SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
PAOLA MENGOZZIJA,
predstavljeni 11. aprila 2013(1)
Zadeva C‑84/12
Rahmanian Koushkaki
proti
Bundesrepublik Deutschland
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Berlin (Nemčija))
„Območje svobode, varnosti in pravice – Postopek za izdajo vizuma – Pravica prosilca za izdajo vizuma, ki izpolnjuje pogoje za vstop, da se mu vizum izda – Ocena tveganja nezakonitega priseljevanja – Polje proste presoje zadevnih držav članic“
1. Države članice, ki izdajajo tako imenovane „schengenske vizume“, so leta 2011 izdale 12 milijonov vizumov za kratkoročno bivanje(2). Iz tega je razviden pomen pravne ureditve, s katero se ureja izdaja teh vizumov, za Evropsko unijo na splošno in posebej za schengensko območje. Predlog za sprejetje predhodne odločbe nudi Sodišču možnost, da pojasni pravno ureditev, kot izhaja iz Uredbe (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti (Vizumski zakonik)(3).
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Uredba (ES) št. 539/2001
2. Člen 1(1) Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001 z dne 15. marca 2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve(4) določa, da „[morajo imeti d]ržavljani tretjih držav, navedenih na seznamu v Prilogi I, […] ob prehodu zunanjih meja držav članic vizum“.
3. Iz Priloge I k Uredbi št. 539/2001 je razvidno, da je Islamska republika Iran uvrščena na seznam tretjih držav, katerih državljani morajo imeti ob prehodu zunanjih meja držav članic vizum.
2. Zakonik o schengenskih mejah
4. Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah)(5) določa pravila za nadzor nad gibanjem oseb prek zunanjih meja držav članic Unije.
5. Člen 5 Zakonika o schengenskih mejah pogoje za vstop državljanov tretjih držav določa tako:
„1. Za bivanje, ki ni daljše od treh mesecev v obdobju šestih mesecev, veljajo za državljane tretjih držav naslednji pogoji za vstop:
(a) posedovati morajo veljavno potno listino ali listine, ki jim dovoljujejo prehod meje;
[…]
(c) upravičujejo namen in pogoje nameravanega bivanja in imajo zadostna sredstva za preživljanje, tako za čas nameravanega bivanja kot tudi za vrnitev v svojo matično državo ali tranzit v tretjo državo, kjer bodo zagotovo sprejeti, ali bodo lahko ta sredstva zakonito pridobili;
(d) ne gre za osebe, za katere je bil razpisan ukrep v [schengenskem informacijskem sistemu (SIS)] zaradi zavrnitve vstopa;
(e) ne predstavljajo grožnje javnemu redu, notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom katere koli države članice, zlasti če ni bil razpisan noben ukrep v nacionalni zbirki podatkov držav članic za zavrnitev vstopa na isti podlagi.
[…]“
3. Vizumski zakonik
6. V uvodni izjavi 6 Vizumskega zakonika je navedeno, da „[bi bilo treba o]bravnavanje vlog za izdajo vizuma […] opraviti strokovno in spoštljivo ter v sorazmerju z zastavljenimi cilji“.
7. V uvodni izjavi 18 Vizumskega zakonika je navedeno, da „[je k]onzularno sodelovanje na lokalni ravni […] bistvenega pomena za usklajeno uporabo skupne vizumske politike in pravilno oceno tveganj priseljevanja in/ali varnosti. Zaradi različnih lokalnih razmer bi bilo treba oceniti praktično uporabo posebnih zakonodajnih določb med diplomatsko-konzularnimi predstavništvi držav članic na posameznih lokacijah, da se zagotovi usklajena uporaba pravnih določb ter prepreči „trgovanje z vizumi“ in različna obravnava prosilcev za vizum“.
8. V uvodni izjavi 29 Vizumskega zakonika je navedeno, da „[t]a uredba spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, ki jih priznava zlasti Konvencija Sveta Evrope o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Listina Evropske unije o temeljnih pravicah“.
9. Člen 1(1) in (2) Vizumskega zakonika določa:
„1. Ta uredba določa postopke in pogoje za izdajo vizumov za tranzit čez ozemlje držav članic ali za načrtovano bivanje na ozemlju držav članic, ki ne presega treh mesecev v katerem koli šestmesečnem obdobju.
2. Določbe te uredbe se uporabljajo za vse državljane tretjih držav, ki morajo pri prečkanju zunanjih meja držav članic imeti vizum na podlagi Uredbe [št. 539/2001] brez poseganja v:
(a) pravice do prostega gibanja, ki jih uživajo državljani tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije;
(b) enakovredne pravice, ki jih uživajo državljani tretje države in njihovi družinski člani, ki po sporazumih med Skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter temi tretjimi državami na drugi strani, uživajo pravice do prostega gibanja, ki so enakovredne pravicam državljanov Unije in članov njihovih družin.“
10. Člen 21 Vizumskega zakonika se nanaša na preverjanje pogojev za vstop in oceno tveganja. Ta člen določa:
„1. Pri obravnavi vloge za enotni vizum se preveri, ali prosilec izpolnjuje pogoje za vstop iz člena 5(1)(a), (c), (d) in (e) Zakonika o schengenskih mejah, še posebej pa je treba preveriti, ali prosilec predstavlja tveganje nezakonitega priseljevanja ali tveganje za varnost držav članic in ali namerava prosilec zapustiti ozemlje držav članic pred datumom izteka zaprošenega vizuma.
[…]
3. Pri preverjanju, ali prosilec izpolnjuje pogoje za vstop, konzulat preveri:
(a) da predložena potna listina ni lažna, ponarejena ali prenarejena;
(b) dokazila prosilca o namenu in pogojih načrtovanega bivanja in ali ima zadostna sredstva za preživljanje, tako za čas načrtovanega bivanja kot tudi za vrnitev v svojo matično državo ali državo stalnega prebivališča ali tranzit v tretjo državo, kjer bo zagotovo sprejet, oziroma ali bo lahko ta sredstva zakonito pridobil;
(c) ali je bil zanj razpisan ukrep v [SIS] zaradi zavrnitve vstopa;
(d) da prosilec ne predstavlja grožnje javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju, kot je opredeljeno v členu 2(19) Zakonika o schengenskih mejah, ali mednarodnim odnosom katere koli države članice, zlasti če je bil razpisan ukrep v nacionalni zbirki podatkov držav članic za zavrnitev vstopa na isti podlagi;
(e) ali ima prosilec ustrezno in veljavno potovalno zdravstveno zavarovanje, če je primerno.
[…]“
11. Člen 32 Vizumskega zakonika pojasnjuje pogoje, pod katerimi se izdaja vizuma zavrne. Ta člen določa:
„1. Brez poseganja v člen 25(1) se izdaja vizuma zavrne:
(a) če:
(i) prosilec predloži lažno, ponarejeno ali prenarejeno potno listino;
(ii) prosilec ne upraviči namena in ne izpolni pogojev za načrtovano bivanje,
(iii) prosilec ne predloži dokazila o zadostnih sredstvih za preživljanje, tako za trajanje nameravanega bivanja kot za vrnitev v svojo matično državo ali državo stalnega prebivališča […];
(iv) je prosilec v zadnjih šestih mesecih že tri mesece bival na ozemlju držav članic […];
(v) je prosilec oseba, za katero je bil v SIS razpisan ukrep za zavrnitev vstopa;
(vi) prosilec predstavlja grožnjo javnemu redu, notranji varnosti ali javnemu zdravju, kot je opredeljeno v členu 2(19) Zakonika o schengenskih mejah, ali mednarodnim odnosom katere koli države članice, zlasti če je bil razpisan ukrep v nacionalni zbirki podatkov držav članic za zavrnitev vstopa na isti podlagi, ali
(vii) prosilec ne predloži dokazila, da ima ustrezno in veljavno potovalno zdravstveno zavarovanje, kjer je primerno;
ali
(b) če obstaja upravičen dvom o verodostojnosti spremnih dokumentov, ki jih je predložil prosilec, ali resničnosti njihove vsebine, zanesljivosti izjav prosilca ali glede namena, da bo zapustil ozemlje držav članic pred potekom zaprošenega vizuma.
2. Prosilec je o sklepu o zavrnitvi in razlogih za zavrnitev obveščen s pomočjo standardnega obrazca iz Priloge VI.
3. Prosilci, katerim se zavrne izdaja vizuma, se lahko pritožijo. Pritožbe se vložijo zoper državo članico, ki je sprejela končno odločitev o vlogi, v skladu z nacionalnim pravom te države članice. Države članice zagotovijo prosilcem informacije o postopku, v skladu s katerim je treba ravnati v primeru pritožbe, kakor je navedeno v Prilogi VI.
[…]“
B – Nemško pravo
12. Člen 6 zakona o prebivanju, poklicni dejavnosti in vključevanju tujcev na zveznem ozemlju [Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz)(6)] določa:
„(1) Tujcu se lahko v skladu z [Vizumskim zakonikom] izdajo ti vizumi:
1. vizum za tranzit čez ozemlje schengenskih držav ali načrtovano bivanje na njihovem ozemlju, ki ne presega treh mesecev v šestmesečnem obdobju od dneva prvega vstopa (schengenski vizum).
[…]
(2) Schengenski vizumi se lahko na podlagi [Vizumskega zakonika] podaljšajo za skupno trajanje bivanja do treh mesecev v šestmesečnem obdobju od dneva prvega vstopa. Za nadaljnje tri mesece v zadevnem šestmesečnem obdobju se lahko schengenski vizum iz razlogov, navedenih v členu 33 [Vizumskega zakonika], podaljša kot nacionalni vizum zaradi varstva političnih interesov Zvezne republike Nemčije ali iz razlogov mednarodnega prava.
[…]“
II – Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
13. R. Koushkaki, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, je iranski državljan. Pri nemški ambasadi v Teheranu (Iran) je 7. novembra 2010 zaprosil za izdajo schengenskega vizuma. Ob tej priložnosti je navedel, da je poročen, svojo poklicno dejavnost je označil kot „free job“, načrtovano trajanje bivanja je ocenil na 62 dni in navedel je ime gostitelja, ki je sestavil garantno pismo. R. Koushkaki je imel med vložitvijo vloge veljavno potno listino in potrdilo o zavarovanju za čas bivanja.
14. Nemški organi so vlogo zavrnili, ker tožeča stranka v postopku v glavni stvari ni dokazala, da ima zadostna sredstva za preživljanje za čas bivanja in za vrnitev v Iran.
15. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je zoper prvostopenjsko odločbo vložila pritožbo, v kateri je izrazila zlasti željo, da obišče svojega brata, ki ima v Nemčiji pravico do azila in zaradi tega ne more potovati v Iran, v tem postopku pa je bila sprejeta nova zavrnilna odločba z dne 5. januarja 2011 – tokrat zaradi obstoja prevladujočih dvomov o pripravljenosti prosilca za vrnitev – s katero je bila nadomeščena prvostopenjska odločba. Kljub izjavam prosilca in predloženim dokazilom naj navedeno veleposlaništvo ne bi ugotovilo gospodarske navezanosti, ki bi bila zadostna za zagotovitev namena vrnitve v Iran.
16. R. Koushkaki, ki izpodbija zakonitost druge zavrnilne odločbe nemškega veleposlaništva v Teheranu, je 8. februarja 2011 pri predložitvenem sodišču vložil tožbo, v kateri je predlagal, naj se mu izda vizum, za katerega je zaprosil.
17. Predložitveno sodišče je navedlo, da po njegovem mnenju tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki poseduje veljavno potno listino, ki je utemeljila namen in pogoje bivanja v Nemčiji in zanjo ni razpisan ukrep v SIS, izpolnjuje vse pogoje za vstop iz člena 21(1) Vizumskega zakonika, ki napotuje na člen 5(1)(a), (c), (d) in (e) Zakonika o schengenskih mejah. Po mnenju predložitvenega sodišča se zdi, da ima prosilec dovolj sredstev za lastno vrnitev, prav tako pa ne predstavlja grožnje notranji varnosti, javnemu zdravju ali mednarodnim odnosom države članice.
18. Po mnenju predložitvenega sodišča je edini še obstoječi dvom ta, ali tožeča stranka v postopku v glavni stvari zaradi močnih migracijskih pritiskov v Iranu, na katere se v svojo obrambo sklicuje Zvezna republika Nemčija, in zaradi tega, ker naj bi ta tožeča stranka predstavljala tveganje nezakonitega priseljevanja, predstavlja grožnjo javnemu redu. Zato se predložitveno sodišče, ki se v primeru ugotovitve, da je treba odpraviti zavrnilno odločbo nemškega veleposlaništva v Teheranu, šteje za pristojno za odločitev o vlogi tožeče stranke v postopku v glavni stvari za izdajo vizuma, sprašuje o stopnji prepričanja, na podlagi katere naj bi sodišče presodilo, ali bo prosilec za izdajo vizuma nemško ozemlje dejansko zapustil pred potekom veljavnosti vizuma.
19. Poleg tega se predložitveno sodišče sprašuje o pravnih posledicah dejstva, da prosilec izpolnjuje vse pogoje za vstop iz člena 21 Vizumskega zakonika in da zoper njega ni mogoče uporabiti nobenega od razlogov za zavrnitev izdaje vizuma iz člena 32(1) tega zakonika. Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je treba v tem primeru šteti, da ima tožeča stranka v postopku v glavni stvari pravico, da se ji vizum izda.
20. Ker se je Verwaltungsgericht Berlin (Nemčija) tako srečalo s težavo, povezano z razlago prava Unije, je prekinilo odločanje in Sodišču s predložitveno odločbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 17. februarja 2012, na podlagi člena 267 PDEU v predhodno odločanje predložilo ta tri vprašanja:
„1. Ali mora sodišče, zato da toženi stranki naloži, naj tožeči stranki izda schengenski vizum, v skladu s členom 21(1) Vizumskega zakonika prepričljivo ugotoviti, da namerava tožeča stranka pred datumom izteka zaprošenega vizuma zapustiti ozemlje držav članic, ali pa zadošča, da po preveritvi iz člena 32(1)(b) Vizumskega zakonika ne dvomi – ker tega ne upravičujejo nobene posebne okoliščine – o namenu tožeče stranke, da bo zapustila ozemlje držav članic pred potekom zaprošenega vizuma?
2. Ali Vizumski zakonik utemeljuje zahtevek za izdajo schengenskega vizuma, v zvezi s katerim uprava nima diskrecijske pravice, če so izpolnjeni pogoji za vstop, zlasti tisti iz člena 21(1) Vizumskega zakonika, in ni razloga za zavrnitev izdaje vizuma iz člena 32(1) Vizumskega zakonika?
3. Ali Vizumski zakonik nasprotuje nacionalni določbi, po kateri se lahko tujcu v skladu z Uredbo […] št. 810/2009 izda vizum za tranzit čez ozemlje schengenskih držav ali za načrtovano bivanje na njihovem ozemlju, ki ne presega treh mesecev v šestmesečnem obdobju od dneva prvega vstopa (schengenski vizum)?“
III – Postopek pred Sodiščem
21. Nemška, belgijska, češka, danska, estonska in grška vlada, Švicarska konfederacija(7) in Evropska komisija so Sodišču predložila pisna stališča.
22. Na obravnavi 29. januarja 2013 so ustno podali stališča R. Koushkaki, nemška, belgijska, češka, danska, estonska in poljska vlada in Komisija.
IV – Pravna presoja
A – Uvodne ugotovitve
23. Najprej je treba navesti dve vrsti ugotovitev, prva se nanaša na popravek izhodiščne zamisli predložitvenega sodišča, druga pa na nujnost prilagoditve in reorganizacije vprašanj, ki so bila postavljena Sodišču.
24. Tako, prvič, predložitveno sodišče meni, da je edina preostala sporna točka vprašanje, ali tožeča stranka v postopku v glavni stvari predstavlja tveganje nezakonitega priseljevanja, ki bi predstavljalo grožnjo javnemu redu v smislu členov 21(3)(d) in 32(1)(a)(vi) Vizumskega zakonika. Drugače rečeno, predložitveno sodišče meni, da je treba v postopku izdaje vizumov, kot ga ureja Vizumski zakonik, upoštevati le tveganje nezakonitega priseljevanja, ki predstavlja grožnjo javnemu redu.
25. Vendar pa iz besedila člena 21(1) Vizumskega zakonika jasno izhaja, da konzularni organi(8), ki načeloma vodijo postopek, na eni strani preizkusijo, ali prosilec izpolnjuje pogoje za vstop, med katerimi je tudi pogoj, da ta prosilec ne predstavlja grožnje javnemu redu, in na drugi strani ocenijo tveganje nezakonitega priseljevanja, tveganje za notranjo varnost držav članic in namen prosilca, da dejansko zapusti ozemlje države članice pred datumom izteka zaprošenega vizuma. Kot so navedle nekatere stranke, ki so se udeležile tega postopka za sprejetje predhodne odločbe, sta tveganje nezakonitega priseljevanja in dvom o namenu zapustiti ozemlje od merila grožnje javnemu redu neodvisni merili, ki ju morajo konzularni organi pri preizkusu upoštevati.
26. Po tem, ko je bilo to pojasnjeno, je treba, drugič, ugotoviti, da iz prvega vprašanja za predhodno odločanje jasno izhaja, da naj bi bilo predložitveno sodišče pristojno za to, da presojo nemškega veleposlaništva v Teheranu nadomesti s svojo presojo primera tožeče stranke v postopku v glavni stvari. Nemška vlada v svojih stališčih navaja, da je v Nemčiji sporno ravno to, ali imajo nemška sodišča v okviru tožbe, kot je ta iz postopka v glavni stvari, pri nadzoru neomejeno pristojnost in lahko konzularnim organom odredijo, naj prosilcu izdajo vizum.
27. Sodišče ni pristojno za obravnavanje tega vprašanja, saj imajo države članice glede ureditve pravnih sredstev zoper odločbe o zavrnitvi izdaje schengenskega vizuma procesno avtonomijo. V teh okoliščinah je treba prilagoditi prvo vprašanje in šteti, da se želi z njim izvedeti, ali morajo organi, ki so pristojni za presojo namena zapustitve ozemlja, v okviru te presoje dejansko ugotoviti namen prosilca, da se bo vrnil, ali pa za izpolnitev pogoja za vstop, ki se nanaša na namen zapustitve države članice pred iztekom zaprošenega vizuma, zadostuje, da v zvezi z obstojem tega namena ni upravičenega dvoma. V prvem vprašanju za predhodno odločanje se torej Sodišče prosi, naj pojasni pogoje za uporabo tega merila, ki se nanaša na namen prosilca, da se bo vrnil v državo izvora.
28. V drugem in tretjem vprašanju se sprašuje, bolj na splošno, ali so organi, ki so pristojni za preizkus vloge prosilca, če ta prosilec izpolnjuje vse pogoje za vstop v smislu člena 21 Vizumskega zakonika in zoper njega ni mogoče uporabiti nobenega od razlogov za zavrnitev izdaje vizuma iz člena 32(1) tega zakonika, zavezani – to je da morajo – izdati vizum, čeprav veljavna nacionalna zakonodaja določa le, da ti organi vizum „lahko“ izdajo. Zato bosta ti vprašanji obravnavani skupaj.
B – Prvo vprašanje, kakor je bilo prilagojeno
29. V Vizumskem zakoniku je izrecno določeno, da je njegov cilj določiti postopke in pogoje za izdajo vizumov za obdobje, ki ne presega treh mesecev(9). Iz člena 14 tega zakonika med drugim jasno izhaja, da ima dokazno breme v zvezi z izpolnitvijo pogojev za vstop na območje neke države članice prosilec, saj so v tem členu navedeni dokumenti, ki jih mora ta prosilec predložiti ob vložitvi vloge. Tako mora prosilec navesti „podatke, na podlagi katerih se lahko preveri namen prosilca, da bo zapustil ozemlje države članice pred potekom zaprošenega vizuma“(10).
30. Ko je vloga za izdajo vizuma vložena, morajo organi, ki so pristojni za njen preizkus, v skladu s členom 21(1) Vizumskega zakonika preveriti ne le, ali so izpolnjeni pogoji iz člena 5(1)(a), (c), (d) in (e) Zakonika o schengenskih mejah, temveč tudi namen prosilca, da bo zapustil ozemlje države članice pred potekom zaprošenega vizuma. Drugih smernic, ki bi jih organi morali upoštevati pri presoji obstoja namena vrnitve v državo izvora, omenjeni člen 21 ne vsebuje. Edino Priloga II k Vizumskemu zakoniku vsebuje neizčrpen seznam spremnih dokumentov, ki jih lahko predloži prosilec in ki omogočajo presojo njegovega namena, da bo zapustil ozemlje držav članic.(11)
31. Člen 21(1) Vizumskega zakonika, ki se nanaša na preizkus pogojev za vstop in na presojo tveganj, je treba torej nujno brati v povezavi s členom 32 tega zakonika, ki se nanaša na razloge za zavrnitev izdaje vizuma. V skladu s členom 32(1)(b) tega zakonika se izdaja vizuma zavrne, „če obstaja upravičen dvom […] glede namena, da bo zapustil ozemlje držav članic pred potekom zaprošenega vizuma“.(12)
32. Iz besedila člena 32(1)(b) Vizumskega zakonika izhaja, da morajo imeti organi, ki so pristojni za preizkus vloge za izdajo vizuma, da bi lahko to vlogo zavrnili zaradi neobstoja namena zapustitve ozemlja držav članic, upravičen dvom o dejanskem namenu prosilca, da se bo vrnil. Če je dvom upravičen, to škodi prosilcu. Nasprotno pa le dvom ne zadostuje(13) – biti mora upravičen.
33. Upravičen dvom je seveda pojem, ki ga je še posebej težko opredeliti. Vendar je kljub temu mogoče reči, da je upravičen dvom na sredini poti med prepričanjem oziroma gotovostjo in manjšim ali le hipotetičnim dvomom.
34. Dodati je treba, da so na vizumskem področju nekatere okoliščine zakonodajalcu preprečile, da bi dodatno uredil vsebino meril, na podlagi katerih lahko temelji zavrnilna odločba, in da bi tako podrobneje opredelil okoliščine, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti ta namen zapustitve ozemlja. Tako je v predstavitvi Osnutka predloga uredbe o Vizumskem zakoniku Skupnosti Komisija navedla, da se „[o]b priznavanju, da se temeljna zakonodaja neposredno uporablja v državah članicah, […] Komisija tudi zaveda, da je zaradi raznolikosti posameznih primerov in lokalnih razmer zelo težko pripraviti podrobna navodila, veljavna v vseh okoliščinah in za vse razmere“(14). Zato bi bilo predložitvenemu sodišču koristno pojasniti, kolikor je to mogoče, kdaj lahko organi, ki so pristojni za obravnavo vloge za izdajo vizuma, štejejo, da obstaja upravičen dvom o namenu zapustitve ozemlja držav članic.
35. Da bi bilo to mogoče, je treba upoštevati Priročnik za obravnavo vlog za izdajo vizumov in spremembo izdanih vizumov, ki ga je izdala Komisija(15) in vsebuje navodila za praktično izvajanje določb Vizumskega zakonika(16), ki so za razlago koristna, čeprav niso zavezujoča. V točki 7.12 tega priročnika so navedeni nekateri elementi, ki jih organi, pristojni za preizkus vloge za izdajo vizuma, lahko upoštevajo pri ugotavljanju namena prosilca, da zapusti ozemlje. Iz te točke je razvidno, da je primerno preučiti dve vrsti meril, in sicer merila v zvezi z „objektivnim“ položajem izvorne države prosilca in merila, ki jih bom opredelil za bolj „subjektivna“, ker se nanašajo na posamični položaj prosilca. Izrecno se priznava, da so zadnjenavedena merila „lahko različn[a] glede na državo stalnega prebivališča prosilca“(17), kar pušča pristojnim organom široko polje proste presoje. V vsakem primeru pa je lahko dvom upravičen le po tem, ko so bili „upoštevan[i] vs[i] element[i], da se zagotovi objektivna ocena“,(18) pri čemer „se oceni vsaka vloga posebej [glede na okoliščine posameznega primera]“(19). Tako upravičen dvom ne more temeljiti le na domnevi ali le na presoji „objektivnih“ meril, ki se nanašajo na položaj v državi izvora.
36. Zato Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje, kot sem ga prilagodil, odgovori, da lahko organi, ki so pristojni za preizkus vloge za izdajo vizuma, to vlogo zaradi tega, ker prosilec nima namena vrnitve, na podlagi člena 21(1) Vizumskega zakonika v povezavi s členom 32(1)(b) tega zakonika zavrnejo, če je pri teh organih, potem ko so upoštevali vsa dejstva, ki so potrebna za zagotovitev objektivnosti presoje, kar vključuje tako dejstva, povezana s položajem v državi izvora, kot dejstva, ki se nanašajo na individualni položaj prosilca in dokazila, ki jih je predložil, nastal upravičen dvom o tem, da se namerava prosilec dejansko vrniti.
C – Drugo in tretje vprašanje
37. Z drugim in tretjim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali Vizumski zakonik državljanom tretje države daje neke vrste pravico, ki organe, ki so pristojni za preizkus vloge, zavezuje, da prosilcu izdajo vizum za kratkoročno bivanje, če ta izpolnjuje pogoje za vstop iz člena 21 Vizumskega zakonika in če zoper njega ni mogoče uporabiti nobenega od razlogov za zavrnitev izdaje vizuma iz člena 32(1) tega zakonika. Zato se predložitveno sodišče sprašuje tudi, ali je nacionalna zakonodaja, kakršna je v postopku v glavni stvari, ki za primer, ko so izpolnjeni pogoji, ki sem jih ravnokar opisal, določa le možnost izdaje vizuma, skladna z Vizumskim zakonikom.
38. Nemška vlada je na obravnavi pred Sodiščem pojasnila, da je zavrnitev vloge R. Koushkakija temeljila izključno na razlogih iz člena 32(1) Vizumskega zakonika in da so nemški konzularni organi zavrnilno odločbo sprejeli ravno zato, ker so dvomili, ali namerava tožeča stranka v postopku v glavni stvari Nemčijo zapustiti pred datumom izteka zaprošenega vizuma. V nasprotju s tem predložitveno sodišče meni, da R. Koushkaki izpolnjuje pogoje za vstop iz člena 21 Vizumskega zakonika in da zoper njega ni mogoče uporabiti nobenega od razlogov za zavrnitev iz člena 32(1) tega zakonika. Vendar pa sem zgoraj opozoril(20), da tudi predložitveno sodišče lahko naredi napako pri presoji. Tako ni izključeno, da bo predložitvena sodišče, ko bo popravilo svojo napako pri razlagi, ugotovilo, da so lahko nemški konzularni organi tožeči stranki v postopku v glavni stvari, ker ni imela namena zapustiti ozemlja, upravičeno izdali zavrnilno odločbo. Zato je treba pojasniti, da je odgovor na drugo in tretje vprašanje koristen le, če predložitveno sodišče, potem ko je upoštevalo, da je to, da prosilec nima namena zapustiti ozemlja, v smislu Vizumskega zakonika razlog za zavrnitev, ki je neodvisen od grožnje javnemu redu, še vedno meni, da ta prosilec izpolnjuje pogoje za vstop iz člena 21 tega zakonika in da zoper njega ni mogoče uporabiti nobenega od razlogov za zavrnitev iz člena 32(1) Vizumskega zakonika.
39. S temi vprašanji se med vrsticami sprašuje, ali je bilo z Vizumskim zakonikom popolnoma usklajeno področje izdaje vizumov za kratkoročno bivanje državljanom tretjih držav, tako da na eni strani država članica razlogom za zavrnitev iz člena 32(1) Vizumskega zakonika enostransko ne more dodati nobenega drugega razloga in na drugi strani predvsem da morajo države članice, če so zahteve iz členov 21 in 32(1) tega zakonika izpolnjene, prosilcu izdati vizum za kratkoročno bivanje, do katerega ima prosilec pravico, pri čemer se lahko na to pravico neposredno sklicuje v razmerju do države članice, pri kateri je vložil svojo vlogo.
40. Da bi lahko odgovoril na to vprašanje, bom najprej opravil jezikovno razlago Vizumskega zakonika, v zvezi s katerim bi rad poudaril, da se omejuje na to, kako naj vsaka država članica ravna v zvezi s prosilcem. Nato bom ta zakonik preučil z vidika sistematične razlage. Kasneje bom svojo presojo dopolnil s preizkusom skladnosti rezultatov omenjenih razlag s cilji tega zakonika. Nazadnje bom nekaj sklepnih misli namenil še njegovi dodani vrednosti.
1. Jezikovna razlaga
41. Prvič, očitno je, da Vizumski zakonik ne vsebuje nobene določbe, ki bi vsebovala dolžnost, da države članice izdajo vizum za kratkoročno bivanje državljanom tretjih držav, ki bi za to zaprosili in bi izpolnjevali zahteve iz členov 21 in 32(1) tega zakonika. Čeprav ima poglavje IV Vizumskega zakonika dejansko naslov „Izdaja vizuma“, pa določbe, ki jih vsebuje, nikakor ne obravnavajo vprašanja, ali obstaja pravica do izdaje, temveč se nanašajo bolj na pogoje za določitev obdobja veljavnosti ali trajanja bivanja(21), pogoje, pod katerimi lahko države članice izdajo vizum z omejeno ozemeljsko veljavnostjo(22), pogoje za veljavnost in trajanje letališkega tranzitnega vizuma(23) in podrobnosti v zvezi z vizumsko nalepko(24). To poglavje IV med drugim vsebuje člen 30, namenjen pravicam, ki jih daje izdani vizum, ki še zdaleč ne podeljuje pravice, pojasnjuje, da „[s]amo posedovanje enotnega vizuma ali vizuma z omejeno ozemeljsko veljavnostjo še ne pomeni samodejne pravice do vstopa“.
42. Drugič, opozoriti je treba, da v Vizumskem zakoniku ni nikjer omenjeno, da je namenjen popolni uskladitvi. Tako je v uvodni izjavi 3 navedeno, da je „[g]lede vizumske politike […] vzpostavitev ,skupnega korpusa‘ zakonodaje, zlasti s konsolidacijo in razvojem acquis-a (ustrezne določbe Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma z dne 14. junija 1985 [UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 9] in Skupna konzularna navodila […]), ena od temeljnih sestavin ,nadaljnjega razvoja skupne vizumske politike v okviru večplastnega sistema, ki je namenjen olajšanju zakonitega potovanja in boju proti nezakonitem priseljevanju, s pomočjo nadaljnjega usklajevanja nacionalne zakonodaje in postopkov obravnave na lokalnih konzularnih predstavništvih‘“(25). Poleg tega je usklajena uporaba določb Vizumskega zakonika predstavljena kot cilj, ki ga je treba doseči,(26) in ne kot dejansko stanje, ki izhaja že iz samega sistema, ki je bil vzpostavljen s tem zakonikom.
43. Nazadnje je treba, tretjič, spomniti, da so razlogi za zavrnitev iz člena 32(1) Vizumskega zakonika zapisani posebej široko, ravno zaradi „različnih lokalnih razmer“(27), tako da je zakonodajalec Unije ob upoštevanju tega vzroka praktično uporabo nekaterih zakonodajnih določb prepustil v presojo konzularnim organom držav članic na posameznih lokacijah, „da se zagotovi usklajena uporaba pravnih določb ter prepreči ,trgovanje z vizumi‘ in različna obravnava prosilcev za vizum“(28). Ne morem se zadržati, da ne bi tukaj opazil nenavadne kontradikcije med priznavanjem zelo različnih lokalnih razmer in proklamiranim namenom usklajene uporabe, ki je nazadnje prepuščena presoji konzularnih organov.
44. Tako nič v zvezi s samim besedilom Vizumskega zakonika ne omogoča sklepanja, da je bila volja zakonodajalca Unije ob nastajanju tega zakonika izrecno ta, da se prosilcem, ki so državljani tretjih držav, zagotovi pravico do izdaje vizuma za kratkoročno bivanje. Na tako kočljivem področju, kot je to, pa se ni mogoče zadovoljiti le s tezo, da se je ta zakonodajalec zadovoljil že s tem, da je pravico podelil implicitno.
45. Treba je preveriti še, ali ta sklep potrjuje sistematična razlaga Vizumskega zakonika.
2. Sistematična razlaga
46. Sprejetje Vizumskega zakonika spada v okvir postopnega ustvarjanja vizumske politike, ki se določa na ravni Unije, kar so začele nekatere države članice in do česar je prišlo med državami članicami v okviru Schengenskega sporazuma, konvencije o izvajanju tega sporazuma in skupnih konzularnih navodil. Z razvojem pogodb je postajalo vizumsko področje vse bolj skupnostno.
47. Vendar pa se ne sme zanemariti, da je vprašanje izdaje vizumov državljanom tretjih držav za države članice zelo kočljivo. Če namreč obstaja kako načelo mednarodnega prava, za katero se šteje, da je eden od značilnih izrazov državne suverenosti, je to načelo, da imajo države pravico do nadzora nad vstopom oseb, ki niso njihovi državljani, na svoje ozemlje.(29) Čeprav so se države članice očitno dogovorile, da se bodo odrekle uporabi takega načela za evropske državljane, katerih svobodo gibanja zagotavlja „temeljna ustavna listina“ Unije(30), pa je ta položaj bistveno manj očiten glede vstopa državljanov tretjih držav na ozemlje držav članic, še posebej če se ta državljan ne sklicuje na tesne družinske vezi z državljanom Unije(31).
48. Sodelovanje, ki se je začelo s Schengenskim sporazumom in je danes kodificirano z Vizumskim zakonikom, pa ne sme zastreti mednarodnega pomena te zadeve. Glede tega je primerno spomniti, da je Evropski svet v okviru Stockholmskega programa iz leta 2010(32) – to je po sprejetju Vizumskega zakonika – Komisijo pozval, naj „okrepi prizadevanja za zagotovitev načela vizumske vzajemnosti in preprečitev, da bi tretje države (ponovno) uvedle vizumske obveznosti za katero koli državo članico, in preuči, katere ukrepe bi lahko uporabili pred uvedbo mehanizma vizumske vzajemnosti za te tretje države“(33). Evropski Svet je dalje navedel, „[d]a bi omogočili napredek v razvoju skupne vizumske politike ob upoštevanju pristojnosti držav članic na tem področju, Evropski svet poziva Komisijo, naj predstavi študijo o možnosti vzpostavitve skupnega evropskega mehanizma za izdajanje vizumov za kratkoročno bivanje“(34).
49. Avtomatično dodeljevanje vizumov, ki bi izhajalo iz priznavanja pravice, bi bilo težko uskladiti s težavami, povezanimi z vzajemnostjo, ki bi nastale, če bi na primer tretja država, ki je navedena na seznamu iz Priloge I k Uredbi št. 539/2001, bistveno zaostrila svojo politiko izdaje vizumov za državljane Unije.
50. V vsakem primeru iz instrumentov sekundarnega prava izhaja, da vizum ni bil zasnovan kot pravica, temveč nasprotno, kot obveznost za tistega, ki želi kratkotrajno bivati na ozemlju države članice, se pravi kot nujni pogoj za vstop na ozemlje Unije. Tako Uredba št. 539/2001 vizum opredeljuje kot „dovoljenje, ki ga izda država članica, ali odločitev te države članice, potrebno za […] vstop zaradi načrtovanega bivanja v tej državi članici […], ki skupaj ne presega treh mesecev“(35). Zakonik o schengenskih mejah vizuma ne opredeljuje drugače(36). Kot sem že poudaril zgoraj, Vizumski zakonik ne vsebuje nobene izrecne omembe pravice do izdaje, temveč je v njem večkrat navedeno nasprotno, da gre za obveznost, ki jo morajo državljani zadevnih tretjih držav spoštovati,(37) vizum pa je v njem prav tako opredeljen kot „dovoljenje, ki ga izda država članica“(38).
51. Dejstvo, da je vizum zamišljen kot obveznost, ki jo imajo državljani zadevnih tretjih držav, in ne kot pravica, je mogoče med drugim razložiti z vlogo vizuma. Vizum, kot predhodno dovoljenje za vstop na ozemlje, je orodje za nadzor nad vstopi in torej nad migracijskimi tokovi, prav tako pa se lahko izkaže kot instrument zunanje in varnostne politike. Delovanje na vizumskem področju na ravni Unije ima jasno bolj ali manj obrambne cilje, to sta boj proti nezakonitemu priseljevanju(39) in izogibanje „trgovanju z vizumi“,(40) s čimer se preprečuje, da bi katera od držav članic sprejela vizumsko politiko, ki bi bila bistveno ugodnejša za prosilce, saj bi taka politika zaradi neobstoja nadzora na notranjih mejah lahko pomenila nevarnost destabilizacije schengenskega prostora.
52. Ravno iz tega razloga Vizumski zakonik vzpostavlja obveznost zavrnitve izdaje vizuma, kadar pogoji, ki jih mora izpolniti prosilec, niso izpolnjeni. Poleg tega je Sodišče že presodilo, da je obvezna zavrnitev, ki se od držav pogodbenic Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma zahteva v primeru, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za vstop, „izraz načela sodelovanja med pogodbenicami, ki je temelj schengenskega pravnega reda in ki je nujno potrebno za delovanje skupnega sistema upravljanja, katerega namen je zagotovitev visoke in enotne stopnje kontrole in nadzora na zunanjih mejah v povezavi s prostim prehodom prek meja znotraj schengenskega območja“.(41)
53. Zahteve, povezane z nadzorom nad zunanjimi mejami, je mogoče najti v pravnih podlagah za sprejetje Vizumskega zakonika. Čeprav Vizumski zakonik dejansko temelji na členu 62(2)(b)(ii) ES, v katerem je predvideno, da Unija sprejme „predpise o vizumih, kjer predvideno bivanje ni daljše od treh mesecev, skupaj s […] postopki in pogoji, v skladu s katerimi države članice izdajajo vizume“, se namreč člen 62(2)(a) ES, ki je prav tako naveden kot pravna podlaga tega zakonika, nanaša na sprejetje „ukrep[ov] glede prehajanja zunanjih mej držav članic, ki določajo […] standarde in postopke, po katerih se morajo ravnati države članice pri izvajanju osebne kontrole na teh mejah“.
54. Tako močno dvomim, da so s sprejetjem Vizumskega zakonika v obliki uredbe države članice dejansko pristale na tako bistven kvalitativen skok, kot je premik od dolžnosti držav članic, da zavrnejo izdajo vizuma, ki jo vsebuje schengenski pravni red, do vzpostavitve pravice do izdaje vizuma, na katero bi se lahko državljani tretjih držav sklicevali, ker se zdi, da niti jezikovna niti sistematična razlaga tega z ničimer ne potrjujeta.
55. Nazadnje bi dodal zadnji element, ki po mojem mnenju dokazuje to, da zakonodajalec Unije Vizumskega zakonika ni zasnoval kot instrument, ki bi dajal pravico do izdaje vizuma. Ena od velikih izboljšav, ki so bile uvedene s tem zakonikom – k izboljšavam se bom v nadaljevanju še vrnil – je uvedba pravice do pritožbe zoper odločbo o zavrnitvi izdaje vizuma.(42) Kljub temu pa zakonodajalec ni uvedel izrecne pravice do pritožbe pred sodiščem(43) in je z napotitvijo na nacionalno pravo državam članicam pustil polje proste presoje glede opredelitve načina izvajanja te pritožbe. Poleg tega je bil državam članicam omogočen dodaten rok za uskladitev njihovih nacionalnih sistemov s to določbo, datum uporabe določbe, s katero se uvaja ta pravica do pritožbe, pa se je prestavil na 5. april 2011.(44) Iz letnega poročila Agencije Evropske unije za temeljne pravice za leto 2011(45) izhaja, da se pritožbe zoper odločbe o zavrnitvi izdaje schengenskih vizumov vlagajo, odvisno od države članice, pred upravnimi organi, pred kvazisodnimi organi ali pred sodišči. Te razlike, ki izhajajo tako iz zadržanosti držav članic, da bi prosilcem za izdajo vizumov priznale več procesnih jamstev, kot iz praktičnih težav pri izvajanju učinkovitega sodnega varstva oseb, ki nimajo dostopa na nacionalno ozemlje, je prav tako težko združiti z idejo o obstoju pravice.
3. Preizkus skladnosti dobljenih rezultatov s cilji Vizumskega zakonika
56. Pri preizkusu skladnosti ugotovitev zgoraj opravljene jezikovne in sistematične razlage s cilji Vizumskega zakonika je treba upoštevati dejstvo, da ta zakonik ni namenjen le zagotavljanju določenega ravnanja držav članic, ki sodelujejo pri schengenskem območju, s prosilci za izdajo vizumov, s čimer se prosilcu zagotovi večja preglednost in jasnost postopkov in pogojev, ki jih države uporabljajo, da bi se mu zagotovilo obravnavanje, ki spoštuje njegovo človeško dostojanstvo.
57. Vizumski zakonik je namenjen tudi uresničevanju drugega cilja, ki je povezan z dejstvom, da ta zakonik spada v okvir sodelovanja med državami članicami schengenskega območja, ki so se odločile, da bodo vzpostavile resnično solidarnost, tako da učinki odločitve, ki jo sprejme država članica, niso omejeni le na ozemlje te države članice(46), temveč nasprotno, vplivajo na to celotno območje.
58. Tako Vizumski zakonik ni vzpostavil le številnih obveznosti, ki jih imajo države članice do prosilcev za schengenski vizum, temveč tudi cilj, da se za države članice v razmerju do drugih držav članic schengenskega območja določi dolžnost, da v primeru neizpolnjevanja pogojev, ki so določeni v tem zakoniku, zaradi učinkov, ki bi verjetno nastali v vseh teh državah, zavrnejo izdajo takega vizuma. V zvezi s tem je mogoče razumeti, da ima uporaba prislova „lahko“ v členu 24(1) Vizumskega zakonika pomen, ki presega rezultat jezikovne in sistematične razlage tega zakonika. Mogoče si je zamisliti, da je zakonodajalec Unije temu prislovu pripisal pomen, ki je povezan z zgoraj omenjenim ciljem, in sicer pomen možnosti (ki izhaja iz uporabe prislova lahko), da vsaka država schengenskega območja dodeli vizum, ki ima učinke erga omnes, le če so izpolnjeni pogoji iz tega zakonika.
59. Taka teleološka razlaga vizumskega zakonika lahko potrdi, da pravica do izdaje schengenskega vizuma ne obstaja.
4. Dodana vrednost Vizumskega zakonika
60. Po mojem mnenju torej v sedanjem stanju prava Unije in natančneje Vizumskega zakonika prosilcem ni mogoče priznati pravice do izdaje schengenskega vizuma. Vendar države članice prošenj za izdajo vizumov ne morejo obravnavati svobodno, kakor se jim zdi, in čeprav pravice prosilca do izdaje vizuma ni med dosežki Vizumskega zakonika, ta vendarle bistveno izboljšuje jamstva, ki so prosilcu zagotovljena.
61. Vizumski zakonik je uskladil postopek z vlogo za izdajo vizuma, med drugim z določitvijo vizumske takse,(47) z določitvijo vzorca vloge za izdajo schengenskega vizuma,(48) z določitvijo pogojev za dopustnost vloge(49) ter z vzpostavitvijo obveznosti, da države članice o vlogi odločijo v kratkem roku,(50) da obrazložijo zavrnilne odločbe(51) in da za primer zavrnitve predvidijo možnost pritožbe(52).
62. Poleg tega, da je Vizumski zakonik zavezujoče določbe, ki se nanašajo na pogoje, ki urejajo postopek na področju izdaje vizumov, združil v eno besedilo, pomeni dejanski napredek politike na tem področju, saj je izboljšal njeno jasnost, preglednost in skladnost(53).
63. Vsebinska uskladitev je, kot smo videli, pomanjkljivejša in kaže izboljšave, ki so bile dosežene glede usklajenosti postopka, v nekoliko drugačni luči, zato je treba ugotoviti, da lahko zaradi neobstoja natančne opredelitve pogojev za vstop, oceno tveganja in razlogov za zavrnitev iz členov 21 in 32(1) Vizumskega zakonika na ravni Unije v postopku izdaje vizumov pride do arbitrarnosti.
64. Tako se zdi potrebno poudariti, da je želel zakonodajalec Unije te nevšečnosti zajeziti tako, da je Vizumski zakonik podvrgel temeljnim pravicam(54) in zlasti človeškemu dostojanstvu. Tako kot nadaljevanje zahtev iz uvodnih izjav 6 in 7 Vizumskega zakonika njegov člen 39 državam članicam nalaga, da prosilce sprejmejo „prijazno“(55), in konzularno osebje poziva, naj „popolnoma spoštuje dostojanstvo ljudi“ in sprejme vse ukrepe tako, da „so sorazmerni s cilji, ki se želijo doseči“(56) in ob upoštevanju načela prepovedi diskriminacije(57).
65. Tako je, ne glede na polje proste presoje, ki ga imajo države članice pri vsebinski presoji pogojev in razlogov iz členov 21 in 32(1) Vizumskega zakonika, ta presoja nujno omejena s spoštovanjem temeljnih pravic prosilca, na prvem mestu njegovega dostojanstva, in z načeloma sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.
66. Nazadnje, Vizumski zakonik namesto pravice do izdaje vizuma državam članicam nalaga, da skrbijo ne le za spoštovanje nujnih pogojev za učinkovanje vizuma v vseh državah članicah, ki so del schengenskega območja, ampak tudi za spoštovanje temeljnih pravic prosilca v postopku, kar pomeni, kot sem že navedel, da je nujno treba preizkusiti vsako vlogo za izdajo vizuma, ne z opiranjem na domneve, temveč nasprotno, s celovito presojo položaja, pri kateri se upoštevajo osebne in človeške okoliščine posamičnega položaja, ki je podlaga za vlogo.
67. Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj na drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje, obravnavani skupaj, odgovori, da Vizumskega zakonika ni mogoče razlagati tako, da daje prosilcem pravico do izdaje schengenskega vizuma. Vendar pa ta zakonik državam članicam nalaga, da morajo o vlogah za izdajo schengenskega vizuma odločiti na podlagi celovite presoje položaja, pri kateri morajo poleg nujnih pogojev za učinkovanje vizuma v vseh državah, ki so del schengenskega območja, upoštevati osebne in človeške okoliščine posamičnega položaja, ki je podlaga za vlogo, in na podlagi postopka, v katerem so bile temeljne pravice, na prvem mestu človeško dostojanstvo, popolnoma spoštovane in ki je potekal skladno z načeloma sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.
V – Predlog
68. Glede na zgoraj navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je zastavilo Verwaltungsgericht Berlin, odgovori:
1. Člen 21(1) Uredbe (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o vizumskem zakoniku Skupnosti v povezavi s členom 32(1)(b) te uredbe je treba razlagati tako, da lahko organi, ki so pristojni za preizkus vloge za izdajo vizuma, to vlogo zaradi tega, ker prosilec nima namena vrnitve, zavrnejo, če je pri teh organih, potem ko so upoštevali vsa dejstva, ki so potrebna za zagotovitev objektivnosti presoje, kar vključuje tako dejstva, povezana s položajem v državi izvora, kot dejstva, ki se nanašajo na individualni položaj prosilca in dokazila, ki jih je predložil, nastal upravičen dvom o tem, da se namerava prosilec dejansko vrniti.
2. Uredbe št. 810/2009 ni mogoče razlagati tako, da daje prosilcem pravico do izdaje schengenskega vizuma. Vendar pa ta uredba državam članicam nalaga, da morajo o vlogah za izdajo schengenskega vizuma odločiti na podlagi celovite presoje položaja, pri kateri morajo poleg nujnih pogojev za učinkovanje vizuma v vseh državah, ki so del schengenskega območja, upoštevati osebne in človeške okoliščine posamičnega položaja, ki je podlaga za vlogo, in na podlagi postopka, v katerem so bile temeljne pravice, na prvem mestu človeško dostojanstvo, popolnoma spoštovane in ki je potekal skladno z načeloma sorazmernosti in prepovedi diskriminacije.