JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NIILO JÄÄSKINEN
13 päivänä joulukuuta 2012 (1)
Asia C‑412/11
Euroopan komissio
vastaan
Luxemburgin suurherttuakunta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Direktiivi 91/440/ETY – Yhteisön rautateiden kehittäminen – Direktiivi 2001/14/EY – Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntäminen – Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohta ja liite II – Direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohta – Rataverkon haltija – Organisaation ja päätöksenteon riippumattomuus – Olennaisten toimintojen riippumaton harjoittaminen
I Johdanto
1. Euroopan komissio pyytää nyt käsiteltävällä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteella unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Luxemburgin suurherttuakunta ole noudattanut direktiivin 91/440/ETY,(2) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/12/EY(3) (jäljempänä direktiivi 91/440), 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II eikä direktiivin 2001/14/EY(4) 14 artiklan 2 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Luxemburgin suurherttuakunta vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää komission kanteen.
2. Käsiteltävä asia liittyy sarjaan komission vuosina 2010 ja 2011 nostamia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia kanteita,(5) jotka koskevat sitä, miten jäsenvaltiot soveltavat direktiivejä 91/440 ja 2001/14, joiden päätavoitteena on varmistaa rautatieyrityksille yhtäläiset ja ketään syrjimättömät infrastruktuurin eli rautatieverkon käyttömahdollisuudet. Nämä kanteet ovat uusia, sillä ne antavat unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden lausua ensimmäistä kertaa rautateiden vapauttamisesta Euroopan unionissa ja erityisesti tulkita niin sanottua ensimmäistä rautatiepakettia.
3. Olen jo esittänyt 6.9.2012 ratkaisuehdotukset edellä mainitussa jo ratkaistussa asiassa komissio vastaan Portugali, sekä edellä mainituissa asioissa komissio vastaan Unkari, komissio vastaan Espanja, komissio vastaan Itävalta ja komissio vastaan Saksa. Tämän ratkaisuehdotuksen lisäksi esitän tänään ratkaisuehdotuksen edellä mainituissa asioissa komissio vastaan Puola, komissio vastaan Tšekki, komissio vastaan Ranska ja komissio vastaan Slovenia. Siltä osin kuin käsiteltävä asia koskee samanlaisia kanneperusteita, joita olen jo tarkastellut edellä mainituissa ratkaisuehdotuksissa, viittaan ainoastaan näiden ratkaisuehdotusten asiaa koskeviin kohtiin toistamatta kaikkia niihin sisältyviä perusteluja
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 91/440
4. Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että infrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien kannalta olennaiset, liitteessä II luetellut toiminnot annetaan tehtäväksi sellaisille elimille tai yrityksille, jotka eivät itse harjoita rautatieliikennettä. Organisatorisista rakenteista riippumatta on voitava osoittaa, että tämä tavoite on saavutettu.
Jäsenvaltiot voivat kuitenkin antaa rautatieyritykselle tai muulle elimelle tehtäväksi maksujen perimisen ja vastuun rautateiden infrastruktuurin hoidosta, kuten investoinn[eista], kunnossapido[sta] ja rahoitukse[sta].”
5. Direktiivin 91/440 liitteessä II luetellaan 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut olennaiset toiminnot:
”– –
– reittien jakamista koskeva päätöksenteko, johon sisältyy saatavuuden määrittely ja arviointi sekä yksittäisten junareittien jakaminen;
– –”
2. Direktiivi 2001/14
6. Direktiivin 2001/14 14 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot voivat vahvistaa periaatteet infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiselle rajoittamatta kuitenkaan hallinnon riippumattomuutta, josta säädetään direktiivin 91/440/ETY 4 artiklassa. Kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä on laadittava erityissäännöt. [Rataverkon haltijan] on huolehdittava kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämismenettelyistä. [Rataverkon haltijan] on erityisesti varmistettava, että infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeudet myönnetään oikeudenmukaisin ja ketään syrjimättömin perustein ja yhteisön lainsäädännön mukaisesti.
2. Jos [rataverkon haltija] ei ole oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan tai päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton, 1 kohdassa tarkoitetut ja tässä luvussa esitetyt toiminnot suorittaa käyttöoikeuden myöntävä elin, joka on oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton.”
B Luxemburgin lainsäädäntö
7. Rautatieturvallisuudesta 22.7.2009 annetussa laissa (loi sur la sécurité ferroviaire)(6) säädetään, että äskettäin perustettu rautatiehallinto (Administration des Chemins de Fer, jäljempänä ACF) vastaa kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä (reittien jakaminen) ja hinnoittelua koskevista olennaisista toiminnoista.
8. Rautatieinfrastruktuurista 11.6.1999 annetussa laissa (loi relative à l’infrastructure ferroviaire), sellaisena kuin se on muutettuna 3.8.2010 annetulla lailla,(7) säädetään seuraavaa:
”Rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeuden myöntämistä koskeva tehtävä annetaan käyttöoikeuden myöntävälle elimelle, jonka toimintoja hoitaa ACF.”
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
9. Komissio antoi 26.6.2008 Luxemburgille virallisen huomautuksen, jossa se kehotti tätä noudattamaan ensimmäisen rautatiepaketin direktiivejä. Luxemburg vastasi viralliseen huomautukseen 27.8.2008 päivätyllä kirjeellä.
10. Komissio osoitti Luxemburgin suurherttuakunnalle 9.10.2009 perustellun lausunnon, jossa se totesi, ettei tämä ollut toteuttanut riittäviä toimenpiteitä varmistaakseen direktiivien 91/440 ja 2001/14 täytäntöönpanon. Tämän jälkeen käydyn kirjeenvaihdon perusteella komissio osoitti Luxemburgin suurherttuakunnalle 25.11.2010 täydentävän perustellun lausunnon, jossa se rajasi kansalliseen sääntelykehykseen tehtyjen muutosten perusteella menettelyn ainoastaan yhteen kanneperusteeseen, joka koskee olennaisten toimintojen riippumatonta harjoittamista.
11. Luxemburgin suurherttuakunta vastasi 3.2.2011 täydentävään perusteltuun lausuntoon.
12. Luxemburgin suurherttuakunnan esittämät seikat eivät vakuuttaneet komissiota, joka päätti näin ollen 8.8.2011 nostaa käsiteltävän kanteen.
IV Asianosaisten lausumat
13. Komission mukaan direktiivissä 91/440 edellytetään, että muun muassa rautateiden kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä vastaavien elinten on oltava riippumattomia. Direktiivin 91/440 liitteessä II lueteltuihin olennaisiin toimintoihin kuuluu nimittäin ”reittien jakamista koskeva päätöksenteko, johon sisältyy saatavuuden määrittely ja arviointi sekä yksittäisten junareittien jakaminen”.
14. Komissio väittää, että vaikka reittien jakamisesta vastaa ACF, joka on Luxemburgin rautateistä (Chemins de fer luxembourgeois, jäljempänä CFL) riippumaton elin, joitakin reittien jakamiseen liittyviä olennaisia toimintoja on kuitenkin CFL:n vastuulla.
15. Komissio katsoo Luxemburgin hallituksen sille toimittamien tietojen perusteella, että liikenteen häiriötilanteessa reittien jakamista koskeva toimivalta on CFL:llä, tarkemmin sen rautatieverkonhallintayksiköllä, joka ei ole riippumaton rautatieliikennettä ohjaavista osapuolista.
16. Komission mukaan liikenteen häiriötilanteessa ei voida noudattaa ACF:n vahvistamaa tavanomaista aikataulua, koska aikataulussa vahvistetut ajankohdat ovat jo menneet ja koska aikataulut on jaettava uudelleen kulkuvuoroaan odottavien liikenteenharjoittajien kesken. Komissio katsoo, että aikataulujen uudelleenjakaminen merkitsee väistämättä reittien jakamista. Luxemburgin lainsäädännön mukaan nimittäin aikataulut voidaan jakaa uudelleen ainoastaan liikenteenohjauksen yhteydessä, ja koska CFL vastaa liikenteenohjauksesta, se osallistuu rautatiekapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiseen direktiivin 2001/14 vaatimusten vastaisesti.
17. Komission mukaan reittien jakamista koskevan olennaisen toiminnon harjoittaminen edellyttää, että CFL:ään sovelletaan ensimmäiseen rautatiepakettiin sisältyviä riippumattomuuden vaatimuksia. CFL ei kuitenkaan ole toteutettanut mitään riippumattomuuden varmistavia toimenpiteitä, joilla voitaisiin erottaa oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan toisistaan ne osapuolet, jotka harjoittavat olennaisia toimintoja ja ne osapuolet, jotka ohjaavat rautatieliikennettä.
18. Komissio toteaa vastineessaan, etteivät muutokset, joita tehtiin Luxemburgin viranomaisten antamaan verkkoselostukseen perustellussa lausunnossa asetetun määräajan jälkeen, riitä poistamaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä.
19. Luxemburgin hallitus huomauttaa vastineessaan, että vaikka voimassa ollut kansallinen lainsäädäntö oli sen mukaan direktiivin 2001/14 sanamuodon ja hengen mukainen, sitä on kuitenkin muokattu tämän kanteen nostamisen vuoksi siten, ettei sen enää voida epäillä mitenkään olevan ristiriidassa unionin oikeuden kanssa. Verkkoselostusta on muutettu siten, että reittien uudelleenjakaminen on annettu ACF:n tehtäväksi myös häiriötilanteessa.(8) Luxemburgin hallitus väittää vastineessaan, että verkkoselostusta on muutettu uudelleen (muutos tuli voimaan 1.1.2012) ja että se täyttää nyt komission vaatimukset, sillä siinä vahvistetaan, että ACF jakaa uudet reitit ennakoimattomassa häiriötilanteessa.(9)
V Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tarkastelu
20. Luxemburgin suurherttuakunta kiistää komission kanneperusteen vedoten säännöksiin, jotka on annettu perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päätyttyä, eli muutoksiin, jotka on tehty tämän määräajan päätyttyä.
21. Tässä yhteydessä on riittävää muistuttaa, että unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia.(10) Käsiteltävän kanteen tarkastelussa merkityksellinen on näin ollen lainsäädäntö, joka oli voimassa 25.11.2010 päivätyssä täydentävässä perustellussa lausunnossa asetetun kahden kuukauden määräajan päätyttyä.
22. Komission kanne perustuu kahteen seikkaan, joita olen jo arvioinut edellä mainituissa asioissa C‑473/10, komissio vastaan Unkari; C‑625/10, komissio vastaan Ranska, ja C‑627/10, komissio vastaan Slovenia, esittämissäni ratkaisuehdotuksissa.
23. Syistä, joiden vuoksi CFL:n kaltainen vakiintunut toimija, joka on rautatieyritys, rautatieyrityksestä riippuvainen yksikkö tai tällaisista yrityksistä riippuvainen rataverkon haltija, ei voi osallistua olennaisten toimintojen harjoittamiseen, kuten reittien jakamiseen, on riittävää viitata edellä mainituissa asioissa C‑625/10, komissio vastaan Ranska (31–47 kohta), ja C‑627/10, komissio vastaan Slovenia (30–46 kohta) esittämiini ratkaisuehdotuksiin.
24. Lisäksi se, että CFL:n kaltaiselle vakiintunelle toimijalle, joka on rautatieyritys, voitaisiin antaa pelkkää reittien käytöstä poistamista koskevan toimivallan lisäksi toimivalta päättää reittien jakamisesta uudelleen häiriötilanteessa, on nähdäkseni pois suljettua syistä, jotka olen esittänyt asioissa C‑473/10, komissio vastaan Unkari (49–70 kohta), ja C‑627/10, komissio vastaan Slovenia (38–46 kohta), esittämissäni ratkaisuehdotuksissa.
25. Komission nostama kanne on näin ollen hyväksyttävä.
VI Oikeudenkäyntikulut
26. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
27. Koska komissio on vaatinut, että Luxemburgin suurherttuakunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska tämä on hävinnyt asian, vaatimus on hyväksyttävä.
VII Ratkaisuehdotus
28. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Luxemburgin suurherttuakunta ei ole noudattanut velvoitteita, jotka kuuluvat sille yhteisön rautateiden kehittämisestä 29.7.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/440/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston 26.2.2001 antamalla direktiivillä 2001/12/EY, 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II nojalla ja rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden intrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY 14 artiklan 2 kohdan nojalla, koska rautatieyrityksen yksikkö osallistuu reittien jakamista koskevan olennaisen toiminnon harjoittamiseen.
2) Luxemburgin suurherttuakunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.