UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
10 päivänä toukokuuta 2017 (*)
Toimielimiä koskeva oikeus – Eurooppalainen kansalaisaloite – Transatlanttinen kauppa- ja investointikumppanuus – Laaja-alainen talous- ja kauppasopimus – Komission toimivallan selvä puuttuminen – Ehdotus säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi – SEU 11 artiklan 4 kohta – Asetuksen (EU) N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohta ja 4 artiklan 2 kohdan b alakohta – Yhdenvertainen kohtelu
Asiassa T‑754/14,
Michael Efler, kotipaikka Berliini (Saksa), ja muut kantajat, joiden nimet mainitaan liitteessä,(1) edustajanaan professori B. Kempen,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään aluksi J. Laitenberger ja H. Krämer, sittemmin Krämer ja lopuksi Krämer ja F. Erlbacher,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta ehdotetun ”Stop TTIP” ‑nimisen eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröimistä koskevan pyynnön hylkäämisestä 10.9.2014 annetun komission päätöksen C(2014) 6501 final kumoamiseksi,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja H. Kanninen sekä tuomarit E. Buttigieg (esittelevä tuomari) ja L. Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Bukšek Tomac,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 13.9.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1 Euroopan unionin neuvosto antoi 27.4.2009 tekemällään päätöksellä Euroopan yhteisöjen komissiolle luvan aloittaa neuvottelut Kanadan kanssa sellaisen vapaakauppasopimuksen tekemiseksi, josta käytettiin myöhemmin nimitystä ”Laaja-alainen talous- ja kauppasopimus” (Comprehensive Economic and Trade Agreement, jäljempänä CETA). Neuvosto antoi 14.6.2013 tekemällään päätöksellä komissiolle luvan aloittaa neuvottelut Amerikan Yhdysvaltojen kanssa sellaisen vapaakauppasopimuksen tekemiseksi, josta käytettiin myöhemmin nimitystä ”Transatlanttinen kauppa- ja investointikumppanuus” (Transatlantic Trade and Investment Partnership, jäljempänä TTIP).
2 Kantajat, Michael Efler ja muut kantajat, joiden nimet on mainittu liitteessä, toimittivat 15.7.2014 komissiolle tässä tarkoituksessa perustetun kansalaiskomitean jäseninä pyynnön ehdotetun ”Stop TTIP” ‑nimisen eurooppalaisen kansalaisaloitteen (jäljempänä eurooppalainen kansalaisaloite) rekisteröimiseksi (jäljempänä ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite). Ehdotetussa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa todetaan sen sisällöstä, että ”Euroopan komissio – – suosittelee, että neuvosto peruuttaa [TTIP:tä] koskevan neuvotteluvaltuutuksen eikä tee [CETA:ta]. Ehdotetussa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa todetaan sen tavoitteista, että tarkoituksena on ”estää TTIP – – ja CETA – –, koska ne sisältävät useita ongelmallisia kohtia. Esimerkiksi sääntelyn yhdenmukaistaminen sekä sijoittajien ja valtioiden välinen riitojenratkaisumenettely uhkaavat demokratiaa ja oikeusvaltiota. – – [Tarkoituksena on myös] estää työ-, sosiaali-, ympäristö-, yksityisyydensuoja- ja kuluttajanormien madaltumista sekä julkisten palvelujen (kuten vesi) ja kulttuuriomaisuuden sääntelyn purkamista läpinäkymättömissä neuvotteluissa” ja tukea ”vaihtoehtoista kaupankäyntijärjestelmää ja investointipolitiikkaa [Euroopan unionissa]”. Ehdotetussa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa viitataan SEUT 207 ja SEUT 218 artiklaan mainitun aloitteen oikeusperustana.
3 Komissio kieltäytyi 10.9.2014 antamallaan päätöksellä C(2014) 6501 (jäljempänä riidanalainen päätös) rekisteröimästä ehdotettua eurooppalaista kansalaisaloitetta kansalaisaloitteesta 16.2.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 211/2011 (EUVL 2011, L 65, s. 1) 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella.
4 Riidanalaisessa päätöksessä todetaan lähinnä, että neuvoston päätös, jolla komissiolle annetaan lupa aloittaa neuvottelut sopimuksen tekemiseksi kolmannen maan kanssa, ei ole Euroopan unionin säädös ja että siihen liittyvä suositus ei ole siis SEU 11 artiklan 4 kohdassa ja asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu asianmukainen ehdotus, koska tällainen päätös on valmisteleva toimi siihen neuvoston myöhempään päätökseen nähden, jolla annetaan lupa sopimuksen, sellaisena kuin se on neuvoteltuna, allekirjoittamiseen ja tekemiseen. Tällaisella valmistelevalla päätöksellä on oikeusvaikutuksia yksinomaan asianomaisten toimielinten välillä eikä sillä muuteta unionin oikeutta toisin kuin on tilanne silloin, kun on kyse määrätyn sopimuksen allekirjoittamista ja tekemistä koskevasta päätöksestä, joka voi olla eurooppalaisen kansalaisaloitteen kohteena. Komissio päättelee tästä, että ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinti on evättävä siltä osin kuin kyseisellä aloitteella pyritään kehottamaan komissiota antamaan neuvostolle suositus sellaisen päätöksen antamiseksi, jolla peruutetaan lupa aloittaa neuvottelut TTIP:n tekemiseksi.
5 Riidanalaisessa päätöksessä todetaan lisäksi, että siltä osin kuin ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite voidaan ymmärtää komissiolle esitettynä kehotuksena olla antamatta neuvostolle ehdotuksia neuvoston päätöksiksi CETA:n tai TTIP:n allekirjoittamisesta ja tekemisestä tai kehotuksena antaa neuvostolle ehdotuksia päätöksiksi olla antamatta lupaa kyseisten sopimusten allekirjoittamiseen tai olla tekemättä näitä sopimuksia, myöskään tällainen kehotus ei kuulu asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdan, jonka mukaan eurooppalaisella kansalaisaloitteella pyritään sellaisten perussopimusten soveltamiseksi tarvittavien säädösten antamiseen, joilla on itsenäisiä oikeusvaikutuksia, soveltamisalaan.
6 Riidanalaisessa päätöksessä päätellään, että ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite ylittää siis asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, kun sitä luetaan yhdessä saman asetuksen 2 artiklan 1 kohdan kanssa, tarkoitetun komission toimivallan tehdä ehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
7 Kantajat nostivat nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 10.11.2014 toimittamallaan kannekirjelmällä.
8 Kantajat tekivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.4.2016 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla välitoimihakemuksen, joka hylättiin 23.5.2016 annetulla määräyksellä Efler ym. v. komissio (T‑754/14 R, ei julkaistu, EU:T:2016:306). Kantajat tekivät 17.7.2016 päivätyllä asiakirjalla Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 57 artiklan toiseen kohtaan perustuvan valituksen, joka hylättiin unionin tuomioistuimen varapresidentin 29.9.2016 antamalla määräyksellä Efler ym. v. komissio (C‑400/16 P(R), ei julkaistu, EU:C:2016:735).
9 Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
10 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen ja
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
11 Kantajat vetoavat kanteensa tueksi kahteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee SEU 11 artiklan 4 kohdan sekä asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan virheellistä soveltamista ja jälkimmäinen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen loukkaamista.
12 Kantajat huomauttavat ensimmäisen kanneperusteen osalta ensiksi, että siltä osin kuin ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin epääminen perustuu siihen, että neuvoston päätökset, jotka koskevat luvan antamista neuvottelujen aloittamiselle kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, ovat valmistelevia toimia, ne eivät riitauta sitä, etteivätkö kyseiset päätökset olisi luonteeltaan tällaisia. Asia ei ole kuitenkaan toisin sellaisten neuvoston päätösten osalta, jotka koskevat luvan antamista kansainvälisen sopimuksen allekirjoittamiseen. Asetus N:o 211/2011 koskee lisäksi yleisesti kaikkia säädöksiä eikä se rajoitu pelkästään toimiin, joilla on lopullisia vaikutuksia, ja kyseessä olevien säännösten syntyhistoria ja niiden lainsäädännöllinen tausta eivät osoita, että käsitettä ”säädös” olisi tulkittava suppeasti. Päätöksellä komissiolle annetun neuvotteluvaltuutuksen peruuttamisesta lopetettaisiin lisäksi neuvottelut, ja se olisi oikeudellisesti sitova ja näin ollen luonteeltaan lopullinen.
13 Kantajat huomauttavat toiseksi, että siltä osin kuin ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin epääminen perustuu siihen, että neuvoston päätöksillä luvan antamiseksi aloittaa neuvottelut kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi on vaikutuksia pelkästään kyseessä olevien toimielinten välillä, SEUT 288–SEUT 292 artiklassa oleva säädöksen laaja käsite estää katsomasta, ettei muussa kuin tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä tehdyillä komission päätöksillä ole tällaista ominaisuutta, ja jättämästä tällaisia komission päätöksiä eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle, kun kyseiset päätökset ovat oikeudellisesti sitovia. Perussopimusten sanamuodosta, rakenteesta ja niillä tavoitelluista päämääristä ei ilmene, että demokratian periaatetta, jolle unioni perustuu, on tarkoitus soveltaa vain henkilöihin, joihin kyseessä oleva säädös vaikuttaa tai joita se koskee. Komissio toimii ristiriitaisesti myös siltä osin kuin se katsoo lisäksi, että suosittamista ja vahvistamista koskeva eurooppalainen kansalaisaloite, jolla pyritään sellaisen sopimuksen allekirjoittamiseen ja tekemiseen, jonka kohde ja sisältö on jo vahvistettu, voidaan rekisteröidä.
14 Kantajat huomauttavat kolmanneksi, että siltä osin kuin riidanalainen päätös perustuu sellaisia toimia koskevien ehdotusten väitettyyn ”tuhoavaan” luonteeseen, joilla pyritään ottamaan komissiolta pois neuvotteluvaltuutus TTIP:n tekemiseen ja antamaan neuvostolle ehdotus olla antamatta lupaa TTIP:n ja CETA:n allekirjoittamiseen tai olla tekemättä viimeksi mainittuja sopimuksia, tällaisia ehdotuksia ei voida sivuuttaa sillä, että SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdan mukaan suunnitellulla säädöksellä on edistettävä ”perussopimuksen soveltamis[ta]”, koska suunnitellut toimet johtavat muodossa tai toisessa siihen, että primäärioikeuteen perustuvat toimivallan perusteet voidaan panna täytäntöön. Kantajien mukaan kansalaisten yleinen oikeus osallistua unionin demokraattiseen elämään sisältää mahdollisuuden toimia voimassa olevien johdetun oikeuden toimien muuttamiseksi, niiden uudelleen muotoilemiseksi tai niiden kumoamiseksi kokonaan tai osittain. Ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinti johtaisi vilkkaampaan julkiseen keskusteluun, mikä on kaikkien eurooppalaisten kansalaisaloitteiden ensisijainen tavoite.
15 Lisäksi, jos – kuten komissio väittää ensimmäistä kertaa vastinekirjelmässä – eurooppalaisella kansalaisaloitteella voidaan ehdottaa erilaisia kansainvälisiä sopimuksia, joilla pyritään kumoamaan olemassa oleva sopimus tai ottamaan käyttöön täysin uusi sopimus, on kantajien mukaan ristiriitaista, ettei kyseisen aloitteen tarkoituksena voisi olla estää neuvotteluvaiheessa olevan sopimuksen tekeminen.
16 Kantajat toteavat vielä, että neuvostolle tehdyllä ehdotuksella olla hyväksymättä CETA:ta ei suljeta pois sitä, etteikö myöhemmin voitaisi laatia transatlanttisia vapaakauppasopimuksia koskevia muutettuja hankkeita.
17 Ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite ei lopuksi ylitä missään tapauksessa ”selvästi” komission toimivaltaa, kuten asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytetään.
18 Komissio toteaa heti alkuun, että SEU 11 artiklan 4 kohdan virheellistä soveltamista koskeva väite on tehoton, koska asetus N:o 211/2011, joka on annettu SEUT 24 artiklan ensimmäisen kohdan perusteella, muodostaa perustan ehdotettujen eurooppalaisten kansalaisaloitteiden rekisteröimistä koskevien komission päätösten laillisuuden valvonnalle.
19 Komissio väittää tämän jälkeen, että neuvosto päätös, jolla komissiolle annetaan lupa aloittaa neuvottelut kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, on – toisin kuin neuvoston päätös tällaisen sopimuksen allekirjoittamisesta – täysin valmisteleva, koska sillä on oikeusvaikutuksia ainoastaan toimielinten välisissä suhteissa. Asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan systemaattinen ja teleologinen tulkinta johtaa siihen lopputulokseen, ettei täysin valmisteleva säädös ole mainituissa säännöksissä tarkoitettu säädös.
20 Komission mukaan on lisäksi niin, että pelkästään säädöksistä, joiden vaikutukset menevät unionin toimielinten välisiä suhteita pidemmälle, voidaan tehdä eurooppalainen kansalaisaloite, sillä demokraattisen osallistumisen, jota aloitteella pyritään edistämään, tarkoituksena on se, että kansalaiset otetaan mukaan sellaisista asioista tehtäviin päätöksiin, jotka koskevat ainakin potentiaalisesti heidän omaa oikeusasemaansa. Neuvostolla ja komissiolla on riittävä välillinen demokraattinen legitimiteetti antaa toimia, joiden oikeusvaikutukset ulottuvat vain toimielimiin.
21 Komission mukaan on lisäksi niin, että ehdotetulla eurooppalaisella kansalaisaloitteella kierretään sääntö, jonka mukaan komissiota ei voida kehottaa eurooppalaisella kansalaisaloitteella olemaan ehdottamatta tiettyä säädöstä tai ehdottamaan päätöstä olla toteuttamatta tiettyä säädöstä. Asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan sanamuoto edellyttää näet siltä osin kuin siinä viitataan ”toim[iin], jotka komissio aikoo toteuttaa”, että pelkästään sellaiset eurooppalaiset kansalaisaloitteet ovat hyväksyttävissä, joilla pyritään sisällöltään täsmällisen säädöksen antamiseen tai voimassa olevan säädöksen kumoamiseen. Jos komissio ilmoittaisi asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla antamassaan tiedonannossa, ettei se aio ehdottaa vastaavaa säädöstä, tämä merkitsisi sellaista poliittista rajoitusta sen aloitteenteko-oikeuteen, jota ei voida hyväksyä. Tämän lisäksi on vielä niin, että eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle annettu tehtävä, jona on saada komissio tarkastelemaan julkisesti eurooppalaisen kansalaisaloitteen kohteena olevaa kysymystä ja saattaa siis vireille poliittinen keskustelu, voidaan täyttää täysimääräisesti vain sellaista eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevalla ehdotuksella, jolla pyritään sisällöltään täsmällisen säädöksen antamiseen tai voimassa olevan säädöksen kumoamiseen. Eurooppalainen kansalaisaloite, jossa vaaditaan neuvoston päätöksen tekemättä jättämistä, ei voi enää täyttää tehtävää, jona on käynnistää tällainen poliittinen keskustelu ensimmäistä kertaa, ja se merkitsee sellaista puuttumista vireillä olevan lainsäädäntömenettelyn kulkuun, jota ei voida hyväksyä.
22 Ehdotetussa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa esitetyn kaltainen neuvoston päätös TTIP:n tai CETA:n hyväksymättä jättämisestä ei ole komission mukaan ulottuvuudeltaan itsenäinen suhteessa sellaisen neuvoston päätöksen pelkkään antamatta jättämiseen, jolla hyväksytään sopimuksen tekeminen, joten tällainen päätös on oikeudelliselta kannalta katsoen tarpeeton. Eurooppalainen kansalaisaloite, jolla on tällainen kohde, vastaa toiminnalliselta kannalta katsoen eurooppalaista kansalaisaloitetta, jossa vaaditaan olemaan antamatta ehdotusta säädökseksi, ja sitä ei tästä syystä voida hyväksyä.
23 Unionin yleinen tuomioistuin palauttaa mieleen, että SEU 11 artiklan 4 kohdassa määrätään, että vähintään miljoona unionin kansalaista merkittävästä määrästä jäsenvaltioita voi tehdä aloitteen, jossa Euroopan komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään asianmukainen ehdotus asioista, joissa näiden kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perussopimusten soveltamiseksi.
24 Kuten asetuksen N:o 211/2011, jolla Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet SEUT 24 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti säännökset SEU 11 artiklassa tarkoitetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen esittämistä varten vaadittavista menettelyistä ja edellytyksistä, johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa huomautetaan, EU-sopimuksella vahvistetaan unionin kansalaisuuden merkitystä ja edistetään unionin demokraattista toimintaa muun muassa määräämällä, että kaikilla kansalaisilla on oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa eurooppalaisen kansalaisaloitteen kautta (tuomio 30.9.2015, Anagnostakis v. komissio, T‑450/12, valitus vireillä, EU:T:2015:739, 26 kohta ja tuomio 19.4.2016, Costantini ym. v. komissio, T‑44/14, EU:T:2016:223, 53 ja 73 kohta). Samassa perustelukappaleessa todetaan, että mainitun järjestelyn mukaan kansalaiset voivat samoin kuin parlamentti SEUT 225 artiklan nojalla ja neuvosto SEUT 241 artiklan nojalla kääntyä suoraan komission puoleen, jotta tämä tekee ehdotuksen unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksi.
25 Tätä varten eurooppalaisella kansalaisaloitteella tarkoitetaan asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdan mukaan komissiolle kyseisen asetuksen mukaisesti toimitettua aloitetta, jossa komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään ”asianmukainen ehdotus asioista, joissa kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perussopimusten soveltamiseksi”, ja jota on tukenut vähintään miljoona osallistumiskelpoista allekirjoittajaa, jotka ovat lähtöisin ainakin yhdestä neljäsosasta jäsenvaltioita.
26 Asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 3 kohdan mukaan komissio kieltäytyy rekisteröimästä ehdotettua kansalaisaloitetta, jos se selvästi ylittää komission toimivallan tehdä ˮehdotus unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksiˮ.
27 Saman asetuksen 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että kun komissio on vastaanottanut eurooppalaisen kansalaisaloitteen kyseisen asetuksen 9 artiklan mukaisesti, se esittää kolmen kuukauden kuluessa oikeudelliset ja poliittiset päätelmänsä eurooppalaisesta kansalaisaloitteesta sekä ”toimet, jotka komissio aikoo toteuttaa, ja sen perustelut näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle”.
28 Kantajat ovat ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen ulottuvuuden osalta täsmentäneet vastauksessaan istunnossa esitettyyn kysymykseen, että kyseisen aloitteen tarkoituksena ei ole kehottaa komissiota olemaan antamatta neuvostolle ehdotusta toimeksi, jolla annetaan lupa TTIP:n ja CETA:n allekirjoittamiseen ja mainittujen sopimusten tekemiseen, vaan sillä pyritään kehottamaan komissiota tekemään neuvostolle yhtäältä ehdotus neuvoston toimeksi, jolla peruutetaan neuvotteluvaltuutus TTIP:n tekemiseen, ja toisaalta ehdotus neuvoston toimeksi, jolla komissiolle ei anneta lupaa allekirjoittaa TTIP:tä ja CETA:ta ja jolla viimeksi mainitut sopimukset jätetään tekemättä.
29 Nyt käsiteltävä kanne ei myöskään koske unionin toimivaltaa neuvotella TTIP- ja CETA-sopimuksista, vaan kantajat riitauttavat riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut kieltäytymiselle rekisteröidä ehdotus eurooppalaiseksi kansalaisaloitteeksi siltä osin kuin kyseisellä aloitteella pyritään päättämään neuvotteluvaltuutus TTIP:n tekemiseen ja estämään CETA:n ja TTIP:n allekirjoittaminen ja tekeminen.
30 Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee tältä osin, että komission mukaan se, että neuvoston päätös antaa sille lupa aloittaa neuvottelut kansainvälisen sopimuksen tekemisestä on luonteeltaan valmisteleva ja sillä on oikeusvaikutuksia yksinomaan toimielinten välillä, estää luonnehtimasta mainitun päätöksen kyseessä olevassa säännöstössä tarkoitetuksi säädökseksi ja on ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröimisen tiellä siltä osin kuin sillä pyritään tällaisen päätöksen peruuttamiseen. Sama koskee komission mielestä ehdotettua eurooppalaista kansalaisaloitetta siltä osin kuin sillä kehotetaan komissiota toimittamaan neuvostolle ehdotus päätökseksi olla antamatta lupaa kyseessä olevien sopimusten allekirjoittamiseen ja olla tekemättä mainittuja sopimuksia, sillä tällaisella päätöksellä ei ole itsenäisiä oikeusvaikutuksia, kun taas asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdan mukaan eurooppalaisella kansalaisaloitteella pyritään sellaisten säädösten antamiseen, jotka ovat tarpeen ˮperussopimusten soveltamiseksiˮ, mistä ei ole kyse nyt käsiteltävässä tapauksessa.
31 Kuten edellä on huomautettu, komissio ei rekisteröi ehdotettua eurooppalaista kansalaisaloitetta, joka selvästi ylittää komission toimivallan, jonka perusteella se voisi tehdä ˮehdotu[ksen] unionin säädökseksi perussopimusten soveltamiseksiˮ.
32 On selvää, että komissio voi omasta aloitteestaan tehdä neuvostolle ehdotuksen toimeksi ottaa komissiolta pois valtuutus, jolla sille on annettu lupa aloittaa neuvottelut kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi. Komissiota ei voida myöskään estää tekemästä neuvostolle ehdotusta päätökseksi olla antamatta loppujen lopuksi lupaa allekirjoittaa neuvoteltu sopimus tai olla tekemättä kyseistä sopimusta.
33 Komissio väittää kuitenkin, ettei ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite voi koskea tällaisia toimia, ja se vetoaa yhtäältä siihen, että neuvottelujen aloittamisesta kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi annettu toimi on valmisteleva eikä sillä ole oikeusvaikutuksia toimielinten ulkopuolella, ja toisaalta siihen, että säädökset, joiden antamista on ehdotettu, eivät ole tarpeen ˮperussopimusten soveltamiseksiˮ.
34 Heti alkuun on todettava, että asianosaiset ovat samaa mieltä siitä, että neuvoston päätöstä, jolla komissiolle annetaan SEUT 207 ja SEUT 218 artiklan mukaisesti lupa aloittaa neuvottelut kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, on pidettävä valmistelevana toimena tällaisen sopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä myöhemmin tehtävään päätökseen nähden ja sillä on oikeusvaikutuksia unionin ja sen jäsenvaltioiden välillä sekä unionin toimielinten välillä (ks. vastaavasti tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto, C‑114/12, EU:C:2014:2151, 40 kohta ja tuomio 16.7.2015, komissio v. neuvosto, C‑425/13, EU:C:2015:483, 28 kohta).
35 Kuten kantajat ovat perustellusti väittäneet, SEU 11 artiklan 4 kohdassa, asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdassa ja saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun säädöksen käsitteen ei – jos toisin ei ole mainittu – voida ymmärtää koskevan, kuten komissio katsoo, pelkästään lopullisia unionin säädöksiä, joilla on oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden.
36 Kyseessä olevien säännösten ja määräysten sanamuoto ja niillä tavoitellut päämäärät eivät oikeuta etenkään sitä, että SEUT 207 artiklan 3 ja 4 kohdan ja SEUT 218 artiklan perusteella tehty päätös, jolla annetaan lupa aloittaa neuvottelut kansainvälisen sopimuksen, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa TTIP:n ja CETA:n, tekemiseksi ja joka on selvästi SEUT 288 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu päätös (ks. vastaavasti tuomio 4.9.2014, komissio v. neuvosto, C‑114/12, EU:C:2014:2151, 40 kohta ja tuomio 16.7.2015, komissio v. neuvosto, C‑425/13, EU:C:2015:483, 28 kohta), jätetään säädöksen käsitteen ulkopuolelle eurooppalaisen kansalaisaloitteen osalta.
37 Demokratian periaate, joka – kuten etenkin EU-sopimuksen johdanto-osassa, SEU 2 artiklassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan johdanto-osassa on korostettu – kuuluu unionin perustana oleviin perustavanlaatuisiin arvioihin, sekä tavoite, johon eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevalla järjestelyllä erityisesti pyritään ja jona on edistää unionin demokraattista toimintaa määräämällä, että kaikilla kansalaisilla on yleinen oikeus osallistua demokratian toteuttamiseen (ks. edellä 24 kohta), edellyttävät sitä vastoin sellaisen tulkinnan omaksumista säädöksen käsitteestä, jonka piiriin kuuluvat neuvottelujen aloittamisesta sellaisen kansainvälisen sopimuksen tekemisestä, jolla pyritään kiistatta muuttamaan unionin oikeusjärjestystä, annetun päätöksen kaltaiset säädökset.
38 Komission puolustama näkemys, jonka mukaan neuvostolla ja sillä on riittävä välillinen demokraattinen legitimiteetti antaa säädöksiä, joilla ei ole oikeusvaikutuksia kolmansiin nähden, johtaisi näet siihen, että turvautumista eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevaan järjestelyyn unionin kansalaisten keinona osallistua unionin lainsäädäntötoimintaan kansainvälisten sopimusten tekemisen kautta rajoitetaan huomattavasti. Siltä osin kuin riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut voidaan siis mahdollisesti ymmärtää siten, että niillä estetään loppujen lopuksi unionin kansalaisia ehdottamasta neuvottelujen aloittamista uudesta sopimuksesta, joka neuvotellaan eurooppalaisen kansalaisaloitteen pohjalta, mainittu väite on selvästi ristiriidassa perussopimuksilla ja asetuksella N:o 211/2011 tavoiteltujen päämäärien kanssa eikä sitä voida siis hyväksyä.
39 Tämän johdosta myös komission riidanalaisessa päätöksessä puolustama näkemys, jonka mukaan päätös peruuttaa lupa aloittaa neuvottelut TTIP:n tekemiseksi ei kuulu säädöksen käsitteen piiriin ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen osalta sillä perusteella, että mainittu lupa ei sinällään kuulu kyseisen käsitteen piiriin sen vuoksi, että se on luonteeltaan valmisteleva eikä sillä ole vaikutuksia kolmansiin nähden, on hylättävä. Näin on varsinkin, koska – kuten kantajat ovat perustellusti huomauttaneet – päätöstä peruuttaa lupa neuvottelujen aloittamiselle kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi ei voida – siltä osin kuin sillä päätetään kyseiset neuvottelut – luonnehtia valmistelevaksi toimeksi vaan se on sinällään lopullinen.
40 Komissio vetoaa ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröinnin epäämiseksi vielä siihen, että neuvoston toimet, joiden antamista mainitussa ehdotuksessa tarkastellaan ja joita ovat erityisesti neuvoston päätökset olla allekirjoittamatta tai olla tekemättä TTIP:tä ja CETA:ta, merkitsevät itse asiassa ˮtuhoaviaˮ toimia, joilla ei ”sovel[leta]” ”perussopimu[ksia]” ja jotka eivät näin ollen voi olla eurooppalaisen kansalaisaloitteen kohteena.
41 Tähän on vastattava, että eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevassa säännöstössä ei ole mitään mainintaa siitä, ettei kansalaisten osallistuminen olisi mahdollista säädöksen antamisen estämiseksi. SEU 11 artiklan 4 kohdan ja asetuksen N:o 211/2011 2 artiklan 1 kohdan mukaan suunnitellulla säädöksellä on myötävaikutettava perussopimusten soveltamiseen, ja näin on todellakin sellaisten toimien osalta, joilla pyritään estämään TTIP:n ja CETA:n, joilla on tarkoitus muuttaa unionin oikeusjärjestystä, tekeminen.
42 Kuten kantajat ovat perustellusti korostaneet, eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevalla järjestelyllä tavoiteltu unionin demokraattiseen elämään osallistumista koskeva päämäärä pitää selvästi sisällään mahdollisuuden pyytää kokonaan tai osittain muuttamaan voimassa olevia säädöksiä tai peruuttamaan ne.
43 Mikään ei näin ollen oikeuta myöskään jättämään demokraattisen keskustelun ulkopuolelle säädöksiä, joilla pyritään peruuttamaan päätös, jolla annetaan lupa aloittaa neuvottelut kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, ja toimia, joiden tarkoituksena on estää tällaisen sopimuksen allekirjoittaminen ja tekeminen, ja joilla on – komission omaksumasta näkemyksestä poiketen – kiistatta itsenäisiä oikeusvaikutuksia, koska ne estävät mahdollisesti unionin oikeuden ilmoitetun muuttamisen.
44 Komission puolustama näkemys, sellaisena kuin se näyttää ilmenevän riidanalaisesta päätöksestä, merkitsisi loppujen lopuksi sitä, että eurooppalainen kansalaisaloite voisi liittyä vain neuvoston päätökseen tehdä kansainvälisiä sopimuksia, joista unionin toimielimet ovat tehneet aloitteen ja joista ne ovat ensin neuvotelleet, tai antaa lupa tällaisten sopimusten allekirjoittamiseen, ja estäisi näin unionin kansalaisia turvautumasta eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevaan järjestelyyn ehdottaakseen tällaisten sopimusten muuttamista tai niistä luopumista. Komissio on tosin väittänyt unionin yleisessä tuomioistuimessa, että eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa voi tarvittaessa olla myös ehdotus neuvottelujen aloittamiseksi kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi. Mikään ei kuitenkaan viimeksi mainitussa tilanteessa oikeuta velvoittamaan eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevan ehdotuksen tekijöitä odottamaan sopimuksen tekemistä voidakseen tämän jälkeen riitauttaa ainoastaan sen tarkoituksenmukaisuuden.
45 Myöskään komission väite, jonka mukaan ne toimet, jotka komissiota kehotetaan eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa antamaan neuvostolle, johtavat perusteettomaan puuttumiseen vireillä olevan lainsäädäntömenettelyn kulkuun, ei voi menestyä. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen tarkoituksena näet on, että unionin kansalaiset voivat osallistua paremmin unionin demokraattiseen elämään muun muassa tekemällä komissiolle yksityiskohtaisesti selkoa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa esiin tuoduista kysymyksistä kehottamalla kyseistä toimielintä tekemään ehdotuksen unionin säädökseksi sen jälkeen, kun tämä on esitellyt eurooppalaisen kansalaisaloitteen mahdollisesti parlamentissa asetuksen N:o 211/2011 11 artiklan mukaisesti järjestetyssä julkisessa kuulemisessa, ja panemalla näin ollen vireille demokraattisen keskustelun odottamatta sen säädöksen antamista, jota loppujen lopuksi halutaan muutettavan tai josta halutaan luovuttavan.
46 Tällaisen mahdollisuuden hyväksymisellä ei loukata siis myöskään toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on yksi unionin toimielinrakenteen ominaispiirteistä (ks. vastaavasti tuomio 14.4.2015, neuvosto v. komissio, C‑409/13, EU:C:2015:217, 64 kohta), koska komission on päätettävä, ryhtyykö se eurooppalaisen kansalaisaloitteen johdosta toimenpiteisiin antamalla asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti tiedonannon, jossa esitetään sen oikeudelliset ja poliittiset päätelmät kansalaisaloitteesta sekä toimet, jotka se aikoo toteuttaa, ja sen perustelut näiden toimien toteuttamiselle, tai jos se ei aio toteuttaa toimia, niistä pidättymiselle.
47 Tämän perusteella ehdotettu eurooppalainen kansalaisaloite, joka ei todellakaan merkitse puuttumista vireillä olevan lainsäädäntömenettelyn kulkuun, ilmaisee unionin kansalaisten todellista osallistumista unionin demokraattiseen elämään, eikä sillä kyseenalaisteta perussopimuksilla haluttua toimielinten välistä tasapainoa.
48 Mikään syy ei lopuksi ole esteenä sille, että toimet, jotka komissio ˮaikoo toteuttaaˮ asetuksen N:o 211/2011 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetulla tavalla, voivat koostua siitä, että neuvoston ehdotetaan antavan ehdotetussa eurooppalaisessa kansalaisaloitteessa tarkastellut toimet. Toisin kuin komissio väittää, mikään ei estä tarvittaessa unionin toimielimiä neuvottelemasta ja toteuttamasta uusia hankkeita transatlanttisiksi vapaakauppasopimuksiksi sen jälkeen, kun neuvosto on antanut ehdotetun eurooppalaisen kansalaisaloitteen kohteena olevat toimet.
49 Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella on pääteltävä, että komissio on soveltanut virheellisesti SEU 11 artiklan 4 kohtaa sekä asetuksen N:o 211/2011 4 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, luettuna yhdessä sen 2 artiklan 1 kohdan kanssa, koska se on kieltäytynyt rekisteröimästä ehdotettua eurooppalaista kansalaisaloitetta.
50 Ensimmäinen kanneperuste ja näin ollen kanne kokonaisuudessaan on siis hyväksyttävä, eikä toiseen kanneperusteeseen ole tarpeen ottaa kantaa.
Oikeudenkäyntikulut
51 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut kantajien vaatimusten mukaisesti, välitoimimenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Ehdotetun ˮStop TTIPˮ‑nimisen eurooppalaisen kansalaisaloitteen rekisteröimistä koskevan pyynnön hylkäämisestä 10.9.2014 annettu komission päätös C(2014) 6501 final kumotaan.
2) Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Michael Eflerin ja muiden kantajien, joiden nimet on mainittu liitteessä, oikeudenkäyntikulut välitoimimenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.
Kanninen | Buttigieg | Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín |
Julistettiin Luxemburgissa 10 päivänä toukokuuta 2017.
Allekirjoitukset