JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
Juliane Kokott
16 päivänä helmikuuta 2017 (1)
Asia C‑129/16
Túrkevei Tejtermelő Kft.
vastaan
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(Ennakkoratkaisupyyntö – Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Szolnokin hallinto- ja työtuomioistuin, Unkari))
Ympäristö – Direktiivi 2004/35 – Ympäristövastuu ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta – Direktiivi 2008/98 – Jätteet – Aiheuttamisperiaate – Oikeasuhteisuus – Syyttömyysolettama – Ilman pilaantuminen laittoman jätteenpolton vuoksi – Sen kiinteistön omistajan, jolla ympäristön pilaantuminen aiheutui, ja saastuttajan yhteinen vastuu
I Johdanto
1. Unionin tuomioistuinta pyydetään jälleen(2) selventämään aiheuttamisperiaatteen seurauksia. Tällä kertaa on tarkasteltava sitä, voidaanko vuokratun kiinteistön omistajalle määrätä seuraamuksia siitä, että kiinteistöllä on poltettu laittomasti jätteitä, kun kiinteistön omistaja ei yksilöi kiinteistön tosiasiallista käyttäjää eikä esitä näyttöä siitä, ettei se itse ole vastuussa rikkomisesta.
2. Kansallinen tuomioistuin esittää tämän kysymyksen ympäristövastuudirektiivin(3) valossa, mutta sitä ei voida soveltaa jo siksi, ettei siinä säädetä seuraamuksista. Laitonta jätteenpolttoa koskevat seuraamukset kuuluvat pikemminkin jätedirektiivin(4) soveltamisalaan. Sekin pohjautuu aiheuttamisperiaatteeseen ja edellyttää nimenomaisesti tehokkaita seuraamuksia rikkomisista. Koska kyse on seuraamuksista, aiheuttamisperiaatteen lisäksi on tarkasteltava myös suhteellisuusperiaatetta, jolla asetetaan rajat seuraamusten määräämiselle, sekä syyttömyysolettamaa.
II Oikeudellinen kehys
A Unionin oikeus
1. Euroopan unionin perusoikeuskirja
3. Perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohdassa määrätään syyttömyysolettamasta:
”Jokaista syytettyä on pidettävä syyttömänä, kunnes hänen syyllisyytensä on laillisesti näytetty toteen.”
4. Nulla poena sine lege ‑periaate ja seuraamusten oikeasuhteisuuden periaate vahvistetaan perusoikeuskirjan 49 artiklassa:
”1. Ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen sellaisen teon tai laiminlyönnin perusteella, joka ei ollut tekohetkellä rikos kansallisen lainsäädännön tai kansainvälisen oikeuden mukaan. – –
2. – –
3. Rangaistus ei saa olla epäsuhteessa rikoksen vakavuuteen.”
2. Ympäristövastuudirektiivi
5. Ympäristövastuudirektiivin 1 artikla koskee sen tarkoitusta:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on luoda aiheuttamisperiaatteeseen perustuva ympäristövastuujärjestelmä ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi.”
6. Ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 1 alakohdassa määritetään ympäristövahingon käsite:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1. ’ympäristövahingolla’
a) suojeltaville lajeille ja luontotyypeille aiheutuvaa vahinkoa, jolla on näiden luontotyyppien tai lajien suotuisan suojelun tason saavuttamisen tai ylläpitämisen kannalta merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Tällaisten vaikutusten merkittävyyttä on arvioitava suhteessa perustilaan ottaen huomioon liitteessä I esitetyt perusteet;
Suojeltaville lajeille ja luontotyypeille aiheutunut vahinko ei käsitä aiemmin todettuja haitallisia vaikutuksia, jotka aiheutuvat sellaisesta toiminnanharjoittajan toimesta, johon viranomaiset ovat nimenomaisesti antaneet luvan direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 3 ja 4 kohdan tai 16 artiklan tai direktiivin 79/409/ETY 9 artiklan täytäntöönpanosäännösten mukaisesti tai, sellaisten luontotyyppien tai lajien osalta, jotka eivät kuulu yhteisön lainsäädännön piiriin, vastaavan kansallisen luonnonsuojelua koskevan lainsäädännön mukaisesti.
b) vesille aiheutuvaa vahinkoa eli vahinkoa, joka vaikuttaa huomattavan haitallisesti kyseessä olevien vesien ekologiseen, kemialliseen tai määrälliseen tilaan tai ekologiseen potentiaaliin, siten kuin ne määritellään direktiivissä 2000/60/EY, lukuun ottamatta haitallisia vaikutuksia, joihin sovelletaan mainitun direktiivin 4 artiklan 7 kohtaa;
c) maaperälle aiheutuvaa vahinkoa eli maaperän pilaantumista, josta aiheutuu huomattava riski siitä, että aineiden, valmisteiden, organismien tai mikro-organismien suora tai välillinen joutuminen maahan tai maapohjaan vaikuttaa haitallisesti ihmisten terveyteen;”
7. Ympäristövahingon käsitettä selvennetään lisäksi ympäristövastuudirektiivin johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa:
”Ympäristövahinkoihin kuuluvat myös ilman kautta tapahtuvien päästöjen aiheuttamat vahingot vesiin, maaperään taikka suojeltaville lajeille tai luontotyypeille.”
3. Jätedirektiivi
8. Jätedirektiivin johdanto-osan 26 perustelukappaleessa viitataan aiheuttamisperiaatteeseen:
”Aiheuttamisperiaate on ohjaavana periaatteena sekä Euroopan unionin että kansainvälisellä tasolla. – –”
9. Jätedirektiivin 36 artikla koskee jätelainsäädännön säännösten täytäntöönpanoa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet jätteen hylkäämisen tai valvomattoman sijoittamisen taikka valvomattoman jätehuollon kieltämiseksi.
2. Jäsenvaltioiden on säädettävä tämän direktiivin säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.”
B Unkarin oikeus
10. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan seuraavat Unkarin oikeuden säännökset ovat asian kannalta merkityksellisiä:
11. Ympäristönsuojelua koskevista yleisistä säännöksistä annetun vuoden 1995 lain LIII (a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény) 102 §:n 1 momentin mukaan ympäristövahingoista ja ympäristön vaarantamisesta ovat solidaarisessa vastuussa kaikki ne henkilöt, jotka ympäristövahingon aiheutumisen tai ympäristön vaarantumisen jälkeen on rekisteröity sen kiinteistön omistajiksi tai haltijoiksi (käyttäjiksi), jolla ympäristövahinko on aiheutunut tai ympäristöä vaarantavaa toimintaa on harjoitettu, jollei osoiteta, ettei niillä ole tällaista vastuuta. Saman säännöksen 2 momentin mukaan omistaja vapautuu solidaarisesta vastuusta, jos hän yksilöi kiinteistön tosiasiallisen käyttäjän ja esittää luotettavan näytön siitä, ettei hän itse ole vastuussa.
12. Ilmansuojelusta 23.12.2010 annetun hallituksen asetuksen 306/2010 (a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Kormányrendelet) 27 §:n 2 momentissa kielletään jätteiden polttaminen avoimilla paikoilla tai laitoksissa, jotka eivät ole jätteiden polton edellytyksistä annetun lainsäädännön mukaisia – lukuun ottamatta kotitalouksissa syntyvän paperijätteen ja vaarattoman, käsittelemättömän puujätteen polttamista kotitalouksissa olevissa polttolaitteissa. Jätteitä katsotaan poltettavan avoimella paikalla, kun ne syttyvät palamaan mistä tahansa syystä, luonnollisia syitä lukuun ottamatta.
13. Hallituksen asetuksen 34 §:n 1 momentin mukaan ympäristönsuojeluviranomainen määrää ilmansuojeluasetuksen rikkomisesta sakon sellaiselle luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle tai oikeushenkilöllisyyttä vailla olevalle yksikölle, joka ei ole noudattanut ilman laadulle asetettuja vaatimuksia, ja samalla se määrää lainvastaisen toiminnan lopetettavaksi ja velvoittaa korjaamaan laiminlyönnin, jollei toisin ole säädetty.
14. Unkarin antamien tietojen mukaan jäteoikeutta säännellään muulla Unkarin lainsäädännöllä, tarkemmin sanottuna jätehuollosta vuonna 2012 annetulla lailla CLXXXV (hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény) ja jätehuollon puitteissa annettavien rangaistusten suuruudesta sekä niiden määräämistä ja vahvistamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 21.12.2001 annetulla hallituksen asetuksella 271/2001 (hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. (XII. 21.) Korm. rendelet).
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
15. Tulli- ja veroviranomainen ilmoitti 2.7.2014 ensimmäisen asteen ympäristönsuojeluviranomaisille, että Túrkevessä poltetaan yhdyskuntajätettä Túrkevei Tejtermelő Kft:n (jäljempänä TTK) omistamassa laitoksessa.
16. Ympäristönsuojeluviranomaisen työntekijät tekivät kiinteistöllä paikan päällä tarkastuksen, josta laadittiin pöytäkirja. Tarkastuspöytäkirjassa todettiin, että kussakin kolmessa siilovarastossa poltettiin yhdellä kertaa 30–40 m³ yhdyskuntajätettä, joka sisälsi säilyketölkkejä ja muuta metallijätettä. Paikan päällä varaston ulkopuolella oli myös 5 x 5 metrin suuruinen alue, jolla oli polttamisesta jäljelle jäänyttä metallijätettä.
17. Tarkastajat löysivät paikalle saapuessaan laitoksesta kolme kuorma-autoa, joita käytettiin polttamisesta jäljelle jääneen metallijätteen poiskuljettamiseen. Kuljettajat kertoivat erään Budapestiin sijoittautuneen yrityksen omistavan ajoneuvot. Kyseisten kuljettajien mukaan he olisivat vasta metallijätteiden kuormauksen jälkeen saaneet ohjeet siitä, mihin jätteet piti kuljettaa.
18. Ensimmäisen asteen ympäristönsuojeluviranomainen totesi, että TTK oli 12.7.2014 antamansa lausunnon mukaan vuokrannut 15.3.2014 kyseisen kiinteistön henkilölle, joka oli kuollut 1.4.2014. Ennakkoratkaisupyynnössä ei esitetä tietoja siitä, onko kyseisen henkilön perilliset tai jätteiden poltosta vastuussa olevat henkilöt yksilöity.
19. Ensimmäisen asteen viranomainen määräsi TTK:lle ilmansuojelulain perusteella 500 000 Unkarin forintin (HUF) (noin 1 650 euroa) suuruisen sakon ja perusteli sitä TTK:n omistusoikeudella.
20. TTK valitti päätöksestä, mutta kansallinen ympäristön- ja luonnonsuojelualan tarkastusviranomainen (Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség) pysytti päätöksellään ensimmäisen asteen viranomaisen ratkaisun.
21. Asiaa käsitelleet viranomaiset katsoivat, että avoimella paikalla tapahtuneen jätteenpolton takia oli vapautunut ihmisten terveydelle ja ympäristölle haitallisia aineita, mistä aiheutui vaaraa ympäristölle. Vastuu ympäristölle aiheutuvasta vaarasta on laitoksen omistajalla. Kansallinen tarkastusviranomainen viittasi siihen, että valittaja omisti polttolaitoksen, ja ympäristönsuojelulain mukaan kiinteistön kulloinenkin omistaja ja haltija ovat solidaarisessa vastuussa, lukuun ottamatta tilannetta, jossa omistaja esittää luotettavan näytön siitä, ettei hän itse ole vastuussa. Koska kiinteistön vuokralainen oli kuollut, ensimmäisen asteen viranomainen katsoi, että tosiseikkojen selvittämiseksi oli tarpeen toimittaa menettely, jonka jälkeen se totesi, että todistustaakka kääntyi, joten valittajan oli näytettävä toteen, ettei se ollut vastuussa.
22. TTK riitautti päätöksen, ja toimivaltainen kansallinen tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:
”1) Ovatko – – [SEUT] 191 artikla ja – – [ympäristövastuu]direktiivi esteenä kansallisille säännöksille, jotka mahdollistavat – ylittämällä aiheuttamisperiaatteen vaatimukset – sen, että kansalliset ympäristönsuojeluviranomaiset asettavat ympäristövahinkoihin liittyvän korvausvastuun erityisessä muodossa omistusoikeuden haltijalle ilman, että niiden pitäisi etukäteen yksityiskohtaisesti tutkia, vallitseeko tämän henkilön (liikeyrityksen) menettelyn ja pilaavan tapahtuman välillä syy-yhteys?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi ja jos ympäristövahinkoa ei tarvitse korjata ilman pilaantumisen osalta, voidaanko ilman puhtauden suojeluun perustuva sakko määrätä [ympäristövastuu]direktiivin – – 16 artiklan säännöksissä ja SEUT 193 artiklan määräyksissä tarkoitettujen tiukempien kansallisten säännösten perusteella, vai onko niin, ettei näiden tiukempien säännösten soveltaminen voi milloinkaan johtaa siihen, että puhtaasti seuraamusluontoinen sakko määrätään omistajalle, joka ei ole vastuussa pilaantumisesta?”
23. Kansallinen ympäristön- ja luonnonsuojelualan tarkastusviranomainen, Unkari ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia molempiin kysymyksiin sekä tuomioistuimen täydentävään kysymykseen jätedirektiivin merkityksestä.
IV Oikeudellinen arviointi
24. Ennakkoratkaisupyynnöllä pyydetään vastausta siihen, salliiko SEUT 191 artiklan 2 kohdassa vahvistettu aiheuttamisperiaate seuraamuksen määräämisen omistajalle, jonka vuokraamalla kiinteistöllä on poltettu laittomasti jätteitä, ilman että sen menettelyn ja rikkomisen välillä on todistettu olevan syy-yhteys.
25. Kansallinen tuomioistuin on perustellusti lähtenyt siitä, että aiheuttamisperiaatetta voidaan soveltaa vain konkretisoivan johdetun oikeuden yhteydessä.(5) Se katsoo kuitenkin perusteettomasti, että tämä konkretisoiva säädös on ympäristövastuudirektiivi (jäljempänä A kohta). Käsiteltävässä asiassa konkretisointi tapahtuu pikemminkin jätedirektiivillä (jäljempänä B kohta). Aiheuttamisperiaatteen seurauksia sekä suhteellisuusperiaatetta ja syyttömyysolettamaa on tarkasteltava tätä taustaa vasten. Lopuksi on tarkasteltava toista kysymystä, joka koskee jäsenvaltioiden toimivaltaa toteuttaa tiukempia suojelutoimenpiteitä (jäljempänä C kohta).
A Ympäristövastuudirektiivi
26. Käsiteltävässä asiassa laittomasta jätteenpoltosta on määrätty seuraamus ilmanlaadun suojelemiseksi. Komissio korostaa kuitenkin perustellusti, ettei ympäristövastuudirektiivi koske ympäristöoikeuden rikkomisesta määrättäviä seuraamuksia eikä ilman laadulle aiheutuvaa vahinkoa.
27. Ympäristövastuudirektiivin 1 artiklan mukaan kyseisen direktiivin tarkoituksena on luoda aiheuttamisperiaatteeseen perustuva ympäristövastuujärjestelmä ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi.
28. Lähtökohtaisesti voitaisiin tosin ajatella, että lainsäädännöllinen ympäristövastuujärjestelmä ympäristövahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi voisi kattaa myös seuraamusten määräämisen rikkomisista, mutta ympäristövastuudirektiivi ei sisällä asiaa koskevia säännöksiä. Siinä säädetään ympäristövahinkojen osalta vain ehkäiseviä ja korjaavia toimenpiteitä koskevista velvoitteista sekä tällaisista toimenpiteistä aiheutuvia kustannuksia koskevasta vastuusta.
29. Lisäksi ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 1 alakohdassa esitetyn määritelmän mukaan ympäristövahingon käsite ei kata ilman laadulle aiheutuvaa vahinkoa. Siinä tämä käsite on pikemminkin rajattu koskemaan suojeltaville lajeille ja luontotyypeille sekä vesille tai maaperälle aiheutuvaa vahinkoa.
30. Johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa täsmennetään tosin, että ympäristövahinkoihin kuuluvat myös ilman kautta tapahtuvien päästöjen aiheuttamat vahingot vesille, maaperälle taikka suojeltaville lajeille tai luontotyypeille. Pääasiassa ei ole kuitenkaan nähtävissä viitteitä tällaisista vaikutuksista.
31. Lisäksi myöskään jätteiden laiton polttaminen ei sellaisenaan ole ympäristövastuudirektiivissä tarkoitettu ympäristövahinko.
32. Ympäristövastuudirektiiviä ei näin ollen sovelleta pääasiaan, eikä sitä myöskään voida käyttää siltana SEUT 191 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun aiheuttamisperiaatteen soveltamiseksi.
B Jätelainsäädäntö
33. Ennakkoratkaisukysymyksestä käy kuitenkin ilmi, että riidanalainen seuraamus on määrätty laittoman jätteenpolton vuoksi.
34. Vaikka Unkari korostaa, että seuraamus perustuu ilmansuojelulainsäädäntöön, se liittyy kuitenkin jätteiden loppukäsittelyyn, ja jätedirektiivin 13 artiklan a alakohdan mukaan kyseisen direktiivin tarkoituksena on myös ilman suojelu, ja siksi Unkarin soveltamaa seuraamusjärjestelmää on pidettävä jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanotoimenpiteenä. Viimeksi mainittu säännös edellyttää, että jäsenvaltiot säätävät direktiivin säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista ja toteuttavat kaikki tarvittavat toimenpiteet niiden täytäntöönpanon varmistamiseksi. Seuraamusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
35. Unionin tuomioistuimen olisi näin ollen tarkasteltava ennakkoratkaisupyyntöä jätelainsäädännön perusteella. On muistettava, että kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen. Unionin tuomioistuin saattaa myös joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeuden normeja, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole ennakkoratkaisukysymyksissään viitannut.(6)
36. Siksi tarkastelen jäljempänä ensin jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohdan mukaisten seuraamusten määräämisen yhteydessä huomioon otettavia periaatteita. Lopuksi on tarkasteltava yksityiskohtaisemmin sitä, mihin seuraamusten määrääminen TTK:lle pääasiassa perustuu, tarkemmin sanottuna kumottavissa olevaan olettamaan siitä, että se on yhteisvastuussa rikkomisista. Lopuksi on määritettävä tämän olettaman rajat edellä mainittujen periaatteiden pohjalta.
1. Seuraamuksen määräämistä koskevat perusteet jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohta huomioon ottaen
37. Samoin kuin ympäristövastuudirektiivissä myös jätedirektiivissä viitataan nimenomaisesti aiheuttamisperiaatteeseen. Se mainitaan johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa ja 14 artiklassa vain jätehuollon kustannusten yhteydessä, ja johdanto-osan 26 perustelukappaleessa korostetaan yleisesti sen tehtävää ohjaavana periaatteena sekä Euroopan unionin että kansainvälisellä tasolla.
38. Lisäksi kun unionin lainsäätäjä antaa ympäristöpolitiikkaan liittyviä säädöksiä, SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukaan sen on aina noudatettava saastuttaja maksaa ‑periaatetta. Jätedirektiivi on tällainen säädös, sillä sen perusta on EY 175 artiklan 1 kohta (josta on tullut SEUT 192 artiklan 1 kohta). Direktiiviä on näin ollen tulkittava aiheuttamisperiaatteen valossa.
39. Tämän perusteella myös jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohtaan sisältyvää velvoitetta määrätä säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista on tulkittava siten, että aiheuttamisperiaate toteutuu.
40. Jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohtaan sisältyvä velvoite määrätä seuraamuksista on tiiviisti yhteydessä 36 artiklan 1 kohdan velvoitteeseen kieltää jätteen hylkääminen tai valvomaton sijoittaminen taikka valvomaton jätehuolto. Tähän perustuu 15 artiklan 1 kohdassa vahvistettu velvoite, joka koskee jätteiden loppukäsittelyä tai hyödyntämistä, jotka ovat lähtökohtaisesti jätteen alkuperäisen tuottajan tai haltijan vastuulla.(7) Jätedirektiivin 14 artiklan mukaan kyseisen henkilön on vastattava jätteen loppukäsittelyn kustannuksista aiheuttamisperiaatteen mukaisesti, ja unionin tuomioistuin on korostanut tältä osin, että tällä tarkoitetaan henkilöä, joka on aiheuttanut jätteen.(8)
41. Unionin tuomioistuin on siksi todennut, että SEUT 191 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa ja jätedirektiivin 15 artiklassa tarkoitetun saastuttaja maksaa ‑periaatteen soveltaminen estyisi, jos tällaiset henkilöt, jotka osaltaan ovat vaikuttaneet jätteen syntymiseen, välttyisivät taloudellisilta velvollisuuksiltaan, sellaisina kuin niistä säädetään kyseisessä direktiivissä.(9)
42. Tällä jätteen aiheuttajien kustannusvastuuta koskevalla toteamuksella on merkitystä myös velvoitteelle määrätä seuraamuksia rikkomisista. Seuraamus on määrättävä niille, jotka ovat aiheuttaneet rikkomisen. Siksi jäsenvaltiot ovat velvollisia ryhtymään tarvittaviin toimenpiteisiin yksilöidäkseen tällaiset henkilöt ja määrätäkseen heille seuraamuksia. Pääasiassa kyseeseen tulisivat näin ollen ensisijaisesti rikkomisiin syyllistyneet tai niistä määränneet sekä mahdollisesti henkilö, jonka hallussa kiinteistö tosiasiallisesti oli rikkomisten aikana, eli mahdollisesti kuolleen vuokralaisen perilliset.
43. Aiheuttamisperiaatteen vastaista olisi sitä vastoin määrätä henkilöille seuraamuksia rikkomisista, joista he eivät ole vastuussa.(10) Tätä ei myöskään edellytetä, ja se loukkaisi suhteellisuusperiaatetta,(11) jota on noudatettava unionin oikeutta sovellettaessa.(12) Mainittua periaatetta sovelletaan perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdan mukaan rangaistuksiin,(13) ja siihen viitataan nimenomaisesti jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohdan toisessa virkkeessä.
44. Koska kyse on seuraamuksesta, myös muilla periaatteilla on merkitystä, tarkemmin sanottuna perusoikeuskirjan 49 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisella nulla poena sine lege –periaatteella ja perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohdassa vahvistetulla syyttömyysolettamalla. Syyttömyysolettamaan perustuu myös tuottamusvastuun periaate (nulla poena sine culpa), joka edellyttää tuottamusta, toisin sanoen vastuuta rikkomisesta.(14)
45. On tosin otettava huomioon, että suhteellisuus- ja aiheuttamisperiaatteen konkretisointi on yleensä(15) ja etenkin rikkomisista määrättävien seuraamusten(16)osalta jäsenvaltioiden tehtävä, ja siksi niillä on tältä osin yleensä laaja harkintavalta. Tämän harkintavallan valvonta on ensisijaisesti kansallisilla tuomioistuimilla.
2. Väitteen täsmentäminen
46. Sen toteamiseksi, onko kiinteistön omistaja vastuussa muiden teoista vuokratulla kiinteistöllä, voidaan tutkia erilaisia osallisuutta koskevia rikosoikeudellisia luokituksia. Tältä osin mahdollisia ovat esimerkiksi osallistuminen, avunanto tai yllyttäminen rikokseen sekä teon jälkeen rikoksen salaaminen tai avunanto rangaistuksen välttelyssä. Ei ole kuitenkaan viitteitä siitä, että pääasiassa olisi tehty tämän edellyttämät toteamukset.
47. Seuraamuksen määräämistä perustellaan pikemminkin sillä, että TTK on kiinteistön omistaja mutta se ei ole nimennyt kiinteistön tosiasiallista käyttäjää eikä osoittanut luotettavasti, ettei se itse ole vastuussa rikkomisista.
48. Siksi on ensisijaisesti kansallisen tuomioistuimen tehtävä varmistaa, vahvistetaanko Unkarin oikeudessa tosiasiallisesti kiinteistön omistajan vastaava vastuu perusoikeuskirjan 49 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua nulla poena sine lege ‑periaatetta noudattaen.
49. Kuten myös ennakkoratkaisupyynnössä todetaan, siinä mainitulla säännöksellä eli ympäristönsuojelua koskevista yleisistä säännöksistä annetun vuoden 1995 lain LIII 102 §:n 1 momentilla ei välttämättä ole tällaista vaikutusta. Sen mukaan henkilö, joka on tai oli kyseisen kiinteistön omistaja tai haltija (käyttäjä) vahinkotapahtuman jälkeen, on solidaarisessa vastuussa ympäristövahingoista ja ympäristön vaarantamisesta.
50. Tämä tuleviin omistajiin ja käyttäjiin viittaava sanamuoto kattaa henkilöt, jotka eivät ole minkäänlaisessa vastuussa mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista, jotka ovat tapahtuneet menneisyydessä. Tämä voi olla sallittua tietyissä olosuhteissa vahinkojen korjaamiseksi tai vaarojen torjumiseksi tavalla, joka ylittää ympäristövastuudirektiivin säännökset.(17) Käsiteltävässä asiassa kyse ei kuitenkaan ole ympäristövahinkojen korjaamisesta tai ympäristön vaarantamisen torjumisesta vaan seuraamuksen määräämisestä rikkomisesta.
51. Tähän ennakkoratkaisupyyntöön vastaamiseksi on kuitenkin lähdettävä siitä, että Unkarin oikeudessa kiinteistön omistajalle annetaan seuraamuksen uhalla vastuu kiinteistöllä tapahtuvista rikkomisista, jos hän ei yksilöi kiinteistön tosiasiallista käyttäjää eikä osoita luotettavasti, ettei hän itse ole vastuussa.
52. Seuraamus perustuu näin ollen kumottavissa olevaan olettamaan.
3. Kumottavissa olevien olettamien hyväksyttävyys
53. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleen mukaista syyttömyysolettamaa koskeva Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö tukee sitä, että seuraamuksia voidaan perustella kumottavissa olevalla olettamalla. Tämä periaate edellyttää, että rikoslakeihin sisältyville tosiseikkoja koskeville tai legaalisille olettamille asetetaan kohtuulliset rajat, joissa otetaan huomioon asian vakavuus ja suojataan puolustautumisoikeuksia.(18) Unionin tuomioistuin noudattaa tätä oikeuskäytäntöä.(19)
54. Kiinteistön omistajan solidaarinen vastuu kiinteistön käyttäjän menettelystä perustuu kahteen seikkaan, toisin sanoen yhtäältä siihen ilmeiseen olettamaan, että omistaja ainakin sallii kyseisen menettelyn ellei jopa hyväksy sitä, ja toisaalta hänen omaisuuteensa liittyviin huolellisuusvelvoitteisiin.(20) Kansallinen tarkastusviranomainen kutsuu viimeksi mainittua väitteessään bonus et diligens pater familias ‑periaatteeksi.
55. Nämä kaksi seikkaa vaikuttavat olevan aiheuttamisperiaatteen, suhteellisuusperiaatteen ja syyttömyysolettaman mukaisia, etenkin kun otetaan huomioon jäsenvaltioille annettu harkintavalta. Jätedirektiivin rikkominen oli nimittäin mahdollista käsiteltävässä asiassa vain, koska kiinteistön omistajana TTK ei käyttänyt oikeuksiaan estääkseen kyseisiä rikkomisia.
56. Tällaista olettamaa koskevan perustelun lisäksi on kuitenkin korostettava puolustautumisoikeuksia. Vastapuolelle on annettava mahdollisuus kumota sitä raskauttava olettama.(21)
57. Unkari korostaa, että lain LIII 102 §:n 2 momentin mukaan omistaja vapautuu solidaarisesta vastuusta, jos se yksilöi kiinteistön tosiasiallisen käyttäjän ja esittää luotettavan näytön siitä, ettei se itse ole vastuussa.
58. Kansallinen tarkastusviranomainen on päätynyt käsiteltävässä asiassa siihen, ettei TTK täytä kumpaakaan vaatimusta, eikä se näin ollen ole kumonnut omaa vastuutaan koskevaa olettamaa. TTK:n mainitsema vuokralainen ei voinut käyttää kiinteistöä tosiasiallisesti, sillä hän oli kuollut, eikä TTK ole osoittanut luotettavasti, ettei se itse ollut vastuussa kiinteistöllä tehdyistä rikkomisista.
59. Kansallinen tarkastusviranomainen katsoo päätelmän olevan perustelu, sillä se perustuu siihen, että kiinteistön omistaja on rikkonut sille kuuluvia huolellisuusvelvoitteitaan. Sen mukaan TTK ei ollut pitkään aikaan seurannut, mitä sen kiinteistöllä tapahtuu.
60. Huolellisuusvelvoitteiden on kuitenkin oltava oikeasuhteisia ja etenkin kohtuullisia.(22) Suhteellisuusperiaatteen mukaan toimenpiteen on oltava ”sillä tavoiteltavaan päämäärään soveltuva, tarpeellinen ja oikeasuhteinen”.(23) Kohtuullisuusvaatimuksen täyttyminen voidaan päätellä tämän arvioinnin kolmannesta vaiheesta, tarkemmin sanottuna siitä, onko toimenpide, eli tässä tapauksessa huolellisuusvelvoite, sillä tavoiteltavaan päämäärään nähden oikeasuhteinen tai asianmukainen.
61. Tällaisiin huolellisuusvelvoitteisiin perustuvan olettaman kumoamiseen on sovellettava vastaavasti kohtuullisuutta.
62. Siksi Unkarin toimivaltaisten tuomioistuinten on tutkittava kriittisesti, ovatko kiinteistön omistajan vastuuta koskevan olettaman kumoamiselle asetetut vaatimukset käsiteltävässä asiassa tosiasiallisesti kohtuullisia.
63. Pääasiassa erityisen arveluttavaa on se, voiko TTK ylipäätään tehdä enempää kuin yksilöidä vuokralaisensa. Kiinteistön vuokraamisen vuoksi se nimittäin menetti välittömän hallinnan kiinteistöönsä. Sen jälkeen sääntöjenvastaisuuksien estäminen kiinteistöllä on ollut vuokralaisen vastuulla. Sitä vastoin ei ole selvää, miten TTK olisi voinut estää rikkomiset.
64. Ilman lisänäyttöä ei myöskään edellytetä, että vuokratun laitoksen omistajan on tarkastettava säännöllisesti, mitä laitoksessa tapahtuu. Jos Unkarin oikeudessa tai vuokrasopimuksessa ei toisin edellytetä, tällaiset tarkastukset ovat usein ristiriidassa vuokralaisen oikeuksien kanssa.
65. Vuokralaisen kuoleman perusteella ei myöskään näytä olevan tarpeen johtaa laajempia huolellisuus- ja valvontavelvoitteita. Lähtökohdaksi on otettava se, että hänen vuokrasopimuksesta johtuvat oikeutensa ja velvoitteensa siirtyvät aluksi hänen perillisilleen. Ennakkoratkaisupyyntö ei myöskään sisällä mitään viitteitä siitä, että TTK:n on täytynyt tietää vuokralaisen kuolemasta.
66. Käsiteltävä asia saattaa sisältää näkökohtia, joilla voidaan perustella laajempia huolellisuusvelvoitteita ja näin ollen tiukempia vaatimuksia omistajan vastuuta koskevan olettaman kumoamiselle. Tätä tarkoitusta varten voitaisiin tutkia, onko vuokraa maksettu edelleen ja kuka sitä on mahdollisesti maksanut. Myös vuokralaisen perillisten asemalla voi olla merkitystä. Ehkä on jopa viitteitä siitä, että TTK on tehnyt vuokrasopimuksen vain muodon vuoksi ja/tai tietoisesti välikäden kanssa. Ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan sisällä tähän viittaavia tietoja.
67. Sen varalta, että kansallinen tuomioistuin kaikesta huolimatta päätyy siihen, ettei TTK ole kumonnut vastuutaan koskevaa olettamaa, lopuksi on pantava merkille, että myös seuraamuksen on oltava oikeasuhteinen, toisin sanoen erityisesti asianmukainen. Sen on näin ollen vastattava asianomaisen osuutta rikkomisesta tai huolellisuusvelvoitteen rikkomisen vakavuutta. Vuokratun kiinteistön tosiasiallisen käyttäjän toimintaan liittyvien kiinteistön omistajan huolellisuusvelvoitteiden rikkomista ei yleensä pidetä yhtä vakavana tekona kuin jätelainsäädännön säännösten välitöntä rikkomista. Siksi yhteisvastuuta koskevan olettaman perusteella kiinteistön omistajalle ei voida yksinkertaisesti määrätä seuraamusta jätelainsäädännön rikkomisesta.
68. Yhteenvetona voidaan todeta, että jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohta, SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukainen aiheuttamisperiaate sekä perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdan mukainen rangaistusten oikeasuhteisuuden periaate ja perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohdan mukainen syyttömyysolettama eivät ole esteenä vuokratun kiinteistön omistajalle määrättävälle asianmukaiselle seuraamukselle, joka perustuu siihen laissa säädettyyn olettamaan, että hän on yhdessä kiinteistön tosiasiallisen käyttäjän kanssa vastuussa jätelainsäädännön säännösten rikkomisesta kiinteistöllä, jos tämä olettama on lähtökohtaisesti mahdollista kumota kohtuullisilla selvityksillä.
C Tiukempien suojelusäännösten käsite
69. Toinen kysymys, joka koskee jäsenvaltioiden toimivaltaa antaa tiukempia suojelusäännöksiä, esitetään vain siinä tapauksessa, että aiheuttamisperiaate on esteenä kiinteistön omistajalle määrättävälle seuraamukselle.
70. Tätä ei voida sulkea pois, jos Unkarin oikeuden mukaan omistajaa voidaan rangaista, vaikka hän on esittänyt kaikki kohtuulliset selvitykset vastuuta koskevan olettaman kumoamiseksi, tai jos rangaistus on epäasianmukainen. Toisin kuin ympäristövastuudirektiiviin jätedirektiiviin ei sisälly jäsenvaltioiden tiukempia toimenpiteitä koskevia säännöksiä, mutta SEUT 193 artiklan mukaan jätedirektiivin kaltainen lainsäädäntö ei estä jäsenvaltioita pitämästä voimassa tai toteuttamasta tiukempia suojatoimenpiteitä.
71. Unionin tuomioistuin on kerran aiemmin todennut, että suhteellisuusperiaatetta ei sovelleta jäsenvaltioiden tiukempiin suojatoimenpiteisiin.(24) Tästä voitaisiin päätellä, että rangaistukset, jotka ylittävät jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohdan vaatimukset, ovat perusteltuja SEUT 193 artiklan nojalla.
72. Tätä oikeutta antaa tiukempia suojatoimenpiteitä rajoittavat kuitenkin asiaa koskevien unionin oikeuden säännösten tavoitteet, joita jäsenvaltiot eivät saa horjuttaa.(25) Jätedirektiivin 36 artiklan 2 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että jätelainsäädännön rikkomisesta määrättävien seuraamusten on oltava oikeasuhteisia. Seuraamuksia koskevat tiukemmat säännökset, jotka perustuvat kohtuuttomiin vaatimuksiin ja edellyttävät epäasianmukaisia rangaistuksia, eivät näin ollen ole tämän säännöksen mukaisia.
73. Jäsenvaltiot eivät voi näin ollen vedota SEUT 193 artiklaan määrätäkseen jätelainsäädännön velvoitteiden rikkomisesta seuraamuksia, jotka perustuvat kohtuuttomiin vaatimuksiin tai ovat epäasianmukaisia.
V Ratkaisuehdotus
74. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettua direktiiviä 2004/35/EY ei voida soveltaa ympäristölainsäädännön velvoitteiden rikkomisesta määrättäviin seuraamuksiin eikä ilman pilaantumiseen, joka ei aiheuta vahinkoa suojeltaville lajeille ja luontotyypeille, vesille tai maaperälle.
2) Jätteistä annetun direktiivin 2008/98/EY 36 artiklan 2 kohta, SEUT 191 artiklan 2 kohdan mukainen aiheuttamisperiaate sekä perusoikeuskirjan 49 artiklan 3 kohdan mukainen rangaistusten oikeasuhteisuuden periaate ja perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohdan mukainen syyttömyysolettama eivät ole esteenä vuokratun kiinteistön omistajalle määrättävälle asianmukaiselle seuraamukselle, joka perustuu siihen laissa säädettyyn olettamaan, että hän on yhdessä kiinteistön tosiasiallisen käyttäjän kanssa vastuussa jätelainsäädännön säännösten rikkomisesta kiinteistöllä, jos tämä olettama on lähtökohtaisesti mahdollista kumota kohtuullisilla selvityksillä.
3) Jäsenvaltiot eivät voi vedota SEUT 193 artiklaan määrätäkseen jätelainsäädännön velvoitteiden rikkomisesta seuraamuksia, jotka perustuvat kohtuuttomiin vaatimuksiin tai ovat epäasianmukaisia.