JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
26 päivänä kesäkuuta 2012 (1)
Asia C‑199/11
Euroopan unioni, jota Euroopan komissio edustaa,
vastaan
Otis NV,
General Technic-Otis Sàrl (GTO),
Kone Belgium NV,
Kone Luxembourg Sàrl,
Schindler NV,
Schindler Sàrl,
ThyssenKrupp Liften Ascenseurs NV ja
ThyssenKrupp Ascenseurs Luxembourg Sàrl
(Ennakkoratkaisupyyntö – Rechtbank van Koophandel te Brussel (Belgia))
Euroopan unionin edustaminen kansallisissa tuomioistuimissa – Komissiolle annetut valtuudet – EY 282 artikla – Komission virallisesti toteama kilpailunvastainen käyttäytyminen – Sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskeva vahingonkorvausvaatimus, jota komissio ajaa unionin edustajana – Komission valtuudet määrätä seuraamuksia kilpailuasioissa – Perusoikeuskirjan 47 artikla – Tuomioistuimen riippumattomuus – Unionin tuomioistuinten ja kansallisten tuomioistuinten laillisuusvalvonnan ulottuvuus – Asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus
1. Rechtbank van Koophandel te Brussel on esittänyt Euroopan komission useita hissivalmistajia vastaan Euroopan unionin edustajana esittämän vahingonkorvausvaatimuksen perusteella unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, joka sisältää kaksi kysymystä, jotka liittyvät yhtäältä unionin edustamiseen kansallisten tuomioistuinten oikeudenkäynneissä ja toisaalta tuomioistuimen riippumattomuuteen ja asianosaisten prosessuaaliseen yhdenvertaisuuteen siviiliprosessissa, jossa unioni vaatii sopimussuhteen ulkopuolista vahingonkorvausta.
2. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee oikeudenkäynneissä tapahtuvan edustamisen osalta, onko unionin edustaminen komission tehtävä huolimatta siitä, että aiheutuneet vahingot perustuvat unionin eri toimielinten ja elinten allekirjoittamiin sopimuksiin. Unionin tuomioistuimen on siten annettava ratkaisu EY 282 artiklan ja SEUT 335 artiklan ajallisesta soveltamisalasta ja sisällöstä sellaisten oikeudenkäyntien osalta, jotka on pantu vireille kansallisissa tuomioistuimissa ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa.
3. Poikkeuksellisempi ja vastaavasti monimutkaisempi on kysymys, joka liittyy tuomioistuimen riippumattomuuteen ja asianosaisten prosessuaaliseen yhdenvertaisuuteen ja siten Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaan. Unionin tuomioistuimen on ratkaistava, edellytetäänkö unionin jollain tavoin esittävän vahingonkorvausvaatimuksen kansallisissa tuomioistuimissa, kun aiheutunut vahinko johtuu yhden unionin toimielimen toteamasta kilpailunvastaisesta käyttäytymisestä. Pääasian oikeudenkäynnin vastaajat esittävät, että koska komissio on EY 81 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 101 artiklan 1 kohta) rikkomisen toteavan sitovan päätöksen tekijä, se toimii etuoikeutettuna kantajana, mikä vääristää kansallisen tuomioistuimen lainkäyttövaltaa sekä tasapainoisia voimasuhteita, joiden on vallittava oikeudenkäynnin asianosaisten välillä.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
4. EY 282 artiklassa määrättiin seuraavaa:
”Yhteisöllä on kaikissa jäsenvaltioissa laajin kansallisen lainsäädännön mukaan oikeushenkilöllä oleva oikeuskelpoisuus; se voi erityisesti hankkia ja luovuttaa irtainta ja kiinteää omaisuutta sekä esiintyä kantajana ja vastaajana oikeudenkäynneissä. Tällöin yhteisöä edustaa komissio.”
5. EY 282 artikla korvattiin 1.12.2009 lähtien Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä nykyisin voimassa olevalla SEUT 335 artiklalla, jossa määrätään seuraavaa:
”Unionilla on kaikissa jäsenvaltioissa laajin kansallisen lainsäädännön mukaan oikeushenkilöllä oleva oikeuskelpoisuus; se voi erityisesti hankkia ja luovuttaa irtainta ja kiinteää omaisuutta sekä esiintyä kantajana ja vastaajana oikeudenkäynneissä. Tällöin unionia edustaa komissio. Toimielinten toimintaan liittyvissä kysymyksissä unionia kuitenkin edustaa kukin toimielin itse hallinnollisen riippumattomuutensa puitteissa.”
6. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.”
7. Kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta annetun asetuksen N:o 1/2003(2) 16 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteisön kilpailuoikeuden yhtenäinen soveltaminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Kun kansalliset tuomioistuimet antavat ratkaisuja perussopimuksen 81 tai 82 artiklan nojalla sopimuksista, päätöksistä tai menettelytavoista, joista komissio on jo tehnyt päätöksen, ne eivät voi tehdä päätöksiä, jotka olisivat ristiriidassa komission tekemän päätöksen kanssa. Niiden on myös vältettävä tekemästä päätöksiä, jotka olisivat ristiriidassa päätöksen kanssa, jota komissio harkitsee jo käynnistämässään menettelyssä. Kansallinen tuomioistuin voi tässä tarkoituksessa arvioida, onko sen käsittely keskeytettävä. Tämä velvoite ei vaikuta perustamissopimuksen 234 artiklan mukaisiin oikeuksiin ja velvoitteisiin.
2. Kun jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset antavat perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklan nojalla ratkaisuja sopimuksista, päätöksistä tai menettelytavoista, joista komissio on jo tehnyt päätöksen, ne eivät voi tehdä päätöksiä, jotka olisivat ristiriidassa komission tekemän päätöksen kanssa.”
II Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
8. Komissio aloitti saamiensa kantelujen perusteella vuonna 2004 tutkimuksen selvittääkseen Euroopan neljän tärkeimmän hissien ja liukuportaiden valmistajan eli Koneen, Otisin, Schindlerin ja ThyssenKruppin välisten kilpailunvastaisten menettelytapojen olemassaoloa. Tutkimus päättyi 21.2.2007 tehtyyn päätökseen, jolla edellä mainituille neljälle yritykselle määrättiin seuraamus neljästä erittäin vakavasta tuolloisen EY 81 artiklan (nyttemmin SEUT 101 artikla) 1 kohdan rikkomisesta.(3)
9. Asianomaiset yhtiöt nostivat kanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa, joka antoi 13.7.2011 hylkäävät tuomiot.(4) Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kaikki kantajien esittämät kumoamisperusteet paitsi seuraamuksen määrää koskeneen ThyssenKruppin perusteen, joka hyväksyttiin osittain ja jonka perusteella seuraamusta alennettiin.(5)
10. Komissio esitti silloisen Euroopan yhteisön edustajana 20.6.2008 belgialaisissa tuomioistuimissa vaatimuksen, jolla se vaati kyseisiltä yhtiöiltä 7 061 688 euron suuruista vahingonkorvausta. Komissio esitti, että silloiselle Euroopan yhteisölle oli aiheutunut Belgiassa ja Luxemburgissa taloudellista vahinkoa vastaajina olevien yhtiöiden lainvastaisesti sopimista kilpailunvastaisista menettelytavoista. Euroopan yhteisö oli näet tehnyt useita julkisia sopimuksia hissien ja liukuportaiden asentamisesta, huoltamisesta ja uusimisesta näissä kahdessa maassa sijaitsevien yhteisön toimielinten eri rakennuksissa, ja niiden hinta oli komission mukaan ollut markkinahintaa korkeampi komission lainvastaiseksi toteaman sopimuksen vuoksi.
11. Vastaajina olevat yhtiöt vastasivat vaatimukseen kiistämällä komission toimivallan toimia Euroopan yhteisön edustajana. Vastaajat esittivät samoin, että belgialainen tuomioistuin ei ollut puolueeton ja että asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta oli loukattu, koska komissiolla on erityisasema EY 81 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 101 artiklan 1 kohta) rikkomista koskevassa menettelyssä.
12. Rechtbank van Koophandel te Brussel on päättänyt vastaajien esittämien vastaväitteiden perusteella esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen.
III Ennakkoratkaisukysymys ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
13. Unionin tuomioistuimen kirjaamoon saapui 28.4.2011 Rechtbank van Koophandel te Brusselin ennakkoratkaisupyyntö, jossa esitettiin seuraavat kysymykset:
”1) a) Perussopimuksen 282 artiklassa, josta on tullut [3]35 artikla, määrätään, että unionia edustaa komissio. Yhtäältä SEUT 335 artiklan ja toisaalta varainhoitoasetuksen 103 ja 104 artiklan mukaan toimielinten toimintaan liittyvissä hallinnollisissa kysymyksissä unionia edustaa kukin toimielin, mistä on se mahdollinen seuraus, että nämä toimielimet voivat esiintyä oikeudenkäynneissä, yksinomaisesti tai ei. On selvää, että jos urakoitsijat ynnä muut maksattavat kartellin seurauksena ylisuuria hintoja, tämä kuuluu käsitteen ”petos” piiriin. Belgian kansallisessa oikeusjärjestyksessä noudatetaan lex specialis generalibus derogat ‑periaatetta. Koska tätä oikeusperiaatetta sovelletaan myös unionin oikeudessa, kuuluiko aloitteen tekeminen kanteiden nostamiseksi kyseisille toimielimille (lukuun ottamatta tapauksia, joissa komissio itse oli hankintaviranomainen)?
b) (Toissijainen kysymys) Olisiko komission pitänyt saada vähintäänkin toimielimiltä valtuutus edustaa niitä niiden intressien suojelemiseksi oikeudessa?
2) a) Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa sekä ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa taataan jokaiselle oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja vahvistetaan siihen liittyvä periaate, jonka mukaan kukaan ei voi olla tuomari omassa asiassaan. Sopiiko tämän periaatteen kanssa yhteen se, että komissio esiintyy ensin kilpailuviranomaisena ja katsoo moitteen kohteena olevan menettelyn eli kartellin rikkovan EY 81 artiklaa, josta on tullut SEUT 101 artikla, suoritettuaan itse menettelyn tutkinnan, ja määrää tästä seuraamuksia, minkä jälkeen komissio seuraavassa vaiheessa valmistelee kansallisessa tuomioistuimessa käytävää vahingonkorvausoikeudenkäyntiä ja päättää nostaa kanteen, vaikka sama komission jäsen vastaa molemmista, toisiinsa liittyvistä kysymyksistä, etenkin kun asiaa käsittelevä kansallinen tuomioistuin ei voi poiketa seuraamuspäätöksestä?
b) (Toissijainen kysymys) Jos vastaus toisen kysymyksen a kohtaan on [kieltävä] (menettely ei sovi yhteen tämän periaatteen kanssa), miten oikeudenvastaisen menettelyn (kartellin) vuoksi vahinkoa kärsinyt taho (komissio ja/tai toimielimet ja/tai unioni) voi unionin oikeuden mukaan vaatia korvausta, mikä myös on sen perusoikeus?”
14. Kirjallisia huomautuksiaan ovat esittäneet pääasian vastaajat (Schindler NV, Otis NV, ThyssenKrupp Liften Ascenseurs NV ja Kone Belgium NV) sekä komissio.
15. Istunto pidettiin 14.3.2012, ja siihen osallistuivat kaikki pääasian asianosaiset sekä neuvosto.
IV Ensimmäinen kysymys
16. Ensimmäinen kysymys liittyy jo kumotun EY 282 artiklan tulkintaan ja siihen, mikä on sen suhde tällä hetkellä voimassa olevaan vastaavaan määräykseen eli SEUT 335 artiklaan.
17. Rechtbankin esittämä kysymys on todellisuudessa kaksiosainen: ensimmäinen liittyy EY 282 artiklan ajalliseen soveltamiseen, konkreettisesti kansallisiin oikeudenkäynteihin, jotka on pantu vireille ennen 1.12.2009, jolloin uusi SEUT 335 artikla tuli voimaan; jälkimmäinen liittyy EY 282 artiklan tulkintaan. Käsittelen näitä kahta kysymystä erikseen.
A EY 282 artiklan ajallinen soveltaminen
18. Ensimmäinen seikka, josta on annettava ratkaisu, liittyy EY 282 artiklan ajalliseen soveltamiseen, sillä komissio esitti vaatimuksensa Rechtbankille 20.6.2008 eli puolitoista vuotta ennen SEUT 335 artiklan voimaantuloa.
19. Kuten tiedetään, SEUT 335 artiklalla, jolla on otettu primäärilainsäädäntöön aikaisemmin voimassa ollut käytäntö, jonka mukaan asianmukaisesti valtuutetut eri toimielimet edustavat unionia, tietyin erityispiirtein, jotka eivät vaikuta nyt käsiteltävään asiaan, on käännetty päinvastaiseksi EY 282 artiklaan sisältyvä sääntö. Vaikka EY:n perustamissopimuksen mukaan yhteisön edustaminen kuului komissiolle, edustaminen kuuluu tällä hetkellä unionin jokaiselle toimielimelle. Ne ovat siten kaksi unionin oikeussääntöä, joissa ensi arviolta ilmaistaan eri tavalla unionin edustaminen jäsenvaltioiden tuomioistuimissa.(6) Näin ollen on välttämätöntä selventää, onko tässä oikeudenkäynnissä, joka on pantu vireille ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa, sovellettava EY 282 artiklaa vai SEUT 335 artiklaa.
20. Lähtökohtana on korostettava, että EY 282 artikla ja SEUT 335 artikla eivät ole menettelysääntöjä vaan unionin sisäistä organisaatiota koskevia aineellisia sääntöjä. Unioni määrittää näillä määräyksillä, mikä toimielin edustaa sitä ulospäin, mukaan lukien sen edustaminen kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevissa oikeudenkäynneissä. Samaten on todettava, että Lissabonin sopimukseen ei sisälly yhtään määräystä, jossa määritettäisiin SEUT 335 artiklan ajalliset vaikutukset. Tällaisen määräyksen puuttuessa edellä mainitulla artiklalla on vaikutuksia vain tulevaisuuteen nähden. Näin ollen minkä tahansa mahdollisen taannehtivan vaikutuksen on oltava pois suljettu, eikä aikaisemmin perustettuihin oikeussuhteisiin, ei myöskään prosessioikeudellisiin suhteisiin, voida vaikuttaa.
21. Näin ollen unionin oikeussääntö, joka oli voimassa silloin, kun oikeudenkäynti pantiin vireille Rechtbankissa, ja jonka avulla määritetään viranomainen, joka edustaa unionia ulospäin, oli EY 282 artikla. Kun prosessioikeudellinen suhde on perustettu oikein, uuden SEUT 335 artiklan, jolla oli vaikutuksia vain 1.12.2009 jälkeen perustettuihin oikeussuhteisiin, voimaantulo ei muuttanut millään tavoin kantajan prosessuaalista asemaa pääasian oikeudenkäynnissä.
22. Erillinen kysymys on se, onko komission tehtävänä edustaa yhteisöä asiaan liittyvissä erityisissä olosuhteissa ja EY 282 artiklan perusteella.
B EY 282 artiklan ulottuvuus
23. Kuten edellä on todettu, kansallinen tuomioistuin esittää epäilyksensä siitä, onko komissio toimivaltainen edustamaan Euroopan unionia kansallisessa tuomioistuimessa vireille pannussa oikeudenkäynnissä. Kuten edellä esitettiin, nyt käsiteltävään asiaan sovellettava oikeussääntö on EY 282 artikla, jossa määrätään, että komissio huolehtii yksin unionin edustamisesta jäsenvaltioiden tuomioistuimissa.
24. Pääasian vastaajat esittävät yksityiskohtaisesti, että tämä määräys on vain pääsääntö, josta tehdään poikkeus nyt käsiteltävän asian osalta EY 274 ja EY 279 artiklalla, jotka sisältävät yhteisön taloudellisten etujen suojelemiseen liittyviä erityismääräyksiä ja jotka on puolestaan pantu täytäntöön asetuksella N:o 1605/2002.(7) Vastaajien mielestä kyseisen asetuksen 59 ja 60 artiklassa annetaan jokaiselle yhteisön toimielimelle tehtäväksi omien talousarvioidensa alamomenttien toteuttaminen. Kyseisten määräysten nojalla kukin toimielin voi periä takaisin jo maksetut määrät, jos havaitaan sopimuskumppanista johtuvia virheitä, sääntöjenvastaisuuksia tai petoksia.
25. Vastaajat katsovat kaiken kaikkiaan, että EY 282 artiklan yleissäännöstä, jossa annetaan yhteisön edustaminen oikeudenkäynnissä komission tehtäväksi, näytettäisiin tehtävän poikkeus varainhoitoa koskevassa säännöstössä olevalla lex specialis -säännöllä, jonka mukaan jokainen toimielin edustaa itseään omien taloudellisten intressiensä puolustamisessa.
26. Lex specialis derogat legi generali -periaatteen soveltaminen kyseisten määräysten välisiin suhteisiin ei ole mielestäni missään tapauksessa ratkaisevaa. Kyseisellä säännöllä on merkitystä, jos näillä kahdella määräyksellä on samat tavoitteet ja niiden sisältö on keskenään ristiriidassa.(8) Kuten jatkossa esitän, vastaajien mainitsemilla oikeussäännöillä on kuitenkin eri tavoitteet, eivätkä niiden sisältämät asiat ole missään tapauksessa yhteensovittamattomia.
27. EY 274 ja EY 279 artiklassa, samoin kuin asetuksen N:o 1605/2002 säännöksissä, vahvistetaan näet jokaisen toimielimen talousarvioon liittyvät toteuttamisvaltuudet, joihin kuuluvat valtuudet, joiden mukaan ne toteuttavat ”tarvittavat toimenpiteet, menettelyn peruuttaminen mukaan luettuna”. EY 282 artiklassa viitataan sitä vastoin yksinomaan yhteisön oikeuskelpoisuuteen ja sen edustamista koskevaan toimivaltaan, joka kuuluu komissiolle. Nämä kaksi säännöstöä eivät ole ristiriidassa keskenään, eikä niillä ole päällekkäisiä tavoitteita: ensin mainitussa määrättiin kunkin toimielimen toimivallasta päättää toimenpiteistä, joilla taataan niille kuuluvat taloudelliset varat, jälkimmäisessä määritellään yhteisön edustamistehtävien kuuluvan komissiolle, mukaan lukien edustaminen kansallisissa tuomioistuimissa. Kyseessä on kaksi erillistä ja toisistaan riippumatonta seikkaa, jotka sallivat yhteensopivan tulkinnan, sillä päätös talousarvion toteuttamistoimenpiteistä, joita suorittaa yhteisön toimielin, ei ole missään tapauksessa sama päätös kuin yhteisön edustuksen antaminen siinä tapauksessa, että päätetään turvautua kansallisiin tuomioistuimiin.
28. Unionin tuomioistuin on implisiittisesti vahvistanut tämän perustamissopimuksen tulkinnan asiassa Región de Bruxelles-Capitale antamassaan tuomiossa,(9) jossa vahvistettiin, että oli sallittua delegoida komission edustamisvaltuuksia muille yhteisön toimielimille. Unionin tuomioistuin hyväksyi laajan oikeuskäytännön ja totesi, että ”oli – – hyvän hallintotavan mukaista, että – – kansallisissa tuomioistuimissa käytävissä oikeudenkäynneissä yhteisöjä edusti konkreettisesti se toimielin, jota kyseiset toimet tai kyseinen oikeudenkäynti koski”.(10) Tämä tehokkaampi menettelytapa oli se, että komissio delegoi asianomaisen toimivaltuuden kyseiselle toimielimelle.(11)
29. Tuomion päätelmät vahvistavat sen, että komissiolla on yksinomainen edustusvalta, joka voidaan kuitenkin delegoida muille toimielimille. Siinä ei sitä vastoin missään tapauksessa tunnusteta asetuksen N:o 1605/2002 ensisijaista soveltamista, jolla vietäisiin komissiolta sille EY 282 artiklassa annetut valtuudet. Joka tapauksessa niissä tapauksissa, joissa jokin muu toimielin kuin komissio oli edustanut unionia jonkin jäsenvaltion tuomioistuimissa, tätä tehtävää hoidettiin komission antaman vastaavan valtuutuksen nojalla eikä sen seurauksena, että EY 274 ja EY 279 artikla ja asetus N:o 1605/2002 olisivat lex specialis -asemassa, kuten pääasian vastaajat esittävät.
30. Todettakoon lopuksi, että jos lex specialis -asemaa koskeva näkemys olisi oikea, EY 282 artiklaan nykyisellä SEUT 335 artiklalla tehty muutos olisi ollut tarpeeton. Kuten tiedetään, uudessa määräyksessä annetaan jokaiselle unionin toimielimelle toimivalta edustaa unionia ja viedään siten komissiolta sen perinteinen tätä koskeva yksinoikeus. Kuten esitin jo edellä mainitussa asiassa Región Bruxelles-Capitale antamassani ratkaisuehdotuksessa, nykyisellä SEUT 335 artiklalla vahvistettiin muodollisesti käytäntö, joka oli vakiintunut valtuutusten kautta.(12) Kuten unionin tuomioistuin vahvisti kyseisessä asiassa, tämä käytäntö oli täysin laillinen, vaikka sen tehokkuudessa olikin parannettavaa.
31. Tästä syystä komissio ja saman näkemyksen omaksunut neuvosto ovat oikeassa katsoessaan, että komission toiminta on ollut EY 282 artiklan mukaista. Rechtbankissa vireille pannun riita-asian asianosaisena ei ollut komissio vaan Euroopan yhteisö. Komissio sai EY 282 artiklan nojalla yhteisön edustajana täysin laillisesti luopua delegoimasta edustamistehtäviään muille toimielimille ja hoitaa siten yhteisön puolustuksen kokonaisuudessaan. Tähän päätökseen ei ole EY 282 artiklan kannalta mitään huomauttamista.
C Tiivistelmä
32. Katson kaiken kaikkiaan, että EY 282 artiklaa sovelletaan kansallisiin oikeudenkäynteihin, jotka olivat vielä vireillä 1.12.2009, eikä ole tarpeen vaatia unionilta jälkikäteen SEUT 335 artiklassa määrättyjen edustamista koskevien vaatimusten täyttymistä.
33. Katson myös, että EY 282 artiklaa on tulkittava siten, että ei ole sen vastaista, että komissio esittää yhteisön edustajana korvausvaatimuksen yhteisölle aiheutuneesta vahingosta, joka koskee yhteisön eri toimielimiä ja elimiä.
V Toinen kysymys
34. Rechtbank esittää toisella ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuimelle epäilyksensä siitä, sallitaanko Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa se, että komissio nostaa unionin edustajana vahingonkorvauskanteen vahingoista, jotka ovat aiheutuneet EY 81 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 101 artiklan 1 kohta) rikkomisesta, jos komissio on itse tehnyt aikaisemmin päätöksen, jossa rikkominen on todettu ja joka sitoo toimivaltaista tuomioistuinta. Komission päätöksen sitovuuden vuoksi kansallinen tuomioistuin epäilee, onko sillä toimivalta ratkaista riita riippumattomasti. Kansallinen tuomioistuin kysyy myös, onko tämä tilanne asianosaisten prosessuaalista yhdenvertaisuutta siviiliprosessissa koskevan periaatteen mukainen.
35. Pääasian vastaajat katsovat, että se, että komission päätös sitoo kansallista tuomioistuinta, on ristiriidassa perusoikeuskirjan 47 artiklaan sisältyvän ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa nimenomaisesti määrätyn tuomioistuinten riippumattomuutta koskevan periaatteen kanssa. Vastaajat katsovat myös, että asiassa on loukattu asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta, jonka suoja taataan niin ikään molemmissa edellä mainituissa määräyksissä. Vastaajien mielestä komissiolla on tehtävässään ja kilpailuviranomaisena asianomaisiin yrityksiin liittyvää etuoikeutettua tietoa, joka kaikilla vastaajilla ei ole. Näiden perustelujen lisäksi vastaajat esittävät muita perusteita, jotka eivät liity kansallisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin, joten niitä ei tarvitse käsitellä tässä ratkaisuehdotuksessa.(13)
36. Komissio puolestaan puolustaa neuvoston tukemana menettelynsä laillisuutta ja huomauttaa, etteivät se, että se on kantajana pääasian oikeudenkäynnissä, ja se, että se on aiemmin toiminut kilpailuviranomaisena, sekä perusoikeusasiakirjan 47 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan vaatimukset ole millään tavoin ristiriidassa keskenään. Komissio esittää, että unionin puolustamisesta pääasian oikeudenkäynnissä vastaavat oikeudelliset yksiköt eivät ole olleet missään yhteydessä oikeudellisen yksikön henkilöstöön, joka vastaa kilpailuasioista. Komissio väittää samoin, että se ei ole käyttänyt mitään luottamuksellisia tietoja kannekirjelmässään eikä siviiliprosessissa jätetyssä missään muussakaan asiakirjassa. Toisaalta se katsoo, ettei se, että sen päätös sitoo tuomioistuinta, vaikka se on yhden asianosaisen tekemä, ole ristiriidassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, kunhan kyseiseen päätökseen kohdistuu täysi tuomioistuinvalvonta, mikä toteutuu ja on todellisuudessa toteutunut nyt käsiteltävässä asiassa.
37. Jotta kyettäisiin vastaamaan Rechtbankin esittämiin kysymyksiin, käsittelen ensiksi toimivaltaisen tuomioistuimen riippumattomuuteen liittyvän kysymyksen, joka – kuten jäljempänä esitän – liittyy pikemminkin tuomiovallan ulottuvuuteen kuin tuomioistuimen puolueettomuuteen. Käsittelen tämän jälkeen asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta kansallisessa siviiliprosessissa.
A Sopimussuhteen ulkopuolisen vahingonkorvauskanteen tutkimista koskevan kansallisen tuomioistuimen tuomiovallan ulottuvuuden rajaaminen
38. Kansallinen tuomioistuin esittää epäilyksiä, jotka voidaan tiivistää seuraavasti: Tehdessään päätöksen, jossa todetaan EY 81 artiklan (josta on tullut SEUT 101 artikla) vastainen sopimus, komissio sitoo kaikkia viranomaisia, mukaan lukien kansalliset viranomaiset. Jos komissio myöhemmin nostaa kansallisessa tuomioistuimessa korvauskanteen, joka koskee unionille kyseisen kilpailunvastaisen menettelytavan vuoksi aiheutuneita vahinkoja, pitäisi perustellusti epäillä sitä, vastaako kyseinen oikeudenkäynti jokaisella henkilöllä olevaa oikeutta saada asiansa käsitellyksi puolueettomassa tuomioistuimessa. Koska toimivaltaisen tuomioistuimen, tässä tapauksessa Rechtbank van koophandel te Brusselin, on todettava vahingon olemassaolo sellaisen lainvastaisen teon perusteella, jonka toteamiseen yksi asianosaisista käytännössä sen pakottaa, tästä seuraava tuomioistuimen harkintavallan pieneneminen näyttäisi merkitsevän sen riippumattomuuden perusteetonta rajoittamista.
39. Kuten edellä esitin, tämä väite on mielestäni tarkemmin tarkasteltuna perusteeton.
40. Lähtökohtana on korostettava, että vahingonkorvauskannetta ei nosta Belgian tuomioistuimessa komissio vaan yhteisö ja nykyisin unioni. Kyseessä ei ole tilanne, jossa komissio antaisi säädöksen ja sen jälkeen itse haastaisi vastaajan vaatiakseen vahingonkorvausta. Päinvastoin on niin, että komissio ei esiinny kansallisessa oikeudenkäynnissä asianosaisena vaan unionin edustajana, jolle on mahdollisesti aiheutunut jokin murto-osa yksilöitävissä olevasta vahingosta, joka mahdollisesti koskee useita unionin eri toimielimiä ja elimiä.
41. Tällä selvennyksellä viedään pohjaa pääasian vastaajien perusteluilta, koska niiden arvostelemat päällekkäiset tehtävät ovat ainoastaan seuraus valtuuksien normaalista jakamisesta monitahoisessa poliittis-hallinnollisessa rakenteessa, jonka tehtäviin kuuluu julkisten politiikkojen suunnittelu ja täytäntöönpano mutta myös sen oikeuksien ja perusteltujen intressien puolustaminen missä tahansa tuomioistuimissa. Tästä on kyse unionissa, jonka valtuuksien sisäisessä jaossa on annettu komissiolle merkittäviä vastuualueita. On nimittäin niin, että kun komissio käyttää valtuuksia, jotka sille on annettu kilpailun alalla, ja samaan aikaan edustaa unionia oikeudenkäynnissä, tämä ei johdu toimivallan jaon vääristyneestä ja mielivaltaisesta rakenteesta, kuten vastaajina olevat yhtiöt väittävät. Kaikilla poliittisilla organisaatioilla, jäsenvaltiot mukaan lukien, on päinvastoin keinoja vedota oikeuksiinsa ja intresseihinsä tuomioistuimessa.(14) Lisäksi hallintoviranomaisten oikeus saada asiansa yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi on merkittävä edistysaskel vakiinnutettaessa oikeusvaltiota, jonka myötä viranomaiset menettävät vähitellen valtuutensa suojella itse itseään ja antavat oikeuksiensa puolustamisen tuomioistuinten tehtäväksi. Tämä pätee unioniin nyt käsiteltävässä asiassa, koska sillä ei ole erillisiä mekanismeja, joiden avulla se voisi vaatia pakottavasti vahingonkorvausta, vaan sen on käännyttävä tuomioistuimen, tässä tapauksessa kansallisen tuomioistuimen, puoleen saadakseen korvauksen sille lainvastaisesti aiheutuneista vahingoista. Unionin edustaminen tuomioistuimessa on näissä tapauksissa annettu EY 282 artiklan nojalla ja käsiteltävästä aiheesta riippumatta komissiolle.
42. Edellä esitetyn mukaisesti on huomautettava, ettei unioni (eikä komissio) turvaudu pääasian oikeudenkäyntiin julkisen vallan haltijana olevana instituutiona, jonka tehtävänä on varmistaa kilpailu sisämarkkinoilla, vaan oikeudenvastaisesta vahingosta vastaaviksi epäiltyjen yritysten asiakkaana eli kuluttajana. Unioni tosin harjoittaa kilpailupolitiikkaansa perussopimuksen nojalla tehtyjen päätösten avulla, kun taas nyt käsiteltävässä tapauksessa on kyseessä oikeudenvastaiseen tekoon perustuva kanne, joka ei kuulu tähän politiikkaan vaan on keino saada rahallinen korvaus, jonka tarkoituksena on palauttaa oikeudellinen tilanne yksityisellä tasolla. Kuten sekä komissio että neuvosto ovat ilmaisseet Rechtbankissa vireillä olevan oikeudenkäynnin suullisessa käsittelyssä, unioni toimii kuten yksityinen, jolle on aiheutunut omaisuusvahinkoa. Toisin kuin vastaajat väittävät, tehtävät eivät siten ole päällekkäisiä vaan molemmat toimenpiteet ovat selvästi erillisiä paitsi ajallisesti myös ennen kaikkea keinojen ja tavoitteiden osalta.(15)
43. Tämän ensimmäisen huomautuksen jälkeen on seuraavaksi tutkittava, viedäänkö unionin toimielimen, tässä tapauksessa komission, tekemällä päätöksellä, jonka sisältö sitoo kaikkia valtion viranomaisia ja myös tuomioistuimia, tuomioistuimelta perusteettomasti riippumattomuus, kun sen on ratkaistava vahingonkorvausvaatimus kyseisen päätöksen perusteella. Katson, että tämä tilannearvio, jossa keskitytään tuomioistuimen riippumattomuuteen ja jota ovat käsitelleet sekä kansallinen tuomioistuin että pääasian asianosaiset, ei ole asianmukainen. Yksikään tämän oikeudenkäynnin asianosaisista ei epäile kansallisen tuomioistuimen puolueettomuutta, eikä voida myöskään sanoa, että pääasian oikeudenkäynnin kulkuun olisi puututtu tuomioistuimen ulkopuolelta laittomasti. Nyt käsiteltävän asian tilanteessa epäilyt liittyvät pikemminkin kansallisen tuomioistuimen lainkäyttövallan ulottuvuuteen, jota katsotaan rajoitettavan komission päätöksellä, joka sitoo sitä ja määrittää yhden asiaan liittyvistä tilanteista: lainvastaisuuden olemassaolon, jonka on todennut toteamiseen toimivaltainen taho. Näin tulkitsee tilannetta myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, kun se käsittelee asioita, joissa kansallinen tuomioistuin katsoo harkintavaltaansa rajoitetun. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoo näissä tapauksissa, että kysymys ei koske niinkään elimen riippumattomuutta vaan sitä, onko se ”tuomioistuin”.(16)
44. Näin ollen katson, että vastaväite, jonka Rechtbank esittää, ei liity niinkään sen ”riippumattomuuteen” tuomioistuimena vaan siihen, onko se toimivaltainen ratkaisemaan käsiteltävänään olevan siviiliasian täyttä tuomiovaltaa käyttäen.
45. Tämän epävarmuuden ratkaisemiseksi käsittelen ensin riidanalaisen komission päätöksen luonnetta ja sen oikeudellisia vaikutuksia kansallisissa tuomioistuimissa. Tämän jälkeen muistutan siitä, että edellä mainittuun päätökseen voidaan kohdistaa täysimääräistä tuomiovalvontaa unionin tuomioistuimissa, kun taas kansallisten tuomioistuinten on puolestaan määritettävä siviilikorvausmenettelyssä vahinko ja syy-yhteys. Katson kaiken kaikkiaan, että Rechtbankin tuomiovaltaa ei ole rajoitettu vaan se käyttää sitä kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuinten välisen normaalin tehtävänjaon perusteella.
46. Yhteisöjen tuomioistuimella oli asiassa Masterfoods ja HB antamassaan tuomiossa(17) tilaisuus määritellä komission EY 81 artiklan 1 kohdan (SEUT 101 artiklan 1 kohta) nojalla tekemien päätösten ulottuvuus. Kyseisen tuomion sisältö otettiin myöhemmin kilpailusääntöjen täytäntöönpanoa koskevan asetuksen N:o 1/2003 16 artiklaan. Hyvin suppeasti ilmaistuna kyseisessä tuomiossa ja säännöksessä vahvistetaan kaikkien kansallisten viranomaisten ja myös tuomioistuinten velvollisuus pidättyä antamasta komission EY 81 artiklan (josta on tullut SEUT 101 artikla) nojalla tekemän päätöksen kanssa ristiriidassa olevia ratkaisuja.(18) Kyseisiin määräyksiin perustuvat komission päätökset toisin sanoen sitovat kansallisia tuomioistuimia.(19)
47. On varmaa, että asiassa Masterfoods ja HB annetussa tuomiossa jätettiin ratkaisematta tärkeitä kysymyksiä, jotka auttaisivat merkittävästi rajaamaan komission kilpailuasioissa antamien päätösten sitovuuden ulottuvuutta. Ei siis ole täysin selvää, ulottuvatko nämä vaikutukset päätöksen päätösosaan tai koko sen sisältöön, tosiseikkoja koskevat arvioinnit mukaan luettuina. Komissio katsoi istunnossa unionin tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin vastatessaan, että sen päätökset eivät sido viranomaisia kaikilta osin, mutta pidättäytyi täsmentämästä, miltä osin. Siltä osin kuin nyt käsiteltävän asian kannalta on merkitystä vaikuttaa kuitenkin kiistattomalta, että päätökseen sisältyvä lainvastaisen menettelytavan toteaminen sitoo joka tapauksessa kansallisia viranomaisia. Tämä toteamus on perustana kansallisissa oikeusjärjestyksissä jokaiselle sopimussuhteen ulkopuoliseen vastuuseen liittyvälle kanteelle, jonka yksi edellytyksistä on oikeudenvastaisen vahingon olemassaolo.
48. Näin ollen kansallisella tuomioistuimella saattaisi olla syitä epäillä ensi arviolta vaatimusta, jonka on esittänyt viranomainen, joka itse on ensin määrittänyt vaatimuksensa perustana olevan lainvastaisuuden siihen liittyvine vaikutuksineen. Kuten komissio esittää perustellusti kirjallisissa huomautuksissaan, kyseinen seikka ei kuitenkaan ole enää ongelmallinen silloin, kun käytettävissä on tehokas oikeussuojakeino unionin tuomioistuimissa lainvastaisuuden toteavaa päätöstä vastaan. Kansallisen tuomioistuimen lainkäyttövaltaa voitaisiin näet rajoittaa perusteettomasti, jos se menettäisi mahdollisuuden todeta lainvastaisuuden olemassaolon tai kyseenalaistaa sen olemassaoloa koskevan toteamuksen vahingonkorvausasiaa koskevassa tuomiossa. Tilanne ei ole kuitenkaan tällainen nyt käsiteltävässä asiassa syistä, jotka esitän seuraavassa.
49. Ensinnäkään kansallisella tuomioistuimella ei ole oikeutta jättää komission päätöstä soveltamatta tai arvioida sen pätevyyttä, eikä tämä johdu pelkästään siitä, että tämä on todettu asiassa Masterfoods ja HB annetussa tuomiossa, vaan myös siitä, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä, joka sai alkunsa asiassa Foto-Frost annetusta tuomiosta,(20) kielletään kansallisia viranomaisia arvioimasta unionin toimien pätevyyttä. Pätevyyden arvioimisen yksinoikeutta, joka kuuluu unionin tuomioistuimille ja pelkästään niille, horjutettaisiin, jos kansallinen tuomioistuin voisi vahingonkorvausta koskevan riidan yhteydessä kyseenalaistaa komission päätöksellä aikaisemmin todetun lainvastaisuuden. Tällaisessa tapauksessa unionin oikeusjärjestyksessä annetaan kansalliselle tuomioistuimelle mahdollisuus esittää pätevyyttä koskeva ennakkoratkaisukysymys unionin tuomioistuimelle, jolloin säilytetään kansallisen elimen riippumattomuus ja samaan aikaan unionin oikeuslähteiden järjestelmän yhtenäisyys ja johdonmukaisuus.(21)
50. Lisäksi asianosaisilla, joita päätös koskee ja jotka ovat nyt käsiteltävässä asiassa pääasian vastaajina, on aina ollut käytettävissään mahdollisuus nostaa kumoamiskanne unionin yleisessä tuomioistuimessa ja viime kädessä unionin tuomioistuimessa. Kuten tiedetään, kumoamiskanne on keino, jolla riidanalainen toimi saatetaan tuomioistuinvalvonnan kohteeksi ja joka mahdollistaa kyseisen toimen täysimääräisen valvonnan. EY 230 artiklan 2 kohdassa (josta on tullut SEUT 263 artiklan 2 kohta) luetellut perustelut ovat riittävän laajat, jotta ne mahdollistavat kaikkien toimen osatekijöiden oikeudellisen valvonnan.(22) Se, että unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen oikeuskäytännössä annetaan komissiolle teknistä harkintavaltaa, ei merkitse sitä, että tuomioistuinvalvonta olisi vähimmäistason valvontaa, kuten vastaajina olevat yhtiöt ovat esittäneet kirjallisissa huomautuksissaan. Tämän päätöksentekovallan tunnustamisella on vastine unionissa edustettuina olevien eri oikeusjärjestelmien hallintolainkäytössä, jossa hallintoa koskeva valvonta ulottuu oikeuskysymyksiin ja edellyttää teknisten seikkojen osalta ilmeiseen virheeseen perustuvaa tarkastelua.(23) Tällaisen tuomioistuinten harjoittaman valvonnan laajuus ja intensiteetti jäsenvaltioissa täyttää myös Euroopan ihmisoikeussopimuksessa asetetut vaatimukset.(24) Näin ollen se, että unionin tuomioistuimet valvovat komission EY 81 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 101 artiklan 1 kohta) nojalla tekemiä päätöksiä, on yleisesti arvioiden täysimääräistä tuomioistuinvalvontaa, joka takaa oikeussubjektille tehokkaan oikeussuojan siinä tapauksessa, että päätös on perusteeton.
51. Edellä esitettyjen täsmennysten perusteella on huomautettava, että kansallisilla tuomioistuimilla on useita vaihtoehtoja silloin, kun niiden on käsiteltävä komission päätöstä vahingonkorvauskanteen yhteydessä.
52. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 47 kohdassa on jo todettu, kansallisella tuomioistuimella, joka epäilee päätöksen laillisuutta, on ennen kaikkea mahdollisuus esittää ennakkoratkaisukysymys komission päätöksen pätevyydestä. Jos päätöksen adressaatti on toisaalta määritelty erikseen, on välttämätöntä, että tämä on riitauttanut sen pätevyyden unionin yleisessä tuomioistuimessa.(25) Tällaisessa tapauksessa, kuten nyt käsiteltävässä asiassa on tapahtunut, kansallisella tuomioistuimella olisi mahdollisuus lykätä asian käsittelyä odottaessaan unionin tuomioistuimelta lopullista tuomiota. Näin esitetään edellä mainitun asetuksen N:o 1/2003 16 artiklan 1 kohdassa, kun siinä säädetään, että on kansallisten tuomioistuinten tehtävänä ”arvioida, onko sen käsittely keskeytettävä”, jos ne voivat tehdä ”päätöksiä, jotka olisivat ristiriidassa päätöksen kanssa, jota komissio harkitsee jo käynnistämässään menettelyssä”. Jos siis Rechtbank epäilisi päätöksen pätevyyttä ja lisäksi huomaisi, että päätös on saatettu unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi, kansallisen oikeudenkäynnin lykkäämisellä vältettäisiin kaikilta osin se vaara, että unionin tuomioistuinten ja belgialaisen tuomioistuimen tuomiot olisivat keskenään ristiriidassa.
53. Tätä päätelmää ei sanele ainoastaan oikeusvarmuus vaan myös vilpittömän yhteistyön periaate. Yhteisöjen tuomioistuin totesi edellä mainitussa asiassa Masterfoods ja HB antamassaan tuomiossa, että ”kun kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian ratkaisu riippuu komission päätöksen pätevyydestä, lojaalin yhteistyön velvollisuudesta seuraa, että välttääkseen tekemästä komission päätöksen kanssa ristiriidassa olevaa ratkaisua kansallisen tuomioistuimen pitäisi lykätä asian käsittelyä siihen asti, kun yhteisöjen tuomioistuimet ovat tehneet lopullisen päätöksen kumoamiskanteen perusteella, paitsi jos se katsoo, että asian olosuhteissa on perusteltua esittää yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymys komission päätöksen pätevyydestä”.(26) Unionin tuomioistuimen mielestä tämä keskeyttämisvelvoite perustuu siihen, että ”yhteisön kilpailusääntöjen noudattaminen perustuu yhtäältä kansallisten tuomioistuinten ja toisaalta komission ja yhteisöjen tuomioistuinten välisen lojaalin yhteistyön velvollisuudelle, ja tässä yhteistyössä kukin niistä toimii perustamissopimuksessa sille osoitetun tehtävän mukaisesti”.(27)
54. Tiivistetysti esitettynä on niin, että vaikka Rechtbankia sitoo komission päätöksessä esitetty lainvastaisuutta koskeva toteamus, tämä ei siis missään tapauksessa merkitse sitä, että tuomioistuinvalvontaa olisi rajoitettu ja että asianosaisilla ei olisi mahdollisuutta saada asiaansa käsitellyksi ”tuomioistuimessa”. Rechtbankin tehtävänä on päinvastoin todeta vahinko ja yksilöidä sen määrä tässä tapauksessa unionin puolesta sen jälkeen, kun se on todennut syy-yhteyden, mikä edellyttää yksityiskohtaista ja täydellistä selvitystä, joka on luonteeltaan lainkäyttöä. Jos se epäilee komission päätöksen pätevyyttä, vaikka se ei pystykään kyseenalaistamaan sen sisältöä, koska valvontamonopoli on unionin tuomioistuimilla, sillä on nyt käsiteltävän asian kaltaisissa olosuhteissa aina mahdollisuus lykätä asian käsittelyä odottaessaan sitä, että unionin yleinen tuomioistuin tai unionin tuomioistuin vahvistaa sen pätevyyden. Näin ollen on pääteltävä, että Rechtbankin tuomiovaltaa ei ole rajoitettu eikä vastaajilta ole evätty oikeutta saada asiansa sellaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi, jolla on täysi tuomiovalta. Päinvastoin – ja seurauksena siitä, että on olemassa kaksi oikeusjärjestystä, jotka toimivat yhdessä ja käyttävät omia toimien pätevyyteen liittyviä toimintamallejaan – menettely kuvastaa toimivallan jakoa, joka vallitsee kahden tuomioistuimen eli unionin tuomioistuimen ja kansallisen tuomioistuimen välillä, ja niiden tehtävänä on antaa ratkaisu omaa toimivaltaansa käyttämällä.
55. Kaiken kaikkiaan katson edellä esitetyn perusteella, että perusoikeuskirjan 47 artiklaa on, siltä osin kuin se koskee oikeutta tuomioistuimeen, tulkittava siten, että ei ole sen vastaista, jos kansallinen tuomioistuin antaa ratkaisun unionin kärsimää vahinkoa koskevasta korvausvaatimuksesta, kun vahingon taustalla oleva lainvastaisuus on todettu komission päätöksellä, joka on tehty EY 81 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 101 artiklan 1 kohta) nojalla.
B Siviiliprosessin asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus
56. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee lopuksi unionin tuomioistuimelta, loukataanko sillä, että komissiolla on käytettävissään tietoja, jotka on kerätty kilpailusääntöjen rikkomista koskevan asian käsittelyn aikana ja joita ei toisaalta ole kaikilla vastaajilla sen vuoksi, että kyseessä voivat olla liikesalaisuuksiin kuuluvat tiedot, asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta, sellaisena kuin se ilmenee perusoikeuskirjan 47 artiklasta ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklasta.
57. Asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaate, joka on osa perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan perusoikeuden sisältöä, on kuulunut unionin oikeusjärjestykseen jo hyvin varhaisista ajoista lähtien. Tähän periaatteeseen voidaan vedota paitsi unionin tuomioistuimissa(28) myös komission vireille panemissa seuraamusmenettelyissä(29) sekä kansallisissa oikeudenkäynneissä, joilla pannaan unionin oikeutta täytäntöön.(30) Nyt käsiteltävässä asiassa on keskityttävä tähän viimeksi mainittuun seikkaan, jonka osalta unionin tuomioistuin on ottanut vahvasti vaikutteita Euroopan ihmisoikeusoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä.
58. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden tarkoituksena on taata oikeudenkäynnin asianosaisten välinen tasapaino ja varmistaa siten, että kuka tahansa oikeudenkäynnin asianosainen voi arvioida kaikkia tuomioistuimelle esitettyjä asiakirjoja ja kyseenalaistaa ne. Vahingon, jota tästä epätasapainosta voi aiheutua, toteen näyttäminen lähtökohtaisesti kuuluu sille, jolle on aiheutunut vahinkoa.(31) Samoin niin sanottu ulkoisen vaikutelman käsite, jota on sovellettu asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteeseen asiassa Kress vastaan Ranska annetusta tuomiosta(32) alkaen, on antanut Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelle aiheen todeta, että myös objektiivinen ja abstrakti epätasapaino saattaa riittää, jotta voidaan todeta asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta loukatun.(33) Tätä oikeuskäytäntöä on sovellettu lähinnä kansallisissa rikosoikeudenkäynneissä mutta myös – vaikkakin harvemmin – siviili-, sosiaali- ja hallintoasioita koskevissa oikeudenkäynneissä.(34)
59. Unionin tuomioistuin on omaksunut tämän oikeuskäytännön ja soveltanut useissa tilanteissa edellä esitettyjä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kehittämiä takeita.(35) Vaikka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei ilmeisesti ole hyväksytty erityisen innokkaasti niin sanottua ulkoisen vaikutelman käsitettä ja vaikka siinä edellytetään useimmissa tapauksissa näyttöä siitä, että asianosaisten välisestä epätasapainosta on aiheutunut todellista vahinkoa, on varmaa, että suojaava standardi on olennaisilta osiltaan samanlainen kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella.(36)
60. Kun edellä mainittua oikeuskäytäntöä sovelletaan nyt käsiteltävään asiaan, unionin tuomioistuimelle esitetty kysymys keskittyy tiettyihin hyvin täsmällisiin seikkoihin. Yhtäältä kyseenalaistetaan se, että komissio saa unionin edustajana Belgian tuomioistuimissa tiedot, jotka sisältyvät asiakirja-aineistoon, johon EY 81 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 101 artiklan 1 kohta) rikkomisen toteava päätös perustui. Pääasian vastaajat väittävät, että komissio saattoi ohjata päätöksen laatimista siinä tarkoituksessa, että luotaisiin otolliset olosuhteet myöhemmän siviilioikeudellisen vahingonkorvausvaatimuksen menestymiselle. Toisaalta vastaajat arvostelevat etuoikeutettua asemaa, jossa komissio on sen vuoksi, että se on tehnyt päätöksen, jossa määritetään ennalta kansallisessa oikeudenkäynnissä kyseessä oleva lainvastaisuus. Vastaajat korostavat lopuksi, että tiedot, jotka esitetään asiakirja-aineistossa, mukaan lukien tiedot, jotka kuuluvat liikesalaisuuksien piiriin, eivät ole kaikkien vastaajien käytettävissä, joten komissio on tiedollisesti etuoikeutetussa asemassa, jolla loukataan tasapainoa, jonka on vallittava asianosaisten välillä.
61. Jotta voitaisiin vastata ensimmäiseen asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteeseen perustuvaan vastaväitteeseen, on aluksi todettava, että tietoja, jotka ovat komission hallussa ja joihin vastaajat viittaavat, ei ole esitetty kansalliselle tuomioistuimelle. Tämä ilmenee ennakkoratkaisupyynnöstä sekä unionin tuomioistuimelle esitetyistä kirjallisista huomautuksista ja suullisista lausumista. Näin ollen riidanalaiset tiedot muodostavat osan komission käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta, jonka sisältöä ei ole toimitettu kansalliselle tuomioistuimelle vastaajien selän takana.
62. Tämä seikka vaikuttaa huomattavasti tapauksen käsittelyyn, kun sitä verrataan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, sillä on muistettava, että kyseisen oikeuskäytännön mukaan epätasapainoa koskevan toteamuksen on näyttävä jollain tavoin tuomioistuimen toiminnassa. Toisin sanoen: epätasapaino havaitaan siinä, että tuomioistuimella on käytettävissään tosiseikkoja tai objektiivisia tietoja, jotka koituvat yhden asianosaisen eduksi ja toisen vahingoksi, ilman että jälkimmäisellä asianosaisella olisi käytettävissään tehokkaita keinoja tämän estämiseksi.
63. Nyt käsiteltävän asian olosuhteissa ei ole osoitettu, että olisi olemassa muita kuin julkisessa päätöksessä olevia tietoja, joita komissiolla olisi käytettävissään aikaisempien menettelyjen seurauksena ja jotka olisi esitetty pääasian oikeudenkäynnissä. Keskityn jäljempänä erikseen luottamuksellisten tietojen käyttöön pääasian oikeudenkäynnissä, mutta tässä vaiheessa on riittävää lisätä, että jos tämä seikka vahvistetaan, komission puolustautumisstrategian menestys riippuu sen kannekirjelmässä esitettyjen perustelujen erinomaisuudesta sekä sen lähestyvän siviiliprosessin aikana esittämien tosiseikkojen merkityksellisyydestä. Jos olisi kyseessä tapaus, jossa tiedot, jotka huolestuttavat näin paljon vastaajia, olisivat kannekirjelmässä tai ne esitettäisiin asiakirjatodisteena, mahdollisuus verrata niitä ja kyseenalaistaa ne olisi aina niiden käytettävissä (tämän vaikuttamatta vastaväitteisiin, joita tällainen komission toimenpide herättäisi salassapitovelvollisuuden kannalta, mistä esitän näkemykseni jäljempänä). Jos sitä vastoin kyseisiä tietoja ei ole käytettävissä siviiliprosessissa, tuomioistuin tuskin voi kallistaa tasapainoa toisen asianosaisen eduksi ja toisen vahingoksi. Katson siis, että pelkästään sillä perusteella, että komissio on saanut tietyt tiedot aikaisemman valvontatoiminnan yhteydessä, se ei ole ensi arviolta etuasemassa, jolla loukattaisiin asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatetta.
64. Vastaajat arvioivat toisessa vastaväitteessään, joka perustuu asianosaisten prosessuaalisen yhdenvertaisuuden periaatteeseen, että komission toimivalta tehdä sitovia päätöksiä, jotka määrittävät etukäteen pääasian oikeudenkäynnissä kyseessä olevan lainvastaisuuden, merkitsee oikeudenkäynnissä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan vastaista epätasapainoa. Pääasian asianosaiset ovat korostaneet erityisesti asiassa Yvon vastaan Ranska annetun tuomion tärkeyttä;(37) kyseisessä tuomiossa Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan vastaiseksi Ranskan hallituksen asiamiehen toiminnan menettelyssä, joka koski pakkolunastuskorvauksen määritykseen liittyvää tuomioistuimen harjoittamaa valvontaa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin otti kyseisessä asiassa erityisesti huomioon sen, että hallituksen asiamiehen esittämä näkemys vaikutti ratkaisevasti tuomioistuimelle asetettuun perustelutaakkaan. Vaikka hallituksen asiamiehen puoltama summa ei sitonut tuomioistuinta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin korosti, että Ranskan oikeudessa velvoitettiin tuomioistuin sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakuvaiheessa perustelemaan ”erikseen” poikkeaminen hallituksen asiamiehen ehdotuksesta.(38)
65. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin otti tämän seikan lisäksi huomioon sen, että oikeussubjektia, tässä tapauksessa henkilöä, jolta oli pakkolunastettu omaisuutta, vastassa oli sekä pakkolunastuksen suorittanut viranomainen että hallituksen asiamies. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin korosti hallituksen asiamiehen osalta sitä, että hänellä oli arvokasta tietoa, jota henkilöltä, jolta oli pakkolunastettu omaisuutta, ei ollut käytettävissään.(39)
66. Näiden kolmen seikan (ratkaiseva vaikutus tuomioistuimen toimintaan, hallinnon kaksinkertainen puolustus ja oikeus saada tietoa) yhteisvaikutus merkitsi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mielestä ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan rikkomista, mutta ei mikään näistä seikoista erikseen.
67. On riittävää palauttaa mieleen asiaan Yvon vastaan Ranska liittyneet seikat, jotta voidaan tehdä se päätelmä, että komission roolia pääasian oikeudenkäynnissä ei voida kyseenalaistaa kyseisen tuomion perusteella. Kuten edellä esitin, sekään seikka, että tuomioistuimen tuomiovallan käytön vapauteen vaikutti ratkaisevasti hallituksen asiamiehen toimenpide, ei ollut ainoa asia, jonka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin otti huomioon todetessaan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan rikkomisen. Oikeuden loukkaamista koskeva päätelmä perustui sitä vastoin eri seikkojen yhteisvaikutukseen, ei mihinkään yksittäiseen seikkaan. Kuten olen edellä todennut tämän ratkaisuehdotuksen 50 ja 52 kohdassa, kansallisen tuomioistuimen sidonnaisuus komission päätökseen on samoin seurausta unionin ja jäsenvaltioiden tuomioistuinten normaalista toimivallan jaosta, ja rajoitukset, joita siitä aiheutuu kansalliselle tuomioistuimelle, ratkaistaan muuttamalla päätöstä perussopimuksissa määrättyjen muutoksenhakukeinojen mukaisesti.
68. Kolmantena ja viimeisenä seikkana todettakoon siitä, että komission elimet, jotka ovat toimivaltaisia ratkaisemaan seuraamusasian, ovat samoja kuin elimet, joiden tehtävänä on esittää vahingonkorvausvaatimus, että tämä arvostelu on helposti torjuttavissa. Vastaajina olevat yhtiöt väittävät, että komissiolla on aina etuoikeutettu mahdollisuus tutustua kilpailusääntöjen rikkomista koskeviin asiakirjoihin, mukaan lukien tiedot, jotka kuuluvat liikesalaisuuksien piiriin, esittäessään vahingonkorvausvaatimuksen, sillä kyseessä on viime kädessä kollegiaalinen elin, joka tekee päätökset enemmistöpäätöksinä, joihin osallistuvat kaikki sen jäsenet. Näin ollen vastaajat katsovat edelleen, että se, joka on viime kädessä vastuussa kilpailusääntöjen rikkomisen toteavan päätöksen tekemisestä, vastaa myös vahingonkorvausvaatimuksen esittämisestä unionin nimissä. Tästä pitäisi niiden mielestä päätellä, että vahingonkorvauskanne nostetaan asemassa, joka on kiistatta etuoikeutettu vastaajien vahingoksi.
69. Tämäkään argumentti ei vakuuta, sillä komissiota velvoittaa probatio diabolica, jota on hankala ylittää. Komissio on selittänyt huomautuksissaan, että oikeudelliset yksiköt, joiden tehtävänä on valmistella vahingonkorvausvaatimus, ovat työskennelleet erillään yksiköistä, jotka aikanaan käsittelivät kilpailusääntöjen rikkomista koskeneen asian. Tämän komissio vahvisti istunnossa, sillä kyseessä on sen asiamiehen mukaan tavanomainen käytäntö, joka ei vaikuta ainoastaan tapauksiin, joissa komissio osallistuu kansalliseen oikeudenkäyntiin, vaan yleisemmin kaikenlaisiin oikeudenkäynteihin, joissa luottamuksellisia tietoja saatetaan käyttää muihin tarkoituksiin kuin mihin ne annettiin.(40) Tämä käytäntö on näkynyt lainsäädännön tasolla asetuksen N:o 1/2003 28 artiklassa, jossa säädetään, että kilpailusääntöjen rikkomista koskevan menettelyn aikana saatuja tietoja ”voidaan käyttää ainoastaan siihen tarkoitukseen, jota varten ne on koottu”.(41)
70. Jos komissio olisi velvollinen osoittamaan jokaisessa asiassa, mitä toimenpiteitä se on toteuttanut taatakseen asian valmisteluvaiheessa saatujen tietojen asianmukaisen käytön, edellytettäisiin näyttöä menettelystä, josta säädetään voimassa olevassa lainsäädännössä, kuten edellä todettiin. Näin ollen on kohtuullista, että todistustaakka on pääasian vastaajilla, joiden pitäisi esittää tosiasiallinen näyttö siitä, että komissio on käyttänyt lainvastaisesti luottamuksellista tietoa valmistellessaan puolustuksensa nyt käsiteltävän asian kohteena olevan kaltaisessa siviilioikeudenkäynnissä. Kuten unionin jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestelmissä, todistustaakka lainsäädännön rikkomisesta on, kuten yleensäkin, asianosaisella, joka vetoaa siihen. Tässä tapauksessa todistustaakan on oltava pääasian vastaajilla, jotka eivät ole esittäneet mitään viitteitä siitä, että komissio olisi käyttänyt lainvastaisesti tietoja, jotka on annettu kilpailusääntöjen rikkomista koskevissa asioissa, jotka on pantu vireille ennen vaatimuksen esittämistä Rechtbankissa.
71. Edellä esitetyn perusteella katson kaiken kaikkiaan, että perusoikeuskirjan 47 artiklaa, siltä osin kuin se koskee oikeutta asianosaisten prosessuaaliseen yhdenvertaisuuteen, on tulkittava siten, että ei ole sen vastaista, että komissio esittää vahingonkorvausvaatimuksen kansallisissa tuomioistuimissa, vaikka se on aikaisemmin käsitellyt vaatimuksen perustana olevaan päätökseen liittyvän kilpailusääntöjen rikkomista koskevan asian.
VI Ratkaisuehdotus
72. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) EY 282 artiklaa sovelletaan kansallisiin oikeudenkäynteihin, jotka olivat vielä vireillä 1.12.2009, eikä ole tarpeen vaatia Euroopan unionilta jälkikäteen SEUT 335 artiklassa määrättyjen edustamista koskevien vaatimusten täyttymistä.
EY 282 artiklaa on tulkittava siten, että ei ole sen vastaista, että Euroopan komissio esittää Euroopan yhteisön edustajana korvausvaatimuksen yhteisölle aiheutuneesta vahingosta, joka koskee Euroopan yhteisön eri toimielimiä ja elimiä.
2) Perusoikeuskirjan 47 artiklaa on, siltä osin kuin se koskee oikeutta tuomioistuimeen, tulkittava siten, että ei ole sen vastaista, jos kansallinen tuomioistuin antaa ratkaisun Euroopan unionin kärsimää vahinkoa koskevasta korvausvaatimuksesta, kun vahingon taustalla oleva lainvastaisuus on todettu Euroopan komission päätöksellä, joka on tehty EY 81 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 101 artiklan 1 kohta) nojalla.
Perusoikeuskirjan 47 artiklaa on, siltä osin kuin se koskee oikeutta asianosaisten prosessuaaliseen yhdenvertaisuuteen, tulkittava siten, että ei ole sen vastaista, että Euroopan komissio esittää Euroopan unionin edustajana vahingonkorvausvaatimuksen kansallisissa tuomioistuimissa, vaikka se itse on aikaisemmin käsitellyt vaatimuksen perustana olevaan päätökseen liittyvän kilpailusääntöjen rikkomista koskevan asian.