FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 15. juni 2017 (1)
Sag C-181/16
Sadikou Gnandi
mod
État belge
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien))
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2008/115/EF – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – pålæg om at forlade landet – udstedelse af et pålæg, så snart asylansøgningen afvises, og inden retsmidlerne er udtømt«
1. Anmodningen om en præjudiciel afgørelse angår fortolkningen af artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og artikel 5 og artikel 13, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (2).
2. Med sit præjudicielle spørgsmål ønsker Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) nærmere bestemt oplyst, om princippet om non-refoulement og retten til effektive retsmidler er til hinder for, at en afgørelse om tilbagesendelse i henhold til direktiv 2008/115 træffes over for en asylansøger, så snart anmodningen om international beskyttelse afvises af undersøgelsesretten i første instans, og dermed inden alle de retsmidler, der står til personens rådighed efter en sådan afvisning, er udtømt.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2005/85/EF
3. Artikel 7 i Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (3) bestemmer følgende:
»1. Ansøgere har lov til at forblive i medlemsstaten, men kun med henblik på proceduren, og indtil den besluttende myndighed har truffet afgørelse efter de procedurer i første instans, der er fastsat i kapitel III. Denne ret til at forblive giver ikke ret til opholdstilladelse [ (4)].
[…]«
4. Dette direktivs artikel 39, stk. 1, pålægger medlemsstaterne at sikre, at asylansøgere har ret til effektive retsmidler ved en ret. Denne artikels stk. 3 er affattet således:
»Medlemsstaterne fastsætter om nødvendigt regler i overensstemmelse med deres internationale forpligtelser med hensyn til
a) om retsmidlerne som omhandlet i stk. 1 skal bevirke, at ansøgere får lov til at forblive i den pågældende medlemsstat, indtil behandlingen af deres sag er afsluttet, og
b) muligheden for retsmidler eller beskyttende foranstaltninger, såfremt retsmidlet som omhandlet i stk. 1 ikke giver ansøgerne lov til at forblive i den pågældende medlemsstat, indtil behandlingen af deres sag er afsluttet […]
[…]«
5. Direktiv 2005/85 blev ophævet og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (5). Nævnte direktivs artikel 46, stk. 5, bestemmer, at »medlemsstaterne [tillader], at ansøgerne forbliver på området, indtil fristen for at udøve retten til et effektivt retsmiddel er udløbet, og, såfremt ansøgeren har udøvet denne ret inden udløbet af fristen, indtil behandlingen af sagen er afsluttet«. Denne bestemmelse finder dog ikke anvendelse på tvisten i hovedsagen ratione temporis (6).
Direktiv 2008/115
6. Artikel 2, stk. 1, i direktiv 2008/115 præciserer, at direktivet finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område.
7. Følgende fremgår af direktivets artikel 3, nr. 2), 4) og 5):
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
2) »ulovligt ophold«: tilstedeværelsen på en medlemsstats område af en tredjelandsstatsborger, som ikke opfylder eller ikke længere opfylder de betingelser for indrejse, der er fastsat i artikel 5 i Schengengrænsekodeksen, eller andre betingelser for indrejse, ophold eller bopæl i den pågældende medlemsstat
[…]
4) »afgørelse om tilbagesendelse«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage
5) »udsendelse«: håndhævelse af forpligtelsen til at vende tilbage, dvs. den fysiske transport ud af medlemsstaten.«
8. Artikel 5 i direktiv 2008/115 pålægger medlemsstaterne at respektere princippet om non-refoulement ved gennemførelsen af direktivet.
9. Direktivets artikel 6 med overskriften »Afgørelse om tilbagesendelse« bestemmer i stk. 1 og 6 følgende:
»1. Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.
[…]
6. Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne træffer afgørelse om ophør af lovligt ophold sammen med en afgørelse om tilbagesendelse […] i en og samme administrative eller retslige afgørelse eller retsakt i henhold til deres nationale lovgivning, jf. dog de retssikkerhedsgarantier, der gælder i henhold til kapitel III og i henhold til andre relevante bestemmelser i fællesskabslovgivningen og national lovgivning.«
10. Direktivets artikel 8 med overskriften »Udsendelse« bestemmer i stk. 3:
»Medlemsstaterne kan vedtage en særskilt administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt om udsendelse.«
11. Samme direktivs artikel 9 med overskriften »Udsættelse af udsendelse« bestemmer i stk. 1 følgende:
»Medlemsstaterne udsætter en udsendelse
a) hvis den vil krænke non-refoulement-princippet
eller
b) så længe der indrømmes suspension i henhold til artikel 13, stk. 2.«
12. Artikel 12, stk. 1, i direktiv 2008/115 bestemmer:
»Afgørelser om tilbagesendelse […] skal affattes skriftligt og angive de faktiske og retlige grunde samt oplyse om de retsmidler, der er til rådighed.
[…]«
13. Direktivets artikel 13, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:
»1. Den pågældende tredjelandsstatsborger skal have adgang til effektive retsmidler til at klage over eller søge prøvning af afgørelser vedrørende tilbagesendelse som omhandlet i artikel 12, stk. 1, ved en kompetent retslig eller administrativ myndighed eller et kompetent organ, sammensat af medlemmer, der er upartiske og er sikret uafhængighed.
2. Myndigheden eller organet, jf. stk. 1, skal have beføjelse til at prøve afgørelser vedrørende tilbagesendelse som omhandlet i artikel 12, stk. 1, herunder mulighed for midlertidigt at suspendere afgørelsernes fuldbyrdelse, medmindre midlertidig suspension allerede finder anvendelse i medfør af national lovgivning.«
Belgisk ret
14. Artikel 39/70, stk. 1, i loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (lov af 15.12.1980 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning fra statens område) (herefter »lov af 15. december 1980«) bestemmer:
»Uden udlændingens samtykke kan der ikke ske nogen tvangsfuldbyrdelse af udsendelses- eller hjemsendelsesforanstaltninger over for den pågældende inden for fristen for at anlægge sag og under behandlingen af denne.«
15. Samme lovs artikel 52/3, stk. 1, første og andet afsnit, bestemmer følgende:
»Såfremt Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [(herefter »CGRA«)] ikke imødekommer en ansøgning om asyl eller giver en udlænding afslag på tildeling af flygtningestatus eller på subsidiær beskyttelsesstatus, udsteder ministeren eller dennes befuldmægtigede, når udlændingen opholder sig ulovligt her i landet, uden ophold et påbud om at forlade landet af de grunde, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, nr. 1-12. […]
Såfremt Conseil du contentieux des étrangers [(herefter »CCE«)] ikke giver medhold i en sag, som udlændingen har anlagt til prøvelse af en afgørelse truffet af [CGRA] i henhold til artikel 39/2, stk. 1, nr. 1, træffer ministeren eller dennes befuldmægtigede, når udlændingen opholder sig ulovligt her i landet, uden ophold afgørelse om at forlænge det påbud om at forlade landet, der er udstedt i henhold til stk. 1. […]«
16. Artikel 75, stk. 2, i arrêté royal du 8 octobre 1981 concernant l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (kongelig bekendtgørelse af 8.10.1981 om udlændinges indrejse, etablering og ophold på samt udvisning fra statens område) (herefter »kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981«) bestemmer:
»Såfremt [CGRA] giver en udlænding afslag på tildeling af flygtningestatus eller på subsidiær beskyttelse eller ikke imødekommer en ansøgning om asyl, pålægger ministeren eller dennes befuldmægtigede ved påbud udlændingen at forlade landet i henhold til artikel 52/3, stk. 1, i lov [af 15. december 1980].«
17. Artikel 111 i denne kongelige bekendtgørelse bestemmer:
»Såfremt der anlægges et søgsmål med fuld prøvelsesret ved [CCE] i henhold til den almindelige procedure […] udsteder den kommunale forvaltning på ministerens eller dennes befuldmægtigedes anmodning et dokument til den pågældende udarbejdet i overensstemmelse med modellen i bilag 35, hvis dette søgsmål er rettet mod en afgørelse, der medfører udvisning af landet.
Dokumentet er gyldigt i tre måneder fra udstedelsesdatoen og forlænges derefter med en måned ad gangen, indtil der træffes afgørelse om det i det foregående afsnit omhandlede søgsmål.«
18. Bilag 35 til nævnte kongelige bekendtgørelse med overskriften »Særlig opholdsdokument« præciserer, at den person, til hvem dokumentet er udstedt, »hverken indrømmes indrejse- eller opholdstilladelse, men kan forblive på landets område, indtil [CCE] har truffet afgørelse«.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
19. Den 14. april 2011 indgav Sadikou Gnandi, der er togolesisk statsborger og sagsøger i hovedsagen, en ansøgning om asyl.
20. Den 23. maj 2014 gav CGRA afslag på ansøgningen.
21. Den 3. juni 2014 udstedte État belge, der er sagsøgt i hovedsagen, et pålæg om, at sagsøgeren i hovedsagen skulle forlade landet.
22. Den 23. juni 2014 anlagde sagsøgeren i hovedsagen sag ved CCE til prøvelse af CGRA’s afgørelse af 23. maj 2014 om afslag på ansøgningen om asyl. Sagsøgeren i hovedsagen anmodede samme dato den nævnte ret om at annullere og udsætte gennemførelsen af pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014.
23. Ved dom af 31. oktober 2014 forkastede CCE søgsmålet til prøvelse af CGRA’s afgørelse af 23. maj 2014. Den 19. november 2014 iværksatte sagsøgeren i hovedsagen kassationsappel ved Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) til prøvelse af denne dom. Den 10. november 2015 annullerede Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) dommen og hjemviste sagen til CCE.
24. Ved dom af 19. maj 2015 forkastede CCE ligeledes søgsmålet til prøvelse af pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014 med den begrundelse, at sagsøgeren ikke længere havde søgsmålsinteresse. Nævnte ret fandt navnlig, at dens dom af 31. oktober 2014 havde bragt den ansøgning om asyl, som sagsøgeren i hovedsagen havde indgivet, til ophør, og at sagsøgeren derfor ikke længere kunne gøre en ansøgning om asyl, der var afsluttet, gældende. Endvidere fastslog nævnte ret, at sagsøgeren, eftersom det anfægtede pålæg om at forlade landet ikke var blevet fulgt op af en tvangsfuldbyrdelse, havde haft mulighed for at fremføre sine argumenter for CCE efter CGRA’s afgørelse om afvisning af ansøgningen om asyl og derfor ikke længere kunne gøre en tilsidesættelse af artikel 13 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev underskrevet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), gældende.
25. Den 2. juni 2015 iværksatte sagsøgeren i hovedsagen appel til prøvelse af CCE’s dom af 19. maj 2015 ved den forelæggende ret. I forbindelse med denne appel forkastede nævnte ret en første formalitetsindsigelse, idet den fandt, at det anfægtede pålæg om at forlade landet bebyrdede sagsøgeren. Ifølge nævnte ret forpligtede dette pålæg sagsøgeren til at forlade landet, selv om det midlertidigt ikke kunne tvangsfuldbyrdes. Desuden var forbuddet mod at foretage en tvangsfuldbyrdelse af dette pålæg blot midlertidigt, og en sådan tvangsfuldbyrdelse ville kunne finde sted, når CCE på ny havde forkastet søgsmålet til prøvelse af CGRA’s afgørelse af 23. maj 2014.
26. Inden for rammerne af den samme appel har État belge gjort en anden formalitetsindsigelse gældende, der ligeledes vedrører manglende søgsmålsinteresse, idet den navnlig har gjort gældende, at den ikke havde andet valg end at træffe den samme afgørelse, såfremt pålægget om at forlade landet blev annulleret. Den i hovedsagen omhandlede lovgivning pålægger således CCE at træffe afgørelse om tilbagesendelse, når CGRA har givet afslag på asylansøgningen, uanset om dette afslag er endeligt eller ej. Sadikou Gnandi har hertil svaret, at udstedelse af et pålæg om at forlade landet, så snart der er givet afslag på asylansøgningen, og inden retsmidlerne mod dette afslag er udtømt, udgør en tilsidesættelse af EU-retten, navnlig retten til en effektiv domstolsprøvelse og princippet om non-refoulement. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at sagsøgeren, såfremt EU-retten er til hinder for, at der udstedes et pålæg om at forlade landet, inden behandlingen af asylproceduren er endelig afsluttet, ville have den krævede interesse i en kassationsappel af den anfægtede dom.
27. Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 5 i direktiv [2008/115], der pålægger medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af direktivet at respektere princippet om non-refoulement og retten til effektive retsmidler i samme direktivs artikel 13, stk. 1, og i artikel 47 i [chartret], fortolkes således, at den er til hinder for, at der træffes afgørelse om tilbagesendelse, således som det fremgår af artikel 6 i direktiv [2008/115] og artikel 52/3, stk. 1, i loi du 15 décembre 1980 […] (lov af [15. december 1980] […]) og artikel 75, stk. 2, i arrêté royal du 8 octobre 1981 (kongelig bekendtgørelse af [8. oktober 1981]), så snart [CGRA] har givet afslag på en ansøgning om asyl, og dermed inden retsmidlerne til prøvelse af denne afgørelse er udtømt, og inden asylproceduren er endelig afsluttet?«
28. Efter den forelæggende rets afgørelse om at forelægge Domstolen dette præjudicielle spørgsmål annullerede CCE ved dom af 11. marts 2016 CGRA’s afgørelse af 23. maj 2014, hvormed asylansøgningen forkastedes, og hjemviste sagen til CGRA. CGRA traf den 30. juni 2016 en ny afgørelse om afslag på asyl, som Sadikou Gnandi på ny har appelleret til CCE.
29. Sadikou Gnandi har endvidere uafhængigt af ansøgningen om asyl ved afgørelse af 8. februar 2016 fået midlertidig opholdstilladelse på belgisk område frem til den 1. marts 2017.
Retsforhandlingerne ved Domstolen
30. I medfør af artikel 101 i Domstolens procesreglement har Domstolen sendt en anmodning om uddybende oplysninger til den forelæggende ret, som besvarede denne ved skrivelse af 14. februar 2017.
31. Sadikou Gnandi, den belgiske og den tjekkiske regering samt Europa-Kommissionen har fremsat skriftlige indlæg i medfør af artikel 23, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol. Disse procesdeltagere med undtagelse af Den Tjekkiske Republik afgav mundtlige indlæg i retsmødet den 1. marts 2017.
32. Den 2. marts 2017 blev den belgiske regering i medfør af procesreglementets artikel 62, stk. 1, opfordret til at fremlægge en række dokumenter. Denne anmodning blev efterkommet den 9. marts 2017.
Bedømmelse
Om den betydning, som en besvarelse af det præjudicielle spørgsmål har for løsningen af tvisten i hovedsagen
33. Den belgiske regering har i sine skriftlige indlæg principalt gjort gældende, at der ikke længere er grund til at træffe afgørelse om det præjudicielle spørgsmål. Den har gjort gældende dels, at det i hovedsagen omhandlede pålæg om at forlade landet er bortfaldet med CCE’s dom af 11. marts 2016, hvorved nævnte ret annullerede CGRA’s afgørelse af 23. maj 2014, der udgør grundlaget for dette pålæg, dels, at Sadikou Gnandi har fået midlertidig opholdstilladelse i Belgien frem til den 1. marts 2017. Under disse omstændigheder har tvisten i hovedsagen ikke længere nogen genstand, eller Sadikou Gnandi har i det mindste ikke længere søgsmålsinteresse.
34. Som svar på et spørgsmål fra Domstolen om, hvorfor den forelæggende ret fandt, at en besvarelse af det præjudicielle spørgsmål fortsat var nødvendig, henset til de af den belgiske regering fremførte elementer, præciserede nævnte ret, at annullationen af afslaget på Sadikou Gnandis asylansøgning ved CCE’s dom af 11. marts 2016 ikke i sig selv har nogen retsvirkninger for pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014.
35. Denne annullation har derimod medført, at Sadikou Gnandis asylprocedure er blevet genåbnet i CGRA, hvilket skulle have foranlediget de belgiske myndigheder til at udstede en midlertidig opholdstilladelse, mens man afventede en ny afgørelse om ansøgningen om international beskyttelse.
36. Den forelæggende ret erkender, at den allerede har overvejet, at en midlertidig opholdstilladelse som den, der er indrømmet Sadikou Gnandi, er en retsakt, der er i strid med det pålæg om at forlade landet, der tidligere er udstedt, og medfører en indirekte tilbagetrækning af dette. Den har imidlertid bemærket, at Domstolen i dom af 15. februar 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 75), præciserede, at den effektive virkning af direktiv 2008/115 kræver, at en procedure, der er indledt i henhold til dette direktiv, og inden for rammerne af hvilken der er blevet truffet en afgørelse om tilbagesendelse, kan genoptages på det trin, hvor den blev afbrudt som følge af indgivelsen af en ansøgning om international beskyttelse, så snart denne ansøgning er blevet afslået i første instans. Henset til dette krav om at sikre den effektive virkning af direktiv 2008/115 kan pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014 ifølge den forelæggende ret ikke anses for at være bortfaldet. Denne retsakt har igen virkning fra det øjeblik, hvor Sadikou Gnandi modtog det andet afslag på ansøgningen om asyl, hvilket skete den 30. juni 2016, så proceduren for tilbagesendelse kan genoptages på det trin, hvor den blev afbrudt.
37. Ifølge fast retspraksis er den procedure, der indføres med artikel 267 TEUF, et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den for dem verserende tvist (7). Under dette samarbejde er den nationale retsinstans, for hvilken en tvist er indbragt, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag bedst i stand til at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (8).
38. Ikke desto mindre er Domstolen med henblik på at efterprøve sin egen kompetence i givet fald beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder en national ret har forelagt sagen, og navnlig til at undersøge, om den fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har anmodet om, har forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, således at Domstolen ikke foranlediges til at udøve responderende virksomhed vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål (9). Såfremt det viser sig, at det forelagte spørgsmål klart ikke er relevant for tvistens afgørelse, må Domstolen fastslå, at den ikke kan træffe afgørelse (10).
39. Domstolen har navnlig fastslået, at det var ufornødent at træffe afgørelse om en anmodning om præjudiciel afgørelse, når den retsakt, som søgsmålet i hovedsagen vedrører, er bortfaldet som følge af hændelser indtrådt efter indgivelsen af denne anmodning, således at tvisten i hovedsagen ikke længere har nogen genstand (11).
40. I den foreliggende sag har den forelæggende ret for det første vedrørende de virkninger, som CCE’s dom af 11. marts 2016 om annullation af afslaget på Sadikou Gnandis ansøgning om asyl har på pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014, blot benægtet, at denne dom har nogen som helst retsvirkning på nævnte pålæg, uden dog at begrunde denne holdning. Den belgiske regering har støttet sin påstand om, at afsigelsen af nævnte dom medførte bortfald af ovennævnte pålæg, alene på den konstatering, at denne er støttet på CGRA’s afgørelse om afslag af 23. maj 2014.
41. I denne forbindelse skal det bemærkes, at mens pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014 under overskriften »Begrundelse for afgørelsen« bestemmer, at »[CGRA] traf afgørelse om afslag på flygtningestatus […] den 26. [maj] 2014« (12), så fremgår det under samme overskrift, at pålægget om at forlade landet er blevet udstedt »i henhold til artikel 7, stk. 1, i lov af 15. december 1980 […]« og af de i nr. 1 i denne bestemmelse anførte årsager, dvs. »den pågældende forbliver i landet uden at være i besiddelse af de i artikel 2 [i lov af 15. december 1980] omhandlede dokumenter, idet den pågældende ikke er i besiddelse af et gyldigt pas med et gyldigt visum«. Det følger således af pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014, at det i modsætning til, hvad den belgiske regering har gjort gældende, ikke er CGRA’s afgørelse, der har begrundet dens vedtagelse, men den omstændighed, at Sadikou Gnandi opholdt sig ulovligt på belgisk område. I henhold til de relevante bestemmelser i belgisk ret kunne dette pålæg, henset til de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, først udstedes, efter at CGRA havde givet afslag på Sadikou Gnandis asylansøgning (13). Dette afslag var således en nødvendig forudsætning for, at nævnte pålæg kunne vedtages. Det er dog ikke grundlaget for pålægget, der, som det fremgår af indholdet af dette pålæg, udgøres af Sadikou Gnandis ulovlige ophold.
42. Endvidere er det i hovedsagen omhandlede pålæg om at forlade landet blevet vedtaget i henhold til artikel 75, stk. 2, i kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981, som henviser til artikel 52/3, stk. 1, i lov af 15. december 1980. Det skal dog bemærkes, at det ikke fremgår af nogen af disse bestemmelser, at en eventuel annullation af en afgørelse om afslag på indrømmelse af flygtningestatus vedtaget af CGRA med hjemvisningen af sagen til denne instans fratager pålægget om at forlade landet, der er vedtaget i henhold til disse bestemmelser, enhver virkning. Belgisk ret indeholder i øvrigt andre tilfælde, hvor et pålæg om at forlade landet findes samtidig med en ansøgning om international beskyttelse og en procedure om indrømmelse af flygtningestatus (14). Endelig skal det bemærkes, at den belgiske regering ikke ud over de to nævnte artikler har gjort nogen anden national retlig bestemmelse eller nogen retsafgørelser gældende til støtte for sine påstande.
43. Henset til det ovenstående er det efter min opfattelse ikke indlysende, at tvisten i hovedsagen har mistet sin genstand efter annullationen af CGRA’s afgørelse af 23. maj 2014. Under disse omstændigheder ville det forhold, at den belgiske regerings udtalelse tages til følge, til trods for, at den forelæggende ret har givet udtryk for den modsatte, skønt dog ubegrundede holdning, svare til, at der sættes spørgsmålstegn ved såvel den nationale rets som Domstolens respektive roller inden for rammerne af den i artikel 267 TEUF omhandlede procedure. Domstolen har ganske vist allerede haft lejlighed til at fastslå, at der ikke er anledning til at træffe afgørelse i sagen, til trods for den forelæggende rets ønske om at fastholde sin anmodning om præjudiciel afgørelse (15). Dette er imidlertid kun sket i tilfælde, hvor der ikke herskede tvivl om, at tvisten i hovedsagen eller anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke længere havde nogen genstand, således at fastholdelsen af denne anmodning helt klart ville have foranlediget Domstolen til at besvare hypotetiske spørgsmål eller spørgsmål, der ikke var relevante for en løsning af tvisten i hovedsagen. Af ovennævnte årsager er dette efter min opfattelse imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.
44. Hvad angår for det andet den indvirkning, som den midlertidige opholdstilladelse udstedt til Sadikou Gnandi har på pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014, fremgår det af besvarelsen af anmodningen om uddybende oplysninger, at Domstolens fortolkning af direktiv 2008/115 i dom af 15. februar 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84), efter Conseil d’États (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) opfattelse forhindrer, at en sådan tilladelse kan anses for at have medført en indirekte tilbagetrækning af nævnte pålæg.
45. I denne henseende skal det for det første bemærkes, at analysen af det præjudicielle spørgsmål fra Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) bl.a. kræver, at spørgsmålet om, hvorvidt og på hvilke vilkår Domstolens løsning i dom af 15. februar 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84), kan anvendes på tvisten i hovedsagen, undersøges, således at Domstolens svar på dette spørgsmål fortsat er relevant – om det så kun er på dette punkt – for den afgørelse, som den forelæggende ret skal træffe i tvisten i hovedsagen. For det andet skal det bemærkes, at det ikke fremgår af besvarelsen af anmodningen om uddybende oplysninger, at en anvendelse af de nationale regler alene nødvendigvis ville foranledige Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) til at konkludere, at det i hovedsagen omhandlede pålæg om at forlade landet bortfaldt, med den begrundelse, at en midlertidig opholdstilladelse er blevet udstedt til Sadikou Gnandi, idet denne ret ikke har redegjort for en fast retspraksis i denne forbindelse. Det følger derfor ikke klart, at tvisten i hovedsagen har mistet sin genstand efter udstedelsen af en sådan tilladelse.
46. I lyset af det ovenstående kan det ikke gøres gældende, at Domstolens besvarelse af det præjudicielle spørgsmål ikke er relevant for en løsning af tvisten i hovedsagen, sådan som den belgiske regering har anført.
Om det præjudicielle spørgsmål
47. Det skal indledningsvis påpeges, at såvel den forelæggende ret som alle procesdeltagere, der har fremsat bemærkninger for Domstolen, er enige om, at pålægget om at forlade landet af 3. juni 2014 skal betegnes som en afgørelse om tilbagesendelse i henhold til direktiv 2008/115.
48. Jeg er ligeledes af denne opfattelse. Nævnte påbud lever op til definitionen i artikel 3, nr. 4), i nævnte direktiv: Der er tale om en administrativ retsakt, der erklærer, at Sadikou Gnandis ophold på belgisk område er ulovligt, og som pålægger denne en forpligtelse til at forlade landet inden for den fastsatte frist (16). Den omstændighed, at nævnte pålæg i henhold til artikel 39/70 i lov af 15. december 1980 midlertidigt ikke kan tvangsfuldbyrdes, er uden betydning for denne betegnelse.
49. Den forelæggende ret ønsker med sit præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om betingelserne for vedtagelse af en sådan afgørelse om tilbagesendelse var opfyldt under de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, og om vedtagelsen af denne afgørelse har tilsidesat princippet om non-refoulement og princippet om en effektiv retsbeskyttelse.
50. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at direktiv 2008/115 i henhold til artikel 2, stk. 1, heri finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold på en medlemsstats område. Henset til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115, hvis ordlyd er gengivet i dette forslag til afgørelses punkt 9, skal en tredjelandsstatsborger have »ulovligt ophold« på den berørte medlemsstats område, for at der kan træffes afgørelse om tilbagesendelse af denne.
51. Det skal derfor prøves, om Sadikou Gnandi under disse omstændigheder kunne anses for at opholde sig ulovligt på belgisk område i henhold til direktiv 2008/115, og om de belgiske myndigheder kunne eller endog burde træffe en afgørelse om tilbagesendelse.
52. Begrebet »ulovligt ophold« er defineret i artikel 3, nr. 2), i direktiv 2008/115, der er gengivet i punkt 7 i dette forslag til afgørelse (17). Det følger af denne definition, at enhver tredjelandsstatsborger, der opholder sig på en medlemsstats område, og som ikke opfylder betingelserne for indrejse eller ophold i den pågældende medlemsstat, har ulovligt ophold (18).
53. Det fremgår af niende betragtning til nævnte direktiv, der i denne forbindelse henviser til direktiv 2005/85, at en tredjelandsstatsborger, der har ansøgt om asyl i en medlemsstat, ikke bør anses for at opholde sig ulovligt på den medlemsstats område, »før der gives afslag på ansøgningen eller en afgørelse, der bringer den pågældendes opholdsret som asylansøger til ophør, er trådt i kraft«.
54. Artikel 7, stk. 1, i direktiv 2005/85, der fandt anvendelse på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, anerkendte, at asylansøgere har lov til at forblive i medlemsstaten, i det mindste indtil vedkommendes ansøgning er blevet afslået i første instans. I præmis 48 i dom af 30. maj 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), præciserede Domstolen, at denne ret udelukker, at en ansøger kan anses for at have »ulovligt ophold« som omhandlet i direktiv 2008/115. Det forholder sig ifølge Domstolen sådan, uanset om den pågældende medlemsstat har udstedt en opholdstilladelse til asylansøgeren eller ej, idet udstedelsen af en sådan tilladelse i henhold til artikel 7 i direktiv 2005/85 overlades til den pågældende medlemsstats skøn.
55. Det følger dog efter min opfattelse klart af Domstolens ræsonnement i præmis 44-49 i dom af 30. maj 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), og mere generelt af forholdet mellem direktiv 2008/115 og direktiv 2005/85 – nu direktiv 2013/32 – at en tredjelandsstatsborger, der har ansøgt om asyl i en medlemsstat, ikke anses for at opholde sig ulovligt på den medlemsstats område, hvor denne har indgivet ansøgningen om international beskyttelse, når denne har fået tilladelse til at opholde sig på dette område – indtil proceduren angående denne ansøgning er afsluttet – uanset om det sker i henhold til den nationale ret eller i henhold til EU-retten.
56. Denne konklusion bekræftes i øvrigt indirekte af artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/115, der bestemmer, at når en medlemsstat af menneskelige, humanitære eller andre grunde beslutter at udstede en selvstændig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold, til en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold på dens område, kan der ikke træffes afgørelse om tilbagesendelse af den pågældende. En persons ret til at forblive på den medlemsstats område, hvor denne har indgivet en ansøgning om asyl, mens ansøgningen behandles, giver, som det præciseres i artikel 7, stk. 1, sidste led, i direktiv 2005/85, ikke ret til en opholdstilladelse. Som Kommissionen imidlertid fremhævede under retsmødet, og som det præciseres i den håndbog om tilbagesendelse, som Kommissionen har vedtaget (19), har enhver tredjelandsstatsborger, der rent fysisk opholder sig på en medlemsstats område, i henhold til direktiv 2008/115 enten lovligt eller ulovligt ophold. Der findes ikke en tredje mulighed (20).
57. En asylansøger, der har tilladelse til at opholde sig på en medlemsstats område, mens dennes ansøgning behandles, kan ikke anses for at have ulovligt ophold, og direktiv 2008/115 finder derfor ikke anvendelse (21), i det mindste ikke i den periode, hvor asylansøgeren er omfattet af en sådan tilladelse. Der kan derfor ikke udstedes en afgørelse om tilbagesendelse vedrørende asylansøgeren i henhold til dette direktivs artikel 6, stk. 1.
58. Som allerede anført ovenfor i dette forslag til afgørelse fastsatte direktiv 2005/85 på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen kun en ret for asylansøgeren til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil dennes ansøgning var blevet afslået i første instans. I Sadikou Gnandis tilfælde ophørte denne ret den 23. maj 2014, som var den dato, hvor CGRA vedtog afgørelsen om afslag på hans asylansøgning.
59. Med artikel 39, stk. 3, litra a), i direktiv 2005/85 overlades det til medlemsstaterne at fastsætte de regler, der følger af deres internationale forpligtelser vedrørende asylansøgeres ret til fortsat at opholde sig i den medlemsstat, hvor de har indgivet en ansøgning om asyl, indtil resultatet af det i direktivets artikel 39, stk. 1, omhandlede retsmiddel i forbindelse med en afgørelse, der er truffet om deres ansøgning om asyl, foreligger.
60. Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at de belgiske myndigheder den 11. juli 2014 i henhold til artikel 111 i kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981 udstedte et særligt opholdsdokument, som er opregnet i bilag 35 til nævnte bekendtgørelse, til Sadikou Gnandi, med den begrundelse, at han havde anlagt et søgsmål med fuld prøvelsesret ved CCE. I dette dokument, der oprindelig var gyldigt frem til den 10. oktober 2014, og som efterfølgende blev forlænget frem til den 10. december 2014, anføres det, at den person, til hvem dokumentet er udstedt, »hverken indrømmes indrejse- eller opholdstilladelse, men kan forblive på landets område, indtil [CCE] har truffet afgørelse«.
61. Uden at det er nødvendigt at tage stilling til, om Kongeriget Belgien har anvendt artikel 39, stk. 3, litra a), i direktiv 2005/85, må det fastslås, at ovennævnte dokument gav Sadikou Gnandi en ret til at forblive på belgisk område, mens han afventede resultatet af sit søgsmål. Fra datoen for udstedelse af dette dokument var det således til hinder for, at der kunne træffes en afgørelse om tilbagesendelse i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 vedrørende Sadikou Gnandi, og hans ophold på belgisk område kunne derfor ikke betegnes som »ulovligt«.
62. Det skal imidlertid bemærkes, at det i hovedsagen omhandlede pålæg om at forlade landet blev vedtaget den 3. juni 2014, dvs. inden Sadikou Gnandi den 23. juni 2014 anlagde sag ved CCE. På tidspunktet for vedtagelse af dette pålæg indrømmede belgisk ret således endnu ikke Sadikou Gnandi en ret til at forblive på belgisk område, idet denne ret først opstod, da nævnte søgsmål blev indgivet (22).
63. Skal Sadikou Gnandi i perioden mellem den dato, hvor CGRA afslog hans asylansøgning, og den dato, hvor han anlagde sag ved CCE – eftersom han ikke var i besiddelse af et gyldigt pas og visum og ikke havde nogen ret til at forblive på belgisk område som asylansøger, hverken i henhold til direktiv 2005/85 eller i henhold til belgisk lovgivning – anses for at have haft ulovligt ophold med den konsekvens, at der kunne træffes en afgørelse om tilbagesendelse af ham i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115?
64. Af de årsager, jeg vil redegøre for i det følgende, er jeg overbevist om, at dette spørgsmål skal besvares benægtende.
65. Med artikel 39, stk. 1, litra a), i direktiv 2005/85 pålægges det medlemsstaterne at sikre, at asylansøgere har »ret til effektive retsmidler« ved en ret i forbindelse med en afgørelse, der er truffet om deres ansøgning om asyl. Som Domstolen har anerkendt i sin dom af 17. december 2015, Tall (C-239/14, EU:C:2015:824, præmis 51-53), skal kendetegnene ved retsmidlet fastlægges i overensstemmelse med chartrets artikel 47, der bekræfter princippet om en effektiv retsbeskyttelse, og på baggrund af princippet om non-refoulement, der er sikret med chartrets artikel 19, stk. 2 (23).
66. Det skal imidlertid bemærkes, at det fremgår af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, der i medfør af chartrets artikel 52, stk. 3, skal tages i betragtning ved fortolkningen af artikel 19, stk. 2, og artikel 47 heri, at når en stat beslutter at tilbagesende en udlænding til et land, hvor der er vægtige grunde til at tro, at den pågældende har en reel risiko for at blive udsat for en behandling, der er i strid med EMRK’s artikel 3, kræver effektiviteten af retsmidlet som fastsat i EMRK’s artikel 13, at de berørte råder over et retsmiddel med fuld opsættende virkning for fuldbyrdelsen af den foranstaltning, i henhold til hvilken de kan tilbagesendes (24). Domstolen har bekræftet de samme principper, navnlig i dom af 18. december 2014, Abdida (C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 52 og 53), og af 17. december 2015, Tall (C-239/14, EU:C:2015:824, præmis 58).
67. Ovennævnte retspraksis vedrører ganske vist kun søgsmål til prøvelse af foranstaltninger, hvis gennemførelse risikerer at udsætte den pågældende for en behandling, der er i strid med EMRK’s artikel 3 og chartrets artikel 19, stk. 2. En afgørelse om afslag på en ansøgning om international beskyttelse, der som sådan ikke omfatter udvisningsforanstaltninger, udgør dog i princippet ikke en sådan foranstaltning. Derfor har Domstolen fastslået, at den manglende opsættende virkning af et søgsmål til prøvelse af en afgørelse af denne art i princippet er i overensstemmelse med chartrets artikel 19, stk. 2, og artikel 47. Selv om en sådan afgørelse ikke giver en tredjelandsstatsborger ret til at få tildelt international beskyttelse, kan fuldbyrdelsen heraf nemlig ikke i sig selv føre til, at nævnte statsborger udvises (25).
68. Effektiviteten af et søgsmål til prøvelse af en sådan afgørelse og overholdelse af princippet om non-refoulement ville imidlertid ligeledes blive tilsidesat, hvis asylansøgeren inden for fristen for anlæggelse af et sådant søgsmål – og når det er anlagt, indtil der er truffet afgørelse – blev udsat for en fuldbyrdelse af udsendelsesforanstaltningerne.
69. For at vende tilbage til den foreliggende sag bestemmer den belgiske lovgivning i øvrigt udtrykkeligt i artikel 39/70 i lov af 15. december 1980, at ingen udsendelsesforanstaltninger kan tvangsfuldbyrdes over for udlændingen inden for fristen for anlæggelse af søgsmål med fuld søgsmålsret til prøvelse af CGRA’s afgørelser.
70. Når der ikke kan fuldbyrdes nogen udvisningsforanstaltninger over for tredjelandsstatsborgeren inden for fristen for anlæggelse af et søgsmål mod afgørelsen om afslag på ansøgningen om international beskyttelse uden at fratage dette søgsmål dets effektivitet og uden at tilsidesætte princippet om non-refoulement, vil det sige, at tredjelandsstatsborgeren har ret til at forblive på den medlemsstats område, i hvilken han har indgivet nævnte ansøgning, i den pågældende periode.
71. En sådan ret udelukker, at tredjelandsstatsborgeren kan anses for at have ulovligt ophold i henhold til direktiv 2008/115, sådan som det fortolkes i dom af 30. maj 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343) (26), og at der dermed kan udstedes en afgørelse om tilbagesendelse af denne i henhold til direktivets artikel 6, stk. 1.
72. Dom af 15. februar 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84), som den belgiske regering har gjort gældende, er efter min opfattelse ikke til hinder for en sådan konklusion.
73. I denne dom udelukkede Domstolen, at den omstændighed, at en tredjelandsstatsborger, som er genstand for en tilbagesendelsesprocedure i henhold til direktiv 2008/115, indgiver en ansøgning om asyl, kan bevirke, at enhver afgørelse om tilbagesendelse, der tidligere måtte være blevet truffet i sammenhæng med denne procedure, bortfalder helt (27). Den omstændighed, at en tredjelandsstatsborger i sin egenskab af asylansøger har ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område, mens denne afventer svar på sin ansøgning, og dermed ikke kan anses for at have ulovligt ophold i henhold til artikel 3, nr. 2), i direktiv 2008/115, er ifølge Domstolen ikke til hinder for, at en tilbagesendelsesprocedure, der allerede er indledt imod denne, forbliver åben, selv om den suspenderes, og genoptages, såfremt der gives afslag på asylansøgningen.
74. Denne holdning, der allerede kom til udtryk i præmis 60 i dom af 30. maj 2013, Arslan (C-534/11, EU:C:2013:343), er ifølge Domstolen begrundet i kravet om ikke at bringe virkeliggørelsen af det mål, som forfølges med direktiv 2008/115, nemlig indførelsen af en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik med hensyn til tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i fare (28). Den forpligtelse, som medlemsstaterne pålægges med nævnte direktivs artikel 8 til i de i denne artikels stk. 1 nævnte tilfælde at foretage udsendelse – en forpligtelse, der skal opfyldes hurtigst muligt – (29) overholdes ikke, såfremt udsendelsen forsinkes, fordi en tilbagesendelsesprocedure, efter at ansøgningen om international beskyttelse er blevet forkastet i første instans, skal genoptages fra starten og ikke på det sted, hvor den blev suspenderet (30).
75. Eftersom en tilbagesendelsesprocedure i medfør af dom af 15. februar 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84), kan genoptages, efter at der er givet afslag på asylansøgningen i første instans, skal den ifølge den belgiske regering ligeledes kunne genoptages, så snart et sådant afslag er givet.
76. Jeg deler ikke denne opfattelse. De faktiske og retlige omstændigheder i hovedsagen i den foreliggende sag adskiller sig klart fra omstændighederne i den sag, der gav anledning til dom af 15. februar 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84), således at den løsning, man nåede frem til i sidstnævnte sag, ikke kan overføres på førstnævnte sag.
77. Den tilbagesendelsesprocedure, der blev indledt mod M.N., blev indledt, inden denne indgav sin ansøgning om international beskyttelse (31). Da denne procedure blev indledt, var M.N. således ikke asylansøger (32) og havde ingen ret til i denne egenskab at forblive på nederlandsk område. Han havde ulovligt ophold i henhold til artikel 3, nr. 2), i direktiv 2008/115. Da han indgav ansøgningen om asyl, var afgørelsen om tilbagesendelse og indrejseforbuddet i ti år, der var blevet vedtaget over for ham, desuden allerede blevet endelige (33).
78. Da pålægget om at forlade landet blev meddelt Sadikou Gnandi, verserede asylproceduren derimod allerede, CGRA havde truffet en afgørelse om afslag på ansøgningen, og fristen for at klage over denne afgørelse var endnu ikke udløbet. Eftersom Sadikou Gnandi ikke kunne udvises, mens denne frist løb, og – efter indgivelsen af søgsmålet – før der var truffet afgørelse i forbindelse med dette, havde han som anført ovenfor ret til at forblive på belgisk område. På det tidspunkt, hvor tilbagesendelsesproceduren blev indledt, kunne Sadikou Gnandi derfor anses for at have ulovligt ophold i henhold til artikel 3, nr. 2), i direktiv 2008/115.
79. Det følger heraf, at en analog anvendelse af dom af 15. februar 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84), på den foreliggende sag ikke blot ikke er tilladt i fortolkningsmæssig henseende, henset til de forskelle, der findes mellem tvisterne i hovedsagen i den foreliggende sag og i den sag, der gav anledning til nævnte dom, men ville også føre til det uacceptable resultat, at medlemsstaterne gives mulighed for at indlede en tilbagesendelsesprocedure i henhold til direktiv 2008/115, selv om de i nævnte direktiv opstillede krav ikke er opfyldt.
80. Desuden finder de krav til effektivitet og omhu, der ligger til grund for den løsning, som Domstolen nåede frem til i denne dom, kun anvendelse, når en tilbagesendelsesprocedure allerede er indledt. I dette tilfælde kan disse krav begrunde, at en sådan procedure stilles i bero og ikke annulleres. Dom af 15. februar 2016, N. (C-601/15 PPU, EU:C:2016:84), er i denne henseende i overensstemmelse med artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/115, der bestemmer, at når en medlemsstat beslutter at indrømme en tredjelandsstatsborger opholdsret, og der allerede er truffet en afgørelse om tilbagesendelse, kan denne ganske enkelt stilles i bero i den periode, hvor denne ret er gældende, eller med samme direktivs artikel 9, der bestemmer, at udsendelsen »udsættes«, hvis den vil krænke princippet om non-refoulement.
81. En tilbagesendelsesprocedure, der er lovligt indledt, kan med andre ord opretholdes samtidig med, at den stilles i bero, over for en tredjelandsstatsborger, der i løbet af denne procedure opnår opholdsret eller ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område.
82. En sådan procedure kan derimod ikke indledes over for en tredjelandsstatsborger, mens denne ret findes.
83. Der kan heller ikke udledes argumenter mod den i dette forslag til afgørelses punkt 71 omhandlede konklusion af artikel 6, stk. 6, i direktiv 2008/115 eller af håndbogen om tilbagesendelse, som den belgiske regering ligeledes har gjort gældende.
84. Artikel 6, stk. 6, i direktiv 2008/115, hvis ordlyd er gengivet i punkt 9 i dette forslag til afgørelse, bestemmer, at en afgørelse om tilbagesendelse kan træffes sammen med en afgørelse om ophør af den pågældendes lovlige ophold og i forbindelse med erklæringen om dette ophør.
85. Denne bestemmelse giver blot medlemsstaterne en proceduremæssig mulighed (34), der sigter mod at forenkle den i nævnte direktiv omhandlede procedure i to etaper (35), og som de kan benytte sig af, samtidig med, at de overholder betingelserne for anvendelse af denne procedure. Blandt disse betingelser kan nævnes betingelsen om, at den pågældende tredjelandsstatsborger skal have ulovligt ophold. Muligheden for dels at vedtage en enkelt retsakt i stedet for to særskilte retsakter for at bringe en tredjelandsstatsborgers ulovlige ophold til ophør, dels at træffe en afgørelse om tilbagesendelse og/eller udsendelse kan ikke give medlemsstaterne mulighed for at se bort fra en sådan betingelse og for at indlede en tilbagesendelsesprocedure over for en person, der har ret til at forblive på deres område.
86. Denne konklusion følger i øvrigt klart af selve ordlyden af artikel 6, stk. 6, i direktiv 2008/115, der gør det muligt at træffe afgørelse om tilbagesendelse og/eller udsendelse med en »afgørelse om ophør af lovligt ophold« i en og samme retsakt, dvs. med en afgørelse, der, idet den bringer et sådant ophold til ophør, markerer begyndelsen på den pågældendes ulovlige ophold. Som anført ovenfor er dette ikke tilfældet med afslag på en ansøgning om asyl, når dette afslag i medfør af EU-retten eller national ret ikke er endeligt, og ansøgeren har ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil asylproceduren er afsluttet.
87. Som Kommissionen gjorde gældende i sine mundtlige indlæg, skal det i øvrigt bemærkes, at artikel 6, stk. 6, i direktiv 2008/115 finder anvendelse »jf. dog de relevante bestemmelser i EU-retten og national lovgivning«. Blandt disse bestemmelser kan ligeledes nævnes de ovenfor nævnte EU-retlige principper og den nationale lovgivning, der giver asylansøgeren ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område under asylproceduren.
88. I håndbogen om tilbagesendelse præciseres, at afslag på en ansøgning om asyl og en afgørelse om tilbagesendelse kan vedtages i en enkelt retsakt i overensstemmelse med artikel 6, stk. 6, i direktiv 2008/115 (36). Denne håndbog, der ikke er bindende (37), blev vedtaget efter ikrafttrædelsen af direktiv 2013/32, der erstattede direktiv 2005/85, og som Kommissionen fremhævede under retsmødet, skal den sammenholdes med bestemmelserne i nævnte direktiv. Som allerede anført ovenfor bestemmer artikel 46, stk. 5, i direktiv 2013/32, at medlemsstaterne tillader, at ansøgerne forbliver på området, indtil fristen for at udøve retten til et effektivt retsmiddel er udløbet, og, såfremt ansøgeren har udøvet denne ret inden udløbet af fristen, indtil behandlingen af sagen er afsluttet. Det står således klart, at når nævnte håndbog bekræfter, at en afgørelse om afslag på en ansøgning om asyl ligeledes indebærer en forpligtelse til tilbagevenden, så henviser den ikke til en afgørelse, mod hvilken der er anlagt søgsmål i henhold til artikel 46, stk. 1, i direktiv 2013/32, eftersom en sådan fortolkning ville være i strid med de principper, der er opstillet i Arslan-dommen (38). En sådan bekræftelse må således anses for snarere at vedrøre en afgørelse om afslag, der er blevet endelig, eller, som Kommissionen forklarede under retsmødet, en afgørelse truffet i en af de situationer, der er nævnt i dette direktivs artikel 46, stk. 6, når den pågældende medlemsstats lovgivning eller en retsafgørelse ikke indrømmer asylansøgeren mulighed for at forblive på medlemsstatens område, indtil behandlingen af klagen er afsluttet.
89. Det følger af det ovenstående, at der ikke kunne træffes en afgørelse om tilbagesendelse i medfør af direktiv 2008/115 over for Sadikou Gnandi inden for fristen for anlæggelse af søgsmål til prøvelse af afgørelsen om afslag på hans ansøgning om asyl og, da dette søgsmål var anlagt, i hele den periode, hvor dette blev behandlet, og frem til udløbet af det særlige opholdsdokument, der er opregnet i bilag 35 til kongelig bekendtgørelse af 8. oktober 1981.
90. Hvad angår perioden efter afsigelsen af CCE’s dom den 31. oktober 2014 og indgivelsen af det administrative kassationssøgsmål til prøvelse af denne dom skal det bemærkes, at Domstolen i dom af 28. juli 2011, Samba Diouf (C-69/10, EU:C:2011:524), har præciseret, at det i henhold til direktiv 2005/85 ikke kræves, at en sag kan prøves ved to retsinstanser, og at princippet om en effektiv retsbeskyttelse navnlig giver borgeren adgang til domstolsprøvelse, men ikke til flere retsinstanser (39).
91. Det fremgår imidlertid af de ovenstående betragtninger, at der ikke kan indledes en tilbagesendelsesprocedure over for asylansøgeren i henhold til direktiv 2008/115, når en medlemsstats lovgivning åbner mulighed for en sådan adgang til flere retsinstanser og tillader denne ansøger at forblive på den pågældende stats område, indtil behandlingen af appelsagen eller kassationssøgsmålet er afsluttet. Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at de belgiske myndigheder den 8. februar 2016 udstedte en midlertidig opholdstilladelse til Sadikou Gnandi, som var gyldig frem til den 1. marts 2017, på grundlag af artikel 9a i lov af 15. december 1980, som åbner mulighed for udstedelse af et sådant dokument til bl.a. asylansøgere, der har anlagt et administrativt kassationssøgsmål, som er blevet antaget til realitetsbehandling.
92. Afslutningsvis vil jeg kort behandle to spørgsmål, der, selv om de ikke fremgår direkte af den præjudicielle afgørelse, alligevel blev drøftet af parterne i deres skriftlige indlæg og under retsmødet.
93. Det første spørgsmål vedrører overensstemmelsen af det i hovedsagen omhandlede pålæg om at forlade landet med retssikkerhedsgarantierne i direktiv 2008/115.
94. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det fremgik af notifikationsakten i forbindelse med dette pålæg, at der var mulighed for at anlægge et annullationssøgsmål i henhold til artikel 39/2, stk. 2, i lov af 15. december 1980 samt en ansøgning om suspension i henhold til artikel 39/82 i denne lov, ligesom det præciseredes, at »med forbehold af anvendelsen af samme lovs artikel 39/79« bevirker hverken et sådant søgsmål eller indgivelsen af en sådan ansøgning, at fuldbyrdelsen af det meddelte pålæg suspenderes. Den pågældende notifikationsakt nævnte derimod ikke, at artikel 39/70 i lov af 15. december 1980 forbød en tvangsfuldbyrdelse af det pågældende pålæg i den periode, hvor der kunne klages over afgørelsen om afslag på anerkendelse af flygtningestatus, og i den periode, hvor en eventuel klage over denne afgørelse behandles. De oplysninger, der blev meddelt Sadikou Gnandi med det i hovedsagen omhandlede pålæg om at forlade landet, gav i det væsentlige anledning til den overbevisning, at det pågældende pålæg kunne tvangsfuldbyrdes ved udløbet af fristen for frivillig udrejse. Det fremgik således af denne notifikationsakt, at Sadikou Gnandi, såfremt han ikke efterkom dette pålæg, risikerede at blive fulgt til grænsen og at blive tilbageholdt med henblik herpå. Ifølge Sadikou Gnandis påstand, som den belgiske regering ikke har bestridt, fremgik de samme oplysninger af en folder, som han fik udleveret sammen med den pågældende notifikationsakt.
95. Under disse omstændigheder kan den afgørelse om tilbagesendelse, der blev meddelt Sadikou Gnandi, efter min opfattelse betragtes som værende i overensstemmelse med de retssikkerhedsgarantier, der er opstillet i direktiv 2008/115, og navnlig i artikel 12, stk. 1, der bestemmer, at disse afgørelser skal »oplyse om de retsmidler, der er til rådighed«, og i artikel 14, stk. 2, der bestemmer, at medlemsstaterne giver de personer, der er omhandlet i stk. 1, en skriftlig bekræftelse (40) på, at afgørelsen om tilbagesendelse midlertidigt ikke vil blive fuldbyrdet. Mere generelt lever disse oplysningers mangelfulde og selvmodsigende karakter (41) under omstændigheder, som dem, der gør sig gældende i tvisten i hovedsagen, efter min opfattelse ikke op til kravene til en retfærdig og gennemsigtig procedure, der fremgår af sjette betragtning til dette direktiv.
96. Det andet spørgsmål, der skal behandles kort, vedrører de virkninger, som det i hovedsagen omhandlede pålæg om at forlade landet har på betingelserne for Sadikou Gnandis ophold på belgisk område, navnlig hvad angår dennes sociale og økonomiske rettigheder.
97. Den forelæggende ret har kun fremsendt ganske få oplysninger desangående. Den har i det væsentlige blot oplyst, at det pågældende pålæg var bindende for Sadikou Gnandi, som var forpligtet til at efterkomme det frivilligt, selv om en udsendelsesforanstaltning ikke kunne tvangsfuldbyrdes over for ham. Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at det mellem parterne er ubestridt, at ansøgerens navn i henhold til et cirkulære af 30. august 2013 (42) var blevet slettet fra befolkningsregistret efter vedtagelsen af nævnte pålæg, hvilket syntes at indebære, at han ikke længere har haft ret til nogen forsikring eller nogen form for socialhjælp.
98. I denne henseende skal det for det første bemærkes, at direktiv 2003/9 (43) og direktiv 2013/33 (44), der erstattede dette med virkning fra den 20. juli 2015, fastsætter minimumsstandarder for modtagelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse, der indgiver en ansøgning om international beskyttelse på en medlemsstats område, og som har tilladelse til at opholde sig på dette område som asylansøgere (45). De i nævnte direktiver omhandlede foranstaltninger, der navnlig vedrører de materielle modtagelsesvilkår og lægebehandling, indebærer en hensyntagen til asylansøgerens situation (46), der på ingen måde er sammenlignelig med de garantier i perioden frem til tilbagesendelsen, der er omhandlet i artikel 14, stk. 1, i direktiv 2008/115 (47).
99. For det andet skal det, som Kommissionen har gjort gældende i sit skriftlige indlæg, bemærkes, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i en dom fra 2015 (48) præciserede, at den omstændighed, at en asylansøger reelt tvinges til at vende tilbage til det land, denne er flygtet fra, uden at en domstol har undersøgt, om asylansøgerens frygt er begrundet, er i strid med de garantier for adgang til effektive retsmidler og klageadgang, der i praksis kræves i bestemmelserne i EMRK’s artikel 13, sammenholdt med bestemmelserne i artikel 3 (49). Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols store afdeling, som den sag, der gav anledning til nævnte dom, blev henvist til, besluttede imidlertid at slette stævningen fra registret, således at nævnte dom ikke længere har nogen retsvirkning (50). Jeg er dog af den opfattelse, at fortolkningen af princippet om en effektiv retsbeskyttelse i denne dom burde fastholdes for så vidt angår chartrets artikel 47, sammenholdt med dets artikel 19, stk. 2. Disse bestemmelser er til hinder for, at en asylansøger reelt tvinges til at forlade den stats område, i hvilken denne har klaget over, at han har fået afslag på sin asylansøgning, inden behandlingen af denne klage er afsluttet, fordi asylansøgeren er ude af stand til at få dækket sine væsentligste behov.
Forslag til afgørelse
100. Henset til det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den besvarer det af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) forelagte præjudicielle spørgsmål således:
»Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, og navnlig dets artikel 2, stk. 1, og artikel 5, samt princippet om non-refoulement og princippet om en effektiv retsbeskyttelse, der er fastsat i henholdsvis artikel 19, stk. 2, og artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, er til hinder for, at der vedtages en afgørelse om tilbagesendelse i henhold til nævnte direktivs artikel 6, stk. 1, over for en tredjelandsstatsborger, der har indgivet en ansøgning om international beskyttelse i henhold til Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne, og som i medfør af EU-retten og/eller national lovgivning har ret til at forblive i den medlemsstat, i hvilken denne har indgivet sin ansøgning om international beskyttelse inden for den i artikel 39, stk. 1, i direktiv 2005/85 omhandlede klagefrist i forbindelse med afslaget på denne ansøgning, og, når denne klage er indgivet inden for fristen, mens denne behandles. Direktiv 2008/115 og princippet om non-refoulement og princippet om en effektiv retsbeskyttelse er derimod ikke til hinder for, at en sådan afgørelse om tilbagesendelse vedtages over for en tredjelandsstatsborger, når den pågældende klage er blevet forkastet, medmindre denne tredjelandsstatsborger i henhold til national lovgivning ikke har ret til at forblive på den pågældende medlemsstats område, indtil asylproceduren er afsluttet.«