ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA
z 22. októbra 1987 (*)
„Nedostatok právomoci vnútroštátnych súdov vyhlásiť právne akty Spoločenstva za neplatné – Platnosť rozhodnutia vo veci dodatočného vyberania dovozného cla“
Vo veci 314/85,
ktorej predmetom je návrh podľa článku 177 Zmluvy EHS, podaný Súdnemu dvoru rozhodnutím Finanzgericht Hamburg (Spolková republika Nemecko), ktorý súvisí s konaním medzi:
Foto-Frost, so sídlom v Ammersbeku,
a
Hauptzollamt Lübeck-Ost,
na začatie konania o prejudiciálnej otázke týkajúci sa výkladu článku 177 Zmluvy, článku 5 ods. 2 nariadenia Rady č. 1697/79 z 24. júla 1979 o dodatočnom vyberaní dovozných alebo vývozných ciel, ktorých zaplatenie nebolo od deklaranta požadované, za tovary deklarované v colnom režime, na ktorý sa vzťahuje povinnosť zaplatiť takéto clo [neoficiálny preklad] (Ú. v. ES L 197, 1979, s. 1), ako aj protokolu o nemeckom vnútornom obchode a súvisiacich problémoch z 25. marca 1957 a o platnosti rozhodnutia zo 6. mája 1983 adresovaného Spolkovej republike Nemecko, v ktorom Komisia konštatovala, že v osobitnom prípade sa majú dovozné clá vybrať dodatočne,
SÚDNY DVOR,
v zložení: predseda A. J. Mackenzie Stuart, predsedovia komôr G. Bosco, J. C. Moitinho de Almeida a G. C. Rodríguez Iglesias, sudcovia T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, R. Joliet, T. F. O’Higgins a F. A. Schockweiler,
generálny advokát: G. F. Mancini,
tajomník: J. A. Pompe, zástupca tajomníka,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Foto-Frost, žalobca vo veci samej, v zastúpení: H. Heemann, avocat v Hamburgu, za právnej pomoci H. Frost, znalec,
– vláda Spolkovej republiky Nemecka, v zastúpení: M. Seidel, splnomocnený zástupca,
– Komisia ES, v zastúpení: J. Sack, člen právneho servisu, splnomocnený zástupca,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 16. decembra 1986,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 19. mája 1987,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Uznesením z 29. augusta 1985 doručeným Súdnemu dvoru 18. októbra 1985 Finanzgericht Hamburg predložil Súdnemu dvoru v zmysle článku 177 Zmluvy EHS niekoľko otázok týkajúcich sa na jednej strane výkladu článku 177 Zmluvy EHS, článku 5 ods. 2 nariadenia Rady č. 1697/79 z 24. júla 1979 o dodatočnom vyberaní dovozných alebo vývozných ciel (Ú. v. ES L 197, s. 1), ako aj protokolu o nemeckom vnútornom obchode a súvisiacich problémoch z 25. marca 1957 a na druhej strane platnosti rozhodnutia zo 6. mája 1983 zaslaného Spolkovej republike Nemecko, v ktorom Komisia konštatovala, že v osobitnom prípade sa majú dovozné clá vyberať dodatočne.
2 Tieto otázky boli predložené v rámci sporu, v ktorom sa Foto-Frost, obchodná spoločnosť so sídlom v Ammersbeku (Spolková republika Nemecko), zaoberajúca sa dovozom, vývozom a veľkoobchodom fotografického tovaru (ďalej len „Foto‑Frost“), domáha zrušenia oznámenia o dodatočnom vyberaní dovozných ciel, ktoré vydal Hauptzollamt Lübeck-Ost po tom, čo Komisia rozhodnutím zo 6. mája 1983 zaslaným Spolkovej republike Nemecko rozhodla, že v tomto prípade nie je možné upustiť od vyberania cla.
3 Operácie, ktorých sa vyberanie týka, spočívali v dovoze a prepustení do voľného obehu v Spolkovej republike Nemecko prizmatických ďalekohľadov pochádzajúcich z Nemeckej demokratickej republiky dovezených firmou Foto‑Frost. Foto-Frost kúpil tento tovar od obchodníkov v Dánsku a Spojenom kráľovstve, ktorí mu ich poslali z colných skladov v Dánsku a Holandsku v rámci režimu vonkajšieho tranzitu Spoločenstva.
4 Príslušné colné úrady na začiatku povolili oslobodenie tovaru od dovozných ciel s ohľadom na skutočnosť, že pochádzal z Nemeckej demokratickej republiky. Po vykonaní kontroly Hauptzollamt Lübeck-Ost, hlavný colný úrad, dospel k záveru, že v zmysle nemeckej colnej právnej úpravy sa clá mali zaplatiť. Domnieval sa však, že v tomto prípade clá netreba dodatočne vyberať, pretože Foto-Frost splnil podmienky stanovené v článku 5 ods. 2 nariadenia Rady č. 1697/79, v zmysle ktorého „príslušné orgány môžu upustiť od dodatočného vyberania dovozných alebo vývozných ciel, ktoré neboli zaplatené v dôsledku chyby na strane colných orgánov, ktorú osoba zodpovedná za zaplatenie cla nemohla zistiť, ak táto osoba konala v dobrej viere a dodržala všetky ustanovenia platných právnych predpisov týkajúcich colného vyhlásenia“ [neoficiálny preklad]. Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že podľa Hauptzollamt vyplnil Foto-Frost colné vyhlásenie správne a že od neho nemožno požadovať, aby sám prišiel na to, že došlo k pochybeniu, pretože iné colné úrady v predošlých obdobných prípadoch zastávali názor, že clo nie je potrebné v daných prípadoch zaplatiť.
5 Keďže suma predmetných ciel bola vyššia ako 2 000 ecu, nariadenie Komisie č. 1573/80 z 20. júna 1980, ktoré obsahuje ustanovenia na vykonanie článku 5 ods. 2 už citovaného nariadenia Rady č. 1697/79 (Ú. v. ES L 161, s. 1), neoprávňovalo Hauptzollamt, aby sám od seba rozhodol o upustení od dodatočného vyberania týchto ciel. Preto na žiadosť Hauptzollamt požiadal spolkový minister financií Komisiu, aby rozhodla na základe článku 6 už citovaného nariadenia č. 1573/80, či Hauptzollamt bol oprávnený upustiť od dodatočného vyberania predmetných ciel.
6 Dňa 6. mája 1983 Komisia zaslala Spolkovej republike Nemecko negatívne rozhodnutie. Rozhodnutie odôvodnila tým, že „dotknuté colné úrady nepochybili pri uplatnení ustanovení upravujúcich nemecký vnútorný obchod, keď považovali údaje uvedené v colných vyhláseniach predložených dovozcom za správne bez toho, že by ich ihneď popreli; keďže takýto postup... nijako nebráni uvedeným orgánom následne opraviť clo, ako sa to výslovne uvádza v článku 10 smernice Rady 79/695/EHS z 24. júla 1979 o harmonizácii postupov týkajúcich sa prepustenia tovaru do voľného obehu (Ú. v. ES L 205, s. 19)“. Komisia ďalej uviedla, „že dovozca mal navyše možnosť porovnať ustanovenia o nemeckom vnútornom obchode, ktorých uplatnenie požadoval, s okolnosťami, za akých došlo k predmetným dovozom; následne mohol odhaliť pochybenie pri uplatnení týchto ustanovení; a že sa následne dokázalo, že dovozca v colných vyhláseniach nedodržal všetky ustanovenia platnej právnej úpravy“.
7 Na základe tohto rozhodnutia vydal Hauptzollamt rozhodnutie o dodatočnom vybraní cla, ktoré napadol Foto-Frost vo veci samej.
8 Foto-Frost požiadal Finanzgericht Hamburg o odklad výkonu tohto rozhodnutia o vybraní cla. Finanzgericht tejto žiadosti vyhovel, pretože podľa neho spadajú predmetné operácie pod nemecký vnútorný obchod a z toho dôvodu sú oslobodené od ciel v zmysle protokolu o nemeckom vnútornom obchode.
9 Foto-Frost podal následne na Finanzgericht Hamburg žiadosť o zrušenie rozhodnutia o dodatočnom vybraní cla. Finanzgericht usúdil, že platnosť rozhodnutia Komisie zo 6. mája 1983 je sporná, keďže v tomto prípade boli splnené všetky podmienky uvedené v článku 5 ods. 2 nariadenia Rady č. 1697/79 pre upustenie od dodatočného vyberania cla. Keďže napadnuté rozhodnutie o vybraní cla bolo založené na rozhodnutí Komisie, Finanzgericht je toho názoru, že ho môže zrušiť iba v prípade neplatnosti samotného rozhodnutia Spoločenstva. Finanzgericht preto položil Súdnemu dvoru tieto štyri prejudiciálne otázky:
„1. Môže vnútroštátny súd skúmať platnosť rozhodnutia Komisie vydaného podľa článku 6 nariadenia Komisie (EHS) č. 1573/80 z 20. júna 1980 (Ú. v. ES L 161, s. 1), pokiaľ ide o rozhodnutie upustiť od dodatočného vyberania dovozných ciel podľa článku 5 ods. 2 nariadenia Rady (EHS) č. 1697/79 z 24. júla 1979 (Ú. v. ES L 197, s. 1), podľa ktorého je rozhodnutie upustiť od dodatočného vyberania predmetných dovozných ciel neopodstatnené, a prípadne rozhodnúť v konaní, ktoré vedie k tomu, že na rozdiel od už citovaného rozhodnutia Komisie treba upustiť od dodatočného vyberania?
2. V prípade, že vnútroštátny súd nie je oprávnený skúmať platnosť rozhodnutia vydaného Komisiou, je rozhodnutie Komisie zo 6. mája 1983 (REC 3/83) platné?
3. V prípade, že vnútroštátny súd je oprávnený skúmať platnosť rozhodnutia vydaného Komisiou, treba článok 5 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1697/79 vykladať tak, že stanovuje možnosť rozhodnúť na základe voľnej úvahy a len výkon tejto diskrečnej právomoci môže vnútroštátny súd skúmať z hľadiska zneužitia diskrečnej právomoci pri vydaní rozhodnutia v konkrétnom prípade, pričom samotný vnútroštátny súd nemôže prijať rozhodnutie na základe voľnej úvahy, alebo ide o právomoc súdne preskúmať zákonnosť rozhodnutia v plnom rozsahu?
4. V prípade, že nebolo možné v zmysle článku 5 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 1697/79 upustiť od vyberania ciel, spadajú tovary pôvodom z Nemeckej demokratickej republiky, dovezené do Spolkovej republiky Nemecko v rámci režimu (vonkajšieho) tranzitu Spoločenstva cez iný členský štát ako Nemecko, pod nemecký vnútorný obchod v zmysle protokolu o nemeckom vnútornom obchode a súvisiacich problémoch z 25. marca 1957 s tým, že pri dovoze týchto tovarov do Spolkovej republiky Nemecko sa nemusia platiť ani clá a ani daň z obratu pri dovoze, alebo musia byť uvedené clá vyberané rovnako ako v prípade tovarov s pôvodom v tretích krajinách, pri ktorých sa vyberajú jednak clá Spoločenstva podľa ustanovení colných predpisov a jednak daň z obratu pri dovoze podľa článku 2 ods. 2 šiestej smernice Spoločenstva o zosúladení právnych predpisov členských štátov týkajúcich sa daní z obratu?“
10 Kompletnejší popis skutočností a uplatňovaných ustanovení práva Spoločenstva, ako aj zhrnutie vyjadrení predložených Foto-Frost, Hauptzollamt Lübeck-Ost, vládou Spolkovej republiky Nemecko a Komisiou sú uvedené v správe z pojednávania.
O prvej otázke
11 Prvou otázkou sa Finanzgericht pýta, či je oprávnený vyhlásiť rozhodnutie Komisie, ako je vo veci samej rozhodnutie zo 6. mája 1983, za neplatné. Finanzgericht spochybňuje platnosť tohto rozhodnutia z dôvodu, že všetky podmienky ustanovené v článku 5 ods. 2 nariadenia č. 1697/79, za akých možno upustiť od dodatočného vyberania cla, sú podľa jeho názoru v predmetnom prípade splnené. Je však toho názoru, že z dôvodu rozdelenia právomocí medzi Súdny dvor a vnútroštátne súdy v zmysle článku 177 Zmluvy je iba Súdny dvor oprávnený vyhlásiť akty inštitúcií Spoločenstva za neplatné.
12 Treba pripomenúť, že článok 177 Zmluvy priznáva Súdnemu dvoru právomoc rozhodovať o prejudiciálnych otázkach, ktoré sa týkajú výkladu zmlúv a aktov inštitúcií Spoločenstva, ako aj o platnosti týchto aktov. Odsek 2 tohto článku stanovuje, že vnútroštátne súdy môžu predložiť takéto otázky Súdnemu dvoru, a odsek 3 stanovuje, že sú povinné tak urobiť, ak proti ich rozhodnutiu nie je podľa vnútroštátneho práva prípustný opravný prostriedok.
13 Článkom 177 bola síce vnútroštátnym súdom, ktorých rozhodnutia možno podľa vnútroštátneho práva napadnúť opravným prostriedkom, daná možnosť položiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, ktoré sa týkajú výkladu alebo preskúmania platnosti, ale uvedený článok nerieši otázku právomoci týchto súdov vyhlásiť akty inštitúcií Spoločenstva za neplatné.
14 Tieto súdy môžu skúmať platnosť aktu Spoločenstva, a ak nepovažujú dôvody neplatnosti predložené účastníkmi konania za opodstatnené, môžu ich zamietnuť a rozhodnúť, že akt je platný v plnom rozsahu. Takýmto konaním totiž nespochybňujú existenciu aktu Spoločenstva.
15 Na druhej strane vnútroštátne súdy nie sú oprávnené vyhlásiť akty Spoločenstva za neplatné. Ako sa totiž zdôrazňuje v rozsudku z 13. mája 1981 (International Chemical Corporation, 66/80, Zb. s. 1191), právomoci priznané Súdnemu dvoru článkom 177 majú za cieľ najmä zabezpečiť jednotné uplatňovanie práva Spoločenstva vnútroštátnymi súdmi. Táto požiadavka jednotného uplatňovania je mimoriadne dôležitá vtedy, keď je spochybňovaná platnosť aktu Spoločenstva. Rozdielny prístup súdov členských štátov k otázke platnosti aktov Spoločenstva by mohol ohroziť samotnú jednotu právneho poriadku Spoločenstva a mohol by sa dotknúť základnej požiadavky právnej istoty.
16 Potreba súdržnosti systému právnej ochrany ustanoveného Zmluvou vedie k rovnakému záveru. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že návrh na začatie konania o prejudiciálnej otázke týkajúci sa preskúmania platnosti aktu je z rovnakého dôvodu ako žaloba o neplatnosť spôsobom kontroly zákonnosti aktov inštitúcií Spoločenstva. Ako uviedol Súdny dvor vo svojom rozsudku z 23. apríla 1986 (Parti écologiste „les Verts“/Európsky parlament, 294/83, Zb. s. 1339), „na jednej strane článkami 173 a 184 a na druhej strane článkom 177 Zmluva zaviedla komplexnú sústavu žalôb a konaní, ktorých cieľom je zveriť Súdnemu dvoru právomoc preskúmavať zákonnosť aktov inštitúcií“.
17 Keďže článok 173 priznáva Súdnemu dvoru výlučnú právomoc zrušiť platnosť aktu inštitúcie Spoločenstva, súdržnosť systému si vyžaduje, aby aj právomoc vyhlásiť neplatnosť toho istého aktu, ak bol napadnutý pred vnútroštátnym súdom, bola vyhradená Súdnemu dvoru.
18 Ďalej treba zdôrazniť, že Súdny dvor je tým najpovolanejším orgánom na vyhlásenie platnosti aktov Spoločenstva. Inštitúcie Spoločenstva, ktorých akty sú napadnuté, majú v zmysle článku 20 protokolu o štatúte Súdneho dvora EHS právo zúčastniť sa konania pred Súdnym dvorom na účel obhajoby platnosti týchto aktov. Navyše Súdny dvor môže podľa článku 21 ods. 2 tohto protokolu požiadať aj inštitúcie Spoločenstva, ktoré nie sú účastníkmi konania, aby poskytli všetky informácie, ktoré považuje za potrebné pre konanie.
19 Treba dodať, že odchýlky od pravidla, podľa ktorého nemajú vnútroštátne súdy právomoc sami vyhlásiť neplatnosť aktov Spoločenstva, sú možné za určitých podmienok v prípade konania o vydanie predbežného opatrenia, čo však nie je v otázke vnútroštátneho súdu spomenuté.
20 Na prvú otázku treba teda odpovedať tak, že vnútroštátne súdy nemajú právomoc sami vyhlásiť akty inštitúcií Spoločenstva za neplatné.
O druhej otázke
21 Druhá a tretia otázka vychádzajú z predpokladu, že predmetné operácie skutočne podliehajú povinnosti zaplatiť clá. V prípade, že iba Súdny dvor je oprávnený preskúmať platnosť rozhodnutia Komisie, sa Finanzgericht svojou druhou otázkou pýta, či je toto rozhodnutie platné.
22 Treba zdôrazniť, že ustanovenie článku 5 ods. 2 nariadenia č. 1697/79 uvádza tri presne stanovené podmienky, za ktorých môžu príslušné orgány upustiť od dodatočného vyberania ciel. Toto ustanovenie sa teda musí vykladať tak, že ak sú splnené všetky tieto podmienky, osoba zodpovedná za zaplatenie cla má právo na to, aby sa upustilo od vyberania cla.
23 Teraz treba preskúmať, či sú v tomto prípade splnené všetky tri podmienky uvedené v článku 5 ods. 2 nariadenia č. 1697/79. Súdny dvor si totiž môže overiť skutočnosti, na ktorých sa akt Spoločenstva zakladá, a takisto si môže overiť právne závery, ktoré z nich inštitúcia Spoločenstva vyvodila, ak je namietaná ich nesprávnosť v rámci návrhu na začatie konania o prejudiciálnej otázke týkajúceho sa preskúmania platnosti.
24 Prvou podmienkou stanovenou v uvedenom ustanovení je, že clá neboli vybrané kvôli pochybeniu samotných príslušných orgánov. Z tohto dôvodu treba zamietnuť argument Komisie, že colné orgány sa sami nedopustili pochybenia, ale najprv sa iba obmedzili na to, že uznali za správne údaje uvedené vo vyhlásení Foto-Frost, tak ako ich k tomu oprávňoval článok 10 už citovanej smernice Rady 79/695/EHS. Z citovaného ustanovenia totiž vyplýva, že ak bola suma cla vypočítaná na základe neoverených údajov v colnom vyhlásení, neskôr sa môže vykonať kontrola tohto vyhlásenia a oprava sumy stanoveného cla. V tomto prípade platí, čo uznala aj samotná Komisia vo svojich pripomienkach a odpovedi na otázku, ktorú jej položil Súdny dvor, že vyhlásenie Foto-Frost obsahovalo všetky údaje potrebné na uplatnenie predmetného nariadenia a tieto údaje boli správne. Za týchto okolností nemohla následná kontrola, ktorú vykonali nemecké colné orgány, odhaliť žiadne nové skutočnosti. Práve v dôsledku pochybenia, ktorého sa dopustili samotné colné orgány pri počiatočnom uplatňovaní predmetného nariadenia, neboli pri dovoze tovaru vybrané clá.
25 Druhou podmienkou je, že osoba zodpovedná za zaplatenie cla konala v dobrej viere, t. j. nemohla odhaliť pochybenie, ktorého sa dopustili colné orgány. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že odborní sudcovia Finanzgericht Hamburg v uznesení o odklade výkonu rozhodnutia z 22. septembra 1983 vyjadrili názor, že je veľmi sporné, či pri operáciách rovnakého druhu, ako sú sporné operácie, treba platiť clá. Finanzgericht usúdil, že takéto operácie spadajú pod nemecký vnútorný obchod a z tohto dôvodu sú oslobodené od ciel v zmysle protokolu o tomto obchode. Pripustil však, že situácia je nejasná tak z hľadiska judikatúry Súdneho dvora, ako aj z hľadiska vnútroštátnej judikatúry. Za takýchto okolností nemožno jednoznačne povedať, že obchodná spoločnosť Foto-Frost mohla prísť na to, že sa colné orgány dopustili pochybenia. Navyše vzhľadom na to, že predchádzajúce podobné operácie boli od ciel oslobodené, nemala ani dôvod domnievať sa, že došlo k pochybeniu.
26 Treťou podmienkou je, že pokiaľ ide o colné vyhlásenie, osoba zodpovedná za zaplatenie cla dodržala všetky ustanovenia platných právnych predpisov. V tomto bode treba konštatovať, že aj sama Komisia pripustila vo svojej odpovedi na otázku Súdneho dvora, v rozpore s tým, čo tvrdila vo svojom rozhodnutí zo 6. mája 1983, že Foto-Frost vyplnil svoje colné vyhlásenie správne. V spise sa neobjavila žiadna skutočnosť, ktorá by viedla k predpokladu, že tomu tak nebolo.
27 Z uvedeného vyplýva, že všetky podmienky vymenované v článku 5 ods. 2 nariadenia č. 1697/79 boli v tomto prípade splnené. Foto-Frost mal teda právo na to, aby sa upustilo od dodatočného vyberania predmetných ciel.
28 Za týchto okolností rozhodnutie zaslané 6. mája 1983 Spolkovej republike Nemecko, v ktorom Komisia konštatovala, že v konkrétnom prípade musí byť dovozné clo dodatočne vybrané, je neplatné.
O tretej otázke
29 Treťou otázkou sa Finanzgericht pýta, či v prípade, keď by mal právomoc vyhlásiť rozhodnutie Komisie za neplatné, uplatnenie článku 5 ods. 2 nariadenia č. 1697/79 závisí od rozhodnutia založeného na voľnej úvahe, ktoré môže vnútroštátny súd skúmať iba z hľadiska zneužitia právomoci („Ermessensfehler“), alebo či závisí od súdneho preskúmania zákonnosti rozhodnutia v plnom rozsahu.
30 Vzhľadom na odpoveď na prvú a druhú otázku je tretia otázka bezpredmetná.
O štvrtej otázke
31 Štvrtá otázka vychádza z predpokladu, že z odpovedí na prvé otázky nebude vyplývať, že Foto-Frost má právo na to, aby sa upustilo od dodatočného vyberania ciel. Finanzgericht sa teda pýta, či predmetné operácie spadajú pod nemecký vnútorný obchod v zmysle protokolu o tomto obchode, čo by podľa neho znamenalo, že by boli oslobodené od ciel.
32 Vzhľadom na odpoveď na druhú otázku je štvrtá otázka bezpredmetná.
O trovách
33 Vláda Spolkovej republiky Nemecko a Komisia Európskych spoločenstiev nemajú právo na náhradu trov konania, ktoré im vznikli v súvislosti s pripomienkami, ktoré podali Súdnemu dvoru. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd.
Z týchto dôvodov Súdny dvor o otázkach, ktoré mu predložil Finanzgericht Hamburg uznesením z 29. augusta 1985, rozhodol takto:
1. Vnútroštátne súdy nemajú právomoc sami vyhlásiť akty inštitúcií Spoločenstva za neplatné.
2. Rozhodnutie zaslané 6. mája 1983 Spolkovej republike Nemecko, v ktorom Komisia konštatovala, že v konkrétnom prípade musí byť dovozné clo dodatočne vybrané, je neplatné.
Mackenzie Stuart | Bosco Moitinho de Almeida | Rodríguez Iglesias |
Koopmans | Everling Bahlmann Galmot Joliet O’Higgins | Schockweiler |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 22. októbra 1987.
Tajomník | | A. J. Mackenzie Stuart, v zastúpení: |
| | vykonávajúci funkciu predsedu | |