GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2010 m. spalio 7 d.(1)
Byla C‑400/08
Europos Komisija
prieš
Ispanijos Karalystę
„Įsisteigimo laisvė – Didelių komercinių įstaigų steigimo apribojimai“
1. Šioje byloje Europos Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad nustatydama tam tikrus komercinių įstaigų steigimo Katalonijos autonominėje srityje apribojimus Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 straipsnį (dabar – SESV 49 straipsnis). Komisijos teigimu, šie apribojimai yra naudingi Katalonijoje tradiciškai veikiančioms mažesnėms įmonėms ir todėl vietos mažmenininkams, bei nenaudingi didesnėms įstaigoms, kurioms kitų valstybių narių ūkio subjektai teikia pirmenybę.
2. Ispanija nesutinka, kad apribojimais kaip nors diskriminuojami ūkio subjektai, tvirtina, kad bet kuriuo atveju šie apribojimai yra pateisinami privalomaisiais reikalavimais, susijusiais su bendruoju interesu, ir prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinį.
Teisės aktai
Sutarties nuostatos
3. EB 43 straipsnyje numatyta:
„Vadovaujantis toliau išdėstytomis nuostatomis vienos valstybės narės nacionalinių subjektų įsisteigimo laisvės kitos valstybės narės teritorijoje apribojimai uždraudžiami. Draudžiami ir apribojimai vienos valstybės narės nacionaliniams subjektams, įsisteigusiems kitos valstybės narės teritorijoje, steigti atstovybes, padalinius ar dukterines bendroves.
Įsisteigimo laisvė apima ir teisę imtis savarankiškai dirbančių asmenų veiklos bei ja verstis, taip pat steigti ir valdyti įmones, būtent bendroves ar firmas, apibūdintas 48 straipsnio [dabar – SESV 54 straipsnis] antrojoje pastraipoje, tomis pačiomis sąlygomis, kurios įsisteigimo šalies teisės aktuose yra nustatytos jos pačios subjektams, ir laikantis kapitalui skirto skyriaus nuostatų.“
4. EB 46 straipsnio 1 dalyje (dabar – SESV 52 straipsnio 1 dalis) nustatyta:
„Šio skyriaus nuostatos ir pagal jas taikomos priemonės neturi įtakos įstatymų ir kitų teisės aktų, kurie numato kitokį užsienio subjektų traktavimą ir yra pateisinami viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir jos sveikatos sumetimais, nuostatų taikymui.“
Nacionalinės nuostatos
5. Komisija savo ieškinyje nurodo įvairias Ispanijos nacionalinės teisės aktų ir Katalonijos regioninių teisės aktų nuostatas: nacionaliniu lygmeniu – Įstatymą 7/1996(2), o Katalonijoje – Įstatymą 18/2005(3), Dekretą 378/2006(4) ir Dekretą 379/2006(5).
Įstatymas 7/1996
6. 2 straipsnyje komercinės įstaigos iš esmės apibrėžiamos kaip pastovios patalpos ar įrenginiai, skirti reguliariai komercinei veiklai. „Didelių komercinių įstaigų“ sąvoką palikta apibrėžti kiekvienai Ispanijos autonominei sričiai, tačiau bet kuriuo atveju ji apima visas prekyvietes, kurių naudingas plotas, skirtas viešam prekių rodymui ir pardavimui, yra didesnis kaip 2 500 m² .
7. Pagal 6 straipsnio 1 dalį, norint atidaryti didelę komercinę įstaigą, reikalingas atitinkamos autonominės srities išduotas leidimas, kuriame taip pat gali būti nustatyta, kad kitais su ta komercine veikla susijusiais atvejais reikia gauti administracijos leidimą. Pagal 6 straipsnio 2 dalį sprendimas išduoti ar atsisakyti išduoti tokį leidimą priimamas atsižvelgiant į: a) tai, ar susijusioje vietovėje yra tinkama komercinė infrastruktūra ir b) poveikį, kurį naujoji prekyvietė turėtų minėtos vietovės komercinei struktūrai; reikia, kad Tribunal de Defensa de la Competencia (Konkurencijos teismas) pateiktų ataskaitą, nors jo išvados nėra privalomos.
8. Kalbant apie a punktą, pažymėtina, kad laikoma, jog vietovėje yra tinkama komercinė struktūra, jeigu esamiems (arba vidutinio laikotarpio prognozes atitinkantiems) gyventojams tenka tokia prekių pasiūla, kad kokybė, įvairovė, aptarnavimas, kaina ir darbo valandos atitinka dabartinės padėties poreikius ir šiuolaikinės mažmeninės prekybos tendencijas (6 straipsnio 3 dalis). Kalbant apie b punktą, pažymėtina, kad būtina atsižvelgti ir į teigiamą poveikį konkurencijai, ir į neigiamą poveikį esamiems mažiesiems prekybininkams (6 straipsnio 4 dalis).
9. 6 straipsnio 5 dalimi autonominės sritys įgaliojamos steigti komitetus, kurie teiktų ataskaitas apie didelių įstaigų atidarymą laikantis taisyklių, kurias šios sritys gali nustatyti.
10. Įstatymo 7/1996 paskutinėje nuostatoje reglamentuotas įvairių straipsnių konstitucinis statusas. Jame, be kita ko, nurodyta, kad 6 straipsnio 1 ir 2 dalys priimtos pagal valstybės išimtinę kompetenciją laikantis Konstitucijos 149 straipsnio 1 dalies 13 punkto, tačiau likusi straipsnio dalis priklauso kitos kategorijos nuostatoms, kurios „gali būti taikomos nesant autonominių sričių priimtų specialiųjų teisės aktų“.
Įstatymas 18/2005
11. 3 straipsnio 1 ir 2 dalyse „didelės“ ir „vidutinio dydžio“ komercinės įstaigos apibrėžiamos pagal jų buvimo vietos savivaldybės gyventojų skaičių. Šias apibrėžtis būtų galima apibendrinti lentelėje:
Savivaldybės gyventojų skaičius | Didelės įstaigos (X m² ar didesnio prekybos ploto) | Vidutinio dydžio įstaigos (X m² ar didesnio prekybos ploto) |
Daugiau kaip 240 000 | 2 500 | 1 000 |
25 001–240 000 | 2 000 | 800 |
10 001–25 000 | 1 300 | 600 |
Iki 10 000 | 800 | 500 |
12. 3 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad PTSEC(6) nustatyti prekybos ploto apribojimai taikomi vidutinio dydžio maisto sektoriaus įstaigoms ir visoms didesnėms nei 1000 m² įstaigoms, kuriose prekiaujama elektros ar elektronikos prekėmis, sporto ar asmenine įranga, laisvalaikio ar kultūros prekėmis, nepaisant jų suskirstymo į kategorijas pagal 1 ir 2 dalyse nurodytus kriterijus.
13. Pagal 4 straipsnį didelės komercinės įstaigos gali būti atidaromos tik konsoliduotose savivaldybių miesto teritorijose, kurios yra administracinis rajono (comarca) centras arba kuriose yra daugiau kaip 25 000 gyventojų (įskaitant sezoninius turistus) (4 straipsnio 1 dalis). Numatant nukrypimo galimybę, tas pats apribojimas taikomas didesnio nei 1 000 m² prekybos ploto įstaigoms, jeigu jose iš esmės prekiaujama elektros ar elektronikos buities prekėmis, sporto prekėmis ir priedais, asmenine įranga, laisvalaikio ar kultūros prekėmis (4 straipsnio 2 dalis). Nustatant, ar vietovė laikytina konsoliduota miesto teritorija, turi būti atsižvelgiama į labiausiai apgyvendintus centrus, daugiabučiais užstatytas vietoves ir mažmenines prekyvietes, integruotas į gyvenamąsias vietoves (4 straipsnio 3 dalis). Tačiau kai kurioms kitoms įmonėms, visų pirma toms, kuriose iš esmės prekiaujama valtimis ar transporto priemonėmis, įrenginiais, statybinėmis medžiagomis ir santechnika, baldais ir „pasidaryk pats“ tipo prekėmis, taip pat sodo prekių centrams, gamyklų parduotuvėms, greitaeigių traukinių stotyse, kai kuriuose uostuose ir oro uostuose esančioms prekyvietėms bei kai kurių pasienio savivaldybių komercinėms įstaigoms šis apribojimas netaikomas (4 straipsnio 8 dalis).
14. Pagal 6 straipsnį norint atidaryti, išplėsti arba perkelti vidutinio dydžio komercinę įstaigą arba pakeisti jos veiklos pobūdį yra būtinas savivaldybės prekybos leidimas. Pagal 7 straipsnį didelių komercinių įstaigų atveju tiems patiems veiksmams yra būtina Generalitat (Katalonijos vyriausybės) prekybos leidimas, kuris išduodamas arba kurį atsisakoma išduoti remiantis savivaldybės institucijų ataskaita. Jei ši ataskaita yra nepalanki arba nepateikiama per tris mėnesius nuo prašymo ją pateikti dienos, prekybos leidimas negali būti išduodamas. Pagal abu straipsnius, jeigu leidimas neišduodamas per tam tikrą laiką (per šešis mėnesius Generalitat išduodamų leidimų atveju), laikoma, kad jį atsisakyta išduoti („nebylaus atsisakymo“ taisyklė).
15. Vidutinio dydžio ir didelių komercinių įstaigų atveju 8 straipsnyje papildomai reikalaujama ataskaitos, kurioje būtų įvertintas nagrinėjamos įmonės ar grupės įsisteigimo atitinkamoje rinkoje lygis (8 straipsnio 1 ir 3 dalys). Ir jeigu ataskaita yra nepalanki, leidimas negali būti išduodamas (8 straipsnio 4 dalis). Tačiau mažosioms ir vidutinėms įmonėms(7) šis reikalavimas netaikomas (8 straipsnio 2 dalis).
16. 10 straipsnyje išvardyti aspektai, kuriuos reikia įvertinti, kai Generalitat arba savivaldybės institucijos priima sprendimą dėl prašymo išduoti prekybos leidimą: PTSEC ir miesto plano laikymasis; „sąlygos, užtikrinančios projekto saugumą ir įstaigos integraciją į miesto aplinką“; „projekto nulemtas judumas“, visų pirma jo poveikis kelių tinklui ir viešojo bei privataus transporto naudojimui; esamų parkavimo vietų skaičius, įvertintas kiekvienu atveju pagal teisės akte nustatytas normas; įstaigos buvimo vieta „konsoliduotoje miesto teritorijoje“ ir atitiktis savivaldybės komercinių įstaigų planavimo programos nuostatoms; „vartotojų teisė į didelę ir įvairią pasiūlą produktų kokybės, kiekio, kainos ir savybių požiūriu“; prašymą pateikusios įmonės įsisteigimo atitinkamoje rinkoje lygis.
17. 11 straipsniu įkuriamas patariamasis Komercinių įstaigų komitetas (Comisión de Equipamientos Comerciales) (toks, koks nurodytas Įstatymo 7/1996 6 straipsnio 5 dalyje), kurio užduotis – teikti ataskaitą, visų pirma klausimais, susijusiais su sprendimu, kurį turi priimti Generalitat dėl prašymo išduoti leidimą, ir planavimo klausimais, susijusiais su vietovių, kuriose gali būti atidarytos komercinės įstaigos, nustatymu, įskaitant pasiūlymų dėl PTSEC pakeitimo rengimą.
18. 12 straipsnyje numatytos rinkliavos, imamos už Generalitat teikiamų prašymų išduoti leidimą nagrinėjimą ir ataskaitas apie įsisteigimo lygį(8). Pagal šį straipsnį savivaldybėms taip pat leidžiama taikyti rinkliavas už prašymų išduoti savivaldybės leidimą nagrinėjimą ir savivaldybės ataskaitų dėl Generalitat pateiktų prašymų išduoti leidimą teikimą Generalitat.
Dekretas 378/2006
19. 3 straipsnyje didieji prekybos centrai apibrėžiami kaip savitarnos parduotuvės, kurių prekybos plotas yra bent 2 500 m²(9), kur parduodamas didelis dažnai vartojamų ir nedažnai vartojamų prekių asortimentas ir prie kurių yra didelė parkavimo aikštelė.
20. 14 straipsnyje nustatyta prašymų išduoti prekybos leidimą pateikimo Generalitat procedūra. Jame išvardijama, kokius dokumentus reikia pateikti, įskaitant (14 straipsnio 1 dalies b punktas, ketvirtasis reikalaujamas dokumentas) rinkos tyrimą, kuriame turi būti ištirtas projekto „gyvybingumas“, atsižvelgiant į esamą pasiūlą ir galimą paklausą įtakos vietovėje, numatomą rinkos dalį ir poveikį esamai pasiūlai.
21. 26 ir 27 straipsniai susiję su Įstatymo 18/2005 11 straipsniu įkurtu patariamuoju komitetu. 26 straipsnio 1 dalyje reglamentuojama jo sudėtis: septyni nariai (įskaitant pirmininką ir jo pavaduotoją) atstovauja Generalitat departamentams; šeši – savivaldybėms; septyni – prekybos sektoriui (du prekybos ir pramonės rūmų ir penki pagrindinių atstovaujamųjų prekybininkų organizacijų atstovai); du ar daugiau Generalitat prekybos departamento pasirinktų ekspertų; ir sekretorius, kurį skiria pirmininkas. 27 straipsnyje su komitetu reikalaujama konsultuotis Įstatymo 18/2005 11 straipsnyje nurodytais klausimais, taip pat dėl „savivaldybių konsoliduotų miesto teritorijų“ ribų nustatymo.
22. 28–34 straipsniai susiję su ataskaita apie įsisteigimo lygį pagal Įstatymo 18/2005 8 straipsnį. 28 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad didelių distribucijos įmonių atveju ataskaita turi apimti visas jų vardu prekiaujančias įstaigas, neatsižvelgiant į tai, ar jie jas kontroliuoja tiesiogiai, ar netiesiogiai. Pagal 31 straipsnio 4 dalį kiekvienam mažmeninės prekybos sektoriui visoje Katalonijoje ir pavaldžiose vietovėse kasmet nustatoma maksimali rinkos dalis (Komisija teigia, ir Ispanijos vyriausybė tam neprieštarauja, kad kol kas ši kasmetinė procedūra dar nebuvo atliekama, todėl grupės, kuriai priklauso mažmenininkas, maksimali rinkos dalis nustatyta ankstesniuose teisės aktuose: 25 % prekybos ploto Katalonijoje arba 35 % prekybos ploto įstaigos, kurią planuojama įsteigti, įtakos zonoje). Pagal 33 straipsnio 2 dalį, jeigu viršijamas šis maksimalus įsisteigimo lygis, ataskaita apie įsisteigimo lygį turi būti nepalanki. 33 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad ataskaita turi būti pateikta ne vėliau kaip per šešis mėnesius (jeigu ataskaita nepateikiama per šešis mėnesius, ji laikoma teigiama), o 33 straipsnio 7 dalyje numatyta, kad ataskaita galioja šešis mėnesius.
Dekretas 379/2006
23. 7 straipsnyje numatyta, kad didelėms komercinėms įstaigoms, taip pat maisto sektoriuje veikiančioms vidutinio dydžio komercinėms įstaigoms bei visoms didesnio kaip 1 000 m² prekybos ploto įstaigoms, kuriose parduodamos daugiausia elektros ar elektronikos buities prekės, sporto prekės ir priedai, asmeninė įranga, laisvalaikio ar kultūros prekės, taikomi PTSEC nustatyti prekybos ploto apribojimai (kiekvienam rajonui ir savivaldybei).
24. 10 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad naujų didžiųjų prekybos centrų ir jų plėtros dydžio apribojimai taikomi kiekvienam rajonui. Jeigu 2009 m. prognozuojama perteklinė pasiūla, didžiųjų prekybos centrų plėtros neturi būti; kituose rajonuose didžiųjų prekybos centrų plėtra neturi sudaryti daugiau kaip 9 % prognozuojamos dažnai vartojamų prekių pasiūlos 2009 m. ir 7 % prognozuojamos nedažnai vartojamų prekių pasiūlos.
25. Pats PTSEC yra pridėtas prie dekreto kaip 1 priedas. Visų pirma jame nustatyti maksimalūs plotai, kuriems 2006–2009 m. laikotarpiu gali būti išduoti prekybos leidimai: 1) prekybos centrams; 2) didiesiems prekybos centrams; 3) specializuotoms įstaigoms; ir 4) kiekvieno teritorinio vieneto prekybiniams centrams ir didelėms parduotuvėms.
Procedūra
26. Gavusi kelių didelių distribucijos įmonių skundą, Komisija suabejojo, ar didelių komercinių įstaigų atidarymą Katalonijoje reglamentuojančios taisyklės atitinka EB 43 straipsnį. 2004 m. liepos 9 d. ji nusiuntė Ispanijai oficialų pranešimą. 2004 m. spalio 13 d. pateiktame atsakyme Ispanijos vyriausybė teigė, kad Komisijos pastabos yra nepagrįstos.
27. 2005 m. gruodžio 27 d. Katalonijoje priimtas Įstatymas 18/2005. Komisijos nuomone, juo nepanaikinta ankstesnė neatitiktis EB 43 straipsniui; iš tikrųjų juo nustatyti nauji įsisteigimo laisvės apribojimai. Todėl 2006 m. liepos 4 d. Komisija nusiuntė Ispanijai papildomą oficialų pranešimą. 2006 m. spalio 6 d. atsakyme Ispanija nesutiko, kad nagrinėjami teisės aktai yra ribojantys, diskriminaciniai ar neproporcingi.
28. Komisijos netenkino ir šis atsakymas, todėl 2007 m. gruodžio 23 d. ji priėmė pagrįstą nuomonę, kurioje paragino Ispaniją per du mėnesius pakeisti savo teisės aktus ir nutraukti įtariamą pažeidimą. 2008 m. sausio 3 d. atsakyme Ispanija patvirtino savo ketinimą pakeisti ginčijamus teisės aktus, tačiau nurodė, kad pakeitimai bus padaryti įgyvendinant Paslaugų direktyvą(10). Kadangi iki pagrįstoje nuomonėje nustatyto dviejų mėnesių termino pabaigos nebuvo imtasi jokių priemonių, Komisija pareiškė šį ieškinį.
29. Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad „nustatydama komercinių įstaigų steigimo apribojimus, kylančius iš Įstatymo 7/1996, kuriuo reglamentuojama mažmeninė prekyba, ir tą patį klausimą reglamentuojančių Katalonijos autonominės srities teisės aktų (Įstatymas 18/2005 dėl mažmeninės prekybos infrastruktūros, Dekretas 378/2006, kuriuo įgyvendinamas Įstatymas 18/2005, ir Dekretas 379/2006, kuriuo patvirtinamas mažmeninės infrastruktūros sektorinis teritorinis planas), Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 straipsnį“, ir priteisti iš Ispanijos Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
30. Ispanijos Karalystė teigia, kad Teisingumo Teismas turėtų atmesti ieškinį ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
31. Danijos Karalystė, įstojusi į bylą Ispanijos Karalystės pusėje, mano, kad nagrinėjami teisės aktai neprieštarauja EB 43 straipsniui.
32. 2010 m. gegužės 6 d. posėdyje Komisija ir Ispanijos Karalystė pateikė žodines pastabas.
Vertinimas
Pirminės pastabos
33. Per posėdį Komisija Teisingumo Teismui pranešė, kad nuo to laiko, kai byloje buvo baigta rašytinė proceso dalis, nagrinėjami regioniniai ir nacionaliniai teisės aktai buvo pakeisti (atitinkamai 2009 m. gruodžio mėn. ir 2010 m. sausio mėn.). Tačiau ji negalėjo tvirtai teigti, kad pakeisti teisės aktai atitinka Europos Sąjungos teisę. Siekdama tai padaryti, ji tikisi, kad Teisingumo Teismas pateiks aiškų atsakymą dėl ankstesnių ginčijamų teisės aktų suderinamumo.
34. Manau, kad toks lūkestis gali būti pateisinamas, tik jeigu Komisija pati aiškiai išdėstytų savo poziciją Teisingumo Teismui. Mano nuomone, šiuo atveju Komisijos pozicija nėra iki galo aiški. Norėčiau priminti Komisijai jos pareigą pakankamai aiškiai ir tiksliai argumentuoti savo poziciją ir nuosekliai, suprantamai bei nedviprasmiškai išdėstyti esmines teisines ir faktines aplinkybes, kad atsakovas galėtų pasirengti gynybai, o Teisingumo Teismas – priimti sprendimą(11). Galima pridurti, kad Teisingumo Teismo užduotis būtų buvusi palengvinta, jeigu Ispanijos vyriausybės pozicija būtų tikslesnė.
Analizės apibūdinimas
35. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką bet kokia nacionalinė priemonė, kuri, nors ir taikoma nediskriminuojant dėl pilietybės, gali ES piliečiams sudaryti kliūčių pasinaudoti Sutarties garantuojama įsisteigimo laisve arba naudojimąsi ja padaryti mažiau patrauklų, yra ribojimas EB 43 straipsnio prasme(12).
36. Vis dėlto, jeigu apribojimas atsiranda dėl priemonės, taikomos nediskriminuojant dėl pilietybės, pagal EB 46 straipsnio 1 dalį šią priemonę galima pateisinti viešosios tvarkos, visuomenės saugumo arba visuomenės sveikatos motyvais. Jeigu nėra minėtos diskriminacijos, apribojimą taip pat galima pateisinti su bendruoju interesu susijusiais privalomaisiais reikalavimais su sąlyga, kad jie gali užtikrinti tikslo, kurio jais siekiama, įgyvendinimą ir neviršija to, kas būtina šiam tikslui pasiekti(13). Kartu su priežastimis, kuriomis galėtų remtis valstybė narė, siekdama pateisinti nuo įsisteigimo laisvės principo leidžiančią nukrypti nuostatą, turi būti pateikiama šios valstybės priimtos ribojančios priemonės tinkamumo ir proporcingumo analizė bei konkretūs įrodymai, leidžiantys pagrįsti jos argumentus(14).
37. Todėl Komisijai tenka pareiga įrodyti bet kokio įtariamo apribojimo buvimą ir, kai taikytina, diskriminacinį pobūdį, tačiau paskui valstybė narė turi įrodyti, kad šis apribojimas yra pateisinamas.
38. Pagrindinis Komisijos argumentas yra tas, kad jos nurodytos priemonės sukelia nė vienu iš EB 46 straipsnio 1 dalyje nustatytų pagrindų nepateisinamus apribojimus, kuriais diskriminuojama netiesiogiai. Ispanija pripažįsta, kad nagrinėjamomis priemonėmis įsisteigimo laisvė šiek tiek ribojama, tačiau tvirtina, kad jomis net ir netiesiogiai nediskriminuojama dėl pilietybės; tačiau jos yra pateisinamos įvairiais su bendruoju interesu susijusiais reikalavimais – vartotojų apsauga, aplinkos apsauga ir teritorijų planavimu, ir yra tinkamos bei proporcingos siekiant šių tikslų. Komisija su šiais pateisinimais nesutinka, net jeigu ir galima daryti prielaidą, kad priemonės yra nediskriminacinio pobūdžio.
39. Danija savo ruožtu teigia, kad nagrinėjamos priemonės, jeigu jos nėra diskriminacinės, neturėtų būti laikomos draudžiamu įsisteigimo laisvės apribojimu, nebent jos turi tiesioginės įtakos užsienio ūkio subjektų patekimui į rinką. Ispanija pritaria šiam argumentui.
40. Todėl išnagrinėsiu, ar ginčijamais teisės aktais diskriminuojama (netiesiogiai). Jeigu jie yra diskriminaciniai, tuomet išnagrinėsiu, ar juos galima pateisinti EB 46 straipsnio 1 dalyje numatytais pagrindais; o jeigu šie teisės aktai nėra diskriminaciniai, ar juos galima laikyti nepatenkančiais į EB 43 straipsnio taikymo sritį, nes jie nedaro pakankamai įtakos patekimui į rinką. Jeigu nagrinėjami teisės aktai nėra diskriminaciniai, tačiau EB 43 straipsnis jiems vis dėlto taikomas, nagrinėsiu, ar juos galima pateisinti pagal Teisingumo Teismo praktikoje nustatytus kriterijus.
41. Tačiau pirmiausia reikia nustatyti apribojimus, dėl kurių Komisija prašo pripažinti, kad Ispanija neįvykdė įsipareigojimų pagal Sutartį.
Komisijos reikalavimo apimtis
42. Komisija Teisingumo Teismo prašo pripažinti, kad Ispanija, „nustačiusi komercinių įstaigų steigimo apribojimus, kylančius iš keturių teisės aktų, kurių apimtis pagal Teisingumo Teismui pateiktą medžiagą yra daugiau kaip 200 puslapių“, neįvykdė įsipareigojimų. Aišku, kad Teisingumo Teismas galėtų nuspręsti, ar ir kiek tokį reikalavimą reikėtų tenkinti, jam reikia tikslesnės informacijos. Komisijos pateikto reikalavimo formuluotė sunkiai atitiktų teisinio saugumo reikalavimus ir iš esmės nepadėtų suteikti aiškumo, kurio Komisija pati tikisi iš Teisingumo Teismo.
43. Iš Komisijos ieškinio sunku išskirti tikslesnę informaciją. Tačiau dublike ji pateikė konkrečių apribojimų sąrašą. Perskaičius šį sąrašą kartu su kryžminėmis nuorodomis į ieškinį galima nustatyti tokius apribojimus, kurie, Komisijos nuomone, kyla iš Katalonijos teisės aktų:
1) draudimas steigti dideles komercines įstaigas už tam tikrų savivaldybių konsoliduotų miesto teritorijų ribų (Įstatymo 18/2005 4 straipsnio 1 dalis);
2) prekybos ploto apribojimai kiekvienam rajonui ir savivaldybei (Dekreto 379/2006 7 straipsnis kartu su šio dekreto 1 priede pateiktu PTSEC); konkrečiai Komisija teigia, kad:
a) ypač dideli apribojimai taikomi didiesiems prekybos centrams – 37 iš 41 rajono draudžiama steigti naujus didžiuosius prekybos centrus (PTSEC, Dekreto 379/2006 1.2 priedas);
b) likusiuose keturiuose rajonuose leidžiama steigti tik tokius didžiuosius prekybos centrus, kurie apima ne daugiau kaip 9 % dažnai vartojamų prekių išlaidų arba ne daugiau kaip 7 % nedažnai vartojamų prekių išlaidų (Dekreto 379/2006 10 straipsnio 2 dalis);
c) šių keturių rajonų maksimalus prekybos plotas, kurį pasidalija šešios savivaldybės, yra tik 23 667 m² (PTSEC, Dekreto 379/2006 1.2 priedas);
3) reikalavimas parengti ataskaitą apie įsisteigimo lygį, kuri privaloma, jeigu yra nepalanki, ir kuri turi būti nepalanki, jeigu įsisteigimo lygis viršija tam tikrą dydį (Įstatymo 18/2005 8 straipsnis ir Dekreto 378/2006 31 straipsnio 4 dalis bei 33 straipsnio 2 dalis);
4) aiškiai neapibrėžti taikomi kriterijai (Įstatymo 18/2005 10 straipsnis)(15);
5) tam tikri procedūriniai aspektai:
a) „nebylaus atsisakymo“ taisyklė (Įstatymo 18/2005 6 ir 7 straipsniai);
b) būtinybė gauti patariamojo komiteto, į kurio sudėtį įeina prašymų pateikėjų konkurentai, nuomonę (Įstatymo 18/2005 11 straipsnis ir Dekreto 378/2006 26 straipsnis);
c) su procedūros sąnaudomis nesusijusių rinkliavų taikymas (Įstatymo 18/2005 12 straipsnis);
d) per ilga procedūros trukmė (Dekreto 378/2006 33 straipsnis, susijęs su ataskaitos apie įsisteigimo lygį pateikimo terminais ir galiojimu).
44. Per posėdį paklaustas Teisingumo Teismo Komisijos atstovas patvirtino, kad tai yra išsamus Katalonijos teisės aktų aspektų, dėl kurių priekaištauja Komisija, sąrašas ir kad nurodytiems apribojimams prieštaraujama, nes jie turi įtakos didelėms komercinėms įstaigoms ir neturi įtakos vidutinio dydžio komercinėms įstaigoms (šis apribojimas atrodo būtinas, jeigu Komisijos kaltinimas diskriminacija, paremtas prielaida, kad Ispanijos ūkio subjektai teikia pirmenybę mažoms ir vidutinėms įstaigoms, kai kitų valstybių narių ūkio subjektai teikia pirmenybę didelėms įstaigoms, būtų pripažintas pagrįstu) ir yra nepateisinami.
45. Kalbant apie nacionalinės teisės aktus (Įstatymą 7/1996), atrodo neginčijama, kad Komisija kritikuoja tas minėto įstatymo 6 straipsnio nuostatas, kuriose: a) nurodyti kriterijai, taikytini priimant sprendimą, ar išduoti leidimą, tiek, kiek šiais kriterijais apsaugoma esama mažmeninės prekybos infrastruktūra (6 straipsnio 1–4 dalys); b) dėl prašymų reikalaujama kreiptis į Konkurencijos teismą konsultacijos (6 straipsnio 2 dalis); ir c) komitetams nustatyta pareiga teikti ataskaitas dėl didelių komercinių įstaigų atidarymo (6 straipsnio 5 dalis).
46. Tačiau galima pažymėti, kad Ispanijos vyriausybė ginčija 6 straipsnio 3–5 dalių taikytinumą Katalonijoje.
Ar netiesiogiai diskriminuojama dėl pilietybės?
47. Komisija nesiekia ir, aišku, negalėtų teigti, jog ginčijamomis nuostatomis diskriminuojama tiesiogiai, t. y. kad pagal jas Ispanijos ir kitų valstybių narių ūkio subjektams taikomas skirtingas vertinimas. Ji veikiau teigia, kad nors nuostatos atrodo neutralios, iš tikrųjų dėl jų kitų valstybių narių ūkio subjektai atsiduria gerokai nepalankesnėje padėtyje už Ispanijos ūkio subjektus.
48. Šis argumentas grindžiamas dviem prielaidomis: pirma, skirtingai vertinamos didelės komercinės įstaigos ir kitos įstaigos (mažos ir vidutinio dydžio įstaigos); antra, toks skirtingas vertinimas palankus Ispanijos (visų pirma Katalonijos) ūkio subjektams, teikiantiems pirmenybę mažesnėms įstaigoms, ir nepalankus kitų valstybių narių ūkio subjektams, teikiantiems pirmenybę didelėms įstaigoms.
49. Atrodo, kad pirmoji prielaida galioja tik nedaug priemonių, kurioms prieštarauja Komisija, atžvilgiu; o antroji nėra patvirtinta pakankamais įrodymais.
Skirtingas didelių ir kitų įstaigų vertinimas
50. Pirma, kalbant apie tariamai netinkamą šios išvados 43 punkto 4 dalyje nurodytų kriterijų apibrėžimą bei 5 dalies a punkte nurodytą „nebylaus atsisakymo“ taisyklę, reikia pažymėti, jog iš nurodytų nuostatų teksto aišku, kad jos (viena vertus, Įstatymo 18/2005 10 straipsnis ir, kita vertus, jo 6 ir 7 straipsniai) taikomos ir Generalitat, ir savivaldybių išduodamiems leidimams, taigi – tiek didelėms, tiek vidutinėms komercinėms įstaigoms.
51. Antra, kalbant apie šios išvados 43 punkto 5 dalies c punkte nurodytą teiginį, kad rinkliavos nesusijusios su procedūros sąnaudomis, reikia pažymėti, jog pagal Įstatymo 18/2005 12 straipsnį reikalaujama, kad leidimų rinkliavas taikytų Generalitat (didelėms komercinėms įstaigoms), o savivaldybėms leidžiama taikyti rinkliavas (vidutinio dydžio komercinėms įstaigoms). Komisijos kaltinimai susiję tik su Generalitat taikomomis rinkliavomis, tačiau ji nenurodė nieko dėl rinkliavų taikymo savivaldybių lygmeniu, kad galima būtų jas palyginti.
52. Trečia, reikalavimas pateikti ataskaitą apie įsisteigimo lygį ir su tuo tariamai susiję procedūriniai vėlavimai, nurodyti atitinkamai šios išvados 43 punkto 3 dalyje ir 5 dalies d punkte, taikomi ir didelėms, ir vidutinėms komercinėms įstaigoms. Tačiau mažosioms ir vidutinėms įmonėms šis reikalavimas netaikomas. Todėl šis reikalavimas ir su juo susiję galimi vėlavimai bus taikomi didelėms įmonėms, norinčioms atidaryti dideles arba vidutinio dydžio komercines įstaigas, ir nebus taikomas kitoms įmonėms, nepaisant to, kokio dydžio įstaigas jos norėtų atidaryti (be to, reikia turėti omenyje tai, kad sąvokų „didelė“ arba „vidutinio dydžio“ apibrėžimas priklauso nuo atitinkamos savivaldybės gyventojų skaičiaus).
53. Todėl nė viena iš minėtų priemonių neturi reikšmės Komisijos kaltinimui, kad ribojimai yra diskriminacinio pobūdžio.
54. Priešingai, šios išvados 43 punkto 2 dalies a, b ir c punktuose nurodyti konkretūs kaltinimai susiję tik su didžiaisiais prekybos centrais (kurie priskiriami didelėms komercinėms įmonėms), o ne su kokia nors kita kategorija(16). Likę apribojimai, tariamai kylantys iš Katalonijos teisės aktų, t. y. draudimas steigti dideles komercines įstaigas už tam tikrų savivaldybių konsoliduotų miesto teritorijų ribų ir būtinybė gauti patariamojo komiteto, į kurio sudėtį įeina pareiškėjų konkurentai, nuomonę, atitinkamai nurodyti šios išvados 43 punkto 1 dalyje ir 5 dalies b punkte, taikomi visų rūšių didelėms komercinėms įstaigoms ir tik joms, kaip ir iš Įstatymo 7/1996 (nacionalinės teisės aktas) 6 straipsnio tariamai kylantys apribojimai.
55. Todėl Komisijos argumentams yra svarbūs tik minėti aspektai.
Nevienodai palankus požiūris į Ispanijos ūkio subjektus ir kitų valstybių narių ūkio subjektus
56. Kitų valstybių narių ūkio subjektai negali būti diskriminuojami nagrinėjamais teisės aktais, nepaisant to, kokiu mastu šiais teisės aktais didelių komercinių įstaigų atidarymas gali būti ribojamas labiau nei kitų įstaigų atidarymas, nebent tiesa būtų tai, kad Ispanijos (visų pirma Katalonijos) ūkio subjektai teikia pirmenybę mažesnėms komercinėms įstaigoms, o kitų valstybių narių ūkio subjektai – didelėms įstaigoms.
57. Vieninteliai įrodymai, kurie yra pateikti Teisingumo Teismui ir iš kurių galima nustatyti, ar šis teiginys iš tikrųjų yra teisingas, – tai dvi duomenų grupės (vieną jų pateikė Komisija, o kitą – Ispanijos vyriausybė), kuriose prekybos plotų kontrolė Katalonijoje suskirstyta pagal Ispanijos ir ne Ispanijos ūkio subjektus; a) didesnėse nei 2 500 m²; ir b) mažesnėse nei 2 500 m² komercinėse įstaigose. Abi duomenų grupės susijusios su skirtingais metais ir yra akivaizdu, kad jų duomenys surinkti iš skirtingų šaltinių. Todėl nestebina tai, kad pagal jas susidaro gan skirtingas vaizdas, nors abiejų grupių duomenys rodo, kad užsienio ūkio subjektai kontroliuoja didžiąją dalį (53–68 %) didesnių įstaigų prekybos ploto, o Ispanijos ūkio subjektai – didžiąją dalį (72–92 %) mažesnių įstaigų prekybos ploto(17). Be to, šie duomenys rodo, kad mažesnių nei 2 500 m² įstaigų bendras prekybos plotas gerokai (maždaug 4,5–10 kartų)(18) viršija didelių įstaigų prekybos plotą.
58. Šie duomenys neabejotinai atitinka Komisijos teiginį, kad kitų valstybių narių ūkio subjektai teikia pirmenybę didesnėms, o Ispanijos ūkio subjektai – mažesnėms komercinėms įstaigoms. Tačiau, mano nuomone, jie visiškai neįrodo, kad šis teiginys atitinka tikrovę. Jie rodo nebent platų statistinį palyginimą, kuris, be to, Komisijos atveju netenka reikšmės, atsižvelgiant į tai, kad tik vienoje iš PTSEC išvardytų savivaldybių (už Barselonos ribų) yra daugiau nei 240 000 gyventojų, o daugiau kaip pusėje jų gyventojų yra mažiau nei 10 000, todėl į „didelių komercinių įstaigų“ kategoriją, kuriai Komisijos skundžiamos nuostatos turi įtakos, patenka neapibrėžtas 800–2 500 m² prekybos ploto įstaigų skaičius(19), o kartu su šiuo intervalu Teisingumo Teismui nebuvo nurodytas nei susijusių įstaigų skaičius, nei pateiktas suskirstymas pagal tai, kiek jų kontroliuoja Ispanijos ir kiek – užsienio ūkio subjektai(20). Todėl bet kokia sąlyginė išvada, kurią galima būtų daryti remiantis pateiktais duomenimis, turėtų būti pagrįsta įtikinamais kitokio pobūdžio įrodymais, kad būtų nustatytas Komisijos pozicijos pagrindas, ir ją turėtų būti galima taikyti daugiausia didiesiems prekybos centrams, o ne visoms didelėms komercinėms įstaigoms, kurioms ginčijamos nuostatos turi įtakos.
59. Tokių papildomų įrodymų nepateikta. Per posėdį atsakydama į Teisingumo Teismo klausimą, Komisija tariamą priežastinį ryšį, kuriuo grindžiamas toks statistinis palyginimas, sugebėjo paaiškinti nebent tuo, kad užsienio ūkio subjektai paprastai teikia pirmenybę didesnių įstaigų steigimui, kad pasiektų masto ekonomiją, kuri yra būtina, norint kuo labiau padidinti sėkmingo įsiskverbimo į naują teritoriją galimybes. Tačiau kad ir koks įtikinamas būtų šitoks motyvavimas, jis susijęs su patekimu į naują su pirmine rinka nesusijusią rinką, o ne su ūkio subjekto nacionaline priklausomybe(21), todėl tik iš dalies pagrindžia pagrindinę Komisijos prielaidą.
60. Tiesa yra tai, kad Ispanijos vyriausybė smarkiai neginčijo šios prielaidos, nors, remdamasi tam tikrais įrodymais, ji teigė, kad keli užsienio ūkio subjektai visada teikdavo pirmenybę arba pradeda ją teikti mažesnėms prekybos vietoms. Bet kuriuo atveju Komisija turi įrodyti savo pozicijos pagrįstumą, ir manau, kad šiuo labai paprastu klausimu ji tikrai to nepadarė.
61. Todėl tiek, kiek Komisijos kaltinimas yra paremtas teiginiu, kad ginčijamais teisės aktais diskriminuojama dėl pilietybės, jis yra nepagrįstas.
62. Vis dėlto pagal EB 43 straipsnį gali būti draudžiamos ir nediskriminacinės priemonės, todėl toliau nagrinėsiu, ar šis straipsnis taikomas ginčijamoms nuostatoms.
Ar ginčijamoms nuostatoms taikomas EB 43 straipsnis?
63. EB 43 straipsniu draudžiamos visos nacionalinės priemonės, kurios, nors ir taikomos nediskriminuojant dėl pilietybės, gali ES piliečiams sudaryti kliūčių pasinaudoti Sutarties garantuojama įsisteigimo laisve arba naudojimąsi ja padaryti mažiau patrauklų(22). Teisingumo Teismas niekada nėra apribojęs šio draudimo, taikydamas de minimis kriterijų, t. y. poveikio ribą, žemiau kurios šis straipsnis priemonei netaikomas.
64. Tačiau Danijos vyriausybė (jos teigimu, Danijos teisės aktų nuostatos gali turėti panašumų į nagrinėjamas Ispanijos teisės aktų nuostatas) teigia, kad nacionalinės teisės aktai (pvz., planavimo įstatymas), kuriais reglamentuojamos rinkos sąlygos visoms įmonėms ir kurie taikomi visiems be išimties ūkio subjektams, nepaisant jų nacionalinės priklausomybės, į EB 43 straipsnio taikymo sritį patenka tik tuo atveju, jeigu turi tiesioginės įtakos užsienio ūkio subjektų galimybei patekti į rinką. Reikalavimas didelėms komercinėms įstaigoms gauti išankstinį leidimą neturėtų būti savaime laikomas turinčiu tokią įtaką. Danijos vyriausybė pateikia keturis argumentus, su kuriais sutinka Ispanijos vyriausybė.
65. Pirma, teismų praktikoje pabrėžiama, jog tam, kad galimybės patekti į rinką ribojimams būtų taikomas EB 43 straipsnis, jie turi būti reikšmingi. Sprendime CaixaBank France(23) Teisingumo Teismas nurodė „rimtą“ kliūtį „veiksmingiau konkuruoti“ arba taikyti „vieną veiksmingiausių“ konkuravimo metodų. Sprendime Komisija prieš Italiją(24) jis nurodė „esminį kišimąsi“ į sutarčių sudarymo laisvę, „dideles papildomas išlaidas“ ir reikalavimą „peržiūrėti“ komercinę politiką bei strategiją, „ypač išplečiant“ teikiamų paslaugų spektrą, taip pat „tokius pakeitimus ir išlaidas“, kurie neigiamai paveiktų galimybes patekti į rinką. Tiesa, kai kurie teismo sprendimai nėra suformuluoti taip griežtai(25), tačiau tai galima paaiškinti konkrečiomis bylos aplinkybėmis. Be to, savo ankstesnėje praktikoje Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad bendro rinkos reguliavimo priemonės nepatenka į EB 43 straipsnio (tuometinis EEB sutarties 52 straipsnis)(26) taikymo sritį.
66. Antra, Sutarties draudimai paprastai netaikomi nacionalinėms priemonėms, turinčioms pernelyg neaiškų ir netiesioginį poveikį pagrindinei laisvei(27).
67. Trečia, loginiu ir teleologiniu požiūriu turi būti riba, žemiau kurios nacionalinė priemonė nelaikoma ribojančia įsisteigimo laisvę(28). Antraip į EB 43 straipsnio taikymo sritį patektų net ir minimaliausias reglamentavimas.
68. Ketvirta, toks požiūris į EB 43 straipsnį atitiktų Teisingumo Teismo požiūrį dėl laisvo prekių judėjimo, visų pirma dėl „tam tikrų prekybos sąlygų“(29). Panašaus požiūrio laikomasi dėl produktų naudojimo(30). Jeigu valstybių narių bendrasis rinkos sąlygų reguliavimas patenka į EB 28 straipsnio (dabar – SESV 34 straipsnis) taikymo sritį tik tuo atveju, jeigu jis turi tiesioginės įtakos patekimui į rinką, EB 43 straipsnio atveju neturėtų būti laikomasi platesnio požiūrio.
69. Nors galiu suprasti bent kai kurių iš šių argumentų įtikinamumą, nesu įsitikinusi, kad dėl jų šioje byloje nesvarstytinas EB 43 straipsnio taikytinumas nagrinėjamoms priemonėms.
70. Kaip pažymi Komisija, bet kokia išankstinio leidimo atidaryti komercines įstaigas sistema iš esmės turi tiesioginės įtakos ūkio subjektų įsisteigimo laisvei, ir tai taikoma kiekvienai leidimų išdavimo proceso dalį sudarančiai kliūčiai. Iš to darytina išvada, kad jeigu EB 43 straipsniui būtų taikoma de minimis taisyklė ir į jo taikymo sritį nepatektų tokios priemonės, kaip antai nagrinėjamos šioje byloje, ji negalėtų būti suformuluota taip, kaip siūlo Danijos vyriausybė.
71. Kalbant apie tai, ar šioje byloje nagrinėjamos sąlygos ir apribojimai yra realūs ir esminiai ir ar jų poveikis ūkio subjektams gali būti laikomas neaiškiu ir nedideliu, nepaneigiama, kad šių visų sąlygų ir apribojimų negalima vertinti vienodai.
72. Šios išvados 43 punkto 1–3 dalyse išvardytos sąlygos, ribojančios naujų įstaigų vietą ir nustatančios prekybos ploto, kuriam gali būti išduotas leidimas, apribojimus bei maksimalią pareiškėjų rinkos dalį, neabejotinai yra realios, esminės ir tikrai nėra neaiškios.
73. 4 ir 5 dalyse išvardytas sąlygas gal ir sunkiau priskirti tam tikrai kategorijai, tačiau man atrodo, kad visos jos gali turėti juntamą neigiamą poveikį daugeliui pateiktų ir (arba) patenkintų prašymų išduoti leidimą:
– kadangi taikomi kriterijai, kurie yra nepakankamai aiškiai apibrėžti, kad būtų galima objektyviai nustatyti, ar jie yra įvykdyti(31), tai gali atgrasyti nuo prašymų teikimo, duoti nenuspėjamų rezultatų ir apsunkinti galimybę įstatymų nustatyta tvarka apskųsti atsisakymą, ir tai yra realios kliūtys steigti naujas įstaigas,
– „nebylaus atsisakymo“ taisyklė(32) neabejotinai lemia tai, kad atmetama daugiau prašymų nei taikant „nebylaus pritarimo“ taisyklę (pagal kurią atsakymo į prašymą nepateikimas per nustatytą terminą reikštų netiesioginį jo patenkinimą),
– patariamojo komiteto, tarp kurio narių yra vietovėje jau įsisteigusių prekybininkų ir su kuriuo konsultuojamasi ne tik dėl prašymų išduoti leidimą, bet ir dėl galimų vietovių nustatymo, dalyvavimas(33) neabejotinai gali sumažinti naujų įstaigų steigimo galimybes,
– su prašymo nagrinėjimo procedūros sąnaudomis nesusijusių rinkliavų taikymas ir pernelyg ilga šios procedūros trukmė(34) gali iš esmės atgrasyti ūkio subjektus nuo siekio steigti naujas įstaigas.
74. Nacionalinės teisės aktuose reikalavimas gauti leidimą ir patariamojo komiteto sudarymas, be kita ko, kaip ir dauguma taikytinų kriterijų, dubliuojasi su Katalonijos teisės aktų reikalavimais(35). Šiems kriterijams ne tik trūksta objektyvaus tikslumo, jie lemia ir tai, kad naujos įstaigos leidžiamos tik tuomet, jeigu netenkinama esama paklausa ir jeigu nebus poveikio esamoms mažoms prekyvietėms, o taip abiem atvejais gali būti labai ribojamas naujų didelių arba vidutinio dydžio komercinių įstaigų atidarymas.
75. Todėl, nors galiu suprasti nuomonę, kad EB 43 straipsnis neturėtų būti siejamas su mažareikšmiais reglamentavimo padariniais, o Teisingumo Teismas tikriausiai turėtų laikytis aiškiai nuoseklaus požiūrio, paremto Sprendime Keck ir Mithouard suformuluota teismo praktika, dėl visų Sutartyje garantuojamų pagrindinių laisvių, nemanau, kad tokie motyvai gali turėti įtakos EB 43 straipsnio aktualumui šioje byloje.
76. Dėl argumento, kad Teisingumo Teismas kai kuriuose sprendimuose pabrėžė konkretaus įsisteigimo laisvės ribojimo rimtumą, pažymėtina, kad tai nereiškia, jog rimto ribojimo buvimą jis padarė EB 43 straipsnio taikymo sąlyga, visų pirma todėl, kad jis nepabrėžia šio aspekto sistemingai; tokios išvados negalima daryti ir iš minėtų teismo sprendimų teksto. Be to, iš Komisijos pareiškimų sprendžiu, kad tariamas šios laisvės ribojimas prima facie gali būti rimtas.
77. Todėl manau, kad būtina išnagrinėti, ar nagrinėjamos priemonės (išdėstytos šios išvados 43 ir 45 punktuose) gali būti pateisinamos, kaip teigia Ispanija, remiantis Teisingumo Teismo praktika dėl nediskriminacinių įsisteigimo laisvės ribojimų.
Ar ginčijamas nuostatas galima pateisinti?
78. Remiantis nusistovėjusia teismo praktika, vieną iš pagrindinių Sutartyje garantuojamų laisvių ribojanti priemonė gali būti priimtina, tik jeigu yra pateisinama privalomaisiais su bendruoju interesu susijusiais reikalavimais, jeigu ją taikant užtikrinamas tikslo, kurio ja siekiama, įgyvendinimas ir neviršijama tai, kas būtina šiam tikslui pasiekti(36). Pirmiausia apsvarstysiu, ar tikslai, kuriais remiasi Ispanija, šiuo atžvilgiu teisėti, ir, antra, ar ginčijamos priemonės yra tinkamos ir proporcingos.
Ar tikslai, kuriuos siekiama įgyvendinti nagrinėjamomis priemonėmis, yra „privalomieji su bendruoju interesu susiję reikalavimai“?
79. Ispanijos vyriausybės teigimu, nagrinėjamomis priemonėmis siekiama: a) aplinkos apsaugos ir tvaraus teritorijų planavimo tikslų; ir b) vartotojų apsaugos tikslų; pripažįstama, kad abu šie tikslai susiję su bendruoju interesu. Komisija, cituodama Įstatymo 7/1996 6 straipsnį, savo ruožtu tvirtina, kad tikrasis tikslas yra apsaugoti mažuosius prekybininkus ir šiuo ekonominiu tikslu negalima pateisinti įsisteigimo laisvės ribojimo.
80. Teisingumo Teismas iš tikrųjų yra pripažinęs Ispanijos vyriausybės nurodyto pobūdžio tikslus kaip galinčius pateisinti pagrindinių laisvių apribojimus(37); tačiau jis tokiais nepripažįsta išimtinai ekonominių tikslų(38). Todėl visi apribojimai, kuriais siekiama tik tokių ekonominių tikslų, bus savaime draudžiami pagal EB 43 straipsnį.
81. Manau, kad iš visų apribojimų, dėl kurių priekaištauja Komisija, tik maksimali rinkos dalis ir kriterijai, taikytini vertinant prašymus išduoti leidimą, tiek, kiek šie kriterijai yra susiję su poveikiu esamiems vietos prekybininkams, gali būti laikomi tokiais, kuriais siekiama išimtinai ekonominio tikslo.
82. Nors įsisteigimo lygio apribojimas nustatytas tik Katalonijos teisės aktuose, kiti nagrinėjami kriterijai aiškiai nurodyti Įstatymo 7/1996 6 straipsnio 4 dalyje(39), kurioje konkrečiai numatyta, kad turi būti įvertintas bet koks neigiamas poveikis esamiems mažiesiems prekybininkams. Tačiau Ispanija tvirtina, kad dėl konstitucinių ir teisėkūros priežasčių minėto įstatymo 6 straipsnio 3–5 dalys Katalonijoje netaikomos ir kad byla dėl pažeidimo apsiriboja tik šioje autonominėje srityje taikomais teisės aktais. Dėl šio prieštaravimo tarp šalių kilo gan sudėtingos diskusijos dėl ginčijamų nuostatų nagrinėjimo byloje.
83. Nemanau, kad įmanoma išspręsti šį konkretų ginčą, susijusį su Ispanijos konstitucinės teisės klausimais, kuriais Teisingumo Teismas neturi kompetencijos priimti sprendimo. Tačiau būtinybė atsižvelgti į poveikį esamai mažmeninės prekybos infrastruktūrai, nors ir bendriau, tačiau vienareikšmiai įtvirtinta ir Įstatymo 7/1996 (kurio taikymas Katalonijoje neginčijamas) 6 straipsnio 2 dalyje, ir Katalonijos dekreto 378/2006 14.1 straipsnio b punkte(40).
84. Dėl esmės Ispanija tvirtina, kad įsisteigimo lygio riba ir sąlygomis, susijusiomis su poveikiu esamiems mažiesiems prekybininkams, siekiama apsaugoti vartotojus, užtikrinant veiksmingesnę konkurenciją kainų, kokybės ir pasirinkimo požiūriu.
85. Tačiau, kitaip nei kai kurios kitos su vartotojų pasirinkimu aiškiai susijusios sąlygos, su įsisteigimo lygiu ir poveikiu esamai prekybai susijusios sąlygos turi daugiau ryšio su rinkos struktūra, o ne su vartotojų apsauga. Ir, kaip pažymėjo Komisija, konkurencijos politika yra ES lygmeniu reglamentuojamas klausimas, o Teisingumo Teismas yra konkrečiai pripažinęs, kad tokie tikslai, kaip antai „atitinkamos rinkos konkurencinės struktūros stiprinimas arba gamybos priemonių modernizavimas ir našumo didinimas <...>, negali būti tinkamas atitinkamos pagrindinės laisvės apribojimų pateisinimas“(41).
86. Todėl laikausi nuomonės, kad Įstatymo 7/1996 6 straipsnio 2 dalimi, Įstatymo 18/2005 8 straipsniu ir Dekreto 378/2006 14.1 straipsnio b punktu pažeidžiamas EB 43 straipsnis tiek, kiek šiomis nuostatomis reikalaujama taikyti įsisteigimo lygio ribą ir poveikio esamai mažmeninei prekybai ribą, kurią viršijus negali būti steigiamos naujos didelės ir (arba) vidutinio dydžio komercinės įstaigos. Dėl išimtinai ekonominio tikslo jų negalima pateisinti pagal Teisingumo Teismo praktiką.
87. Tačiau manau, kad likusiomis priemonėmis bent jau iš dalies gali būti siekiama vieno iš Ispanijos vyriausybės nurodytų teisėtų tikslų, todėl reikia išnagrinėti jų tinkamumą ir proporcingumą.
Ar šiomis priemonėmis užtikrinamas numatyto tikslo pasiekimas, nesiimant daugiau priemonių, nei reikia šiam tikslui pasiekti?
88. Likusias ginčijamas priemones galima suskirstyti į: naujų įstaigų vietos ir dydžio apribojimus; konsultacijas su: a) Konkurencijos teismu; ir b) patariamuoju komitetu; taikomus kriterijus tiek, kiek jie yra netikslūs; „nebylaus atsisakymo“ taisyklę; su sąnaudomis nesusijusių rinkliavų taikymą; procedūros trukmę.
89. Nors tiesa, kad valstybė narė, siekianti pateisinti Sutartyje įtvirtintos pagrindinės laisvės apribojimą, turi įrodyti apribojimo tinkamumą ir proporcingumą, tinkamumo atveju tai gali reikšti ne tai, kad ji privalo įrodyti, jog apribojimas yra tinkamiausia iš visų galimų priemonių numatytam tikslui pasiekti, o tiesiog tai, kad ji turi įrodyti, jog nėra netinkama šiam tikslui pasiekti. Tačiau proporcingumo atveju būtina įrodyti, kad nėra kitų vienodai veiksmingų, tačiau atitinkamą laisvę mažiau ribojančių priemonių.
– Naujų įstaigų vietos ir dydžio apribojimai
90. Ispanija teigia, kad, leidžiant dideles komercines įstaigas atidaryti tik gyventojų koncentracijos vietovėse, kur paklausa yra didžiausia, ir apribojant įstaigų dydį mažiau apgyvendintose vietovėse, Katalonijos teisės aktais siekiama išvengti kelionių aplinką teršiančiais automobiliais, kovoti su miestų nykimu, išsaugoti aplinkai palankų miesto modelį, vengti naujų kelių statybos ir užtikrinti susisiekimą viešuoju transportu. Jos teigimu, iš modeliuojamų situacijų matyti, kad prekybos centrus atidarant miestų centruose, o ne už miesto, smarkiai mažėja CO2 išlakų. Be to, norint atsižvelgti į šiuos motyvus, yra būtina išankstinio leidimo procedūra, o ne vėlesnės patikros ir kontrolė.
91. Tokie bendri motyvai, ypač pabrėžiant prevencinių, taigi išankstinių priemonių būtinybę dėl aplinkos apsaugos tikslų, man atrodo įtikinami, ir Komisija savo procesiniuose dokumentuose niekaip jų nepaneigė. Per teismo posėdį ji tenurodė, kad priemonės nėra tinkamos apibūdintiems aplinkos apsaugos tikslams pasiekti. Todėl visiškai sutinku, kad įstaigų vietos ir dydžio apribojimai yra tinkamos priemonės konkretiems Ispanijos nurodytiems aplinkos apsaugos tikslams pasiekti.
92. Tačiau aišku, kad konkretūs ginčijamomis priemonėmis nustatyti apribojimai iš tikrųjų yra griežti ir turi didelį poveikį naujų didelių komercinių įstaigų, visų pirma didžiųjų prekybos centrų, atidarymo Katalonijoje galimybėms. Ispanijai nepakanka įrodyti, kad tokio pobūdžio apribojimai yra tinkami aplinkos apsaugos tikslų pasiekti. Ji turi įrodyti ir tai, kad faktiškai nustatytais apribojimais neviršijama tai, kas yra būtina, pvz., apibūdinti alternatyvias (mažiau ribojančias) priemones ir paaiškinti, kodėl šis tikslas jomis nebūtų tinkamai pasiektas. Ispanijos vyriausybės procesiniuose dokumentuose šiuo atžvilgiu nerandu jokių įrodymų ar argumentų (išskyrus paprasčiausius teiginius), be to, šių įrodymų ar argumentų ji nepateikė ir per teismo posėdį.
93. Todėl, mano nuomone, Teisingumo Teismas negali padaryti išvados dėl Komisijos nurodytose nuostatose įtvirtintų dydžio ir vietos apribojimų proporcingumo ar neproporcingumo. Kadangi įrodyta, jog apribojimas egzistuoja ir kadangi, remiantis teismo praktika(42), įrodyti, kad Sutartyje įtvirtintos laisvės apribojimas yra ne tik tinkamas, bet ir proporcingas teisėtam tikslui, turi nukrypti leidžiančia nuostata besiremianti valstybė narė, privalau padaryti išvadą, jog Komisija turi teisę, kad būtų pripažinta tai, ko ji šiuo konkrečiu atžvilgiu siekia.
– Konsultacijos su Konkurencijos teismu ir patariamuoju komitetu
94. Kalbant apie Konkurencijos teismą, reikia pažymėti, kad Komisija prieštarauja Įstatymo 7/1996 6 straipsnio 2 dalies antroje pastraipoje įtvirtinam reikalavimui su juo konsultuotis.
95. Ji nepateikė jokių savo kaltinimą, kad tokiu reikalavimu ribojama įsisteigimo laisvė, pagrindžiančių argumentų, išskyrus bendrą teiginį, jog bet kokia išankstinio leidimo procedūra neabejotinai yra apribojimas. Ir Ispanija nepateikė jokių konkrečių šį galimą apribojimą pateisinančių argumentų.
96. Tokiomis aplinkybėmis ir, kadangi man atrodo, jog neprivaloma ataskaita nėra ypač ribojanti priemonė, ją teikia konkurencijos klausimus nagrinėjanti institucija ir ji veikiau yra išankstinės kontrolės, o ne paskesnio įgyvendinimo priemonė, ji prima facie gali būti tinkama ir proporcinga vartotojų apsaugos reikalavimams, laikausi nuomonės, kad šį Komisijos pozicijos aspektą reikėtų atmesti.
97. Kalbant apie patariamąjį komitetą, pažymėtina, kad Komisija prieštarauja: Įstatymo 7/1996 6 straipsnio 5 daliai, pagal kurią autonominės sritys įgaliojamos steigti komitetus, kurie teiktų ataskaitas dėl didelių komercinių įstaigų steigimo; Įstatymo 18/2005 11 straipsniui, kuriuo toks komitetas įsteigiamas Katalonijoje ir kurio funkcija – teikti ataskaitas, be kita ko, dėl leidimų didelėms komercinėms įstaigoms išdavimo; ir Dekreto 378/2006 26 straipsniui, kuriame reglamentuojama narystė komitete. Konkretus Komisijos kaltinimas yra tas, kad komitete yra esamų prekybininkų atstovų ir dėl to jis gali būti šališkas naujų ūkio subjektų, norinčių atidaryti naujas įstaigas, atžvilgiu.
98. Ispanija nesutinka su tuo, kad Įstatymo 7/1996 6 straipsnio 5 dalis yra taikoma Katalonijoje(43). Tačiau man atrodo aišku, kad jeigu autonominė sritis faktiškai įsteigia komitetą, nuostatos, pagal kurią ji įgaliojama tai daryti, buvimas yra tikrai reikšmingas. Vienintelis kitas aiškinimas galėtų būti, kad tokius įgaliojimus suteikianti nuostata neveikė nuo pat pradžių(44).
99. Ar patariamasis komitetas ir jam nustatytas reikalavimas teikti ataskaitas dėl prašymų išduoti leidimą yra tinkama priemonė Ispanijos siekiamiems aplinkos, planavimo ir (arba) vartotojų apsaugos tikslams užtikrinti?
100. Patariamasis komitetas teikia ataskaitas ne tik klausimais, susijusiais su Generalitat išduodamais leidimais, bet ir planavimo klausimais, susijusiais su vietovių, kuriose gali būti atidaromos komercinės įstaigos, nustatymu, įskaitant pasiūlymų dėl PTSEC pakeitimo rengimą, taip pat dėl „savivaldybių konsoliduotų miesto teritorijų“ ribų nustatymo.
101. Todėl tam tikros sritys, dėl kurių su šiuo komitetu konsultuojamasi, aiškiai priklauso teritorijų planavimo sričiai, kurios kai kurie tikslai gali būti susiję su aplinka. Kita vertus, iš teisės aktų neaišku, ar konsultacijos yra kaip nors susijusios su vartotojų apsaugos klausimais. Aplinkos ir teritorijų planavimo motyvai taip pat gali turėti reikšmės svarstant, ar išduoti konkretų leidimą. Todėl tai, kad yra patariamasis komitetas, kurį sudaro vietos ir regionų organizacijų bei interesų grupių atstovai ir kuris iki sprendimo priėmimo teikia ataskaitas šiais įvairiais klausimais, neatrodo netinkama.
102. Be to, neatrodo, kad pats komiteto buvimas ar jo funkcijos yra kaip nors neproporcingos. Kaip pažymėjo Ispanijos vyriausybė, jo vaidmuo yra išimtinai patariamasis, todėl sunku įsivaizduoti mažiau ribojančią priemonę įvairiems susijusiems klausimams nagrinėti.
103. Tačiau ar toks komitetas, koks yra faktiškai įsteigtas, yra tinkamas šiam tikslui pasiekti?
104. Pagrindinis Komisijos argumentas yra tas, kad į komiteto sudėtį įeina vietos prekybininkai, kurie gali būti suinteresuoti esamos padėties išlaikymu ir naujų galimybių naujiems ūkio subjektams ribojimu. Šis argumentas atrodo įtikinamas, ir Teisingumo Teismas anksčiau yra su juo sutikęs analogiškomis aplinkybėmis(45).
105. Ispanija tvirtina, kad vietos prekybininkams atstovauja tik mažuma (kiek mažiau nei trečdalis) komiteto narių, tačiau man tai neatrodo reikšminga. Net jei dauguma komiteto narių atstovauja vietos ir regionų valdžios institucijoms ir reikėtų daryti prielaidą, kad jie savo pareigas atlieka nešališkai, vienintelis sektorius, kurio interesams atstovaujama (ir, be kita ko, gan reikšmingai) – tai esami vietos prekybininkai.
106. Taip sudaryta institucija, kurioje neatstovaujama aplinkos ar vartotojų interesams, man neatrodo tinkama priemonė siekti aplinkos, planavimo ar vartotojų apsaugos tikslų. Šios institucijos nuomonė gali būti nuolat šališka esamų prekybininkų interesų naudai, bent jau dėl to, kad joje neatstovaujama kitiems interesams, kurių tikslų, kaip teigiama, komitetas siekia.
107. Todėl laikausi nuomonės, kad Įstatymo 18/2005 11 straipsniu (pagal Įstatymo 7/1996 6 straipsnio 5 dalį) įsteigto patariamojo komiteto buvimas ir tame straipsnyje bei Dekreto 378/2006 27 straipsnyje nurodytos jo funkcijos gali būti pateisinamos, jeigu jomis siekiama tenkinti su bendruoju interesu susijusius privalomuosius reikalavimus, tačiau jo sudėtis, numatyta minėto dekreto 26 straipsnyje, nėra tinkama nagrinėjamiems tikslams pasiekti, todėl pažeidžiamas EB 43 straipsnis.
– Netikslūs kriterijai
108. Komisija teigia, kad Įstatymo 18/2005 10 straipsnyje nustatyti kriterijai yra netikslūs, ir konkrečiai (bei išsamiai) nurodo „sąlygas, užtikrinančias projekto saugumą ir įstaigos integravimą į miesto aplinką“, „projekto nulemtą judumą“ bei „vartotojų teisę į didelę ir įvairią pasiūlą produktų kokybės, kiekio, kainos ir savybių požiūriu“.
109. Pažymiu, kad šiuo atžvilgiu Komisija neprieštarauja kriterijų pobūdžiui, bet tvirtina, kad jie netikslūs, todėl, jos teigimu, pareiškėjai negali tiksliai įvertinti savo galimybių gauti leidimą, o leidimus išduodančioms institucijoms suteikiama pernelyg didelė diskrecija.
110. Nors Ispanija pripažįsta, kad „vartotojų teisę į didelę ir įvairią pasiūlą produktų kokybės, kiekio, kainos ir savybių požiūriu“ galima laikyti netiksliu kriterijumi, ji nurodo, kad kiti du ginčijami kriterijai yra pakankamai apibrėžti.
111. Dėl pirmojo kriterijaus negaliu sutikti. Ispanija nurodė tik tai, kad įstaigos integravimas į miesto aplinką turi poveikį projekto vietai „konsoliduotoje miesto teritorijoje“ (atrodo, kad Komisija šiam kriterijui neprieštarauja). Tačiau man atrodo, kad dėl to šis kriterijus netampa nei tikslesnis, nei labiau apibrėžtas.
112. Dėl antrojo kriterijaus Ispanija pažymi, kad „projekto nulemtą judumą“ reikia vertinti aiškiai remiantis Katalonijos įstatymo 9/2003(46) nuostatomis. Susipažinusi su šiuo įstatymu darau išvadą, kad nors jame kiek išsamiau nurodyti principai ir tikslai, kuriais turi būti vadovaujamasi įgyvendinant su asmenų judumu ir prekių vežimu susijusius pokyčius, bei veiksniai, į kuriuos reikia atsižvelgti atliekant bet kokį vertinimą, jame nieko nenurodoma, kokie būtent kriterijai ar ribiniai dydžiai nulems komercinio leidimo išdavimą ar neišdavimą. Taigi ir šiuo atveju atrodo, kad trūksta apibrėžtumo, kurio pasigenda Komisija.
113. Tačiau Ispanija taip pat teigia, kad vien dėl to, jog kriterijai nėra tiksliai apibrėžti, jie nėra netinkami aplinkos ir vartotojų apsaugos tikslams pasiekti. Ji teigia, kad ES teisės aktuose naudojama ta pati technika – nurodyti taikytinus kriterijus, nepatikslinant ribų, kuriomis remiantis būtų galima tiksliai iš anksto nustatyti, ar prašymas bus patvirtintas, ar ne.
114. Nors Ispanija konkrečiai nenurodė jokio konkretaus tokių ES teisės aktų pavyzdžio, ji yra teisi. Atlikus greitą paiešką galima rasti nemažai pavyzdžių, kurių geriausias turbūt būtų Direktyva 98/8/EB(47).
115. Kalbant apie proporcingumą, pažymėtina, kad Komisija remiasi Teisingumo Teismo sprendimu Analir ir kt.(48): „<...> norint pateisinti išankstinę administracinę patvirtinimo sistemą, nors ir nesuderinamą su pagrindinėmis laisvėmis, ji bet kuriuo atveju turi būti paremta atitinkamoms įmonėms iš anksto žinomais objektyviais, nediskriminuojančiais kriterijais, taip apribojant nacionalinių valdžios institucijų diskreciją, kad ji nebūtų savavališkai naudojama. Todėl išankstinio administracinio leidimo sistema nustatomų su viešąja paslauga susijusių įpareigojimų pobūdis ir apimtis atitinkamoms įmonėms turi būti nurodyti iš anksto“.
116. Su viešąja paslauga susijusių įpareigojimų pobūdžio ir apimties nurodymas kabotažo tarp salų paslaugų teikimo atveju atrodo pagrįstas reikalavimas. Tačiau man atrodo, kad šioje byloje (kaip ir mano minėtuose ES teisės aktuose) nagrinėjamo pobūdžio kriterijai negali būti šitaip tiksliai apibrėžti. Jeigu integravimas į miesto aplinką, poveikis kelių ir transporto naudojimui bei vartotojams prieinamo pasirinkimo įvairovė yra teisėti kriterijai, sprendžiant, ar išduoti leidimą atidaryti komercinę įstaigą, ir Komisija prieštarauja ne dėl jų pobūdžio, o tik dėl to, kad jie netikslūs, neatrodo įmanoma iš anksto nustatyti tikslias ribas ir kartu išvengti tam tikro nelankstumo, kuris gali net labiau riboti įsisteigimo laisvę.
117. Todėl laikausi nuomonės, jog Įstatymo 18/2005 10 straipsnyje nustatyti Komisijos įvardyti kriterijai nėra tokie netikslūs, kad būtų netinkami aplinkos, planavimo ir vartotojų apsaugos tikslams, kuriais remiasi Ispanija, pasiekti ar kad jie yra neproporcingi šiems tikslams.
– „Nebylaus atsisakymo“ taisyklė
118. „Nebylaus atsisakymo“ taisyklė atrodo neutrali tinkamumo požiūriu. Jeigu leidimą išduodanti institucija per nustatytą terminą nepriima aiškaus sprendimo, numanomas sprendimas užtikrins teisinį tikrumą. Manau, kad dėl to, ar numanomas sprendimas yra teigiamas, ar neigiamas, jis netampa daugiau ar mažiau tinkamas kuriems nors tikslams, kuriais remiasi Ispanijos vyriausybė, pasiekti.
119. Dėl proporcingumo Komisija nurodo, kad „nebylaus pritarimo“ taisyklė (t. y. prašymas laikomas patenkintu, jeigu per nustatytą terminą nepriimamas sprendimas jį atmesti) būtų tokia pat veiksminga, tačiau mažiau ribotų įsisteigimo laisvę. Be to, ji tvirtina, kad neigiamu laikomas sprendimas neleidžia pareiškėjams sužinoti motyvų, kuriais atsisakymas yra grindžiamas, arba atitinkamai jų užginčyti.
120. Dėl pirmojo aspekto man atrodo, kad Komisija yra neabejotinai teisi, ir Ispanijos vyriausybė nepateikė jokių paneigiančių argumentų. Iš tikrųjų pažymiu, kad Dekreto 378/2006 33.5 straipsnyje (kuriam Komisija prieštarauja kitais pagrindais(49)) ataskaitos apie įsisteigimo lygį pateikimo atžvilgiu įtvirtinta „nebylaus pritarimo“ taisyklė, ir tai įrodo, kad toks požiūris visiškai įmanomas.
121. Tačiau dėl antrojo aspekto Ispanija nurodė, ir jai neprieštarauta, kad „nebylaus atsisakymo“ taisyklė neatleidžia institucijų nuo pareigos nurodyti motyvų ir pagal ją numatyta tam tikra diena, nuo kada tokį atsisakymą galima ginčyti. Be to, pažymiu, kad Europos Sąjungos teisinėje sistemoje, Pareigūnų tarnybos nuostatų 90 ir 91 straipsniuose pareigūnų prašymams ir skundams taikomas tas pats „nebylaus atsisakymo“ principas, neatimant iš šių pareigūnų teisės skųstis ES teismui.
122. Todėl sutikčiau su tuo, kad Komisija šiuo atžvilgiu pagrindė savo poziciją, tačiau tik tiek, kiek „nebylaus pritarimo“ taisyklė būtų tokia pat veiksminga, tačiau mažiau ribojanti nei „nebylaus atsisakymo“ taisyklė.
– Rinkliavos
123. Rinkliavų už prašymų išduoti leidimą nagrinėjimą taikymas atrodo visiškai tinkama priemonė užtikrinti, kad prašymai būtų rimtai išanalizuoti, o atliekant būtinas patikras, ar yra įgyvendinami atitinkami aplinkos, planavimo ir vartotojų apsaugos tikslai, mokesčių mokėtojui netektų nepagrįsta našta.
124. Tačiau Komisija teigia, kad taikomos rinkliavos nesusijusios su procedūros sąnaudomis, todėl yra neproporcingos. Ji remiasi teismo praktika, pagal kurią, siekiant nepažeisti Sutartyje įtvirtintos pagrindinės laisvės, su išankstinio leidimo procedūra susijusios sąnaudos neturi atgrasyti ūkio subjektų nuo verslo planų įgyvendinimo(50); registracijos reikalavimai neturi lemti neproporcingų administracinių išlaidų(51); ir rinkliava už paslaugą, kurios dydis yra visiškai nesusijęs su šios paslaugos sąnaudomis arba kuri apskaičiuota remiantis ne šiomis konkrečiomis sąnaudomis, bet visomis už paslaugos teikimą atsakingo skyriaus veiklos ir kapitalo sąnaudomis, turėtų būti laikoma mokesčiu(52).
125. Ispanija savo ruožtu teigia, kad nagrinėjamos rinkliavos nustatomos kaip tam tikra suma už 1 m² planuojamo prekybos ploto(53). Šis dydis iš pradžių buvo apskaičiuojamas, 1994 ir 1995 m. patirtas nagrinėjimo sąnaudas padalijant iš atitinkamo kvadratinių metrų skaičiaus tais metais, o vėliau jis buvo tikslinamas, atsižvelgiant į infliaciją. Taip ūkio subjektai gali tiksliai iš anksto apskaičiuoti rinkliavos dydį. Ispanijos vyriausybė priduria, kad rinkliavos renkamos dalimis, todėl jeigu pareiškėjas nusprendžia atsisakyti projekto, jam nereikia mokėti visos rinkliavų sumos, ir kad paprastai vidutinis šios rinkliavos dydis yra maždaug 0,1 % visos projekto kainos.
126. Šiuo atžvilgiu Ispanijos pateikti argumentai mane pakankamai įtikina. Komisija nepaneigė Ispanijos pateikto apskaičiavimo metodo paaiškinimo, ir man atrodo, kad nors toks metodas ir negali duoti rezultato, kuris kiekvienu atveju visiškai tiksliai atspindėtų faktines sąnaudas, jis vis dėlto pakankamai tiksliai rodys bendras sąnaudas, ir atskirais atvejais jis gali nedaug nukrypti nuo faktinių sąnaudų. Sutinku, kad rinkliava už 1 m² yra objektyvus kriterijus, o jo privalumas tas, kad galima visiškai skaidriai numatyti procedūros sąnaudas. Be to, man neatrodo tikėtina, kad dėl rinkliavos, kuri vidutiniškai sudaro maždaug 0,1 % projekto kainos, ūkio subjektai bus atgrasomi nuo verslo planų, netgi jei šie 0,1 % absoliučia verte gali sudaryti nemažą sumą.
127. Todėl manau, kad Ispanija pakankamai įrodė, jog rinkliavos, dėl kurių priekaištauja Komisija, yra pateisinamos.
– Procedūros trukmė
128. Komisija teigia, kad dėl dviejų 6 mėnesių trukmės laikotarpių, numatytų Dekreto 378/2006 33.5 ir 33.7 straipsniuose, institucijos turi iki vienų metų terminą leidimui didelėms komercinėms įstaigoms išduoti, o tai yra per ilgas laikotarpis, atsižvelgiant į bet kurį siekiamą tikslą, ir gali atgrasyti pareiškėjus, net jei šis laikotarpis tiesiog yra ilgiausias, koks gali būti. Ispanija nurodo, kad iš tikrųjų prašymai išnagrinėjami vidutiniškai per 1,9 mėn., neįskaitant papildomų formalumų ir termino atidėjimų, kad būtų pateikti trūkstami dokumentai, tačiau jeigu visas numatytas laikotarpis būtų per trumpas, būtų dažniau taikoma „nebylaus atsisakymo“ taisyklė ir atmetama daugiau prašymų.
129. Nagrinėjami 6 mėnesių laikotarpiai iš tikrųjų yra susiję su ataskaitos apie įsisteigimo lygį pateikimu ir galiojimu, o ne su pačia leidimų išdavimo procedūra.
130. Pirmojo laikotarpio atveju galioja „nebylaus pritarimo“ taisyklė: jeigu per šešis mėnesius nepateikiama nepalanki ataskaita apie įsisteigimo lygį, ji laikoma palankia. Man atrodo, kad Komisija pati sau prieštarauja teigdama, jog „nebylaus pritarimo“ taisyklė yra neproporcingas įsisteigimo laisvės apribojimas, ir kartu dar aktyviau tvirtindama, kad „nebylaus atsisakymo“ taisyklė yra toks pat apribojimas, jeigu ji taikoma savivaldybės išduodamam prekybos leidimui ar savivaldybės ataskaitai. Nėra nieko netinkamo nustatyti ataskaitos pateikimo terminą (ją parengti neabejotinai užima šiek tiek laiko, tačiau tai negali trukti neribotai), be to, nėra įrodymų, kad šešių mėnesių laikotarpio negalima nesunkiai įtraukti į didelio projekto planavimo grafiką.
131. Antruoju laikotarpiu nustatomas ataskaitos apie įsisteigimo lygį galiojimo terminas. Jeigu šis terminas gali atgrasyti potencialius pareiškėjus, man atrodo, kad tai labiau tikėtina tuo atveju, kai jis yra per trumpas, o ne kai per ilgas.
132. Todėl laikausi nuomonės, kad Dekreto 378/2006 33.5 straipsnyje nustatytas šešių mėnesių terminas yra tinkamas ir proporcingas siekiant užtikrinti prašymų nagrinėjimą ir kad to paties dekreto 33.7 straipsnyje nustatytas šešių mėnesių laikotarpis dėl savo trukmės neriboja įsisteigimo laisvės. Tačiau, kadangi jau priėjau prie išvados, jog ataskaitos apie įsisteigimo lygį, su kuria yra siejami šie terminai, reikalavimas yra nepateisinamas apribojimas, nes juo siekiama ekonominio tikslo, šios išvados neturi įtakos nagrinėjamos bylos baigčiai.
Bylinėjimosi išlaidos
133. Remiantis Procedūros reglamento 69 straipsnio 3 dalimi, jeigu kiekvienos šalies dalis reikalavimų patenkinama, o dalis atmetama, Teisingumo Teismas gali nurodyti kiekvienai šaliai padengti savo išlaidas. Atsižvelgdama į pateiktas išvadas, manau, kad šioje byloje reikėtų taikyti minėtą nuostatą. Remiantis Procedūros reglamento 69 straipsnio 4 dalimi, į bylą įstojusios valstybės narės pačios padengia savo išlaidas.
Išvada
134. Atsižvelgdama į visus pateiktus svarstymus, laikausi nuomonės, jog Teisingumo Teismas turėtų:
– pripažinti, kad Ispanijos Karalystė neįvykdė įsipareigojimų pagal EB 43 straipsnį, priimdama ir (arba) išlaikydama galiojančias tokias nuostatas:
– Katalonijos įstatymo 18/2005 4 straipsnio 1 dalį tiek, kiek pagal šią nuostatą dideles komercines įstaigas draudžiama atidaryti už tam tikrų savivaldybių konsoliduotų miesto teritorijų ribų,
– Katalonijos dekreto 379/2006 7 ir 10.2 straipsnius kartu su šio dekreto 1 priedu tiek, kiek šiomis nuostatomis ribojamas leidimų naujiems didiesiems prekybos centrams išdavimas ir reikalaujama, kad šiuose didžiuosiuose prekybos centruose būtų parduodama ne daugiau kaip 9 % dažnai vartojamų ir ne daugiau kaip 7 % nedažnai vartojamų prekių,
– Ispanijos nacionalinio įstatymo 7/1996 6 straipsnio 2 dalį, Katalonijos įstatymo 18/2005 8 straipsnį ir Katalonijos dekreto 378/2006 14.1 straipsnio b punktą, tiek, kiek šiose nuostatose reikalaujama taikyti įsisteigimo lygio ribą ir poveikio esamai mažmeninei prekybai ribą, kurią viršijus, naujos didelės ir (arba) vidutinio dydžio komercinės įstaigos negali būti steigiamos,
– Įstatymo 18/2005 6 ir 7 straipsnius tiek, kiek juose numatyta, kad prašymas išduoti leidimą laikomas netiesiogiai atmestu, jeigu jis aiškiai nepatenkinamas per nustatytą terminą, ir taip įsisteigimo laisvė ribojama labiau nei taikant taisyklę, pagal kurią prašymas yra laikomas netiesiogiai patenkintu, jeigu per nustatytą terminą jis nėra aiškiai atmetamas,
– Dekreto 378/2006 26 straipsnį tiek, kiek juo Comisión de Equipamientos Comerciales sudėtis reglamentuojama taip, kad reikšminga sprendimo teisė suteikiama esamų mažmeninių prekybininkų interesams atstovaujantiems asmenims, o priimant sprendimą nedalyvauja aplinkos bei vartotojų apsaugos interesų grupės,
– atmesti likusią ieškinio dalį, ir
– nurodyti Europos Komisijai, Ispanijos Karalystei ir Danijos Karalystei padengti savo išlaidas.