ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
NIILO JÄÄSKINEN
της 9ης Ιουνίου 2011 (1)
Υπόθεση C‑163/10
Aldo Patriciello
[αίτηση του Tribunale d’Isernia (Ιταλία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Μέλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου – Άρθρο 8 του πρωτοκόλλου περί των προνομίων και των ασυλιών – Περιεχόμενο της έννοιας “γνώμη εκφρασθείσα κατά την άσκηση των βουλευτικών καθηκόντων” – Ποινική δίωξη για το έγκλημα της ψευδούς καταμηνύσεως – Ανεύθυνο – Συμπεριφορά μέλους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου εκτός των χώρων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου – Οργανικός σύνδεσμος»
I – Εισαγωγή
1. Με το προδικαστικό του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο διευκρινίσεις όσον αφορά τις ουσιαστικές προϋποθέσεις για την επίκληση της ασυλίας την οποία παρέχει το δίκαιο της Ένωσης στα μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου όσον αφορά γνώμη εκφρασθείσα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.
2. Μολονότι το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί επί των διαδικαστικών προϋποθέσεων για την επίκληση της βουλευτικής ασυλίας των μελών του Κοινοβουλίου (2), εντούτοις, στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως, καλείται να καθορίσει το ουσιαστικό περιεχόμενο της ασυλίας υπό το πρίσμα του άρθρου 8 (πρώην άρθρο 9) του πρωτοκόλλου αριθ. 7 περί των προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (3).
3. Όπως και στα Συντάγματα πολλών κρατών μελών που ακολούθησαν το αναπτυχθέν μετά την Επανάσταση του 1789 γαλλικό πρότυπο, το πρωτόκολλο καθιερώνει δυο μορφές προστασίας υπέρ των μελών του Κοινοβουλίου (4): αφενός, την εγγύηση της ελευθερίας του λόγου στο πλαίσιο της ασκήσεως των καθηκόντων του βουλευτή, η οποία αποτελεί την ουσιαστική πτυχή της ασυλίας και καλείται «ανεύθυνο του βουλευτή» (5)· αφετέρου, τη δικονομική πτυχή της ασυλίας, η οποία καλείται «ακαταδίωκτο του βουλευτή» (6), και ισχύει υπέρ των μελών του Κοινοβουλίου έναντι κάθε μορφής δικαστικής διώξεως κατά τη διάρκεια της θητείας τους. Επιπλέον, το πρωτόκολλο παρέχει στους βουλευτές την ελευθερία να παρίστανται και να συμμετέχουν στις εργασίες του Κοινοβουλίου κατά τη διάρκεια των συνόδων (7). Εν προκειμένω, το Δικαστήριο καλείται να καθορίσει το περιεχόμενο της πρώτης πτυχής της ασυλίας, δηλαδή του ανευθύνου.
II – Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης
1. Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων
4. Κατά το άρθρο 11 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (8), κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία εκφράσεως. Το δικαίωμα αυτό περιλαμβάνει την ελευθερία γνώμης και την ελευθερία λήψεως ή μεταδόσεως πληροφοριών ή ιδεών, χωρίς την ανάμειξη δημοσίων αρχών και αδιακρίτως συνόρων.
2. Το πρωτόκολλο αριθ. 7 περί των προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης
5. Το άρθρο 8 του πρωτοκόλλου ορίζει ότι «[τ]α μέλη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου δεν υπόκεινται σε έρευνα, κράτηση ή δίωξη για γνώμη ή ψήφο δοθείσα κατά την άσκηση των καθηκόντων τους».
6. Το άρθρο 9 (πρώην άρθρο 10), πρώτο εδάφιο, στοιχεία α΄ και β΄. του πρωτοκόλλου ορίζει ότι, κατά τη διάρκεια των συνόδων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου τα μέλη του απολαύουν, εντός της επικρατείας των κρατών τους, των ασυλιών που αναγνωρίζονται στα μέλη του κοινοβουλίου της χώρας τους, και, εντός της επικρατείας άλλων κρατών μελών, της εξαιρέσεως από κάθε μέτρο κρατήσεως και από κάθε δικαστική δίωξη. Το τελευταίο εδάφιο του άρθρου αυτού ορίζει επίσης ότι το Κοινοβούλιο μπορεί να αποφασίσει να άρει την ασυλία ενός από τα μέλη του.
3. Ο Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (9)
7. Το άρθρο 6 του Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (στο εξής: Κανονισμός του Κοινοβουλίου), που επιγράφεται «Άρση της βουλευτικής ασυλίας», ορίζει, στην παράγραφο 1, ότι το Κοινοβούλιο, κατά την άσκηση των εξουσιών του σχετικά με τα προνόμια και τις ασυλίες, επιδιώκει πρωτίστως να διατηρεί την ακεραιότητά του ως δημοκρατική νομοθετική συνέλευση και να διασφαλίζει την ανεξαρτησία των βουλευτών του κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Κατά την παράγραφο 3 του ιδίου άρθρου, κάθε αίτηση η οποία απευθύνεται στον πρόεδρο από βουλευτή ή πρώην βουλευτή με σκοπό την προάσπιση της ασυλίας και των προνομίων ανακοινώνεται στην ολομέλεια και παραπέμπεται στην αρμόδια επιτροπή.
8. Το άρθρο 9 του Κανονισμού του Κοινοβουλίου, επιγραφόμενο «Οικονομικά συμφέροντα των βουλευτών, κανόνες συμπεριφοράς και πρόσβαση στο Κοινοβούλιο», έχει ως εξής:
«[…]
2. Η συμπεριφορά των βουλευτών χαρακτηρίζεται από αμοιβαίο σεβασμό, βασίζεται στις ευρωπαϊκές αξίες και αρχές όπως καθορίζονται με τα θεμελιώδη κείμενα της Ένωσης, διαφυλάσσει το κύρος του Κοινοβουλίου και δεν δύναται να παρεμποδίζει την απρόσκοπτη λειτουργία των κοινοβουλευτικών εργασιών ούτε την ηρεμία στο σύνολο των εγκαταστάσεων του Κοινοβουλίου. […]
3. Η εφαρμογή του παρόντος άρθρου δεν μπορεί να επηρεάζει την ένταση των κοινοβουλευτικών συζητήσεων ή την ελευθερία λόγου των βουλευτών.
Βασίζεται στον πλήρη σεβασμό των προνομιών των βουλευτών, όπως καθορίζονται με το πρωτογενές δίκαιο και με το Καθεστώς που ισχύει ως προς αυτούς.
Στηρίζεται στην αρχή της διαφάνειας και διασφαλίζει ότι κάθε σχετική διάταξη θα γνωστοποιείται στους βουλευτές, οι οποίοι ενημερώνονται ατομικώς για τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις τους.
[…]»
9. Το κεφάλαιο 4 του τίτλου VI του Κανονισμού του Κοινοβουλίου, το οποίο περιλαμβάνει τα άρθρα 152 έως 154, αφορά τα μέτρα που λαμβάνονται σε περίπτωση μη τηρήσεως των επιβαλλόμενων στους βουλευτές κανόνων συμπεριφοράς.
10. Το άρθρο 152 του εν λόγω Κανονισμού, σχετικά με τα άμεσα μέτρα, προσδιορίζει τις αρμοδιότητες του προέδρου και του παρέχει την εξουσία να ανακαλεί στην τάξη κάθε βουλευτή που παρεμποδίζει την ομαλή διεξαγωγή της συνεδριάσεως ή του οποίου η συμπεριφορά δεν είναι συμβατή με τις συναφείς διατάξεις του εν λόγω άρθρου 9. Το άρθρο 153 του Κανονισμού του Κοινοβουλίου καθορίζει τις κυρώσεις που επιβάλλονται στους βουλευτές, μεταξύ των οποίων η επίπληξη και η προσωρινή αναστολή της συμμετοχής στις δραστηριότητες του Κοινοβουλίου. Το άρθρο 154 του εν λόγω Κανονισμού αφορά τις δυνατότητες προσφυγής.
11. Το παράρτημα XVI του Κανονισμού του Κοινοβουλίου, με τίτλο «Κατευθυντήριες γραμμές για την ερμηνεία των κανόνων συμπεριφοράς που ισχύουν για τους βουλευτές», έχει ως εξής:
«1. Επιβάλλεται η διάκριση μεταξύ των συμπεριφορών που παραμένουν στο επίπεδο της όρασης, οι οποίες μπορούν να γίνουν ανεκτές, εφόσον δεν είναι υβριστικές και/ή δυσφημιστικές, τηρούν λογικές αναλογίες και δεν δημιουργούν συγκρούσεις, και των συμπεριφορών που προκαλούν ενεργό διατάραξη οιασδήποτε κοινοβουλευτικής δραστηριότητας.
2. Οι βουλευτές υπέχουν ευθύνη εφόσον πρόσωπα τα οποία καλούν ή των οποίων διευκολύνουν την πρόσβαση στο Κοινοβούλιο, δεν τηρούν, εντός των εγκαταστάσεών του, τους κανόνες συμπεριφοράς που ισχύουν για τους βουλευτές.
Ο Πρόεδρος ή οι εκπρόσωποί του ασκούν πειθαρχική εξουσία έναντι των προσώπων αυτών ή οιουδήποτε άλλου προσώπου που δεν έχει σχέση με το Κοινοβούλιο και βρίσκεται στους χώρους του.»
Το εθνικό δίκαιο
12. Το άρθρο 68, παράγραφος 1, του Ιταλικού Συντάγματος ορίζει τα μέλη του εθνικού κοινοβουλίου δεν δύνανται να κληθούν σε εξέταση για γνώμη που εξέφρασαν ή ψήφο που έδωσαν κατά την άσκηση των καθηκόντων τους.
III – Τα πραγματικά περιστατικά και το προδικαστικό ερώτημα
13. Ο Α. Patriciello, Ιταλός βουλευτής του Κοινοβουλίου, παραπέμφθηκε κατόπιν ποινικής διώξεως που ασκήθηκε εναντίον του, ενώπιον του Tribunale d’Isernia (Ιταλία) επειδή, κατά τη διάρκεια επεισοδίου που σημειώθηκε την 1η Αυγούστου 2007 σε δημόσιο χώρο σταθμεύσεως κοντά σε νευρολογικό ινστιτούτο, απηύθυνε αβάσιμες κατηγορίες κατά υπαλλήλου της δημοτικής αστυνομίας του Pozzili (Ιταλία) για παράνομη ενέργεια.
14. Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, ο Α. Patriciello κατηγορείται, στο πλαίσιο αυτό, ότι διέπραξε το έγκλημα της ψευδούς καταμηνύσεως το οποίο τυποποιείται στο άρθρο 368 του ιταλικού ποινικού κώδικα, καθόσον δήλωσε ότι η υπάλληλος της αστυνομίας παραποίησε τα σχετικά με τον χρόνο σταθμεύσεως στοιχεία για να επιβάλει πρόστιμα σε πολλούς οδηγούς οχημάτων σταθμευμένων κατά παράβαση του κώδικα οδικής κυκλοφορίας και ότι, ως εκ τούτου, κατηγόρησε την υπάλληλο για νόθευση δημοσίου εγγράφου. Ο Α. Patriciello εξακολούθησε να επιδεικνύει την ίδια συμπεριφορά και παρουσία χωροφυλάκων οι οποίοι επενέβησαν για να εξακριβώσουν τη διάπραξη των καταγγελλόμενων πράξεων.
15. Με απόφαση της 5ης Μαΐου 2009, το Κοινοβούλιο, κατόπιν αιτήσεως του Α. Patriciello στηριζόμενης στο άρθρο 6, παράγραφος 3, του Κανονισμού του Κοινοβουλίου, αποφάσισε, έχοντας υπόψη την έκθεση της επιτροπής νομικών θεμάτων, να μην άρει την ασυλία του (στο εξής: απόφαση περί διατηρήσεως της ασυλίας). Η έκθεση αυτή περιέχει την ακόλουθη δικαιολογία:
«Στην ουσία, με τις δηλώσεις του, ο κ. Patriciello σχολίασε απλώς γεγονότα της δημόσιας ζωής, δηλαδή το δικαίωμα των πολιτών να έχουν απεριόριστη πρόσβαση σε ένα νοσοκομείο καθώς και σε ιατρικό προσωπικό, πράγμα μεγάλης σημασίας για την καθημερινή ζωή των ψηφοφόρων του. Ο κ. Aldo Patriciello δεν ενήργησε από προσωπικό συμφέρον, δεν είχε πρόθεση να προσβάλει τη δημόσια λειτουργό, αλλά ενήργησε χάριν του γενικού συμφέροντος των εκλογέων του στο πλαίσιο της πολιτικής του δραστηριότητας. Ενεργώντας κατ’ αυτόν τον τρόπο, επιτελούσε τα καθήκοντά του ως βουλευτής του Κοινοβουλίου και εξέφρασε τη γνώμη του επί ενός ζητήματος δημοσίου ενδιαφέροντος για τους ψηφοφόρους του[ (10)].»
16. Στην απόφαση περί παραπομπής, το Tribunale d’Isernia διαπιστώνει ότι, δυνάμει του άρθρου 9, στοιχείο α΄, του πρωτοκόλλου, οι βουλευτές απολαύουν των προνομιών και των ασυλιών όσον αφορά πράξεις τελεσθείσες στην επικράτεια των κρατών τους υποκείμενοι σε ουσιαστικούς και τυπικούς περιορισμούς όμοιους προς αυτούς που επιβάλλει το εθνικό δίκαιο. Πάντως, κατά το άρθρο 68 του Ιταλικού Συντάγματος, το ανεύθυνο του βουλευτή εκτείνεται σε εξωκοινοβουλευτικές δραστηριότητες μόνον εφόσον αυτές συνδέονται αναπόσπαστα με την άσκηση των καθηκόντων του και τους σκοπούς της βουλευτικής εντολής.
17. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, το εν λόγω δικαστήριο, επιφυλασσόμενο ως προς το βάσιμο ή μη της κατηγορίας, επισημαίνει ότι τα περιστατικά από τα οποία ανέκυψε η διαφορά της κύριας δίκης δεν έχουν σχέση με γνώμη εκφρασθείσα καθ’ οιονδήποτε τρόπο κατά την άσκηση των καθηκόντων του ευρωβουλευτή. Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, κατά την εισαγγελική αρχή, το επιχείρημα ότι ο Α. Patriciello περιορίστηκε στον σχολιασμό γεγονότων της δημόσιας ζωής, ήτοι του δικαιώματος των πολιτών για εύκολη πρόσβαση σε νοσοκομεία και στην υγειονομική περίθαλψη, χωρίς πρόθεση προσβολής της δημόσιας λειτουργού, προφανώς δεν ευσταθεί. Ειδικότερα, ο βουλευτής, μολονότι τα σχετικά περιστατικά δεν έχουν ακόμη αποδειχθεί, κατηγόρησε ρητώς τη δημόσια λειτουργό, παρουσία των δυνάμεων της τάξεως, για νόθευση δημοσίων εγγράφων. Επομένως, η ως άνω ενέργεια προφανώς δεν συνδέεται, εκ πρώτης όψεως, με την υπεράσπιση του γενικού συμφέροντος των εκλογέων και, ως τέτοια, δεν μπορεί, όσο ευρέως και εάν ερμηνευθεί, να θεωρηθεί ως καλυπτόμενη από το καθεστώς ασυλίας, όπως σχετικώς έκρινε το Κοινοβούλιο στην απόφαση περί διατηρήσεως της ασυλίας.
18. Εντούτοις, το Tribunale d’Isernia σημειώνει ότι η απόφαση περί διατηρήσεως της ασυλίας λήφθηκε λαμβανομένου υπόψη όχι μόνον του άρθρου 9, στοιχείο α΄, του πρωτοκόλλου, αλλά και του άρθρου 8 αυτού.
19. Στο πλαίσιο αυτό και λαμβανομένης υπόψη της υποχρεώσεως αγαστής συνεργασίας την οποία υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, το Tribunale d’Isernia αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Συνιστά η πράξη που αποδίδεται στον ευρωβουλευτή Aldo Patriciello (πράξη περιγραφόμενη στο κατηγορητήριο και σε σχέση με την οποία το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έλαβε στις 5 Μαΐου 2009 την απόφαση περί διατηρήσεως της ασυλίας), η οποία χαρακτηρίστηκε ως ψευδής καταμήνυση με βάση το άρθρο 368 του ποινικού κώδικα, γνώμη εκφρασθείσα στο πλαίσιο της ασκήσεως των βουλευτικών καθηκόντων, υπό την έννοια του άρθρου [8] (11) του πρωτοκόλλου?»
IV – Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
20. Η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως περιήλθε στο Δικαστήριο στις 2 Απριλίου 2010. Ο Α. Patriciello, η Ιταλική και η Ελληνική Κυβέρνηση, καθώς και το Κοινοβούλιο και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις. Όλοι οι ως άνω μετέχοντες στη διαδικασία, πλην της Ιταλικής Κυβερνήσεως, εκπροσωπήθηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 15ης Φεβρουαρίου 2011.
V – Επί των διαδικαστικών πτυχών του προδικαστικού ερωτήματος
Α – Επί του παραδεκτού των παρατηρήσεων του Κοινοβουλίου
21. Καταρχάς, παρατηρώ ότι ενδέχεται να υπάρξουν ορισμένες αμφιβολίες ως προς το παραδεκτό των γραπτών παρατηρήσεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου λαμβανομένου υπόψη του γράμματος του άρθρου 23, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κατά τη διάταξη αυτή, η αίτηση για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως κοινοποιείται από το Δικαστήριο στους ενδιαφερομένους διαδίκους, στα κράτη μέλη και στην Επιτροπή, καθώς και στο θεσμικό ή άλλο όργανο ή τον οργανισμό της Ένωσης που έχει εκδώσει την πράξη το κύρος ή η ερμηνεία της οποίας αμφισβητείται.
22. Εν προκειμένω, είναι πρόδηλο ότι το πρωτόκολλο, το οποίο αποτελεί, αυτό και μόνο, αντικείμενο του προδικαστικού ερωτήματος, δεν έχει εκδοθεί από το Κοινοβούλιο (12). Εντούτοις, η υπό κρίση υπόθεση έχει αναπόφευκτα σχέση με συνταγματικού ενδιαφέροντος ζητήματα που αφορούν το Κοινοβούλιο και τη θεσμική του διάσταση.
23. Επομένως, λαμβανομένου υπόψη του εγγενούς συνδέσμου μεταξύ των διατάξεων του Κανονισμού του Κοινοβουλίου και των άρθρων 8 και 9 του πρωτοκόλλου, καθώς και του κοινού τους σκοπού που συνίσταται στη διασφάλιση υπέρ του Κοινοβουλίου συνθηκών απρόσκοπτης εκπληρώσεως της συνταγματικής του αποστολής ως αντιπροσωπευτικού σώματος των πολιτών στο επίπεδο της Ένωσης (13), φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να υιοθετήσει εν προκειμένω μια πιο φιλελεύθερη προσέγγιση. Επιπροσθέτως, το διαμορφωθέν από το Δικαστήριο νομολογιακό κεκτημένο προφανώς ευνοεί τη δυνατότητα του Κοινοβουλίου να υποβάλει παρατηρήσεις ενώπιον του Δικαστηρίου (14). Κατά συνέπεια, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει παραδεκτές τις γραπτές παρατηρήσεις του Κοινοβουλίου.
Β – Επί του περιεχομένου του προδικαστικού ερωτήματος
24. Καταρχάς, κρίνω απαραίτητο να δώσω έμφαση στο περιεχόμενο της υπό κρίση αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως, με την οποία το Δικαστήριο καλείται να διευκρινίσει εάν πράξη, όπως η επίμαχη της κύριας δίκης, συνιστά έκφραση γνώμης κατά την άσκηση των καθηκόντων βουλευτή.
25. Η δυσχέρεια την οποία αντιμετωπίζει εν προκειμένω το εθνικό δικαστήριο εντοπίζεται προφανώς στο πεδίο εντάσεως μεταξύ, αφενός, του περιεχομένου της αιτιολογίας της αποφάσεως περί διατηρήσεως της ασυλίας του Α. Patriciello και, αφετέρου, του περιεχομένου του κατηγορητηρίου σχετικά με τα επίμαχα περιστατικά. Στην εν λόγω απόφαση, το Κοινοβούλιο στηρίχτηκε τόσο στο άρθρο 9, στοιχείο α΄, του πρωτοκόλλου, όσο και στο άρθρο 8 αυτού.
26. Συναφώς, μολονότι δέχομαι, όπως και ο γενικός εισαγγελέας Poiares Maduro, ότι τα άρθρα 8 και 9 του πρωτοκόλλου μπορούν, σε ορισμένες περιπτώσεις, να αφορούν τις ίδιες πράξεις, δεδομένου ότι μπορούν να εφαρμόζονται σωρευτικώς και πρέπει να ερμηνεύονται από κοινού (15), εντούτοις, κατά τη γνώμη μου, είναι προφανές ότι το άρθρο 9 του πρωτοκόλλου αφορά συνήθως πράξεις οι οποίες χαρακτηρίζονται ως εγκλήματα του κοινού ποινικού δικαίου και δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου, ιδίως πράξεις οι οποίες δεν είναι δυνατό να χαρακτηριστούν ως γνώμη ή ψήφος, ανεξαρτήτως του εάν λαμβάνουν χώρα εντός ή εκτός του Κοινοβουλίου.
27. Επιπροσθέτως, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι σε περίπτωση δικαστικής διώξεως κατά ευρωβουλευτή λόγω εκφρασθείσας γνώμης ή ψήφου, η εκτίμηση σχετικά με τη συνδρομή των προϋποθέσεων ενεργοποιήσεως της απόλυτης ασυλίας του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα εθνικού δικαστηρίου το οποίο, εν αμφιβολία, δύναται, δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ –και εφόσον πρόκειται για δικαστήριο τελευταίου βαθμού, υποχρεούται– να υποβάλει στο Δικαστήριο προδικαστικό ερώτημα (16). Συνεπώς, ακόμη και εάν το Κοινοβούλιο λάβει, κατόπιν αιτήσεως του ενδιαφερόμενου ευρωβουλευτή, απόφαση βάσει του κανονισμού για τη διατήρηση της ασυλίας, η απόφαση αυτή αποτελεί απλή γνώμη που δεν παράγει δεσμευτικά αποτελέσματα έναντι των εθνικών δικαστικών αρχών (17).
28. Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο απέκλεισε ρητώς την πιθανότητα να προβεί σε ευνοϊκή για τον Α. Patriciello εφαρμογή των διατάξεων του Ιταλικού Συντάγματος σε συνδυασμό με την αρχή που καθιερώνει το άρθρο 9, στοιχείο α΄, του πρωτοκόλλου, κατά το οποίο ο βουλευτής απολαύει εντός της επικρατείας του κράτους του των ασυλιών που αναγνωρίζονται στα μέλη του κοινοβουλίου της χώρας του.
29. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, εκτιμώ ότι η απάντηση στην υπό κρίση υπόθεση πρέπει να στηριχτεί αποκλειστικώς στο άρθρο 8 του πρωτοκόλλου το οποίο έχει σχέση με το περιεχόμενο του ανευθύνου.
30. Τέλος, εξυπακούεται ότι εναπόκειται αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο να καθορίσει τα επίμαχα περιστατικά και να προβεί στον νομικό χαρακτηρισμό του σύμφωνα με την ιταλική νομοθεσία. Ως εκ τούτου, το προδικαστικό ερώτημα πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να αναδιατυπωθεί πλήρως και να εκληφθεί υπό την έννοια ότι το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί της ερμηνείας των σχετικών διατάξεων του πρωτοκόλλου και επί του περιεχομένου της ασυλίας της οποίας απολαύουν οι ευρωβουλευτές παρέχοντας, κατ’ αυτόν τον τρόπο, στο αιτούν δικαστήριο όσο το δυνατό περισσότερες χρήσιμες διευκρινίσεις για την έκδοση της δικής του αποφάσεως επί της ενώπιον αυτού εκκρεμούσας διαφοράς.
VI – Επί της ουσίας του προδικαστικού ερωτήματος
Α – Επί της ελευθερίας εκφράσεως πολιτικής γνώμης ως θεμελιώδους δικαιώματος
31. Σκοπός του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου είναι αναμφιβόλως η προστασία της ελευθερίας εκφράσεως των μελών του Κοινοβουλίου, χωρίς την οποία δεν νοείται ύπαρξη αντιπροσωπευτικού οργάνου. Ειδικότερα, τα μέλη του Κοινοβουλίου δεν επιτρέπεται να δέχονται υποδείξεις ούτε υπόκεινται σε καθεστώς δεσμευτικής εντολής. Επομένως, πρόκειται περί ελεύθερης εντολής με την οποία συγκεκριμενοποιείται η αρχή της ελευθερίας εκφράσεως πολιτικής γνώμης (18).
32. Εντούτοις, η ελευθερία εκφράσεως ισχύει για κάθε πρόσωπο. Περιλαμβάνει την ελευθερία γνώμης και την ελευθερία λήψεως και μεταδόσεως πληροφοριών και ιδεών χωρίς την ανάμειξη δημοσίων αρχών και αδιακρίτως συνόρων (19).
33. Επομένως, η ελευθερία εκφράσεως, ως θεμελιώδες δικαίωμα, παρέχει σε κάθε πρόσωπο το δικαίωμα να εκφράζει τη γνώμη του, όσο αμφιλεγόμενη και εάν είναι αυτή ή ανεξαρτήτως των αντιδράσεων που μπορεί να προκαλέσει ή όσο περιθωριακό ή υπερβολικό χαρακτήρα και εάν έχει. Εντούτοις, η άσκηση της ελευθερίας αυτής μπορεί να περιοριστεί από τα δικαιώματα και τα συμφέροντα τρίτων.
34. Ο θεμιτός χαρακτήρας των περιορισμών αυτών στην άσκηση της ελευθερίας εκφράσεως εξαρτάται, αφενός, από τη φύση και το πλαίσιο εντός του οποίου εντάσσεται η έκφραση της γνώμης και, αφετέρου, από την ιδιότητα εκείνου που την εκφράζει. Παραδείγματος χάριν, η ελευθερία εκφράσεως στο πλαίσιο του πολιτικού διαλόγου είναι ευρύτερη απ’ ό,τι στο πλαίσιο των εμπορικών συναλλαγών. Λαμβανομένου υπόψη του ιδιάζοντος χαρακτήρα του επαγγέλματος του δημοσιογράφου ή της ιδιότητας του βουλευτή, οι επιτακτικοί λόγοι για τους οποίους δικαιολογείται η επιβολή περιορισμού στην εκ μέρους τους άσκηση της ελευθερίας εκφράσεως πρέπει να είναι σοβαρότεροι από όσους προβάλλονται σε γενικό επίπεδο.
35. Επιπλέον, η ελευθερία εκφράσεως έχει την εξής ιδιαιτερότητα: αποτελεί, αυτή καθαυτή, συγχρόνως δικαίωμα και υπόβαθρο για την άσκηση όλων σχεδόν των λοιπών ελευθεριών (20). Στο πλαίσιο του δημόσιου διαλόγου, η ελευθερία εκφράσεως αποτελεί έναν από τους πυλώνες των δημοκρατικών κοινωνιών, συστατικά στοιχεία των οποίων είναι, κατά το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, ο πλουραλισμός, η ανεκτικότητα και το ανοιχτό πνεύμα (21). Ειδικότερα, η ελευθερία εκφράσεως του λόγου είναι αναπόσπαστη από το δημοκρατικό ιδεώδες (22).
36. Όπως και στην περίπτωση των κρατών μελών, η αρχή της δημοκρατικής αντιπροσωπεύσεως αποτελεί το νομιμοποιητικό βάθρο της Ένωσης (23). Στο πλαίσιο της δημοκρατικής αντιπροσωπεύσεως, οι ευρωβουλευτές αναλαμβάνουν συγκεκριμένη αποστολή την οποία εκπληρώνουν, μεταξύ άλλων, μέσω του ελεύθερου πολιτικού λόγου.
37. Κατά τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η ελευθερία εκφράσεως πολιτικής γνώμης, ως προνομιακό εργαλείο για την επίτευξη των σκοπών που συνδέονται με την ανάπτυξη των δημοκρατικών κοινωνιών, καλύπτει τις προεκλογικές και τις κοινοβουλευτικές δηλώσεις. Είναι δεδομένο ότι οι περιορισμοί της κριτικής που ασκείται κατά πολιτικών, υπό αυτήν τους την ιδιότητα, καθώς και έναντι της κυβερνήσεως, πρέπει να είναι ηπιότεροι από αυτούς που ισχύουν για την κριτική κατά απλού πολίτη (24). Κατά το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η ελευθερία του πολιτικού διαλόγου σε καμία περίπτωση δεν έχει απόλυτο χαρακτήρα (25). Αντιστρόφως, μια άποψη υβριστικού ή συκοφαντικού περιεχομένου ενδέχεται να καταστεί στοιχείο του πολιτικού διαλόγου εφόσον υφίσταται γενικό συμφέρον προς συζήτησή της. Ειδικότερα, το ζητούμενο είναι να δημιουργηθεί ένα προστατευμένο πλαίσιο για τη διεξαγωγή του δημόσιου διαλόγου (26). Εντούτοις, με την πρόσφατη νομολογία του, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου δέχτηκε τη δυνατότητα επεμβάσεων στο πλαίσιο του προεκλογικού διαλόγου (27).
38. Εν προκειμένω, το Κοινοβούλιο, με την απόφαση περί διατηρήσεως της ασυλίας, έκρινε ότι ο Α. Patriciello ενήργησε προς το γενικό συμφέρον των ψηφοφόρων του. Συναφώς, παρατηρείται ότι, στη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, οι σχετικές με ζητήματα γενικού συμφέροντος απόψεις εξομοιώνονται προς τον πολιτικό λόγο (28). Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο απεφάνθη ρητώς ότι στην έννοια του γενικού συμφέροντος εμπίπτουν, μεταξύ άλλων, η προβληματική περί της χρησιμοποίησης των πόρων για την κοινωνική ασφάλιση (29), οι δημόσιες δαπάνες (30), η ιδιοποίηση της δημόσιας περιουσίας (31) και η διαφθορά ορισμένων πολιτικών (32). Υπό το πρίσμα αυτής της νομολογίας, τα εθνικά δικαστήρια δύνανται να ελέγξουν εάν η άσκηση κριτικής σε σχέση με ένα ειδικό ζήτημα αποτελεί τμήμα μιας γενικότερης συζητήσεως. Σε αυτή την περίπτωση, η εκφρασθείσα γνώμη έχει ιδιαίτερη σημασία και χρήζει μεγαλύτερης προστασίας (33).
39. Επιπλέον, στον βαθμό που η υπόθεση της κύριας δίκης αφορά υπάλληλο της δημοτικής αστυνομίας, υπενθυμίζεται ότι, ως εκ της ιδιότητάς τους, οι δημόσιοι υπάλληλοι ευρίσκονται, κατά το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, σε μια ενδιάμεση κατάσταση μεταξύ των ιδιωτών και των δημοσίων προσώπων. Χωρίς να εξομοιώνει τους δημοσίους υπαλλήλους προς τα δημόσια πρόσωπα, το εν λόγω Δικαστήριο τονίζει ότι τα όρια της επιτρεπόμενης κριτικής έναντι των υπαλλήλων αυτών κατά την άσκηση των καθηκόντων τους μπορούν σε ορισμένες περιπτώσεις να είναι ευρύτερα από αυτά που ισχύουν σε σχέση με τους απλούς ιδιώτες (34).
40. Εντούτοις, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου υπενθύμισε ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι πρέπει, για την άσκηση των καθηκόντων τους, να απολαύουν της εμπιστοσύνης των διοικούμενων και να μην παρεμποδίζονται χωρίς λόγο και ότι, επομένως, ενδέχεται να χρήζουν ιδιαίτερης προστασίας έναντι προσβλητικών φραστικών επιθέσεων κατά την υπηρεσία τους. Τούτο ισχύει επίσης και για την κατά συκοφάντηση απόδοση πράξεων συνδεόμενων με την άσκηση των καθηκόντων τους (35). Οι επιταγές περί προστασίας των δημοσίων υπαλλήλων πρέπει, εφόσον συντρέχει λόγος, να σταθμίζονται με τα συμφέροντα που απορρέουν από την ελευθερία του τύπου ή την ελευθερία διαλόγου για ζητήματα γενικού συμφέροντος (36) .
Β – Επί των αρχών που διέπουν τη βουλευτική ασυλία στο Κοινοβούλιο και την Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης
41. Προκαταρκτικώς, σημειώνω ότι υφίσταται ιστορικός δεσμός, που έχει θεμελιωθεί με βάση μια κοινή αρχή και ορισμένες πανομοιότυπες διατάξεις, μεταξύ του συστήματος προνομίων και ασυλιών υπέρ των μελών της Κοινοβουλευτικής Συνελεύσεως του Συμβουλίου της Ευρώπης και των βουλευτών του Κοινοβουλίου (37). Κατά τη γνώμη μου, ο δεσμός αυτός δικαιολογεί τη συνδυασμένη ερμηνεία των δύο ρυθμίσεων με σκοπό την ερμηνεία του περιεχομένου της βουλευτικής ασυλίας στην υπό κρίση υπόθεση.
42. Δυνάμει του άρθρου 343 ΣΛΕΕ, η Ένωση απολαύει στην επικράτεια των κρατών μελών των αναγκαίων προνομίων και ασυλιών για την εκπλήρωση της αποστολής της υπό τις προϋποθέσεις που καθορίζονται στο πρωτόκολλο. Το κεφάλαιο III του πρωτοκόλλου κατοχυρώνει επίσης τη γενική αρχή των νομικών εγγυήσεων υπέρ των μελών του Κοινοβουλίου.
43. Επομένως, τα προνόμια και οι ασυλίες των μελών του Κοινοβουλίου είναι αυτά τα οποία ισχύουν για την Ένωση, αυτά δηλαδή που αναγνωρίστηκαν προκειμένου η Ένωση να μπορεί να εκπληρώσει την αποστολή της.
44. Υπογραμμίζεται ότι το δυσπροσδιόριστο εύρος των ασυλιών των οποίων απολαύουν οι ευρωβουλευτές αποτελεί συνέπεια της ιστορικής τους καταγωγής και, συγκεκριμένα, του συμπληρωματικού τους χαρακτήρα σε σχέση με τους εθνικούς κανόνες περί προνομίων των βουλευτών (38). Παρά ορισμένες πρωτοβουλίες του Κοινοβουλίου, καμία από τις προτάσεις τροποποιήσεως των άρθρων 8 και 9 του πρωτοκόλλου δεν υιοθετήθηκε έως σήμερα (39).
45. Επιθυμώ συναφώς να τονίσω ότι ο κύριος λόγος για την κατοχύρωση της ασυλίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο δεν είναι η προστασία των προσώπων, αλλά η αποτελεσματική συμβολή στη διασφάλιση της εκπληρώσεως της αποστολής τους. Η βουλευτική ασυλία δεν νοείται δηλαδή ως προσωπικό προνόμιο των βουλευτών αλλά ως θεσμική εγγύηση. Προκειμένου να προστατευτεί η ακεραιότητα του Κοινοβουλίου, παρασχέθηκαν στα μέλη του ορισμένες ελευθερίες και ασυλίες προκειμένου να μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα εντός της Ένωσης, να δρουν απρόσκοπτα κατά την άσκηση των βουλευτικών καθηκόντων τους και να μην υπόκεινται σε οποιουδήποτε είδους περιορισμούς σε σχέση με τα καθήκοντά τους (40).
46. Όπως προκύπτει από τον Κανονισμό του Κοινοβουλίου, κατά την άσκηση των εξουσιών του σχετικά με τα προνόμια και τις ασυλίες, το Κοινοβούλιο επιδιώκει πρωτίστως να διατηρεί την ακεραιότητά του ως δημοκρατική νομοθετική συνέλευση και να διασφαλίζει την ανεξαρτησία των βουλευτών του κατά την άσκηση των καθηκόντων τους (41).
47. Από τη σύγκριση με το Καταστατικό του Συμβουλίου της Ευρώπης, προκύπτει ότι οι αντιπρόσωποι των κρατών μελών του Συμβουλίου απολαύουν των προνομίων και των ασυλιών που είναι αναγκαία για την άσκηση των καθηκόντων τους (42). Οι ασυλίες παρέχονται προκειμένου να διασφαλιστεί η ακεραιότητα της Κοινοβουλευτικής Συνελεύσεως του Συμβουλίου της Ευρώπης και η ανεξαρτησία των μελών κατά την άσκηση των καθηκόντων που απορρέουν από την εντολή τους σε ευρωπαϊκό επίπεδο (43). Επιπλέον, κατά το πρόσθετο πρωτόκολλο της γενικής συμφωνίας περί προνομίων και ασυλιών του Συμβουλίου της Ευρώπης, τα προνόμια και οι ασυλίες παρέχονται στους αντιπροσώπους των μελών, όχι προς ίδιον όφελος, αλλά για την διασφάλιση της ανεξαρτησίας τους κατά την άσκηση των καθηκόντων τους σε σχέση με το Συμβούλιο της Ευρώπης (44).
48. Εντούτοις, οι ανωτέρω εκτιμήσεις δεν εγείρουν αμφιβολίες ως προς τη διττή φύση της βουλευτικής ασυλίας, σκοπός της οποίας είναι η προστασία τόσο του Κοινοβουλίου όσο και, ατομικά, των μελών του (45).
49. Ειδικότερα, όσον αφορά, πρώτον, την προστασία της ελευθερίας του λόγου και της ψήφου στο πλαίσιο της ασκήσεως των βουλευτικών καθηκόντων, η ουσιαστική πτυχή της ασυλίας, η οποία είναι γνωστή ως ανεύθυνο του βουλευτή (46) και κατοχυρώνεται στο άρθρο 8 του πρωτοκόλλου, έχει ως συνέπεια να προφυλάσσει τον βουλευτή από διώξεις για ορισμένες κατηγορίες πράξεων και, συγκεκριμένα, όσες συνδέονται με την άσκηση των καθηκόντων που απορρέουν από τη βουλευτική εντολή.
50. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το ανεύθυνο του βουλευτή έχει απόλυτο χαρακτήρα (47).
51. Η εκτίμηση αυτή πρέπει να ερμηνευτεί υπό το πρίσμα της αρχής (48) η οποία αποτελεί τη βάση του ανευθύνου του βουλευτή και κατά την οποία, επειδή το ανεύθυνο δεν υπόκειται σε χρονικούς περιορισμούς, εξακολουθεί να ισχύει καθ’ όλη τη διάρκεια της θητείας και μετά τη λήξη της. Είναι δε απόλυτο υπό την έννοια ότι καλύπτει κάθε μορφή νομικής ευθύνης, συμπεριλαμβανομένης της ποινικής και αστικής ευθύνης. Επιπλέον, το ανεύθυνο δεν υπόκειται σε αιρέσεις, δεδομένου ότι μπορεί να αρθεί μόνον από το Κοινοβούλιο, ο δε βουλευτής δεν δικαιούται να παραιτηθεί αυτού. Εντούτοις, ο απόλυτος χαρακτήρας της ασυλίας καλύπτει, κατά το άρθρο 8 του πρωτοκόλλου, αποκλειστικώς «γνώμη ή ψήφο δοθείσα κατά την άσκηση των [βουλευτικών] καθηκόντων».
52. Δεύτερον, η κατοχυρούμενη στο άρθρο 9 του πρωτοκόλλου δικονομική πτυχή της ασυλίας, γνωστή ως «ακαταδίωκτο», αποσκοπεί στην αποτροπή της παρεμποδίσεως της ασκήσεως των βουλευτικών καθηκόντων λόγω ποινικής διώξεως για πράξεις τελεσθείσες από τους βουλευτές υπό την ιδιότητα του απλού πολίτη. Το εν άρθρο 9 διασφαλίζει στα μέλη του Κοινοβουλίου προστασία έναντι πάσης δικαστικής διώξεως κατά τη διάρκεια της θητείας τους. Το προβλεπόμενο στο άρθρο 9 του πρωτοκόλλου ακαταδίωκτο περιορίζεται στη διάρκεια των συνόδων και παύει να ισχύει στις περιπτώσεις διαπράξεως αυτόφωρου εγκλήματος και άρσεως της ασυλίας από το Κοινοβούλιο (49).
53. Ιστορικά, ο σκοπός του ακαταδίωκτου συνίστατο στην αποτροπή της παρεμποδίσεως ή της δυσχεράνσεως της ασκήσεως των καθηκόντων του βουλευτή από την εκτελεστική εξουσία ή από ιδιώτες μέσω κινήσεως ενδίκων διαδικασιών ή καταλογισμού αναπόδεικτων ποινικών ευθυνών. Επομένως, το ανεύθυνο δεν έχει απόλυτο χαρακτήρα, αλλ’ απλώς επιτάσσει όσα μέτρα λαμβάνονται κατά βουλευτή να τίθενται σε εφαρμογή μετά τη λήξη ή μεταξύ των συνόδων του Κοινοβουλίου.
54. Το ανεύθυνο του βουλευτή, το οποίο συνιστά την ουσιαστική πτυχή της βουλευτικής ασυλίας, παράγει τα αποτελέσματά του με μόνη την κατοχύρωσή του στο πρωτόκολλο και με την επιφύλαξη ότι οι πράξεις του βουλευτή εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ανευθύνου. Αντιθέτως, η άρση του ακαταδίωκτου προϋποθέτει υποχρεωτικώς προηγούμενη απόφαση του Κοινοβουλίου που να επιτρέπει την κράτηση ή τη δικαστική δίωξη.
55. Έχοντας κατά νου αυτές τις αρχές, εκτιμώ ότι η γενική ελευθερία εκφράσεως, η ελευθερία του πολιτικού λόγου και της σχετικής με το γενικό συμφέρον γνώμης, καθώς και το περιεχόμενο του ανευθύνου των μελών του Κοινοβουλίου συνιστούν δικαιώματα τα οποία, μολονότι είναι διακριτά, εντούτοις, αλληλεπικαλύπτονται διαρκώς. Αξίζει να τονιστεί ότι η έκφραση γνώμης από μέλος του Κοινοβουλίου μπορεί να προστατεύεται είτε υπό τη διευρυμένη έννοια της αρχής της ελευθερίας εκφράσεως η οποία εκτείνεται στον πολιτικό λόγο είτε υπό την έννοια της γενικής αρχής της ελευθερίας εκφράσεως, δηλαδή υπό την έννοια ότι δεν μπορεί να επιβληθεί αυτομάτως κύρωση για την έκφραση γνώμης έστω και εάν αυτή εκφράστηκε υπό συνθήκες που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ανευθύνου των μελών του Κοινοβουλίου το οποίο συνδέεται με την άσκηση των καθηκόντων τους. Επομένως, στην υπό κρίση υπόθεση τίθεται το εξής ζήτημα: στο πλαίσιο της ελευθερίας εκφράσεως, πώς οριοθετείται το επίπεδο προστασίας του προσώπου γενικώς σε σχέση με το επίπεδο προστασίας των μετεχόντων στον πολιτικό διάλογο και των μελών του Κοινοβουλίου;
Επί των κανόνων συμπεριφοράς που πρέπει να τηρούν τα μέλη του Κοινοβουλίου
56. Κατά το άρθρο 232 ΣΛΕΕ, το Κοινοβούλιο ψηφίζει τον Κανονισμό του. Χωρίς να προβαίνω σε ευθύ παραλληλισμό των διατάξεων του πρωτοκόλλου με αυτές του Κανονισμού του Κοινοβουλίου, το τελευταίο αυτό νομοθέτημα συνιστά, κατά τη γνώμη μου, χρήσιμο κείμενο αναφοράς για την εξέταση της υπό κρίση υποθέσεως. Προσθέτω ότι το Κοινοβούλιο έχει αναπτύξει πάγια θεσμική πρακτική όσον αφορά την εφαρμογή του άρθρου 9 του πρωτοκόλλου στο πλαίσιο των αιτήσεων άρσεως της ασυλίας των ευρωβουλευτών (50).
57. Λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της, η βουλευτική ασυλία συνεπάγεται, κατά τη γνώμη μου, όχι μόνο δικαιώματα αλλά και ευθύνες (51). Η σημασία αυτής της απόψεως τονίστηκε επίσης από την Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης, κατά την οποία οι δυνατότητες επιβολής κυρώσεων (52) πρέπει να ενισχυθούν στις περιπτώσεις στις οποίες οι δηλώσεις των μελών της εν λόγω Συνελεύσεως περιέχουν συκοφαντικά ή υβριστικά στοιχεία ή συνιστούν ψευδή καταμήνυση (53). Οι λιγοστές περιπτώσεις στις οποίες μέλη της Κοινοβουλευτικής Συνελεύσεως εξέφρασαν γνώμη με συκοφαντικό περιεχόμενο είχαν ως συνέπεια την κατάθεση προτάσεως για την ενίσχυση της προστασίας της φήμης των θιγόμενων προσώπων (54).
58. Πρέπει να τονιστεί ότι τα μέλη του Κοινοβουλίου, μολονότι απολαύουν του ανευθύνου στο πλαίσιο της ασκήσεως των καθηκόντων τους, εξακολουθούν να υπόκεινται στους κανόνες συμπεριφοράς που έχει καθιερώσει το όργανο αυτό.
59. Οι κανόνες αυτοί, και ιδίως τα άρθρα 9, παράγραφος 2, 152 και 153 του Κανονισμού του Κοινοβουλίου, έχουν ως σκοπό να προσδιορίσουν τα όρια της συμπεριφοράς των μελών του Κοινοβουλίου καθώς και τις κυρώσεις που επιβάλλονται σε περίπτωση παραβάσεως. Από τον ως άνω Κανονισμό προκύπτει ότι η συμπεριφορά των βουλευτών πρέπει να βασίζεται στις αξίες και στις αρχές όπως καθορίζονται με τα κανονιστικά κείμενα της Ένωσης, να διαφυλάσσει το κύρος του Κοινοβουλίου και να μην παρεμποδίζει την απρόσκοπτη λειτουργία των κοινοβουλευτικών εργασιών.
60. Στον βαθμό που με τους ως άνω κανόνες αναδεικνύεται η ίδια η φύση της προσιδιάζουσας στην άσκηση των βουλευτικών καθηκόντων συμπεριφοράς, εκτιμώ ότι οι σχετικές αναφορές πρέπει να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της ερμηνείας του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου ώστε να καθοριστεί το περιεχόμενο του ανευθύνου των βουλευτών.
Επί της εκτάσεως του ανευθύνου των βουλευτών υπό την έννοια του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου
61. Σύμφωνα με άποψη που έχει υποστηριχτεί στη θεωρία, το ανεύθυνο καλύπτει κάθε δυνατή μορφή της κοινοβουλευτικής δράσεως, είτε πρόκειται για γνώμη εκφρασθείσα εγγράφως με κοινοβουλευτικό έγγραφο είτε πρόκειται για ομιλία ή κάθε μορφής ψήφο, εντός του κοινοβουλίου ή των κοινοβουλευτικών επιτροπών (55).
62. Υπάρχουν χωρίς αμφιβολία διάφορα πρότυπα και ποικίλες ερμηνείες στην κοινοβουλευτική πρακτική όσον αφορά το ανεύθυνο των βουλευτών στα κράτη μέλη της Ένωσης. Εντούτοις, ο σκοπός παραμένει ο ίδιος και συνίσταται στη διασφάλιση της δυνατότητας ασκήσεως των καθηκόντων των μελών του Κοινοβουλίου και, εν τέλει, της λειτουργίας του κοινοβουλευτικού θεσμού (56).
63. Το κλασικό περιεχόμενο του ανευθύνου, το οποίο περιλαμβάνει τη γνώμη ή την ψήφο που δίδουν οι βουλευτές κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, ισχύει επίσης και για τα μέλη της Κοινοβουλευτικής Συνελεύσεως του Συμβουλίου της Ευρώπης (57). Στο πλαίσιο αυτό, ο όρος «εκφρασθείσα γνώμη» περικλείει τόσο τις προφορικές παρεμβάσεις όσο και τις έγγραφες παρατηρήσεις των μελών κατά την άσκηση των καθηκόντων τους εντός της εν λόγω Συνελεύσεως. Οι υβριστικές αναφορές μέλους της Συνελεύσεως κατά προσώπου που βρίσκεται στο βήμα δεν εμπίπτουν στην έννοια της γνώμης (58). Το ανεύθυνο καλύπτει επίσης τις γνώμες που εκφράζονται στο πλαίσιο των καθηκόντων που ασκούν τα μέλη της Συνελεύσεως στα κράτη μέλη (59), πράγμα το οποίο αποσκοπεί στην προστασία όσων μελών βρίσκονται σε επίσημη αποστολή στα κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης.
64. Επιπλέον, έχει ενδιαφέρον να σημειωθεί πρωτοβουλία που έλαβε το Κοινοβούλιο το 1987, με σκοπό την τροποποίηση του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου, ώστε οι ευρωβουλευτές να προστατεύονται όσον αφορά γνώμη ή ψήφο δοθείσα κατά τη διάρκεια των εργασιών του Κοινοβουλίου, στο πλαίσιο οργανισμών τους οποίους έχει αυτό ιδρύσει ή οι οποίοι λειτουργούν από κοινού με αυτό ή στους οποίους οι βουλευτές παρίστανται ως μέλη του Κοινοβουλίου (60).
65. Η συζήτηση γύρω από το ποιο κριτήριο πρέπει να χρησιμοποιείται για τον καθορισμό των κοινοβουλευτικών καθηκόντων υπό την έννοια του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου επικεντρώθηκε, εν συνεχεία, στη δυνατότητα επιλογής μεταξύ του λεγόμενου κριτηρίου σχετικά με τον «χώρο» και του γνωστού ως «λειτουργικού» κριτηρίου. Συμβάλλοντας στη σχετική προβληματική, προτείνω στο Δικαστήριο να μεταβάλει τη μέθοδο εξετάσεως των επίμαχων δηλώσεων.
66. Κατά τη γνώμη μου, το ανεύθυνο των βουλευτών περιλαμβάνει τρεις πτυχές. Με την πρώτη πτυχή, η οποία έχει αντικειμενικό χαρακτήρα, παρέχεται στους βουλευτές η δυνατότητα να αναλαμβάνουν και να διεξάγουν ελεύθερα κοινοβουλευτικό πολιτικό διάλογο καθώς και να υποστηρίζουν διαφορετικές πολιτικές απόψεις με σκοπό τον επηρεασμό της ασκήσεως της νομοθετικής, δημοσιονομικής και ελεγκτικής αρμοδιότητας με την οποία είναι επιφορτισμένο το Κοινοβούλιο. Η δεύτερη πτυχή, η οποία έχει επίσης αντικειμενικό χαρακτήρα, συνίσταται στη διασφάλιση της δυνατότητας ασκήσεως κριτικής, μεταξύ άλλων, κατά των οργάνων της εκτελεστικής λειτουργίας της Ένωσης και των κρατών μελών με σκοπό τη συμβολή στην κάθετη και οριζόντια κατανομή των εξουσιών εντός της Ένωσης. Η τρίτη πτυχή, η οποία έχει υποκειμενικό χαρακτήρα, πρέπει να γίνει αντιληπτή ως θεμελιώδες δικαίωμα το οποίο περιορίζει τα θεμελιώδη δικαιώματα των λοιπών πολιτών, όπως το δικαίωμα σε νόμιμο δικαστή. Οι τρεις αυτές πτυχές του ανευθύνου τείνουν να καθιερώσουν μια παρέκκλιση από την εφαρμογή της αρχής της ισότητας των πολιτών (61). Για αυτόν τον λόγο, στο πλαίσιο της ερμηνείας του περιεχομένου της ως άνω αρχής, πρωταρχική σημασία έχει να επιτευχθεί η αναγκαία για κάθε δημοκρατική κοινωνία εξισορρόπηση.
67. Συναφώς, συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι το άρθρο 8 του πρωτοκόλλου πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο πλήρως συμβατό με το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, το οποίο αντιστοιχεί προς το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Ο απορρέων από τον θεσμό της βουλευτικής ασυλίας περιορισμός του δικαιώματος σε νόμιμο δικαστή δεν πρέπει να είναι δυσανάλογος σε σχέση με τον θεμιτό σκοπό που επιδιώκει η ασυλία αυτή (62).
68. Όσον αφορά το λεγόμενο κριτήριο του «χώρου», εκτιμώ, όπως ακριβώς και ο γενικός εισαγγελέας Poiares Maduro, ότι δεν υπάρχει αμφιβολία πως ο περιορισμός του θεσμού του ανευθύνου στον χώρο εντός του οποίου συνέρχεται το Κοινοβούλιο δεν αντιστοιχεί στη σημερινή πράξη του πολιτικού διαλόγου και δεν μπορεί, ως εκ τούτου, να χρησιμοποιείται ως αποκλειστικό κριτήριο (63).
69. Επισημαίνεται ότι, κατά την Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης, λαμβανομένης υπόψη της διεθνούς συνθέσεως της εν λόγω Συνελεύσεως, το ανεύθυνο των μελών της πρέπει να καθορίζεται με βάση τα σχετικά καθήκοντά τους και όχι με βάση την έννοια του χώρου (64).
70. Εντούτοις, κατά τη γνώμη μου, δεν πρέπει να αγνοείται η σημασία των χώρων του κοινοβουλίου ως προνομιακού πεδίου του πολιτικού διαλόγου, πράγμα το οποίο ισχύει και στο επίπεδο της Ένωσης. Συνεπώς, η ερμηνεία της έννοιας της βουλευτικής ασυλίας δεν πρέπει να έχει ως συνέπεια την παραμόρφωση της διαστάσεως του Κοινοβουλίου ως πολιτικού θεσμού. Παραδείγματος χάριν, η γνώμη που εκφράζει ένας ευρωβουλευτής από το βήμα του Κοινοβουλίου και η γνώμη που εκφράζει ενδεχομένως σε ένα τηλεοπτικό «reality show» δεν πρέπει να τυγχάνουν της ίδιας αντιμετωπίσεως.
71. Κατόπιν αυτού, υπενθυμίζεται ότι το ανεύθυνο δεν ισχύει για το σύνολο των πράξεων των βουλευτών, ακόμη και όταν αυτές τελούνται εντός του Κοινοβουλίου ή κατά τη διάρκεια των συνόδων (65). Για να μπορεί να εφαρμοστεί το κριτήριο του χώρου, η επίμαχη πράξη πρέπει υποχρεωτικώς να συνδέεται με τα καθήκοντα που συναρτώνται με την ιδιότητα του μέλους του Κοινοβουλίου. Στην πλειονότητα των κρατών μελών υφίσταται σύνδεσμος μεταξύ, αφενός, της καθ’ ύλην και χρονικής διαστάσεως του ανευθύνου και, αφετέρου, της έννοιας της γνώμης η οποία είναι σύμφυτη με τη λειτουργία του Κοινοβουλίου (66). Επομένως, οι δηλώσεις intra muros κατά τη διάρκεια των κοινοβουλευτικών εργασιών υπό ευρεία έννοια (67) εμπίπτουν εμφανώς στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου.
72. Όσον αφορά πράξεις και δηλώσεις εκτός των χώρων του Κοινοβουλίου, η σημαντικότερη δυσκολία συνίσταται στην εφαρμογή του λεγόμενου «λειτουργικού» κριτηρίου το οποίο, κατ’ αυτόν τον τρόπο, εμφανίζεται ως το μόνο κατάλληλο κριτήριο για τους σκοπούς της ερμηνείας του περιεχομένου του ανευθύνου. Κατά τη γνώμη μου, ο σκοπός του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου δεν μπορεί να συνίσταται στην επέκταση της ασυλίας στο σύνολο των δηλώσεων των μελών του Κοινοβουλίου. Μια τέτοια ερμηνεία έρχεται, κατά τη γνώμη μου, σε σύγκρουση με ορισμένα θεμελιώδη δικαιώματα, συγκεκριμένα με την αρχή της ισότητας ενώπιον του νόμου (68) και το δικαίωμα σε νόμιμο δικαστή, μολονότι το Κοινοβούλιο προφανώς έχει ακολουθήσει, με την πρακτική του, αυτήν την ερμηνεία σε υποθέσεις άρσεως της ασυλίας (69). Πάντως, σκοπός του ανευθύνου είναι η προστασία των μελών του Κοινοβουλίου ως ευρωβουλευτών και όχι γενικώς ως πολιτικών.
73. Στις προτάσεις του στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η προαναφερθείσα απόφαση Marra, ο γενικός εισαγγελέας Poiares Maduro, προκειμένου να προσδιορίσει εάν οι δηλώσεις βουλευτή έγιναν κατά την άσκηση των καθηκόντων του, πρότεινε ως κριτήριο τη φύση και το περιεχόμενο των δηλώσεων των ευρωβουλευτών. Εξάρτησε τον νομικό χαρακτηρισμό της γνώμης από τη συνδρομή δυο προϋποθέσεων: αφενός, η γνώμη πρέπει να αφορά ζήτημα που αφορά υπαρκτό γενικό συμφέρον· αφετέρου, πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ διατυπώσεως ισχυρισμών σε σχέση με πραγματικά περιστατικά και αξιολογικών κρίσεων (70).
74. Κατά τη γνώμη μου, το σημείο αυτό χρήζει βαθύτερης εξετάσεως. Πριν λοιπόν λάβω θέση επί του ζητήματος της ερμηνείας της έννοιας «γνώμη ή ψήφος στο πλαίσιο των καθηκόντων του», όπως αυτή χρησιμοποιείται στο άρθρο 8 του πρωτοκόλλου, επιθυμώ να εξετάσω τις έννοιες του γενικού συμφέροντος, τη διάκριση μεταξύ αξιολογικών κρίσεων και διατυπώσεως ισχυρισμών σε σχέση με πραγματικά περιστατικά, προκειμένου, εν συνεχεία, να προτείνω ότι το περιεχόμενο του ανευθύνου πρέπει να καθορίζεται επί τη βάσει του οργανικού και όχι του λειτουργικού κριτηρίου.
1. Επί του υπαρκτού γενικού συμφέροντος
75. Το γενικό συμφέρον αποτελεί μια από τις βασικές πτυχές της ελευθερίας εκφράσεως, δεδομένου ότι συμβάλλει στην προστασία του πλουραλισμού των κοινωνικών αξιών, στη διαφύλαξη του οποίου αποσκοπεί η ελευθερία αυτή. Εντούτοις, όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής του ανευθύνου που καθιερώνει το άρθρο 8 του πρωτοκόλλου, μου είναι δύσκολο να δεχτώ ότι όλες ανεξαιρέτως οι δηλώσεις ενός ευρωβουλευτή έχουν κατ’ ανάγκη πολιτική χροιά η οποία απηχεί πάντοτε ένα πραγματικό ζήτημα γενικού συμφέροντος.
76. Σκοπός της αναγνωριζόμενης στα μέλη του Κοινοβουλίου ελευθερίας εκφράσεως υπό ευρεία έννοια είναι η παροχή της δυνατότητας να μετέχουν στον συνδεόμενο με τα καθήκοντά τους πολιτικό διάλογο χωρίς αδικαιολόγητα προσκόμματα. Η ελευθερία αυτή περιλαμβάνει επίσης τη δυνατότητα εκφράσεως υποκειμενικών, εγωιστικών, ακόμη και άσκοπων κρίσεων, εφόσον αποστολή των βουλευτών είναι να προάγουν τις πολιτικές ιδέες χωρίς να υπόκεινται σε οποιαδήποτε υποχρέωση αντικειμενικότητας.
77. Ο σκοπός του δημοκρατικού πολιτικού διαλόγου είναι να συμβάλλει στον καθορισμό του γενικού συμφέροντος προβάλλοντας διάφορες εκδοχές του. Ειδικότερα, το γενικό συμφέρον δεν προϋπάρχει του δημοκρατικού διαλόγου, αλλά γίνεται καλύτερα κατανοητό χάρη στον διάλογο αυτό.
78. Η έννοια του υπαρκτού γενικού συμφέροντος δεν μπορεί λοιπόν, κατά τη γνώμη μου, να αποτελέσει κατάλληλο κριτήριο για την εφαρμογή του ανευθύνου στην εκ μέρους των μελών του Κοινοβουλίου έκφραση απόψεων που εμπίπτουν στις διατάξεις του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου. Σε διαφορετική περίπτωση, το περιεχόμενο του πολιτικού διαλόγου θα υπέκειτο στον εκ των υστέρων έλεγχο των δικαστικών αρχών, πράγμα το οποίο έρχεται σε ευθεία αντίθεση με την έννοια της βουλευτικής ασυλίας (71).
2. Επί των αξιολογικών κρίσεων και πραγματικών προτάσεων
79. Η μνημονευόμενη ιδίως στις παρατηρήσεις του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής διάκριση μεταξύ πραγματικών προτάσεων και αξιολογικής κρίσεως (72) είναι δεδομένη στη σύγχρονη σκέψη. Η διάκριση αυτή ανάγεται στη διάκριση του David Hume μεταξύ ηθικών εκφράσεων και περιγραφικών προτάσεων (73). Στη φιλοσοφία του 20ού αιώνα, την αρχή αυτή πρέσβευαν οι λεγόμενες μη γνωστικές θεωρίες κατά τις οποίες οι αξιολογικές ή ηθικές προτάσεις είναι ανεξάρτητες από τη διάκριση μεταξύ αληθούς και αναληθούς. Αντιθέτως, οι σχετικές με πραγματικά περιστατικά προτάσεις διακρίνονται σε αληθείς ή αναληθείς. Επομένως, ζήτημα αντικειμενικότητας τίθεται μόνον όταν ο διάλογος αφορά πραγματικά περιστατικά, ενώ οι αξιολογικές κρίσεις είναι, σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό, σχετικές, αν όχι εντελώς υποκειμενικές (74).
80. Με δεδομένες τις εννοιολογικές δυσχέρειες που ανακύπτουν στην ηθική φιλοσοφία όσον αφορά την ως άνω διάκριση, θεωρώ παρακινδυνευμένο η νομική ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης να στηριχτεί σε αυτή τη διάκριση. Συντασσόμενος με ορισμένους θεωρητικούς του δικαίου, εκτιμώ ότι, από εννοιολογικής απόψεως, είναι δύσκολο, αν όχι αδύνατο, να γίνει σαφής διάκριση μεταξύ αξιολογικών κρίσεων και πραγματικών προτάσεων στο πεδίο του δικαίου. Επιπλέον, σημειωτέον ότι είναι κάλλιστα δυνατό μια φράση, η οποία σε σημασιολογικό επίπεδο παρουσιάζεται ως πραγματική πρόταση, να εκφράζει κατ’ ουσίαν αξιολογική κρίση (75).
81. Πάντως, χρήσιμο είναι να υπομνηστεί ότι η διάκριση μεταξύ αξιολογικών κρίσεων και πραγματικών προτάσεων αποτελεί κλασικό κριτήριο στη νομολογιακή πρακτική του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Συνοπτικά, όταν πρόκειται για διατύπωση πραγματικών προτάσεων, το ως άνω δικαστήριο δέχεται τη δυνατότητα αποδείξεως του αληθούς των περιστατικών (exceptio veritatis) (76), δυνατότητα αποκλειόμενη στην περίπτωση των αξιολογικών κρίσεων.
82. Στη θεωρία ορθώς επισημάνθηκε ότι το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου δεν διαχωρίζει εντελώς τις δυο έννοιες, ήτοι δεν διακρίνει μεταξύ «καθαρής γνώμης» και «πραγματικών ισχυρισμών», αλλά μεταξύ «αμιγώς πραγματικών ισχυρισμών» και μικτών δηλώσεων που περιλαμβάνουν τόσο πραγματικά στοιχεία όσο και έκφραση γνώμης (77).
83. Κατά τη γνώμη μου, τα ανωτέρω αποδεικνύουν ότι η αντιθετική σχέση των δυο εννοιών δεν είναι άμοιρη αμφιβολιών, όπως εξάλλου δέχτηκε και το ίδιο το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (78). Κατά τη νομολογία του εν λόγω Δικαστηρίου, η διαφορά μεταξύ αξιολογικών κρίσεων και πραγματικών προτάσεων αφορά το κατά πόσον μπορούν να αποδειχτούν τα προβαλλόμενα περιστατικά (79). Έχω πάντως αμφιβολίες ως προς το κατά πόσον αυτή η νομολογία μπορεί να ισχύσει άνευ ετέρου για τον καθορισμό των ορίων του ανευθύνου των μελών του Κοινοβουλίου.
84. Υπογραμμίζεται ότι δυνάμει του ανευθύνου τα μέλη του Κοινοβουλίου δεν υπέχουν ποινική ή αστική ευθύνη για την έκφραση ορισμένων απόψεων. Υπ’ αυτό το πρίσμα, η γνώμη πρέπει να εξετάζεται ως πράξη και, ειδικότερα, ως ομιλιακό ενέργημα που μπορεί κατά περίπτωση να συνιστά έγκλημα, όπως ψευδή καταμήνυση, δυσφήμηση ή εξύβριση (80).
85. Στο πλαίσιο της εξετάσεως της γνώμης ως πράξεως, το ζήτημα του κατά πόσον πρόκειται για πραγματική πρόταση ή για αξιολογική κρίση έχει, κατά τη γνώμη μου, μικρότερη σημασία από τον σκοπό που έχει θέσει ο πομπός της γνώμης και από την αντίδραση που προκαλεί το ομιλιακό ενέργημα στους συνομιλητές, ακόμη και όταν η ακρίβεια της πρότασης επηρεάζει τον νομικό χαρακτηρισμό της οικείας πράξεως. Προσθέτω ότι στην ακολουθούμενη από το Κοινοβούλιο πρακτική όσον αφορά την άρση της ασυλίας δεν γίνεται, κατά την αντίληψή μου, διάκριση μεταξύ πραγματικών προτάσεων και αξιολογικών κρίσεων (81).
86. Τέλος, κρίνω σκόπιμο να επιστήσω την προσοχή του Δικαστηρίου στο γεγονός ότι ο η σύζευξη των εννοιών «άσκηση των κοινοβουλευτικών καθηκόντων» και «αξιολογικές κρίσεις» έχει ως συνέπεια τον περιορισμό του περιεχομένου της ελευθερίας του πολιτικού λόγου.
87. Ειδικότερα, στο πλαίσιο των καθηκόντων τους, τα μέλη του Κοινοβουλίου πρέπει να είναι σε θέση να μεταφέρουν τις ανησυχίες και να υπερασπίζουν τα συμφέροντα των εκλογέων. Για αυτόν τον λόγο, επιβάλλεται, να μπορούν, υπό την προστασία που τους παρέχει το ανεύθυνο, να διατυπώσουν ελεύθερα πραγματικές προτάσεις οι οποίες δεν έχουν επαληθευτεί ή ενδέχεται να αποδειχτούν αναληθείς. Στις περισσότερες περιπτώσεις, πρόκειται για μικτές δηλώσεις υπό την έννοια της νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Συνεπώς, στα μέλη του Κοινοβουλίου πρέπει να παρέχεται το «τεκμήριο της αμφιβολίας», ήτοι η δυνατότητα να ασκούν κριτική για τη λειτουργία των λοιπών θεσμικών οργάνων χωρίς να υπέχουν υποχρέωση να διενεργήσουν προηγουμένως επισταμένη έρευνα ώστε να μπορούν να αποδείξουν τα λεγόμενά τους.
88. Επομένως, έχω την άποψη ότι το ανεύθυνο πρέπει να καλύπτει όχι μόνο τις αξιολογικές κρίσεις αλλά και τις πραγματικές προτάσεις, εφόσον βεβαίως αυτές πληρούν το προτεινόμενο κατωτέρω οργανικό κριτήριο.
Επί της καθιερώσεως ενός οργανικού κριτηρίου (82)
89. Στον βαθμό που είμαι πεπεισμένος ότι το κριτήριο του λεγόμενου «λειτουργικού» συνδέσμου, το οποίο βασίζεται στην έννοια του γενικού συμφέροντος και στη διάκριση μεταξύ αξιολογικών κρίσεων και πραγματικών προτάσεων, δεν παρέχει τη δυνατότητα να δοθεί χρήσιμη απάντηση στο ερώτημα που αφορά τις ουσιαστικές προϋποθέσεις για την επίκληση της κατοχυρούμενης με το δίκαιο της Ένωσης ασυλίας, προτείνω στο Δικαστήριο να διαπλάσει ένα ειδικό κριτήριο προσαρμοσμένο στη φύση των καθηκόντων των ευρωβουλευτών, αντλώντας στοιχεία από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Δυνάμει αυτού του κριτηρίου, το ανεύθυνο συναρτάται όχι προς το περιεχόμενο των δηλώσεων των βουλευτών, αλλά προς τη σχέση που υφίσταται μεταξύ του πλαισίου εντός του οποίου γίνονται οι δηλώσεις και των κοινοβουλευτικών εργασιών στο Κοινοβούλιο.
1. Επί του κριτηρίου της αναλογικότητας το οποίο προκύπτει από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου
90. Όσον αφορά τη σχετική με τα όρια της ασυλίας νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η ελευθερία εκφράσεως είναι πολύτιμη για όλους ανεξαιρέτως, και πολύ περισσότερο για τους αιρετούς αντιπροσώπους του λαού οι οποίοι εκπροσωπούν το εκλογικό σώμα, μεταφέρουν τις ανησυχίες του και προασπίζονται τα συμφέροντά του. Στις δημοκρατίες, το κοινοβούλιο ή παρόμοια όργανα συνιστούν το απολύτως αναγκαίο βήμα πολιτικού διαλόγου (83). Το ΕΔΔΑ υπογραμμίζει επίσης ότι η εκτίμηση αυτή ισχύει λαμβανόμενων υπόψη των ειδικών περιστάσεων κάθε υποθέσεως και όχι στο πλαίσιο in abstracto εξετάσεως (84).
91. Γενικώς, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου προφανώς επιλέγει τη συσταλτική μέθοδο όσον αφορά την ερμηνεία του περιεχομένου της βουλευτικής ασυλίας. Στο πλαίσιο αυτό, έκρινε συμβατή με την ΕΣΔΑ την ασυλία που κάλυπτε δηλώσεις κατά τη διάρκεια κοινοβουλευτικής αγορεύσεως εντός του κοινοβουλίου και αποσκοπούσε στην προστασία των συμφερόντων του κοινοβουλίου ως συνόλου, σε αντίθεση με τα επιμέρους συμφέροντα των μελών του (85).
92. Η βασικότερη, κατά τη γνώμη μου, απόφαση είναι η προαναφερθείσα απόφαση A κατά Ηνωμένου Βασιλείου. Έχοντας κρίνει ότι η βουλευτική ασυλία της οποίας έχαιρε εν προκειμένω ο βουλευτής της Βουλής των Κοινοτήτων αποσκοπούσε στην εξυπηρέτηση θεμιτών σκοπών, όπως η ελευθερία εκφράσεως εντός του κοινοβουλίου και η διαφύλαξη της διακρίσεως της νομοθετικής και της δικαστικής λειτουργίας, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου εξέτασε την αναλογικότητα της επίμαχης ασυλίας. Επομένως, από απόψεως συμφωνίας με την ΕΣΔΑ, όσο ευρύτερη είναι η ασυλία, τόσο επιτακτικότεροι πρέπει να είναι οι λόγοι που τη δικαιολογούν (86).
93. Επιπλέον, στην απόφαση Cordova κατά Ιταλίας (87) ο θεσμός της ασυλίας αποτέλεσε αντικείμενο συσταλτικής ερμηνείας υπό την έννοια ότι η ασυλία αυτή δεν προστατεύει τα μέλη του κοινοβουλίου οσάκις αυτά δεν ενεργούν υπ’ αυτή τους την ιδιότητα. Στην απόφαση αυτή, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου τόνισε ιδιαιτέρως ότι η επίμαχη συμπεριφορά του βουλευτή δεν συνδεόταν κατ’ ανάγκη με την άσκηση των καθηκόντων του stricto sensu και, προ παντός, ότι δεν μπορούσε, ως εκ της φύσεώς της, να συγκριθεί με πράξη εμπίπτουσα στα βουλευτικά καθήκοντα. Το εν λόγω Δικαστήριο έκρινε ότι η επίμαχη συμπεριφορά (88) εντασσόταν στο πλαίσιο διενέξεως μεταξύ ιδιωτών και ότι, σε αυτήν την περίπτωση, δεν δικαιολογούνταν περιορισμός του δικαιώματος σε νόμιμο δικαστή (89).
94. Με βάση αυτή τη διαπίστωση, το ως άνω Δικαστήριο έκρινε ότι «η απουσία εμφανούς συνδέσμου μεταξύ της πράξεως και των κοινοβουλευτικών καθηκόντων επιβάλλει τη συσταλτική ερμηνεία της έννοιας της αναλογικότητας μεταξύ του επιδιωκόμενου σκοπού και των χρησιμοποιούμενων μέσων. Τούτο ισχύει ιδίως όταν οι περιορισμοί στην άσκηση του δικαιώματος σε νόμιμο δικαστή απορρέουν από απόφαση πολιτικού οργάνου. Τυχόν διαφορετική εκτίμηση θα ισοδυναμούσε με ασύμβατο προς το άρθρο 6, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ περιορισμό στην άσκηση του δικαιώματος των ιδιωτών σε νόμιμο δικαστή, κάθε φορά που οι δηλώσεις από τις οποίες ανέκυψε ένδικη διαφορά έγιναν από μέλος του Κοινοβουλίου» (90).
95. Με βάση τις ανωτέρω εκτιμήσεις, ο βαθμός αναλογικότητας των μέτρων ασυλίας πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να αποτελέσει βασικό εργαλείο για την ερμηνεία του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου. Προτείνω, ως εκ τούτου, στο Δικαστήριο να διαπλάσει ένα νέο κριτήριο εξετάσεως, το «οργανικό» κριτήριο.
2. Επί του κριτηρίου του οργανικού συνδέσμου
96. Για τους σκοπούς της ερμηνείας του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου, προτείνω την εφαρμογή του κριτηρίου του οργανικού συνδέσμου μεταξύ των καθηκόντων του ευρωβουλευτή και του πεδίου εφαρμογής του ανευθύνου (91). Κατά τη γνώμη μου, η ίδια η έννοια του ανευθύνου περιλαμβάνει έναν σκληρό πυρήνα και λοιπά περιφερειακά στοιχεία.
97. Προτείνω να ενταχθούν στον πυρήνα της έννοιας οι πράξεις που συνίστανται στην κατ’ εξοχήν άσκηση των καθηκόντων των μελών του Κοινοβουλίου. Οι πράξεις αυτές περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, κάθε γνώμη ή ψήφο δοθείσα εντός του Κοινοβουλίου, στις επιτροπές, στις αντιπροσωπείες και στα πολιτικά όργανα του Κοινοβουλίου καθώς και στις πολιτικές ομάδες. Προτείνω να συμπεριληφθούν πράξεις όπως η συμμετοχή σε διασκέψεις, αποστολές και πολιτικές συναντήσεις εκτός Κοινοβουλίου, υπό την ιδιότητα του μέλους του Κοινοβουλίου (92).
98. Δεχόμενος ότι είναι προφανώς αδύνατη η απαρίθμηση όλων των σχετικών πράξεων, έχω την άποψη ότι η ίδια η δημιουργία της έννοιας «κατ’ εξοχήν κοινοβουλευτικές δραστηριότητες» θα διευκολύνει τον εκ μέρους των εθνικών δικαστηρίων έλεγχο, τα οποία, εν αμφιβολία, δύνανται ή υποχρεούνται να υποβάλουν στο Δικαστήριο σχετικό προδικαστικό ερώτημα.
99. Όσον αφορά τις πράξεις που δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως εμπίπτουσες στα καθήκοντα των ευρωβουλευτών, πρέπει, όπως ακριβώς και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, να γίνει εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας. Όπως έχει κριθεί, η έλλειψη εμφανούς συνδέσμου με τα κοινοβουλευτικά καθήκοντα επιβάλλει τη συσταλτική ερμηνεία της έννοιας της αναλογικότητας μεταξύ του επιδιωκόμενου σκοπού και των χρησιμοποιούμενων μέσων (93).
100. Κατά συνέπεια, όσο περισσότερο μια πράξη ή μια διαπίστωση μέλους του Κοινοβουλίου απομακρύνεται από τον σκληρό πυρήνα των καθηκόντων του, τόσο επιτακτικότεροι πρέπει να είναι οι λόγοι που δικαιολογούν το ανεύθυνο του βουλευτή. Αυτό προϋποθέτει τη στάθμιση μεταξύ της ελευθερίας εκφράσεως του βουλευτή, αφενός, και του δικαιώματος σε νόμιμο δικαστή και της αρχής της ισότητας μεταξύ των πολιτών, αφετέρου.
101. Αντιστρόφως, όσο εγγύτερα βρίσκεται μια πράξη προς τα καθήκοντα των μελών του Κοινοβουλίου, τόσο ευρύτερη είναι η προστασία που παρέχεται σε αυτά δυνάμει του ανευθύνου. Προ παντός, το κατά πόσον η έκφραση γνώμης ενός ευρωβουλευτή στα μέσα ενημερώσεως εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ανευθύνου πρέπει να εξετάζεται με βάση τα ανωτέρω κριτήρια. Φρονώ πως το ανεύθυνο πρέπει να καλύπτει όσες δηλώσεις έπονται ευθύς αμέσως των κοινοβουλευτικών συζητήσεων που τις προκαλούν ή τις σχολιάζουν. Αντιθέτως, όσον αφορά τη συμμετοχή των μελών του Κοινοβουλίου στον προεκλογικό διάλογο ή σε άλλες γενικές πολιτικές συζητήσεις, τα μέλη αυτά δεν πρέπει να έχουν ιδιαίτερη μεταχείριση σε σχέση με τους λοιπούς μετέχοντες στις συζητήσεις.
102. Εντούτοις, το ζήτημα που τίθεται σε αυτό το πλαίσιο είναι εάν ο ευρωβουλευτής δικαιούται να επικαλεστεί την προστασία που του παρέχει το άρθρο 8 του πρωτοκόλλου στην περίπτωση που ενεργεί αμιγώς ως πολιτικός του κράτους του, της επαρχίας του ή του δήμου του.
103. Ειδικότερα, η σημερινή πρόκληση για τα κοινοβούλια και τους βουλευτές είναι να καθιστούν γνωστό τι ακριβώς πράττουν προς το συμφέρον του πληθυσμού, να συμβάλλουν στη βελτίωση της ποιότητας της ζωής των πολιτών και να λαμβάνουν κάθε μέτρο προκειμένου τα μηνύματά τους να μην απαξιώνονται (94).
104. Δεδομένου ότι το κατοχυρούμενο στο πρωτόκολλο ανεύθυνο των ευρωβουλευτών βασίζεται στη Συνθήκη, η οποία, στο άρθρο 343 ΣΛΕΕ, αναφέρεται στην εκπλήρωση της αποστολής της Ένωσης, έχω την άποψη ότι σκοπός του ανευθύνου είναι να καλύψει τις πράξεις των ευρωβουλευτών όχι στην περίπτωση που αυτοί θίγουν αποκλειστικώς ζητήματα εθνικού πολιτικού ενδιαφέροντος, αλλά στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων τους ως ευρωβουλευτές.
105. Είναι σαφές ότι, με δεδομένο το περιεχόμενο του σύγχρονου πολιτικού διαλόγου, η πλειονότητα των δηλώσεων των ευρωβουλευτών έχει διττό χαρακτήρα. Ο σε ευρωπαϊκό επίπεδο εκφερόμενος λόγος μπορεί να συνδέεται εμφανέστατα με εθνικά, περιφερειακά ή τοπικά ζητήματα. Εντούτοις, στην αντίστροφη περίπτωση, δηλαδή όταν οι δηλώσεις εντάσσονται αμιγώς σε εθνικό ή τοπικό πλαίσιο, η διαπίστωση συνδέσμου με το επίπεδο της Ένωσης ενδέχεται να είναι δυσχερέστερη.
106. Παρατηρώ συναφώς ότι ο κανονισμός της Κοινοβουλευτικής Συνελεύσεως του Συμβουλίου της Ευρώπης κάνει λόγο για «ευρωπαϊκή εντολή» (95), πράγμα που ενισχύει την άποψη ότι το περιεχόμενό της περιορίζεται σε αυτό το επίπεδο.
107. Συνοψίζοντας, λαμβανομένης υπόψη της φύσεως της ασυλίας των μελών του Κοινοβουλίου, δηλαδή της ασυλίας της Ένωσης που είναι αναγκαία για την εκπλήρωση της αποστολής της, οι πράξεις που εντάσσονται στο πλαίσιο του πολιτικού διαλόγου γενικώς ή στις περιπτώσεις που ο βουλευτής εκφράζεται ως εγγυητής των συμφερόντων των εκλογέων σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, δεν μπορούν, δυνάμει του οργανικού κριτηρίου, να θεωρηθούν ως καλυπτόμενες από το ανεύθυνο υπό την έννοια του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου.
108. Επομένως, προτείνω στο Δικαστήριο να προβεί σε ισόρροπη εφαρμογή του ανευθύνου, βασιζόμενο στο κριτήριο του οργανικού δεσμού και κατόπιν σταθμίσεως με την αρχή της ισότητας μεταξύ των πολιτών καθώς και του δικαιώματος σε νόμιμο δικαστή.
109. Στην υπόθεση της κύριας δίκης, η δικαιολόγηση του ανευθύνου του Α. Patriciello δεν μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να κατισχύσει των ως άνω αρχών. Όπως προκύπτει από τη γενική έκθεση του Κοινοβουλίου, η δυσφήμηση προσώπων και όχι θεσμικών οργάνων λογίζεται παραδοσιακά ως κείμενη εκτός της πολιτικής δραστηριότητας των βουλευτών. Τούτο ισχύει, παραδείγματος χάριν, για επιθέσεις κατά αστυνομικών υπαλλήλων ατομικά και όχι για την άσκηση κριτικής στην αστυνομία ως θεσμό (96). Η απόφαση περί διατηρήσεως της ασυλίας του Α. Patriciello αποκλίνει από αυτή τη λογική.
110. Κατόπιν των ανωτέρω, εκτιμώ ότι η πράξη που τέλεσε ο Α. Patriciello κείται εκτός των καθηκόντων των μελών του Κοινοβουλίου υπό την οργανική έννοια την οποία πρότεινα προηγουμένως. Ειδικότερα, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, ο Α. Patriciello έδρασε εκτός των χώρων του Κοινοβουλίου. Στη συνέχεια, λαμβανομένου υπόψη του αντικειμένου της πράξεώς του, ενήργησε προφανώς ως πολιτικός του κράτους του, αν όχι ως αγανακτισμένος πολίτης. Επιπροσθέτως, με την επιφύλαξη της επαληθεύσεως των πραγματικών περιστατικών από το αιτούν δικαστήριο καθώς και του νομικού τους χαρακτηρισμού κατά τις διατάξεις του ιταλικού ποινικού δικαίου, η συμπεριφορά του Α. Patriciello δεν μπορεί να κριθεί ως πράγματι συναφής με την άσκηση των καθηκόντων του ως μέλους του Κοινοβουλίου.
VII – Πρόταση
111. Κατόπιν όλων των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει την εξής απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα του Tribunale d’Isernia:
«Η συμπεριφορά μέλους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, όπως αυτή περί της οποίας πρόκειται στην κύρια δίκη, δεδομένου ότι δεν συνδέεται με τις δραστηριότητες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δεν αποτελεί γνώμη εκφρασθείσα κατά την άσκηση των κοινοβουλευτικών καθηκόντων υπό την έννοια του άρθρου 8 του πρωτοκόλλου αριθ. 7 περί των προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»