CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MACIEJ SZPUNAR
presentadas el 20 de noviembre de 2014 (1)
Asunto C‑533/13
Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry
contra
Öljytuote ry,
y
Shell Aviation Finland Oy
[Petición de decisión prejudicial planteada por el työtuomioistuin (Finlandia)]
«Trabajo a través de empresas de trabajo temporal — Directiva 2008/104/CE — Artículo 4, apartado 1 — Prohibiciones o restricciones al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 28 — Derecho de negociación y de acción colectiva — Control de la compatibilidad de una cláusula de un convenio colectivo con el Derecho de la Unión — Función del juez nacional — Litigio horizontal»
I. Introducción
1. El presente asunto brinda por primera vez al Tribunal de Justicia la ocasión de interpretar la Directiva 2008/104/CE, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal. (2)
2. El työtuomioistuin (Tribunal de lo social finlandés) conoce de un litigio promovido por el sindicato finlandés de los trabajadores de los transportes para que se condene a una empresa de ese sector, así como a una asociación patronal, por infracción de una cláusula del convenio colectivo aplicable, concretamente la relativa al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal. El tribunal finlandés se pregunta si dicha cláusula constituye una restricción injustificada al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal que es incompatible con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 y, en consecuencia, si tal cláusula debería inaplicarse.
3. Dicho litigio principal trata ciertos aspectos sistémicos del Derecho de la Unión. Por una parte, implica la búsqueda de un equilibrio entre el Derecho social de la Unión y el principio de libre prestación de servicios. Por otra parte, puede llevar al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre el efecto directo de la Directiva 2008/104 en el marco de un litigio horizontal, entre una empresa y un sindicato de trabajadores por cuenta ajena.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
4. El artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), bajo la rúbrica «Derecho de negociación y de acción colectiva» establece:
«Los trabajadores y los empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales, tienen derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, en los niveles adecuados, y a emprender, en caso de conflicto de intereses, acciones colectivas para la defensa de sus intereses, incluida la huelga.»
2. Directiva 2008/104
5. El artículo 4 de la Directiva 2008/104, titulado «Revisión de las prohibiciones o restricciones», dispone:
«1. Las restricciones o prohibiciones al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal deberán estar justificadas exclusivamente por razones de interés general relativas, sobre todo, a la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, a las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo o a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar posibles abusos.
2. A más tardar el 5 de diciembre de 2011, los Estados miembros, tras consultar a los interlocutores sociales, de conformidad con la legislación nacional, los convenios colectivos y las prácticas nacionales, revisarán las restricciones o prohibiciones establecidas al recurso a la cesión temporal de trabajadores a fin de comprobar si siguen estando justificadas por las razones expuestas en el apartado 1.
3. En caso de que dichas restricciones o prohibiciones estén establecidas en convenios colectivos, los interlocutores sociales que hayan negociado el acuerdo correspondiente podrán efectuar la revisión a la que se refiere el apartado 2.
[...]
5. Los Estados miembros informarán a la Comisión de los resultados de la revisión a la que se refieren los apartados 2 y 3 a más tardar el 5 de diciembre de 2011.»
B. Derecho finlandés
1. Leyes
6. La Directiva 2008/104 fue transpuesta en el Derecho finlandés a través de la modificación de la työsopimuslaki 55/2001 [Ley 55/2001 sobre el contrato de trabajo] y de la lähetetyistä työntekijöistä annettu laki 1146/1999 [Ley 1146/1999 sobre los trabajadores desplazados].
7. Según señala el órgano jurisdiccional remitente, de la exposición de motivos del Proyecto de Ley modificativa se desprende que el Gobierno finlandés consideró la obligación de revisión recogida en el artículo 4 de la Directiva 2008/104 como una exigencia administrativa puntual de revisar las restricciones y prohibiciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y de informar a la Comisión del resultado de tal revisión. El órgano jurisdiccional remitente subraya que, según dicho Proyecto, el citado artículo 4 no obliga a los Estados miembros a modificar su normativa, ni siquiera en el caso de que una restricción del trabajo a través de empresas de trabajo temporal no pueda justificarse por razones de interés general.
8. El 29 de noviembre de 2011, el Gobierno finlandés comunicó a la Comisión los resultados de la revisión prevista en el artículo 4, apartados 2 y 3, de la Directiva 2008/104.
2. Convenios colectivos
9. El Convenio Colectivo General, celebrado en 1997 entre las centrales que representan, respectivamente, a los empresarios y a los sindicatos (3) (en lo sucesivo, «Convenio General de 1997») estipula, en su artículo 8, apartado 3:
«Las empresas sólo podrán recurrir al trabajo a través de empresas de trabajo temporal para hacer frente a picos de trabajo o para otras tareas limitadas en el tiempo o por su naturaleza, que, por motivos de urgencia, de duración limitada, de competencias profesionales, de empleo de herramientas especializadas o por otros motivos similares no puedan ser efectuadas por sus propios trabajadores.
La cesión de mano de obra es una práctica ilícita si los trabajadores cedidos por las empresas de trabajo temporal y empleados por las empresas que recurren a la mano de obra externa efectúan, durante un periodo prolongado, el trabajo ordinario de la empresa, junto con los trabajadores permanentes de ésta, y están colocados bajo la misma dirección.
[...]»
10. El Convenio colectivo del sector de los camiones cisterna y de productos petrolíferos (en lo sucesivo, «Convenio sectorial») contiene, en su cláusula 29, apartado 1, una estipulación análoga.
III. Litigio principal
11. El Auto- ja Kuljetusalan Työntekijäliitto AKT ry (en lo sucesivo, «AKT») es el sindicato que representa, en particular, a los trabajadores por cuenta ajena del sector de los camiones cisterna y de productos petrolíferos.
12. Shell Aviation Finland Oy (en lo sucesivo, «Shell») transporta carburante a dieciocho aeropuertos de Finlandia. Es miembro de la Öljytuote ry, la Asociación de empresarios del sector de los carburantes (en lo sucesivo, «Öljytuote»).
13. AKT demandó a Öljytuote y a Shell ante el órgano jurisdiccional remitente solicitando que se les condenara al pago de la sanción económica prevista en el artículo 7 de la työoehtosopimuslaki 36/1946 [Ley 36/1946 sobre los convenios colectivos], por haber infringido la cláusula 29, apartado 1, del Convenio sectorial. En su demanda, AKT alega que desde el año 2008 Shell emplea regularmente trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, en número abundante, para realizar tareas idénticas a las efectuadas por sus propios trabajadores. Añade que tal uso de mano de obra cedida constituye una práctica ilícita en el sentido de la disposición del Convenio controvertida.
14. Las partes demandadas replican que el recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal estaba justificado por razones legítimas, al tener por objeto, fundamentalmente, garantizar la sustitución de los trabajadores durante los periodos de vacaciones y de baja por enfermedad. Añaden que la cláusula 29, apartado 1, del Convenio sectorial contiene una restricción que no puede justificarse por las razones contempladas en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104. Sostienen que el órgano jurisdiccional nacional está obligado a inaplicar las disposiciones del Convenio contrarias a la Directiva 2008/104.
15. El órgano jurisdiccional remitente señala que aunque el alcance de la obligación impuesta a los Estados miembros por el artículo 4 de la Directiva 2008/104 suscita dudas, tal disposición puede interpretarse en el sentido de que impone a dichos Estados miembros la obligación de velar por que su ordenamiento jurídico no contenga restricciones o prohibiciones injustificadas en materia de trabajo a través de empresas de trabajo temporal. Ahora bien, según el órgano jurisdiccional remitente, la cláusula 29, apartado 1, del Convenio sectorial se aparta de la Directiva 2008/104 al prohibir, salvo en determinados supuestos concretos, el empleo de trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, con el fin de proteger a los trabajadores permanentes de las empresas.
16. Además, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre las consecuencias que deberían deducirse de la posible incompatibilidad de una disposición nacional con la Directiva 2004/18 en un asunto como el litigio principal, que enfrenta a particulares.
IV. Cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
17. Dadas estas circunstancias, el työtuomioistuin decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 4, apartado 1, de la Directiva [2008/104] en el sentido de que impone a las autoridades nacionales, incluidos los órganos jurisdiccionales, la obligación permanente de velar, con los medios a su alcance, por que no existan disposiciones legales o cláusulas de convenios colectivos nacionales que sean contrarias a las reglas fijadas por [dicha] Directiva, o, cuando aquéllas existan, de velar por que no se apliquen?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 4, apartado 1, de la Directiva [2008/104] en el sentido de que se opone a una normativa nacional conforme a la cual el empleo de mano de obra cedida temporalmente por empresas de trabajo temporal sólo está permitido en determinados supuestos precisos, como hacer frente a picos de trabajo o para las tareas que una empresa no puede llevar a cabo a través de sus propios trabajadores? ¿Puede calificarse de recurso ilícito al trabajo a través de empresas de trabajo temporal destinar, durante un periodo prolongado, a trabajadores cedidos temporalmente por empresas de trabajo temporal a las actividades ordinarias de la empresa, junto con los propios trabajadores de ésta?
3) Si la normativa nacional se declara contraria a la Directiva [2008/104], ¿con qué medios cuenta un órgano jurisdiccional para cumplir con los objetivos de [dicha] Directiva, cuando se cuestiona un convenio colectivo que regula relaciones entre particulares?»
18. La resolución de remisión, de 4 de octubre de 2013, se recibió en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de octubre de 2013. Presentaron observaciones escritas AKT, Öljytuote y Shell, los Gobiernos finlandés, alemán, francés, húngaro, polaco, sueco y noruego, así como la Comisión.
19. Dichas partes e interesados, excepto los Gobiernos francés, húngaro y polaco, también participaron en la vista que se celebró el 9 de septiembre de 2014.
V. Análisis
20. Las tres cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente tratan sendos aspectos ligados a la interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104:
– En primer lugar, el alcance de las obligaciones que dicha disposición impone a los Estados miembros;
– En segundo lugar, la posibilidad de justificar, a la luz de la citada disposición, las restricciones al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal establecidas por el Convenio sectorial, y
– En tercer lugar, la cuestión de si la disposición de la Directiva de que se trata puede invocarse en un litigio entre particulares.
21. Examinaré las cuestiones prejudiciales en este mismo orden.
A. Sobre el alcance de las obligaciones que resultan del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 (primera cuestión prejudicial)
1. Observaciones preliminares
22. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende dilucidar si el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 impone a los Estados miembros la obligación de suprimir las prohibiciones o las restricciones al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal cuando aquéllas no pueden justificarse por razones de interés general.
23. Las partes en el litigio principal y los interesados están divididos en cuanto a la interpretación de dicha disposición.
24. Algunas partes consideran que la disposición de que se trata obliga a los Estados miembros a eliminar las restricciones que no puedan justificarse al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal. (4)
25. Otras partes (5) sostienen, en cambio, que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 no establece ninguna obligación sustantiva, sino que debe interpretarse en combinación con su apartado 2. Este último prevé, para los Estados miembros, la obligación de revisar las restricciones aplicables al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, antes de que expire el plazo de transposición de la Directiva 2008/104, con el fin de comprobar si siguen estando justificadas por las «razones expuestas en el apartado 1». En consecuencia, el alcance del apartado 1 de dicho artículo se limita a circunscribir el objeto de dicha revisión. En particular, consideran que el citado apartado 1 no impone a los Estados miembros una obligación de resultado consistente en velar por que las restricciones existentes en sus legislaciones estén efectivamente justificadas por razones de interés general.
2. Interpretación literal y teleológica
26. En virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104, las prohibiciones o restricciones al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal «deberán estar justificadas exclusivamente por razones de interés general». Sigue un listado indicativo de tales razones.
27. Señalo que dicho tenor respalda la interpretación de la disposición de que se trata en el sentido de que las restricciones que no se justifican por motivos de interés general, de las que se ofrece un listado indicativo, (6) son incompatibles con el Derecho de la Unión. En efecto, la frase «deberán estar justificadas exclusivamente» por razones de interés general perdería su sentido si la disposición en cuestión no se pronunciara en modo alguno sobre la compatibilidad de las restricciones con el Derecho de la Unión.
28. El citado tenor expresa claramente una norma sustantiva que conlleva la prohibición de las restricciones injustificadas. Me resulta difícil admitir, en contra de lo sostenido por algunas partes, (7) que se trate de una disposición meramente formal, similar a las de los apartados siguientes del mismo artículo 4.
29. Estimo que las consideraciones teleológicas subyacentes a la normativa en cuestión corroboran esta interpretación.
30. Ninguna de las partes discute que la Directiva 2008/104 tiene por objeto, por una parte, las condiciones de trabajo de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y, por otra parte, los requisitos aplicables al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
31. Este doble objetivo —que se refleja en el propio título de la Directiva 2008/104— (8) se recoge en su artículo 2, que se refiere, por una parte, a la necesidad de garantizar la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y de mejorar la calidad de las empresas de trabajo temporal, en particular garantizando el respeto del principio de igualdad de trato respecto de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y, por otra parte, a la necesidad de establecer un marco apropiado de utilización de la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal para contribuir eficazmente a la creación de empleo y al desarrollo de formas flexibles de trabajo. (9)
32. Dado que ambas vertientes de dicho objetivo son complementarias, no me parece coherente separarlas. En efecto, la mejora del nivel de protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal puede poner en entredicho la necesidad de determinadas restricciones o prohibiciones existentes, lo que debería permitir una mayor apertura hacia esta forma de trabajo. (10)
33. Se trata, en cierta medida, de un aspecto común a los tres actos de la Unión Europea sobre el trabajo atípico, relativos a las relaciones laborales a tiempo parcial o temporal. (11) La actuación de la Unión en este ámbito tuvo como objetivo global el desarrollo de formas flexibles de trabajo, a la vez que intentaba alcanzar un nuevo grado de armonización del Derecho social. (12) El modelo regulatorio subyacente a tal actuación, basado en la búsqueda de un equilibrio entre la flexibilidad y la seguridad en el mercado de trabajo, ha sido denominado «flexiguridad». (13)
34. Según ese modelo, el recurso a formas flexibles de empleo debería reforzar la capacidad de adaptación del mercado de trabajo, crear más puestos de trabajo así como mejorar el acceso de determinados grupos precarios, como los trabajadores jóvenes, al empleo indefinido. Para algunos, este tipo de empleo podría servir de trampolín —«stepping stone»— al mercado de trabajo. (14)
35. La dualidad de su objetivo se refleja en la estructura de la Directiva 2008/104 que, al margen de sus disposiciones introductorias (ámbito de aplicación, objeto, definiciones) y finales, se articula en torno a dos ejes, a saber, su capítulo II, íntegramente dedicado a las condiciones de trabajo de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, y su artículo 4, incluido en su capítulo I, que tiene por objeto las restricciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
36. Ahora bien, no veo cómo dicho artículo 4 podría contribuir a los objetivos de la Directiva 2008/104 si estableciera sólo una simple obligación de los Estados miembros de identificar los obstáculos al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, sin unir a dicha obligación la menor consecuencia vinculante.
37. A mi juicio, a la luz de su objetivo el citado artículo 4 debe interpretarse en el sentido de que no sólo prevé obligaciones formales (apartados 2 a 5), sino también una norma sustantiva (apartado 1). Dicha norma sustantiva prohíbe el mantenimiento de restricciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal cuando aquéllas no estén justificadas, en particular teniendo en cuenta la armonización de las condiciones laborales mínimas. (15)
38. Los apartados 2 a 5 de dicho artículo 4 establecen un mecanismo formal al objeto de coadyuvar a la aplicación de la citada prohibición, a través de la revisión de las restricciones existentes a nivel nacional, como complemento de los medios habituales de ejecución del Derecho de la Unión. Si el apartado 1 del mismo artículo no comportara la prohibición de restricciones injustificadas, dicho mecanismo carecería de razón de ser.
39. No me parece razonable sostener que el legislador de la Unión sólo quiso prever que los Estados miembros elaboraran un inventario no vinculante de las restricciones, a título meramente informativo y sin ninguna consecuencia. La Comisión tiene el derecho de recopilar tal información en el marco de la misión general que le incumbe, en virtud de los Tratados, de velar por la aplicación del Derecho de la Unión.
40. La doctrina es cuasi unánime interpretando el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de suprimir las restricciones injustificadas al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal. (16) Algunos autores señalan que dicha disposición pretende manifiestamente alcanzar un justo equilibrio entre las libertades del mercado interior y el Derecho social y que, interpretada como una mera recomendación, carecería de todo efecto útil. (17)
41. Idéntico razonamiento parece haber inspirado la declaración común de los interlocutores sociales a nivel europeo en el sector del trabajo temporal, difundida poco antes de la adopción formal de la Directiva 2008/104. Dicha declaración, por una parte, reconoce la necesidad de introducir ciertas restricciones en el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, con el fin de evitar los abusos, a la vez que indica, por otra parte, que las restricciones injustificadas deben eliminarse. (18)
3. Trabajos preparatorios
42. Los trabajos preparatorios también parecen abogar por el carácter vinculante del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104.
43. Algunas partes sostienen lo contrario, (19) alegando que la propuesta de Directiva presentada por la Comisión al Consejo de la Unión Europea contenía, en su artículo 4, apartado 2, una disposición explícita según la cual los Estados miembros revisarían las restricciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal con el fin de verificar si seguían estando justificadas y, «en caso negativo, los Estados miembros deberán suprimirlas». (20) Según ellas, la supresión de esta última frase en los debates del Consejo (21) implica que el Consejo no quiso prohibir las restricciones injustificadas.
44. Considero que este razonamiento sigue una pista falsa.
45. En primer lugar, la modificación introducida por el Consejo durante el proceso legislativo afecta al artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2008/104, relativo al procedimiento de revisión. En cambio, su apartado 1, que se interpreta en el caso de autos, fue reproducido como tal en la posición común adoptada por el Consejo.
46. Por otra parte, el listado de las razones de interés general que figura en dicho apartado 1 fue ampliamente debatido durante el proceso legislativo. (22) ¿Por qué habían de conceder las instituciones tanta importancia a dicha disposición si debía estar desprovista de todo carácter vinculante?
47. A este respecto, los motivos por los que se eliminó el pasaje de que se trata del apartado 2 de dicho artículo 4, conforme al cual los Estados miembros debían «suprimir» las restricciones, no pueden determinarse con certeza. No obstante, la explicación más plausible parece ser que el Consejo eliminó dicho pasaje porque en el apartado 1, que no fue modificado, ya figuraba la prohibición de las restricciones injustificadas.
48. En efecto, en la exposición de motivos de la posición común, el Consejo señala que «ha seguido en lo esencial el espíritu de la enmienda 34 del Parlamento Europeo», (23) pero que «no ha considerado necesario, en cambio, conservar una referencia explícita a la necesidad de suprimir las restricciones y prohibiciones que no estén justificadas». (24) En la comunicación de la posición común al Parlamento, la Comisión señaló que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2008/104 seguía la enmienda 34 del Parlamento «salvo en que ya no hace referencia a la obligación de los Estados miembros de suprimir las restricciones […], ya que el Consejo no consideró necesario repetir el efecto de la prohibición del artículo 4, apartado 1, ni apropiado precisar el resultado final del ejercicio de revisión». (25) Por tanto, la posición común fue aprobada por el Parlamento sobre la base de estas consideraciones. (26)
49. En consecuencia, la génesis de la adopción de la Directiva 2008/104 respalda la interpretación de que su artículo 4, apartado 1, prohíbe el mantenimiento de restricciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal que no estén justificadas por razones de interés general.
4. Base jurídica
50. Por último, el Gobierno alemán ha planteado una duda sobre si la base jurídica de la Directiva 2008/104 permite que ésta incluya una norma sustantiva al objeto de suprimir las restricciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
51. Señalo que la base jurídica de un acto es pertinente para su interpretación en la medida en que puede aportar luz sobre los objetivos perseguidos por el legislador. Por otra parte, la base jurídica debe tenerse en cuenta para excluir, de entre las distintas interpretaciones posibles, aquella que podría conducir a la invalidez del acto.
52. La Directiva 2008/104 se basa en el antiguo artículo 137 CE, apartados 1 y 2, que atribuía a las instituciones la competencia para «adoptar, mediante directivas, las disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente», en particular, por lo que respecta a «las condiciones de trabajo».
53. Algunas partes (27) sostienen que esta base jurídica impide interpretar el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 en el sentido de que prohíbe las restricciones injustificadas al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal. Según ellas, tal prohibición excede del ámbito de las «condiciones de trabajo» y, además, no constituye una «disposición mínima» en el sentido del antiguo artículo 137 CE.
54. No me convence la lógica de este argumento.
55. Me parece demostrado que la Directiva 2008/104 persigue un doble objetivo y que no sólo versa sobre las condiciones de trabajo de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, sino también sobre las restricciones introducidas en el recurso a esta forma de trabajo. De lo contrario, su artículo 4 carecería de sentido, cualquiera que fuera su interpretación.
56. A este respecto, según el argumento de las partes antes citadas, el antiguo artículo 137 CE no se opone a que la Directiva 2008/104 trate las restricciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal. Sin embargo, tales partes sostienen que dicha base jurídica únicamente permite imponer a los Estados miembros obligaciones muy «limitadas» o «meramente formales» en relación con tales restricciones.
57. Me permito recordar, a este respecto, que la elección de la base jurídica del acto debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto. (28) Ahora bien, no veo ningún elemento objetivo que justifique establecer una distinción, en el marco del antiguo Tratado CE, entre las disposiciones sustantivas y las disposiciones formales por lo que respecta a la eliminación de las restricciones al recurso a una determinada forma de trabajo.
58. Considerar que la base jurídica elegida para la Directiva 2008/104 no permite incluir disposiciones sobre el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal conduciría a la invalidez de su artículo 4, al margen de si éste establece obligaciones formales u obligaciones sustantivas para los Estados miembros.
59. Por ello no me convence el argumento de que el antiguo artículo 137 CE sólo permite la inclusión de determinadas obligaciones formales.
60. Cabe preguntarse, a continuación, si la interpretación basada en que el artículo 4 de la Directiva 2008/104 conlleva la prohibición de restricciones injustificadas al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal no cuestiona la validez de éste.
61. Me permito recordar que, según jurisprudencia consolidada, si el examen de un acto de la Unión muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o componente principal o preponderante.
62. Sólo con carácter excepcional, si queda demostrado que el acto persigue al mismo tiempo varios objetivos, vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en relación con el otro, tal acto podrá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes. (29)
63. El componente principal de la Directiva 2008/104 está constituido por sus disposiciones en materia de condiciones de trabajo, ocupando su artículo 4 claramente una posición accesoria. Esta relación se desprende, por una parte, de la estructura de la Directiva 2008/104 (que dedica un capítulo entero a las condiciones de trabajo) y, por otra parte, del razonamiento seguido para su adopción: sólo una vez realizada la armonización de las condiciones de trabajo puede resultar justificada una cierta liberalización del trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
64. Por tanto, el hecho de que la Directiva 2008/104 esté vinculada a las disposiciones sociales del Tratado no le impide perseguir el objetivo accesorio de la eliminación de determinadas restricciones al trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
65. Señalo, a título de ejemplo, que la Directiva 97/81, sobre el trabajo a tiempo parcial, que fue adoptada sobre la base de las disposiciones sociales del Tratado, también persigue una doble finalidad consistente, por una parte, en promover el trabajo a tiempo parcial y, por otra, suprimir las discriminaciones entre los trabajadores a tiempo parcial y los trabajadores a tiempo completo. Además, dicha Directiva contiene una disposición que persigue la eliminación de los obstáculos al trabajo a tiempo parcial. (30)
66. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, considero correcta la adopción de la Directiva 2008/104 sobre la base del antiguo artículo 137 CE, sin referencia a los antiguos artículos 47 CE, apartado 2, y 55 CE, relativos a los servicios, pese a que contiene, en su artículo 4, determinadas disposiciones aplicables a las restricciones a la prestación de servicios en materia de trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
5. Compatibilidad con el artículo 28 de la Carta
67. La demandante en el litigio principal, invocando el principio de autonomía de los interlocutores sociales, niega además que la prohibición de restricciones injustificadas al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal sea aplicable a las cláusulas de los convenios colectivos. Según ella, tales cláusulas gozan de una inmunidad derivada del derecho fundamental a la negociación colectiva, consagrado por el artículo 28 de la Carta.
68. Me permito recordar que, según reiterada jurisprudencia, los artículos 45 CE, 49 CE y 56 CE no rigen solamente la actuación de las autoridades públicas, sino que se extienden asimismo a las normativas de otra naturaleza que tengan por finalidad regular colectivamente el trabajo por cuenta ajena, el trabajo por cuenta propia y las prestaciones de servicios. El Tribunal de Justicia ha afirmado en numerosas ocasiones que los convenios colectivos no están excluidos del ámbito de aplicación de las disposiciones relativas a libertades protegidas en el Tratado. (31) En consecuencia, un convenio colectivo, en la medida en que contenga alguna disposición que restrinja el recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal, entra en el ámbito de aplicación del artículo 56 TFUE.
69. Si bien el Derecho de la Unión reconoce plenamente la autonomía de los interlocutores sociales, el derecho de éstos a negociar y celebrar convenios colectivos debe ejercerse respetando la legalidad, incluido el Derecho de la Unión. (32)
70. De este modo, el Tribunal de Justicia declaró que los interlocutores sociales deben actuar respetando las disposiciones de Derecho derivado de la Unión que concretan el principio de no discriminación en el ámbito del empleo y de la ocupación. El hecho de que el Derecho derivado de la Unión se oponga a una estipulación de un convenio colectivo no constituye una violación del derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, reconocido en el artículo 28 de la Carta. (33) Si el Derecho de la Unión se opone a una estipulación de un convenio colectivo, el juez debe negarse a aplicarla. (34)
71. A mi juicio, estas consideraciones son válidas igualmente para el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104, al tratarse de una norma imperativa que ejecuta una libertad consagrada por el Tratado y que no va acompañada de una excepción en favor de los convenios colectivos. (35)
72. Tal enfoque es conforme con el hecho de que las disposiciones de las Directivas de la Unión en materia laboral no sólo pueden ejecutarse por vía legislativa, sino también a través de convenios colectivos de aplicación general. De este modo, en virtud del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2008/104, los Estados miembros no sólo deberán adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva, sino también velar por que los interlocutores sociales establezcan las disposiciones necesarias por vía de convenio.
73. A este respecto, no veo ninguna razón válida para sostener que los convenios colectivos deben privilegiarse en relación con la normativa de los Estados miembros y eludir la aplicación del Derecho de la Unión.
74. Estas consideraciones no implican en modo alguno que la libre prestación de servicios prime sobre el derecho de negociación colectiva. El hecho de establecer, mediante disposiciones imperativas, ciertos límites al contenido de los convenios colectivos no menoscaba el ejercicio de dicho derecho fundamental.
75. En consecuencia, el derecho a la negociación colectiva consagrado en el artículo 28 de la Carta no se opone a interpretar el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 en el sentido de que las restricciones introducidas por vía de convenio colectivo en el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal deban estar justificadas por motivos de interés general, so pena de ser declaradas incompatibles con el Derecho de la Unión.
6. Función de los órganos jurisdiccionales nacionales
76. Me permito llamar la atención del Tribunal de Justicia sobre una interpretación teleológica más general.
77. El ordenamiento jurídico de la Unión se basa en el principio sistémico que reconoce la función esencial de los órganos jurisdiccionales nacionales en la ejecución de sus disposiciones.
78. En el sistema establecido por el artículo 267 TFUE, las funciones atribuidas, respectivamente, a los órganos jurisdiccionales nacionales y al Tribunal de Justicia son esenciales para la preservación de la naturaleza misma del Derecho de la Unión. Una disposición que privara a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de sus competencias para la interpretación y aplicación del Derecho de la Unión, así como al Tribunal de Justicia de la suya para responder con carácter prejudicial a las cuestiones planteadas por esos órganos jurisdiccionales, desvirtuaría las competencias que los Tratados confieren a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros que son esenciales para la preservación de la naturaleza misma del Derecho de la Unión. (36)
79. La interpretación defendida por algunos Estados miembros en el caso de autos, según la cual los Estados miembros deben revisar las restricciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal sin ninguna obligación en cuanto al curso a dar a tal revisión, me parece incompatible con dicho principio.
80. Según esa interpretación, las administraciones de los Estados miembros y, en su caso, también los interlocutores sociales, son los únicos encargados de identificar las restricciones al recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y de impulsar el proceso que debe conducir, en toda lógica, a la modificación o a la supresión de las que no estén justificadas.
81. A este respecto, el Gobierno alemán se refiere, en sus observaciones escritas, a una «administrative Überprüfung» (revisión administrativa), a la vez que admite que el artículo 4 de la Directiva 2008/104, conforme a su sentido y a su finalidad, podría contener una obligación no escrita de suprimir o de adaptar restricciones que no pueden justificarse.
82. La Comisión alegó, en la vista, (37) que la interpretación según la cual el artículo 4 de la Directiva 2008/104 sólo prevé obligaciones formales no le priva de efecto útil. Según la Comisión, cada vez que ella tuviera conocimiento de la existencia de una restricción podría iniciar un diálogo con las autoridades del Estado miembro de que se trate, con el fin de encontrar la mejor manera de acordar la disposición con dicha Directiva. También podría incoar un procedimiento por incumplimiento.
83. Asimismo, algunos autores critican el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 alegando el riesgo que supondría atribuir a los tribunales la competencia para apreciar la justificación de las restricciones y su proporcionalidad. A su juicio, si la aplicación de las razones de interés general y del criterio de proporcionalidad se dejara en manos de los jueces, se convertiría en arriesgada y altamente imprevisible, como «arenas movedizas». (38)
84. Ahora bien, a mi juicio sería contrario a las bases del sistema jurídico de la Unión atribuir a los órganos administrativos la competencia exclusiva para verificar la compatibilidad de la normativa nacional con una Directiva de la Unión, privando de dicha competencia a los órganos jurisdiccionales nacionales.
85. Señalo que este enfoque no sólo excluiría a los órganos jurisdiccionales nacionales del proceso de aplicación del artículo 4 de la Directiva 2008/104, sino que además cuestionaría la competencia de éstos para examinar las restricciones aplicables al trabajo a través de empresas de trabajo temporal bajo la perspectiva del artículo 56 TFUE.
86. Dicho enfoque me parece incompatible con la finalidad del sistema jurídico de la Unión, al privar a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros de la competencia principal que les ha sido atribuida en relación con la aplicación del Derecho de la Unión.
7. Conclusión intermedia
87. Según el considerando 22 de la Directiva 2008/104, ésta debe aplicarse respetando las disposiciones del Derecho originario, en particular las aplicables a los servicios. Es preciso por ello abordar la relación existente entre el artículo 56 TFUE y el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104.
88. Señalo que la ratio legis del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 no coincide con la del principio de libre circulación de servicios. En efecto, dicho artículo 4, apartado 1, pretende suprimir los obstáculos injustificados al trabajo a través de empresas de trabajo temporal con el fin de promover esta modalidad flexible de trabajo y de contribuir con ello a la creación de empleo y a la inserción en el mercado laboral.
89. Sin embargo, dado que el trabajo a través de empresas de trabajo temporal implica la existencia de intermediarios (las empresas de trabajo temporal), cualquier restricción a esta forma de trabajo constituye también una restricción de los servicios prestados por dichas empresas. Por tanto, la liberalización de esta forma de trabajo implica la liberalización de los servicios de trabajo a través de empresas de trabajo temporal, al tratarse de las dos caras de una misma moneda.
90. De este modo, aunque el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 tiene por objeto las restricciones al «recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal» y afecta, por tanto, a primera vista, a la situación de estos últimos, (39) también se aplica, por extensión, a las restricciones a los servicios de las agencias de trabajo temporal.
91. Señalo que la prohibición de restricciones a la libre prestación de servicios por empresas de trabajo temporal ya resulta del artículo 56 TFUE. (40) En la medida en que las restricciones al recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal también constituyen un obstáculo a los servicios prestados por las empresas de trabajo temporal, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 concreta la prohibición que se desprende del artículo 56 TFUE.
92. A este respecto, dicho artículo 4, apartado 1, precisa los motivos imperiosos de interés general que mejor pueden justificar tales restricciones. Por otra parte, la citada disposición extiende la aplicación del principio de libre prestación de servicios a situaciones internas, al tratarse en lo sucesivo de un ámbito armonizado del Derecho de la Unión y que no requiere la existencia de un elemento transfronterizo para que pueda aplicarse la Directiva 2008/104.
93. Para concluir, propongo que se responda a la primera cuestión prejudicial en el sentido de que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 prohíbe el mantenimiento o la introducción de prohibiciones o de restricciones en el recurso a la cesión temporal de trabajadores a través de empresas de trabajo temporal que no estén justificadas por razones de interés general relativas, sobre todo, a la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, a las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo o a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar posibles abusos.
8. Sobre las consecuencias de una interpretación distinta
94. En caso de que el Tribunal de Justicia decida no seguir mi propuesta e interprete que dicho artículo 4, apartado 1, es inválido o carente de cualquier valor normativo, sería útil que, en su sentencia, recordara explícitamente que el artículo 56 TFUE sigue siendo plenamente aplicable a restricciones como las del caso de autos.
95. Dicha precisión me parece capital, máxime cuando algunas partes parecen sostener que las restricciones de que se trata no están sujetas al control de los órganos jurisdiccionales nacionales ni en virtud del artículo 4 de la Directiva 2008/104 (en la medida en que este artículo sólo establece obligaciones formales) ni bajo la perspectiva del artículo 56 TFUE (al tratarse de un ámbito armonizado). (41)
96. El Derecho derivado no puede limitar el ámbito de aplicación de las libertades fundamentales. Si el Tribunal de Justicia considerara que la Directiva 2008/104 no prohíbe el mantenimiento de restricciones al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, el órgano jurisdiccional nacional debería verificar, además, si tales restricciones pueden justificarse en aplicación del artículo 56 TFUE.
97. Señalo, a este respecto, que la normativa controvertida puede manifiestamente producir efectos transfronterizos pertinentes en virtud del artículo 56 TFUE, que por ello sigue siendo potencialmente aplicable al litigio principal. (42)
B. Sobre la justificación de la restricción en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 (segunda cuestión prejudicial)
1. Observaciones preliminares
98. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pretende dilucidar si una estipulación como la cláusula 29, apartado 1, del Convenio sectorial constituye una restricción en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 y, en su caso, si puede justificarse.
99. Me permito recordar que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 establece que las restricciones pueden estar justificadas exclusivamente por razones de interés general relativas, sobre todo, a la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, a las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo o a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar posibles abusos.
100. El empleo de la expresión «sobre todo» demuestra que no se trata de un listado exhaustivo. En efecto, del tenor de la disposición antes citada se desprende que ésta ofrece la posibilidad, ya admitida en el marco de la aplicación de las libertades consagradas por el Tratado, de justificar, por motivos imperiosos de interés general, las restricciones aplicables indistintamente a los prestadores nacionales y a los de los demás Estados miembros.
101. Me permito recordar, a este respecto, que el artículo 56 CE no sólo exige eliminar toda discriminación por razón de su nacionalidad en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro, sino también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos. (43)
102. Tal restricción, sin embargo, al aplicarse indistintamente, puede estar justificada cuando responde a razones imperiosas de interés general, en la medida en que este interés no quede salvaguardado por las normas a las que está sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido y en que aquéllas sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo. (44)
103. Estas consideraciones, que son válidas, en principio, en un ámbito no armonizado a nivel de la Unión, también son pertinentes en el caso de autos, ya que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 concreta el artículo 56 TFUE en el ámbito del trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
104. Señalo, a este respecto, que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 abarca las restricciones aplicables a los servicios de las empresas de trabajo temporal, en la medida en que tales restricciones limitan el recurso a la cesión temporal de trabajadores. Por tanto, el artículo 56 TFUE sigue siendo aplicable a las disposiciones nacionales que afectan a los servicios de las empresas de trabajo temporal distintas de las relativas al «recurso a la cesión temporal de trabajadores por empresas de trabajo temporal». (45)
105. La aplicación coherente de las disposiciones de que se trata exige que los requisitos para justificar las restricciones contempladas por el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 sean idénticos a los requisitos de aplicación del artículo 56 TFUE. Corrobora esta consideración el estrecho vínculo existente entre ambas disposiciones, así como el considerando 22 de la Directiva 2008/104, que recuerda la necesidad de que ésta se aplique respetando el Derecho originario en materia de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios.
2. Sobre el objeto de las restricciones
106. Señalo que la cláusula objeto del litigio principal está constituida por dos disposiciones distintas:
– la primera, que describe la naturaleza de las tareas que pueden encomendarse a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, sólo se refiere a las que están «limitadas en el tiempo o por su naturaleza» y a las que, «por motivos de urgencia, de duración limitada, de competencias profesionales, de empleo de herramientas especializadas o por otros motivos similares», no pueden ser efectuadas por el personal propio de la empresa de que se trate, y
– la segunda, que pretende limitar la duración del empleo en una determinada empresa de un trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal, califica de «práctica ilícita» la situación en que los trabajadores cedidos «efectúan, durante un periodo prolongado, el trabajo ordinario de la empresa, junto con los trabajadores permanentes de ésta, y están colocados bajo la misma dirección».
107. En consecuencia, la lectura combinada de ambas disposiciones limita la posibilidad de recurrir a la cesión de mano de obra por empresas de trabajo temporal en función, por una parte, de la naturaleza de las tareas ejecutadas y, por otra parte, de su duración. De este modo, dichas disposiciones restringen el recurso a esta forma de trabajo y tienen también un efecto restrictivo sobre los servicios de las empresas de trabajo temporal, constituyendo, sin lugar a dudas, restricciones en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104.
3. Sobre la justificación por razones de interés general
108. La mayoría de las partes en el procedimiento —salvo la demandada en el litigio principal— sostienen que las restricciones de que se trata están justificadas por una razón de interés general relativa a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado laboral y de evitar posibles abusos.
109. Según explica el Gobierno finlandés, se trata, en efecto, de evitar que una tarea que se encuadra en las relaciones laborales estables se encomiende a trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, garantizando con ello que el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal no se traduce en pérdidas de puestos de trabajo en la empresa usuaria.
110. Señalo, a este respecto, que de las consideraciones que subyacen a la adopción de la Directiva 2008/104 se desprende que el trabajo a través de empresas de trabajo temporal no se considera sustitutivo de las formas de trabajo estable.
111. Por una parte, la acción legislativa de la Unión en el ámbito del Derecho del trabajo se basa en la premisa básica de que la forma general de relación laboral son los contratos de trabajo de duración indefinida. (46) También las disposiciones de la Directiva 2008/104, en particular su artículo 6 relativo al acceso al empleo en la empresa usuaria de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, demuestran que el empleo directo constituye una relación laboral privilegiada sobre el empleo a través de empresas de trabajo temporal.
112. Por otra parte, de las definiciones que figuran en el artículo 3 de la Directiva 2008/104 se desprende que el trabajo a través de empresas de trabajo temporal implica el mantenimiento de relaciones «temporalmente». (47) De ello puede deducirse que esta forma de trabajo no se adapta a todas las circunstancias, en particular a aquellas en las que la necesidad de mano de obra es permanente.
113. Sin embargo, la Directiva 2008/104 no define el trabajo a través de empresas de trabajo temporal ni tampoco pretende enumerar los casos que pueden justificar el recurso a esta forma de empleo. En cambio, su considerando 12 recuerda que pretende ser respetuosa con la diversidad de los mercados laborales.
114. Dado que el legislador de la Unión optó por no delimitar las situaciones que justifican el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, los Estados miembros han conservado un amplio margen de apreciación al respecto.
115. Este amplio margen de apreciación se desprende de la competencia de los Estados miembros para realizar opciones políticas que afectan al desarrollo del mercado laboral y para legislar en consecuencia, respetando el Derecho de la Unión. Tal amplio margen de apreciación viene también confirmado por la existencia de la cláusula de no regresión social, contenida en el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 2008/104. En efecto, los Estados miembros deben estar dotados de una amplia libertad de acción para velar por que la supresión de determinadas restricciones no conduzca a una reducción del nivel general de protección de los trabajadores en este ámbito.
116. A mi juicio, un Estado miembro puede prever, sin sobrepasar los límites de tal margen de apreciación, que el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal se permita en circunstancias acordes con la naturaleza temporal de esta forma de trabajo y sin que esta última perjudique al empleo directo.
117. Compete al órgano jurisdiccional remitente determinar si la cláusula 29, apartado 1, del Convenio sectorial objeto del litigio principal está justificada en virtud de esta última consideración.
118. Me permito señalar, no obstante, que el tenor de dicha disposición parece indicar que sí está justificada.
119. Por una parte, teniendo en cuenta la naturaleza del trabajo a través de empresas de trabajo temporal, descrita en los puntos 111 y 112 supra, considero justificado restringir el recurso a esta forma de trabajo, tal como prevé la cláusula 29, apartado 1, del Convenio sectorial, a aquellas situaciones en que se deba «hacer frente a picos de trabajo o para otras tareas limitadas en el tiempo o por su naturaleza, que, por motivos de urgencia, de duración limitada, de competencias profesionales, de empleo de herramientas especializadas o por otros motivos similares no puedan ser efectuadas por sus propios trabajadores [de las empresas usuarias]».
120. Por otra parte, en la medida en que la disposición controvertida prohíbe destinar a los trabajadores cedidos por las empresas de trabajo temporal junto con los propios trabajadores de la empresa durante un «periodo prolongado», tal disposición persigue, a mi juicio, el objetivo legítimo de limitar los abusos al recurso a esta forma de trabajo. En efecto, según las orientaciones subyacentes a la normativa de la Unión, el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal no debería perjudicar al empleo directo, sino que, por el contrario, debería llevar a formas de trabajo más seguras.
121. Ahora bien, el mantenimiento durante un periodo prolongado de relaciones laborales a través de una empresa de trabajo temporal, siendo así que éstas, por naturaleza, sólo deben ser temporales, puede ser indicio de un abuso de esta forma de trabajo.
122. Señalo que la adopción de medidas para evitar los abusos en la celebración de contratos de trabajo a través de empresas de trabajo temporal no puede justificar una exclusión cuasi general de esta forma de empleo como, por ejemplo, la prohibición del trabajo a través de empresas de trabajo temporal en todo un sector económico o la fijación de una cuota para este tipo de contrato, a falta de cualquier otra justificación objetiva. En efecto, una medida que pretende evitar los abusos en el ejercicio de un derecho no puede suponer una negación del derecho de que se trata.
123. Ello no sucede en el caso de autos, en el que las restricciones de que se trata se limitan a describir las razones objetivas que justifican el recurso a la mano de obra a través de empresas de trabajo temporal, sin pretender eliminar esta forma de trabajo.
124. Por tanto, una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que, por una parte, limita el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal a las tareas que, por su naturaleza o por su duración, responden objetivamente a la necesidad de mano de obra temporal y, por otra parte, prohíbe destinar a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal junto con los propios trabajadores de la empresa durante un periodo prolongado, me parece justificada por una razón de interés general relativa a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar posibles abusos.
4. Sobre la proporcionalidad
125. Señalo, por lo que respecta a la proporcionalidad de tales restricciones, que las observaciones de las partes ponen de manifiesto una gran divergencia entre los enfoques de los Estados miembros a propósito de las posibles limitaciones al trabajo a través de empresas de trabajo temporal. (48)
126. Sin embargo, la intensidad variable de las limitaciones introducidas en el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal en los distintos Estados miembros no puede influir en la apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad de las disposiciones examinadas. (49)
127. A este respecto, si bien compete al órgano jurisdiccional nacional realizar el examen de la proporcionalidad, las restricciones impuestas por la cláusula controvertida no me parece, de entrada, que vayan más allá de lo necesario para garantizar la finalidad perseguida por la normativa.
128. Por una parte, dichas restricciones están estrechamente ligadas a los objetivos legítimos perseguidos, en la medida en que sólo pretenden traducir en términos concretos la naturaleza temporal del trabajo a través de empresas de trabajo temporal, evitando con ello que esta forma de empleo sustituya al empleo directo. Por otra parte, al referirse, en particular, a «otras tareas» y a un «periodo prolongado», tales restricciones parecen lo suficientemente generales como para dar cabida a las circunstancias individuales propias de las distintas empresas usuarias.
5. Conclusión intermedia
129. Para concluir, considero que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 no se opone a una normativa nacional que, por una parte, limita el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal a tareas que son temporales y que, por razones objetivas, no pueden ser realizadas por los trabajadores empleados directamente por la empresa usuaria y, por otra parte, prohíbe destinar a trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal junto con los trabajadores empleados directamente por la empresa para efectuar tareas idénticas a las de estos últimos durante un periodo prolongado.
C. Sobre el efecto de la disposición interpretada en el ordenamiento jurídico nacional (tercera cuestión prejudicial)
130. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la función que el Derecho de la Unión le atribuye en caso de que constate que la cláusula controvertida es incompatible con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104.
131. No es preciso responder a esta cuestión, habida cuenta de la respuesta que propongo para la segunda cuestión. Sin embargo, voy a analizarla brevemente.
132. Cabe recordar, en primer lugar, que los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a una interpretación conforme, que también se extiende a las disposiciones de los convenios colectivos. (50)
133. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el Derecho nacional es susceptible de una interpretación conforme con la Directiva 2008/104, en la medida en que esta Directiva y el Convenio sectorial parecen seguir enfoques contradictorios en cuanto al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y teniendo en cuenta que el Derecho finlandés no contiene disposiciones específicas que traspongan la prohibición que resulta del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104.
134. Me permito recordar, a este respecto, que la obligación de interpretación conforme no se limita a la exégesis de las disposiciones internas adoptadas al objeto de la transposición de la Directiva 2008/104, sino que requiere que se tome en consideración todo el Derecho nacional para apreciar en qué medida éste puede ser objeto de una aplicación que no lleve a un resultado contrario al perseguido por dicha Directiva. (51)
135. Por tanto, la falta de medidas de transposición no impide que el órgano jurisdiccional nacional, tomando en consideración todo el Derecho interno, examine si puede alcanzar, por vía interpretativa, una solución conforme con el Derecho de la Unión.
136. Para el caso de que no pueda llegarse a una interpretación conforme, procede examinar si el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 produce un efecto directo.
137. Habida cuenta de su contenido, dicha disposición parece poder producir un efecto directo. No obstante, debe examinarse si la demandada en el litigio principal puede invocarla frente a un sindicato de trabajadores por cuenta ajena.
138. Si bien el Tribunal de Justicia no siempre ha reconocido el efecto directo horizontal de las Directivas de la Unión, (52) de la jurisprudencia puede deducirse que las libertades fundamentales consagradas por el Tratado están dotadas de un efecto directo horizontal, en el sentido de que pueden invocarse directamente por una empresa frente a un sindicato o a un grupo de sindicatos. (53)
139. Considero lógico reconocer el mismo efecto al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104, que concreta la prohibición de restricciones a la libre prestación de servicios en el ámbito específico del trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
140. En efecto, antes de la adopción de la Directiva 2008/104, las medidas nacionales que limitaban el recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal, obstaculizando también la prestación de servicios en este ámbito, entraban potencialmente en el ámbito de la prohibición del artículo 56 TFUE. No sería coherente permitir que tales medidas eludieran dicha prohibición por el mero hecho de que, en lo sucesivo, esta última tiene su expresión específica en la Directiva 2008/104 y de que, en principio, las Directivas no se aplican directamente a las relaciones entre particulares.
141. Deseo precisar: no es mi intención enriquecer el debate sobre el efecto horizontal que puede ejercerse por determinados principios del Derecho de la Unión, en particular cuando se encuentran concretados por las Directivas. (54)
142. La situación del caso de autos me parece mucho menos controvertida, en la medida en que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 no afecta en modo alguno al contenido sustantivo del artículo 56 TFUE que, por lo demás, está dotado de un efecto directo en determinadas relaciones horizontales en virtud de la jurisprudencia existente.
143. En efecto, el referido artículo 4, apartado 1, se limita a enunciar una prohibición de restricciones injustificadas al trabajo a través de empresas de trabajo temporal en un acto de Derecho derivado que lleva a cabo una armonización de dicho ámbito (mientras que, hasta entonces, tales restricciones entraban en el ámbito del artículo 56 TFUE), así como a precisar los motivos de interés general que pueden justificar las citadas restricciones.
144. Por otra parte, la armonización operada en este ámbito significa que ya no es necesario buscar un elemento transfronterizo que, de otro modo, sería imprescindible para que pudieran aplicarse las disposiciones relativas a las libertadas fundamentales. En efecto, no se discute que la Directiva 2008/104 se aplica a las situaciones internas.
145. Señalo, no obstante, que la aplicación del artículo 56 TFUE a un litigio como el principal no queda excluida, aunque éste sólo implique a personas originarias del mismo Estado miembro y aun prescindiendo de la Directiva 2008/104.
146. En efecto, la cláusula controvertida puede manifiestamente producir efectos transfronterizos pertinentes con arreglo al artículo 56 TFUE, pues puede impedir, en particular, que Shell acceda a los servicios prestados por empresas de trabajo temporal establecidas en otros Estados miembros. (55) En tal caso, me parece vano buscar un elemento transfronterizo, puramente casual, por ejemplo si Shell recurrió, durante el periodo pertinente, a alguna agencia de trabajo temporal situada fuera de Finlandia, o bien si alguno de los trabajadores cedidos que trabajaban para Shell durante ese periodo procedía de otro Estado miembro.
147. Por tanto, en caso de que el Tribunal de Justicia deba pronunciarse sobre la tercera cuestión prejudicial, propongo como respuesta que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 puede invocarse por una empresa frente a un sindicato.
VI. Conclusión
148. Habida cuenta de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el työtuomioistuin:
«1) El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, debe interpretarse en el sentido de que prohíbe el mantenimiento o la introducción de prohibiciones o de restricciones en el recurso a la cesión temporal de trabajadores a través de empresas de trabajo temporal que no estén justificadas por razones de interés general relativas, sobre todo, a la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, a las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo o a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar posibles abusos.
2) El artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2008/104 no se opone a una normativa nacional que, por una parte, limita el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal a tareas que son temporales y que, por razones objetivas, no pueden ser realizadas por los trabajadores empleados directamente por la empresa usuaria y, por otra parte, prohíbe destinar a trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal junto con los trabajadores empleados directamente por la empresa para efectuar tareas idénticas a las de estos últimos durante un periodo prolongado.»