worden aangemerkt als aanhoudingsbevelen of voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissingen in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit.
63. Ook het feit dat het lid van het openbaar ministerie dat het nationale AB heeft uitgevaardigd (of dat van de politie heeft bekrachtigd), die instantie nadien vertegenwoordigt in het strafproces tegen de arrestant, staat niet in de weg aan de erkenning van het openbaar ministerie als een „rechterlijke autoriteit” die, voor de toepassing van het kaderbesluit, bevoegd is om nationale AB’s uit te vaardigen. De waarschuwingen die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geuit in de reeds aangehaalde(33) arresten van 4 december 1979 en 29 maart 2010 moeten worden gezien in de context van artikel 5, lid 1, onder c), EVRM(34), dat wil zeggen zij betreffen gevallen waarin het openbaar ministerie een alternatief vormt voor de rechter om te beslissen of de arrestant nog langer moet worden vastgehouden. Dat is in casu evenwel niet het geval, aangezien personen die zijn aangehouden (bij politiebevel, dat achteraf door het openbaar ministerie is bekrachtigd), zoals ik al heb uiteengezet, overeenkomstig het Hongaarse wetboek van strafvordering voor een rechter worden geleid of in vrijheid worden gesteld. In deze context is er niets op tegen dat de vertegenwoordiger van het openbaar ministerie ook in de verdere stadia van de procedure optreedt.
64. Mijn slotargument voert mij terug naar het vertrekpunt van deze conclusie: de Hongaarse rechtbank die in deze zaak het EAB heeft uitgevaardigd, heeft dat ongetwijfeld gedaan na eerst naar eigen inzicht te hebben onderzocht en beoordeeld of was voldaan aan de voorwaarden daartoe, waaronder het bestaan van een nationaal AB. Die rechtbank heeft dus logischerwijs de omstandigheden moeten beoordelen waarin dit laatste was uitgevaardigd – namelijk met de tussenkomst van het openbaar ministerie – wat impliceert dat zij diende na te gaan of het relevant was en volgens de regels was uitgevaardigd. Het openbaar ministerie heeft het door de politie uitgevaardigde aanhoudingsbevel bekrachtigd, en de lokale rechtbank Veszprém heeft het optreden van het openbaar ministerie op haar beurt goedgekeurd, wat uiteindelijk garandeert dat de procedure voor het uitvaardigen van het EAB met de nodige waarborgen is omringd, in het bijzonder op het eerste beschermingsniveau dat in de rechtspraak van het Hof (arrest van 1 juni 2016, Bob‑Dogi) wordt verlangd.(35)
V – Conclusie
65. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de rechtbank Amsterdam te beantwoorden als volgt:
„1) Het begrip ‚rechterlijke beslissing’ in artikel 8, lid 1, onder c), van kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, zoals gewijzigd bij kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad van 26 februari 2009, is een autonoom begrip van Unierecht en moet in de gehele Europese Unie uniform worden uitgelegd.
2) Een nationaal aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd door een politieautoriteit en nadien is bekrachtigd door het openbaar ministerie in de omstandigheden van de onderhavige zaak, kan worden aangemerkt als een ‚rechterlijke beslissing’ in de zin van artikel 8, lid 1, onder c), van dat kaderbesluit, en kan dus als grondslag dienen voor een nadien uit te vaardigen Europees aanhoudingsbevel.”