EUROOPA KOHTU OTSUS
20. mai 2003(*)
Füüsiliste isikute kaitse isikuandmete töötlemisel – Direktiiv 95/46/EÜ – Eraelu puutumatuse kaitse – Rechnungshofi kontrollitavate asutuste töötajate sissetulekuid puudutavate andmete avalikustamine
Liidetud kohtuasjades C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01,
mille ese on Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel Verfassungsgerichtshofi (C‑465/00) ning Oberster Gerichtshofi (C‑138/01 ja C‑139/01) (Austria) esitatud kolm taotlust nimetatud kohtutes pooleliolevates menetlustes järgmiste poolte vahel:
Rechnungshof (C‑465/00)
versus
Österreichischer Rundfunk,
Wirtschaftskammer Steiermark,
Marktgemeinde Kaltenleutgeben,
Land Niederösterreich,
Österreichische Nationalbank,
Stadt Wiener Neustadt,
Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG,
ning
Christa Neukomm (C‑138/01),
Joseph Lauermann (C‑139/01)
versus
Österreichischer Rundfunk,
eelotsuse tegemiseks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivi 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT L 281, lk 31; ELT eriväljaanne 13/15, lk 355) tõlgendamise küsimuses,
EUROOPA KOHUS,
koosseisus: president G. C. Rodríguez Iglesias, kodade esimehed J. P. Puissochet, M. Wathelet (ettekandja) ja R. Schintgen, kohtunikud C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola, P. Jann, V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr ja J. N. Cunha Rodrigues,
kohtujurist: A. Tizzano,
kohtusekretär: vanemametnik F. Contet,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– Rechnungshof, esindaja: F. Fiedler (C‑465/00),
– Österreichischer Rundfunk, esindaja: Rechtsanwalt P. Zöchbauer (C‑465/00),
– Wirtschaftskammer Steiermark, esindajad: P. Mühlbacher ja B. Rupp (C‑465/00),
– Marktgemeinde Kaltenleutgeben, esindaja: Rechtsanwalt F. Nistelberger (C‑465/00),
– Land Niederösterreich, esindajad: E. Pröll, C. Kleiser ja L. Staudigl (C‑465/00),
– Österreichische Nationalbank, esindajad: K. Liebscher ja G. Tumpel Gugerell (C‑465/00),
– Stadt Wiener Neustadt, esindaja: H. Linhart (C‑465/00),
– Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG, esindaja: Rechtsanwalt H. Jarolim (C‑465/00),
– Austria valitsus, esindaja: H. Dossi (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01),
– Taani valitsus, esindaja: J. Molde (C‑465/00),
– Itaalia valitsus, esindaja: U. Leanza, keda abistasid avvocato dello Stato D. Del Gaizo (C‑465/00) ja avvocato generale dello Stato O. Fiumara (C‑138/01 ja C‑139/01),
– Madalmaade valitsus, esindaja: H. G. Sevenster (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01),
– Soome valitsus, esindaja: E. Bygglin (C‑465/00),
– Rootsi valitsus, esindaja: A. Kruse (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01),
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: R. Magrill, keda abistas barrister J. Coppel (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01),
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: U. Wölker ja X. Lewis, (C‑465/00, C‑138/01 ja C‑139/01),
arvestades kohtuistungi ettekandeid,
olles 18. juuni 2002. aasta kohtuistungil ära kuulanud Marktgemeinde Kaltenleutgebeni (esindaja: F. Nistelberger), Land Niederösterreichi (esindaja: C. Kleiser), Österreichische Nationalbanki (esindaja: Rechtsanwalt B. Gruber), Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG (esindaja: H. Jarolim), Austria valitsuse (esindaja: W. Okresek), Itaalia valitsuse (esindaja: avvocato dello Stato M. Fiorilli), Madalmaade valitsuse (esindaja: J. van Bakel), Soome valitsuse (esindaja: T. Pynnä), Rootsi valitsuse (esindajad: A. Kruse ja B. Hernqvist) ning komisjoni (esindajad U. Wölker ja C. Docksey) suulised märkused,
olles 14. novembri 2002. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Verfassungsgerichtshof (C-465/00) ja Oberster Gerichtshof (C‑138/01 ja C‑139/01) esitasid 12. detsembri 2000. aasta ning 28. ja 14. veebruari 2001. aasta määrustega, mis saabusid Euroopa Kohtusse 28. detsembril 2000 (esimene määrus) ja 27. märtsil 2001 (kaks ülejäänud määrust), EÜ artikli 234 alusel kumbki kaks ühtemoodi sõnastatud eelotsuse küsimust, milles paluti tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivi 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta (EÜT L 281, lk 31; ELT eriväljaanne 13/15, lk 355).
2 Need küsimused kerkisid üles kohtuvaidlustes esiteks Rechnungshofi (kontrollikoda) ja mitme tema kontrollitava asutuse vahel ning teiseks C. Neukommi ja J. Lauermanni ning nende tööandja, avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni Österreichischer Rundfunk (edaspidi „ÖRF”) vahel seoses Rechnungshofi kontrollitavate avalik-õiguslike isikute kohustusega edastada Rechnungshofile nende poolt oma töötajatele ja pensionäridele makstavaid teatud tasemest kõrgemaid palku ja pensione ning nende saajate nimesid puudutavad andmed, mille põhjal koostatakse Nationalratile (riiginõukogu), Bundesratile ja Landtagidele (liidumaade parlamendid) esitatav ja üldsusele kättesaadavaks tehtav aastaaruanne (edaspidi „aruanne”).
Õiguslik raamistik
Siseriiklikud õigusnormid
3 Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (ametnike palkade piiramist käsitlev konstitutsiooniline seadus, BGBl. I 1997/64, muudetud redaktsioonis, edaspidi „BezBegrBVG”) § 8 sätestab:
„(1) Rechnungshofi kontrollitavad õigussubjektid on kohustatud iga teise kalendriaasta esimese kolme kuu jooksul teatama talle selliste isikute palgad või pensionid, kes on vähemalt ühel kahest eelmisest kalendriaastast saanud palka või pensioni, mille aastasumma on suurem kui 14 korda 80% artiklis 1 sätestatud baaskuusummast [2000. aastal 14 x 5887,87 eurot]. Õigussubjektid on kohustatud teatama ka selliste isikute palgad ja pensionid, kes saavad Rechnungshofi kontrollitavalt õigussubjektilt täiendavat palka või pensioni. Isikud, kes saavad palka või pensioni kahelt või enamalt Rechnungshofi kontrollitavalt õigussubjektilt, peavad sellest neile teatama. Kui õigussubjektid teavitamiskohustust ei täida, kontrollib Rechnungshof asjassepuutuvaid dokumente ja koostab aruande nende põhjal.
(2) Lõike 1 kohaldamisel võetakse arvesse ka sotsiaalseid ja mitterahalisi hüvitisi, tingimusel et tegemist ei ole ravikindlustuse või õnnetusjuhtumikindlustuse hüvitistega ega samalaadsetel liidumaade õigusaktidel põhinevate hüvitistega. Kui Rechnungshofi kontrollitavad õigussubjektid maksavad mitut palka või pensioni, tuleb need summeerida.
(3) Rechnungshof koondab need andmed aruandesse, eraldades andmed aastate kaupa. Aruanne hõlmab kõiki isikuid, kellele Rechnungshofi kontrollitavate õigussubjektide makstud palkade ja pensionide aastasumma ületab lõikes 1 mainitud kogusumma. Aruanne edastatakse Nationalratile, Bundesratile ja Landtagidele.”
4 Eelotsusetaotlustest nähtub, et õiguskirjanduses on BezBegrBVG ettevalmistavaid materjale arvesse võttes asutud seisukohale, et viimati tsiteeritud sätte kohaselt tuleb aruandes avaldada asjassepuutuvate isikute nimed ja nende aastasissetuleku suurus.
5 Verfassungsgerichtshof märgib, et seadusandja kavatsuste kohaselt tuleb aruanne teha üldsusele kättesaadavaks, et tagada üldsuse „laialdane informeeritus”. Sellise teavitamisega survestatakse avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid palku madalal hoidma, et avalikke vahendeid kasutataks säästlikult, ökonoomselt ja tõhusalt.
6 Rechnungshofi kontrollitavad õigussubjektid on riik, liidumaad, suured omavalitsused, samuti – liidumaa valitsuse põhjendatud taotluse korral – alla 20 000 elanikuga omavalitsused, omavalitsuste liidud, sotsiaalkindlustusasutused, seadusjärgsed kutseühendused, ÖRF, asutused, fondid ja sihtasutused, mida haldavad riigi või liidumaade organid või nende määratud isikud, ning äriühingud, mida haldab riik, liidumaa või omavalitsus või milles neil on (üksi või koos teiste Rechnungshofi kontrollitavate õigussubjektidega) vähemalt 50% osalus vastavalt äriühinguõigusele või mida nad muul viisil kontrollivad.
Ühenduse õigusnormid
7 Direktiivi 95/46 põhjendustest 5 ja 9 nähtuvalt võeti direktiiv vastu EÜ asutamislepingu artikli 100a (muudetuna EÜ artikkel 95) alusel, et edendada isikuandmete vaba liikumist, ühtlustades liikmesriikide õigus- ja haldusnorme, mis käsitlevad füüsiliste isikute kaitset isikuandmete töötlemisel.
8 Direktiivi 95/46 artikkel 1 sätestab:
„1. Vastavalt käesolevale direktiivile kaitsevad liikmesriigid isikuandmete töötlemisel füüsiliste isikute põhiõigusi ja -vabadusi ning eelkõige nende õigust eraelu puutumatusele.
2. Liikmesriigid ei piira ega keela isikuandmete vaba liikumist liikmesriikide vahel põhjustel, mis on seotud lõikes 1 sätestatud kaitsega.”
9 Direktiivi 95/46 põhjendustes 2 ja 3 on selle kohta öeldud järgmist:
„(2) andmetöötlussüsteemid on loodud selleks, et teenida inimkonda; selliseid süsteeme kasutades tuleb füüsiliste isikute kodakondsusele ja elukohale vaatamata austada nende põhiõigusi ja -vabadusi, eelkõige õigust eraelu puutumatusele, ning aidata kaasa majanduslikule ja sotsiaalsele arengule, kaubanduse laiendamisele ja üksikisikute heaolule;
(3) sellise siseturu rajamine ja toimimine, kus on vastavalt [EÜ artiklile 14] tagatud kaupade, isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumine, ei eelda mitte ainult isikuandmete vaba liikumist ühest liikmesriigist teise, vaid ka üksikisikute põhiõiguste kaitset”.
10 Direktiivi põhjenduses 10 on lisaks sellele öeldud järgmist:
„isikuandmete töötlemist käsitlevate õigusaktide eesmärk on kaitsta Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 8 ja ühenduse õiguse üldistes põhimõtetes tunnustatud põhiõigusi ja -vabadusi, eelkõige õigust eraelu puutumatusele; [...]”
11 Direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 kohaselt tuleb seoses isikuandmetega (mis on direktiivi artikli 2 punktis a määratletud kui „igasugune teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta”) sätestada, et:
„a) isikuandmeid töödeldakse õiglaselt ja seaduslikult;
b) isikuandmeid kogutakse täpselt ja selgelt kindlaksmääratud ning õiguspärastel eesmärkidel ega töödelda hiljem viisil, mis on vastuolus kõnealuste eesmärkidega [...];
c) isikuandmed on piisavad, asjakohased ega ületa selle otstarbe piire, mille tarvis neid kogutakse ja/või hiljem töödeldakse;
[...]”
12 Direktiivi 95/46 artikli 2 punktis b on „isikuandmete töötlemine” määratletud järgmiselt:
„iga isikuandmetega tehtav toiming või toimingute kogum, olenemata sellest, kas see on automatiseeritud või mitte, näiteks kogumine, salvestamine, korrastamine, säilitamine, kohandamine või muutmine, väljavõtete tegemine, päringu teostamine, kasutamine, üleandmine, levitamine või muul moel avaldamine, ühitamine või ühendamine, sulgemine, kustutamine või hävitamine”.
13 Direktiivi 95/46 artikli 7 kohaselt võib isikuandmeid töödelda ainult juhul, kui on täidetud üks selles artiklis loetletud kuuest tingimusest, sealhulgas juhul, kui:
„c) töötlemine on vajalik vastutava töötleja seadusjärgse kohustuse täitmiseks;
[…]
e) töötlemine on vajalik üldiste huvidega seotud ülesande täitmiseks või sellise avaliku võimu teostamiseks, mis on tehtud ülesandeks [andmeid saavale] volitatud töötlejale [...].”
14 Direktiivi põhjenduse 72 kohaselt on direktiivi põhimõtete rakendamisel lubatud arvesse võtta ametlike dokumentide üldise kättesaadavuse põhimõtet.
15 Direktiivi 95/46 kohaldamisala osas näeb direktiivi artikli 3 lõige 1 ette, et direktiivi kohaldatakse isikuandmete täielikult või osaliselt automatiseeritud töötlemise suhtes ja isikuandmete automatiseerimata töötlemise suhtes, kui isikuandmed kuuluvad kataloogi või kui nad kavatsetakse hiljem sellesse kanda. Sama artikli lõige 2 sätestab siiski, et direktiivi „ei kohaldata isikuandmete töötlemise suhtes:
– kui see toimub sellise tegevuse käigus, mis jääb väljapoole ühenduse õigust, nagu näiteks Euroopa Liidu lepingu V ja VI jaotises osutatud tegevused, ja igal juhul sellise töötlemise suhtes, mis on seotud avaliku korra, riigikaitse, riigi julgeoleku (sealhulgas riigi majanduslik heaolu, kui töötlemine on seotud riigi julgeoleku küsimustega) ja riigi toimingutega kriminaalõiguse valdkonnas,
– kui seda teeb füüsiline isik isiklikel või kodustel eesmärkidel”.
16 Lisaks lubab direktiiv 95/46 näha liikmesriikidel ette erandeid teatavatest direktiivi sätetest, eelkõige artikli 6 lõikest 1, kui erandid on vajalikud, et kindlustada muu hulgas „liikmesriigi või Euroopa Liidu olulised majanduslikud või rahanduslikud huvid, sealhulgas raha-, eelarve- ja maksuküsimused” (artikli 13 lõike 1 punkt e) või „jälgimine, kontrollimine ja regulatiivne funktsioon, mis on kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega” eesmärkidel, mille hulka kuulub punktis e mainitud eesmärk (artikli 13 lõike 1 punkt f).
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Kohtuasi C-465/00
17 Rechnungshofi ja mitme tema kontrollitava asutuse vahel tekkis seoses 1998. ja 1999. aastal makstud palkade ja pensionidega lahkarvamus BezBegrBVG § 8 tõlgendamise küsimuses.
18 Põhikohtuasja vastustajad, kelle seas on piirkondlikud ja kohalikud omavalitsused (üks liidumaa, üks vald ja üks linn), riigi osalusega äriühingud – millest osa on selliste oma- või välismaiste ettevõtjate konkurendid, keda Rechnungshof ei kontrolli – ning seadusjärgne huvirühmade esindusorganisatsioon (Wirtschaftskammer Steiermark), ei edastanud andmeid töötajate sissetulekute kohta või edastasid need erineva anonüümsusastmega. Nad ei võimaldanud dokumentidega tutvumist või seadsid sellele tingimused, millega Rechnungshof ei nõustunud. Seetõttu pöördus viimane Verfassungsgerichtshofi, tuginedes Bundes-Verfassungsgesetzi § 126 punktile a, mis annab nimetatud kohtule pädevuse lahendada „lahkarvamusi Rechnungshofi pädevust reguleerivate õigusnormide tõlgendamisel”.
19 Rechnungshof tuletab BezBegrBVG §‑st 8 kohustuse esitada aruandes asjassepuutuvate isikute nimed ja andmed nende aastasissetuleku kohta. Põhikohtuasja vastustajad on teistsugusel seisukohal ega pea ennast kohustatuks teatama kõnesolevate sissetulekutega seotud isikuandmeid, nagu asjassepuutuvate isikute nimi ja ametiülesanded ning saadud palk või pension. Peamiselt tuginevad nad direktiivile 95/46, 4. novembril 1950 Roomas allakirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK”) artiklile 8, mis tagab eraelu puutumatuse kaitse, ja argumendile, et avaldamiskohustus takistab töötajate liikumist ning on vastuolus EÜ artikliga 39.
20 Verfassungsgerichtshof soovib põhiliselt teada, kas BezBegrBVG § 8, nagu seda on tõlgendanud Rechnungshof, on ühenduse õigusega kooskõlas, et anda sellele võimalusel ühenduse õigusega kooskõlas olev tõlgendus või jätta see (osaliselt) kohaldamata.
21 Sellega seoses toonitab eelotsusetaotluse esitanud kohus vajadust tõlgendada direktiivi 95/46 sätteid, eelkõige artikli 6 lõike 1 punkte b ja c ning artikli 7 punkte c ja e, võttes arvesse EIÕK artiklit 8. Nimetatud kohus leiab, et siseriikliku seadusandja kavandatud üldsuse laialdast teavitamist sissetulekutest, mida saavad Rechnungshofi kontrollitavate asutuste töötajad, kelle aastapalk ületab teatud summa (1999. aastal 1 127 486 Austria šillingit ja 1998. aastal 1 120 000 Austria šillingit), tuleb pidada eraellu sekkumiseks, mis saab EIÕK artikli 8 lõike 2 alusel olla õigustatud üksnes siis, kui selline teavitamine on riigi majandusliku heaolu huvides. Välistatud on põhiõiguste riive õigustamine pelgalt „üldsuse huviga olla informeeritud”. Sellega seoses on Verfassungsgerichtshofil kahtlusi, kas sissetulekutega seotud isikuandmete avalikustamine aruandes on „riigi majandusliku heaolu” huvides. Igal juhul on tegemist ebaproportsionaalse sekkumisega eraellu. Vaieldamatult piisab avaliku sektori rahaliste vahendite õige kasutamise tagamiseks Rechnungshofi teostatavast raamatupidamisarvestuse kontrollist.
22 Veel soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas ühenduse õiguse ulatus on erinev sõltuvalt sellest, mis laadi õigussubjektidele on pandud kohustus avalikustada oma teatavate töötajate sissetulekuid puudutavad isikuandmed.
23 Neil asjaoludel otsustas Verfassungsgerichtshof menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule kaks järgmist eelotsuse küsimust:
„1. Kas ühenduse õiguse sätteid, eelkõige andmekaitset käsitlevaid sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklik regulatsioon, mis paneb riigiorganile kohustuse koguda ja edastada sissetulekut puudutavaid andmeid, eesmärgiga avaldada:
a) territoriaalse omavalitsusüksuse,
b) avalik-õigusliku ringhäälinguorganisatsiooni,
c) riigi keskpanga,
d) seadusjärgse esindusorganisatsiooni,
e) osaliselt riigi poolt kontrollitava kasumitaotlusega ettevõtja
töötajate nimed ja sissetulekud?
2. Kui Euroopa Kohus vastab sellele küsimusele kas või osaliselt jaatavalt:
Kas sätted, millega eespool kirjeldatud siseriiklik regulatsioon on vastuolus, on vahetult kohaldatavad, nii et andmeid avalikustama kohustatud isikud saavad neile tugineda, et takistada nendega vastuolus olevate siseriiklike õigusnormide kohaldamist?”
Kohtuasjad C-138/01 ja C-139/01
24 C. Neukomm ja J. Lauermann, kes on Rechnungshofi kontrollitava ÖRF‑i töötajad, esitasid Austria kohtutele esialgse õiguskaitse taotlused, et takistada ÖRF‑il täita Rechnungshofi nõuet andmete edastamise kohta.
25 Esialgse õiguskaitse taotlused jäeti esimeses astmes rahuldamata. Arbeits- und Sozialgericht Wien (Austria) (C-138/01), kes tegi vahet andmete edastamisel Rechnungshofile ja andmete lisamisel aruandesse, leidis, et viimane võib toimuda üksnes anonüümselt, kuid andmete pelk edastamine Rechnungshofile, isegi kui seda tehakse nimeliselt, ei ole vastuolus EIÕK artikliga 8 ega direktiiviga 95/46. Seevastu Landesgericht St. Pölten (Austria) (C-139/01) otsustas, et nimeliste andmete lisamine aruandesse on õiguspärane, kuna anonüümsus ei võimalda Rechnungshofil teostada piisavat kontrolli.
26 Apellatsiooniastmes ei muutnud Oberlandesgericht Wien (Austria) esimese astme kohtute otsuseid esialgse õiguskaitse taotluste rahuldamata jätmise kohta. See kohus asus kohtuasjas C-138/01 seisukohale, et kõnesolevaid andmeid edastades täidab tööandja seadusest tulenevat kohustust ning andmete edasine töötlemine Rechnungshofi poolt ei allu tööandja kontrollile, ning rõhutas kohtuasjas C‑139/01, et BezBegrBVG § 8 on põhiõiguste ja direktiiviga 95/46 kooskõlas ka siis, kui esitatakse asjassepuutuvate isikute nimeline loend.
27 C. Neukomm ja J. Lauermann esitasid kassatsioonkaebuse Oberster Gerichtshofile.
28 Viidates kohtuasjas C-465/00 esitatud eelotsusetaotlusele ja ühinedes Verfassungsgerichtshofi esitatud küsimustega, otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on kohtuasjades C‑138/01 ja C‑139/01 ühesugused:
„1. Kas ühenduse õiguse sätteid, eelkõige andmekaitset käsitlevaid sätteid (direktiivi 95/46/EÜ artiklid 1, 2, 6, 7 ja 22 koostoimes EL lepingu artikliga 6 (varem artikkel F) ning inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 8) tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklik regulatsioon, mis paneb avalik-õiguslikule ringhäälinguorganisatsioonile kui õigussubjektile kohustuse edastada andmeid töötajate sissetulekute kohta ning riigiorganile kohustuse koguda ja edastada neid andmeid, eesmärgiga avaldada töötajate nimed ja sissetulekud?
2. Kui Euroopa Kohus vastab sellele küsimusele jaatavalt: kas sätted, millega eespool kirjeldatud siseriiklik regulatsioon on vastuolus, on vahetult kohaldatavad, nii et avalikustama kohustatud organisatsioon saab neile tugineda, et takistada nendega vastuolus olevate siseriiklike õigusnormide kohaldamist, ning seega ei saa mainitud organisatsioon tugineda siseriiklikust seadusest tulenevale kohustusele töötajate vastu, keda selline avalikustamine puudutab?”
29 Euroopa Kohtu presidendi 17. mai 2001. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑138/01 ja C‑139/01 kirjaliku ja suulise menetluse ning kohtuotsuse huvides. Kohtuotsuse huvides tuleb veel liita kohtuasi C‑465/00 kohtuasjadega C‑138/01 ja C‑139/01.
30 Küsimused, mida on esitanud Verfassungsgerichtshof ja Oberster Gerichtshof, on sisuliselt ühesugused, mistõttu neid on vaja uurida koos.
Direktiivi 95/46 kohaldatavus
31 Küsimustele vastamise eelduseks on see, et direktiiv 95/46 oleks põhikohtuasjades kohaldatav. Sellele kohaldatavusele on esitatud Euroopa Kohtus vastuväiteid. Niisiis tuleb see küsimus lahendada kõigepealt.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
32 Põhikohtuasja vastustajad kohtuasjas C-465/00 on sisuliselt seisukohal, et Rechnungshofi kontrollitegevus kuulub ühenduse õiguse ja järelikult direktiivi 95/46 kohaldamisalasse. Kuna see tegevus seondub asjassepuutuvate asutuste töötajate palgaga, puudutab see valdkondi, mida reguleerivad ühenduse sotsiaalõigusnormid, nagu EÜ artiklid 136, 137 ja 141, nõukogu 9. veebruari 1976. aasta direktiiv 76/207/EMÜ meeste ja naiste võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamise kohta seoses töö saamise, kutseõppe ja edutamisega ning töötingimustega (EÜT L 39, lk 40; ELT eriväljaanne 05/01, lk 187) ning nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrus (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes, mida on muudetud ja ajakohastatud nõukogu 2. detsembri 1996. aasta määrusega (EÜ) nr 118/97 (EÜT 1997, L 28, lk 1; ELT eriväljaanne 05/03, lk 3).
33 Lisaks väidavad mainitud vastustajad, et esiteks mõjutab Rechnungshofi teostatav kontroll asjassepuutuvate asutuste töötajate võimalust otsida tööd teises liikmesriigis, kuna nende palkade avalikustamise tõttu on nende läbirääkimispositsioon välismaiste ettevõtjate suhtes nõrgem, ning teiseks paneb see teiste liikmesriikide kodanikke loobuma töökoha otsimisest sellisele kontrollile allutatud asutustes.
34 Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG täpsustab, et tema puhul on töötajate liikumisvabaduse riive eriti raske, kuna ta konkureerib teiste liikmesriikide ettevõtjatega, kes ei ole sellisele kontrollile allutatud.
35 Rechnungshof, Austria ja Itaalia valitsus ning teatud määral komisjon seevastu leiavad, et direktiiv 95/46 ei ole põhikohtuasjades kohaldatav.
36 Rechnungshof ning Austria ja Itaalia valitsus on seisukohal, et BezBegrBVG §‑s 8 ette nähtud kontrollitegevus, mis järgib üldise huvi eesmärki avaliku sektori raamatupidamisarvestuse valdkonnas, ei kuulu ühenduse õiguse kohaldamisalasse.
37 Olles tõdenud, et asutamislepingu artikli 100a alusel vastu võetud direktiivi eesmärk on siseturu väljakujundamine, mis hõlmab ka eraelu puutumatuse kaitset, väidavad Rechnungshof ning Austria ja Itaalia valitsus, et kõnesolev kontroll ei ole selline, mis piiraks töötajate liikumisvabadust, kuna see mingil viisil ei takista asjassepuutuvate asutuste töötajatel teise liikmesriiki minemist ega teiste liikmesriikide töötajatel nendes asutustes töötamist. Igal juhul on seos kontrollitegevuse ja töötajate liikumise vahel – isegi kui eeldada, et töötajad püüavad vältida Rechnungshofi kontrollitavas ettevõttes töötamist saadava palga avalikustamise tõttu – liialt hüpoteetiline ja kaudne, et riivata liikumisvabadust ja võimaldada seetõttu ühenduse õigusega seostamist.
38 Komisjon on samasugusel seisukohal. Kohtuistungil leidis ta siiski, et Rechnungshofi kontrollitavate asutuste poolt andmete kogumine Rechnungshofile edastamise ja aruandesse lisamise eesmärgil kuulub direktiivi 95/46 kohaldamisalasse. Selline kogumine ei toimu mitte üksnes raamatupidamisarvestuse kontrolliks, vaid samuti ja eelkõige palkade maksmiseks, mis on ühenduse õiguse kohaldamisalasse kuuluv tegevus, võttes arvesse arvukaid asjassepuutuvaid asutamislepingu sotsiaalsätteid, näiteks EÜ artiklit 141, ning seetõttu, et see tegevus võib mõjutada töötajate vaba liikumist.
Euroopa Kohtu hinnang
39 Olgu meenutatud, et asutamislepingu artikli 100a alusel vastu võetud direktiivi 95/46 eemärk on tagada isikuandmete vaba liikumine liikmesriikide vahel selliste siseriiklike õigusnormide ühtlustamisega, mis käsitlevad füüsiliste isikute kaitset isikuandmete töötlemisel. Direktiivi eesmärki määratleva artikli 1 lõige 2 sätestab, et liikmesriigid ei piira ega keela isikuandmete vaba liikumist liikmesriikide vahel põhjustel, mis on seotud füüsiliste isikute põhiõiguste ja ‑vabaduste, eelkõige eraelu puutumatuse õiguse kaitsega isikuandmete töötlemisel.
40 Kuna liikmesriikide vahel võidakse edastada kõiki isikuandmeid, näeb direktiiv 95/46 põhimõtteliselt ette, et selliste andmete kaitset käsitlevaid eeskirju tuleb järgida nende andmete igasugusel direktiivi artiklis 3 määratletud töötlemisel.
41 Olgu lisatud, et asutamislepingu artikli 100a kasutamine õigusliku alusena ei eelda, et sellel sättel põhinevas aktis käsitletud kõikidel olukordadel oleks tegelik seos vaba liikumisega liikmesriikide vahel. Euroopa Kohus on otsustanud (vt 5. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-376/98: Saksamaa vs. parlament ja nõukogu, EKL 2000, lk I‑8419, punkt 85, ning 10. detsembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑491/01: British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, EKL 2002, lk I‑11453, punkt 60), et asutamislepingu artikli 100a kasutamine õigusliku alusena on õigustatud, kui sellel alusel vastu võetud akti eesmärk on tõepoolest siseturu rajamise ja toimimise tingimuste parandamine. Seoses direktiivi 95/46 sätetega, eelkõige sätetega, mis on tekitanud eelotsusetaotluse esitanud kohtul kahtluse, kas kõne all olev siseriiklik regulatsioon on ühenduse õigusega kooskõlas, ei ole seda põhjapanevat tingimust käesolevas asjas Euroopa Kohtus vaidlustatud.
42 Neil asjaoludel ei saa direktiivi 95/46 kohaldatavus sõltuda sellest, kas põhikohtuasjades kõne all olevatel konkreetsetel olukordadel on piisav seos asutamislepinguga tagatud põhivabaduste, neis asjades eelkõige töötajate liikumisvabaduse kasutamisega. Vastupidine tõlgendus viiks selleni, et nimetatud direktiivi kohaldamisala piirid oleksid väga ebakindlad ja juhuslikud, mis oleks vastuolus direktiivi põhieesmärgiga: ühtlustada liikmesriikide õigus- ja haldusnormid, et kõrvaldada siseturu toimimise takistused, mis tulenevad erinevustest siseriiklike õigusaktide vahel.
43 Direktiivi 95/46 kohaldatavust olukordadele, millel puudub otsene seos asutamislepingus tagatud põhiliste liikumisvabaduste kasutamisega, kinnitab ka direktiivi artikli 3 lõike 1 sõnastus, mis määratleb direktiivi kohaldamisala väga laialt ega sea kaitsesätete kohaldamist sõltuvusse sellest, kas andmete töötlemisel on tegelik seos vaba liikumisega liikmesriikide vahel. Seda kinnitavad ka mainitud artikli lõikes 2 sätestatud erandid, eelkõige erandid, mis on seotud isikuandmete töötlemisega „Euroopa Liidu lepingu V ja VI jaotises osutatud tegevus[e käigus]” või „isiklikel või kodustel eesmärkidel”. Kui direktiiv oleks kohaldatav üksnes olukordadele, millel on piisav seos liikumisvabaduste kasutamisega, ei oleks need erandid niiviisi sõnastatud.
44 Sama võib öelda direktiivi 95/46 artikli 8 lõikes 2 sätestatud erandite kohta, mis käsitlevad andmete eriliikide töötlemist, eelkõige erandite kohta, mis on ette nähtud selle sätte punktis d ning käsitlevad töötlemist „poliitilise, filosoofilise, religioosse või ametiühingulise suunitlusega sihtasutuse, ühenduse või muu mittetulundusliku organi” poolt.
45 Viimasena olgu rõhutatud, et põhikohtuasjades kõne all olev isikuandmete töötlemine ei kuulu direktiivi 95/46 artikli 3 lõike 2 esimeses taandes sätestatud erandi alla. See töötlemine ei toimu tegevuse käigus, mis jääb väljapoole ühenduse õiguse kohaldamisala, nagu Euroopa Liidu lepingu V ja VI jaotises osutatud tegevused. Tegemist ei ole ka töötlemisega, mis on seotud avaliku korra, riigikaitse, riigi julgeoleku ja riigi toimingutega kriminaalõiguse valdkonnas.
46 Direktiivi 95/46 artikli 7 punktides c ja e ning artikli 13 punktides e ja f mainitud eesmärgidki tõendavad, et direktiiv hõlmab niisugust andmete töötlemist, nagu on kõne all põhikohtuasjades.
47 Seega tuleb asuda seisukohale, et direktiiv 95/46 on kohaldatav isikuandmete töötlemisele, mis on ette nähtud niisuguse regulatsiooniga, nagu on kõne all põhikohtuasjades.
Esimene küsimus
48 Esimese küsimusega soovivad eelotsusetaotluse esitanud kohtud sisuliselt teada, kas direktiivi 95/46 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugune nagu põhikohtuasjades kõne all olev siseriiklik regulatsioon, mis paneb riiklikule kontrolliorganile kohustuse koguda ja avaldamise eesmärgil edastada andmeid tema kontrollitavates asutustes töötavate isikute sissetulekute kohta, kui sissetulekud ületavad teatud summa.
Euroopa Kohtule esitatud märkused
49 Taani valitsus leiab, et direktiiv 95/46 ei reguleeri kolmandate isikute õigust taotluse korral dokumentidega tutvuda. Eelkõige direktiivi artikkel 12 sätestab üksnes iga isiku õiguse tutvuda teda ennast käsitlevate andmetega. Taani valitsus on seisukohal, et selliste isikuandmete kaitse, mis ei ole delikaatsed andmed, peab taanduma ühenduse õiguskorras kesksel kohal oleva läbipaistvuspõhimõtte ees. Sellega seoses viitavad Taani ja Rootsi valitsus direktiivi põhjendusele 72, mille kohaselt on direktiivi rakendamisel lubatud arvesse võtta ametlike dokumentide üldise kättesaadavuse põhimõtet.
50 Rechnungshof, Austria, Itaalia, Madalmaade, Soome ja Rootsi valitsus ning komisjon on seisukohal, et põhikohtuasjades kõne all olevad siseriiklikud sätted on direktiiviga 95/46 kooskõlas, kuna üldiselt on liikmesriikidel direktiivi rakendamisel ulatuslik kaalutlusõigus, eriti kui tegemist on direktiivi artikli 6 punktide b ja c ning artikli 7 punkti c või e alusel seadusega avalikes huvides ette nähtud ülesande täitmisega. Sellega seoses viidatakse läbipaistvuse ja avalike ressursside hea haldamise põhimõttele ning kuritarvituste ennetamisele.
51 Need üldise huvi eesmärgid võivad õigustada sekkumist eraellu, mille puutumatus on tagatud EIÕK artikli 8 lõikega 2, kui sekkumine on ette nähtud seadusega ja on demokraatlikus ühiskonnas vajalik legitiimsete eesmärkide saavutamiseks ega ole taotletava eesmärgi suhtes ebaproportsionaalne.
52 Austria valitsus toonitab, et proportsionaalsuse kontrollimisel tuleb arvesse võtta seda, mil määral andmed eraelu puudutavad. Andmeid, mis puudutavad isiku intiimsfääri, tervist, perekonnaelu või seksuaalsust, tuleb kaitsta tugevamalt kui sissetuleku- ja maksuandmeid, mis on küll isikuandmed, kuid puudutavad isiku identiteeti vähesel määral ning on seetõttu vähem delikaatsed (vt selle kohta Euroopa Inimõiguste Kohtu 21. jaanuari 1999. aasta otsus kohtuasjas Fressoz ja Roire vs. Prantsusmaa, Recueil des arrêts et décisions 1999‑I, punkt 65).
53 Soome valitsus leiab samuti, et eraelu puutumatuse kaitse ei ole absoluutne. Eraelu puutumatuse kaitse ei hõlma andmeid, mis puudutavad isikut seoses tema tegevusega avalikus teenistuses või avalike ülesannete täitmisel.
54 Itaalia valitsus väidab, et niisugused andmed, nagu on kõne all põhikohtuasjades, on enamikus liikmesriikides avalikud, kuna need tulenevad seaduse, määruse või kollektiivlepinguga kehtestatud palgatabelitest või –skaaladest. Seetõttu ei ole proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus, kui sätestatakse nende andmete levitamine koos vastavaid sissetulekuid saavate isikute nimede avaldamisega. Sellise levitamise eesmärk on muuta selgemaks üldsusele juba kättesaadavaks tehtud andmetest johtuv olukord ning see kujutab endast miinimummeedet, mis võimaldab tagada läbipaistvuse ja hea halduse eesmärkide saavutamise.
55 Madalmaade valitsus lisab, et eelotsusetaotluse esitanud kohtud peaksid iga asjassepuutuva avalik-õigusliku juriidilise isiku osas kontrollima, kas üldise huvi eesmärki oleks võimalik saavutada ka siis, kui isikuandmeid töödeldakse viisil, millega vähem sekkutakse isikute eraellu.
56 Ühendkuningriigi valitsus väidab, et 18. detsembril 2000 Nice’is välja kuulutatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta (EÜT C 364, lk 1; ELT C 303, 14.12.2007, lk 1), mida Verfassungsgerichtshof on lühidalt maininud, ei oma esimesele küsimusele vastamisel tähendust.
57 Kohtuasjades C-138/01 ja C-139/01 juurdleb komisjon seoses direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punkti b alusel proportsionaalsuse kontrollimisega selle üle, kas BezBegrBVG eesmärgi saavutamiseks ei piisa andmete anonüümsest edastamisest, näiteks isiku nime asemel tema ametikoha avaldamisest. Isegi kui Rechnungshofil on nimelisi andmeid vaja täpsema kontrolli jaoks, on komisjonil siiski kahtlusi, kas selliseks kontrolliks on tõepoolest hädavajalik lisada need andmed aruandesse koos isikute nimede äranäitamisega, liiatigi kui seda aruannet ei esitata ainuüksi parlamendile, vaid seda tuleb ka laiemalt levitada.
58 Lisaks meenutab komisjon, et direktiivi 95/46 artikli 13 alusel võivad liikmesriigid näha ette erandeid muu hulgas direktiivi artikli 6 lõike 1 punktist b, et kindlustada teatavaid üldise huvi eesmärke, mille hulgas on „liikmesriigi […] olulised majanduslikud või rahanduslikud huvid” (artikli 13 lõike 1 punkt e). Komisjoni arvates peavad siiski ka erandmeetmed olema proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas, mille osas võib viidata eelmises punktis esitatud kaalutlustele seoses direktiivi artikli 6 lõike 1 punktiga b.
59 Põhikohtuasja vastustajad kohtuasjas C‑465/00 on eranditult seisukohal, et kõne all olevad siseriiklikud õigusnormid on direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punktidega b ja c vastuolus ega ole direktiivi artikli 7 punkti c või e alusel õigustatavad, kuna tegemist on sekkumisega, mis ei ole EIÕK artikli 8 lõike 2 alusel õigustatud, ning igal juhul on need ebaproportsionaalsed. Avaliku sektori rahaliste vahendite säästliku kasutamise kontrollimiseks on Rechnungshofi teostatav raamatupidamisarvestuse kontroll piisav.
60 Eelkõige ei ole tõendatud, et avalik-õiguslike asutuste kõigi töötajate nimede ja sissetulekute suuruse avaldamine, kui sissetulekud ületavad teatava summa, oleks riigi majanduslikule heaolule suunatud meede. Seadusandja eesmärk oli avaldada asjassepuutuvatele asutustele survet, et nad hoiaksid palgad madalad. Veel väidavad mainitud vastustajad, et antud juhul puudutab see meede isikuid, kes enamasti ei ole avaliku elu tegelased.
61 Isegi kui sissetulekute kohta käivaid isikuandmeid sisaldava ja avalikuks arutamiseks mõeldud aruande koostamist Rechnungshofi poolt pidada EIÕK artikli 8 lõike 2 alusel õigustatud sekkumiseks eraellu, on Land Niederösterreich ja ÖRF seisukohal, et see meede rikub ka EIÕK artiklit 14. Ühesugust sissetulekut saavaid inimesi koheldakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas nad töötavad Rechnungshofi kontrollitavas asutuses või mitte.
62 ÖRF juhib tähelepanu veel ühele EIÕK artikli 14 alusel õigustamatule ebavõrdsele kohtlemisele. Rechnungshofi kontrollitavate asutuste töötajatest tabab eraellu sekkumine ainult neid, kelle sissetulek on BezBegrBVG §‑s 8 kindlaksmääratud summast suurem. Kui seadusandja peab tõepoolest tähtsaks teatavate juriidiliste isikute töötajate palga mõistlikku suurust, on vaja avaldada kõigi töötajate sissetulekud nende suurusest sõltumata.
63 Viimaseks väidavad ÖRF, Marktgemeinde Kaltenleutgeben ja Austrian Airlines, Österreichische Luftverkehrs AG, et BezBegrBVG § 8 sõnastus võimaldab ühenduse õigusega kooskõlas olevat tõlgendust, mille kohaselt võib kõnesolevaid sissetulekuid puudutavad andmed Rechnungshofile edastada ning aruandes avaldada üksnes anonüümselt. Seda tõlgendust tuleks eelistada, kuna see võimaldaks lahendada vastuolu mainitud sätte ja direktiivi 95/46 vahel.
Euroopa Kohtu vastus
64 Kõigepealt olgu märgitud, et põhikohtuasjades kõne all olevad andmed, mis puudutavad nii teatavate asutuste makstavaid tasusid kui ka nende saajaid, on isikuandmed direktiivi 95/46 artikli 2 punkti a mõttes, kuna need andmed on „teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta”. Nende andmete kogumine ja kasutamine asjassepuutuva asutuse poolt ning nende edastamine Rechnungshofile ja lisamine viimase poolt erinevatele poliitilistele organitele esitatavasse ning laiemalt levitatavasse aruandesse on isikuandmete töötlemine direktiivi artikli 2 punkti b mõttes.
65 Direktiivi 95/46 kohaselt peab igasugune isikuandmete töötlemine – välja arvatud artiklis 13 sätestatud erandid – olema kooskõlas esiteks direktiivi artiklis 6 ette nähtud „põhimõtetega andmete kvaliteedi kohta” ja teiseks artiklis 7 loetletud „andmetöötluse seaduslikkuse kriteeriumidega”.
66 Konkreetsemalt on sätestatud, et isikuandmeid „kogutakse täpselt ja selgelt kindlaksmääratud ning õiguspärastel eesmärkidel” (direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punkt b) ning need on „piisavad, asjakohased ega ületa” selliste eesmärkide piire (artikli 6 lõike 1 punkt c). Lisaks näevad direktiivi artikli 7 punktid c ja e ette, et isikuandmete töötlemine on lubatav siis, kui „töötlemine on vajalik vastutava töötleja seadusjärgse kohustuse täitmiseks” või kui „töötlemine on vajalik üldiste huvidega seotud ülesande täitmiseks või sellise avaliku võimu teostamiseks, mis on tehtud ülesandeks [andmeid saavale] volitatud töötlejale”.
67 Direktiivi artikli 13 punktide e ja f kohaselt võivad liikmesriigid siiski ette näha erandeid muu hulgas artikli 6 lõikest 1, kui see on vajalik, et kindlustada „liikmesriigi või Euroopa Liidu olulised majanduslikud või rahanduslikud huvid, sealhulgas raha-, eelarve- ja maksuküsimused” või „jälgimine, kontrollimine ja regulatiivne funktsioon, mis on kas või ajutiselt seotud avaliku võimu teostamisega” juhtudel, mille hulgas on osundatud punktis e mainitud olukord.
68 Veel tuleb lisada, et kuivõrd direktiivi 95/46 sätted reguleerivad isikuandmete töötlemist, mis võib riivata põhivabadusi ja eriti õigust eraelu puutumatusele, tuleb nende tõlgendamisel lähtuda põhiõigustest, mis on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt lahutamatu osa õiguse üldpõhimõtetest, mille järgimise tagab Euroopa Kohus (vt eelkõige 6. märtsi 2001 aasta otsus kohtuasjas C‑274/99 P: Connolly vs. komisjon, EKL 2001, lk I‑1611, punkt 37).
69 Neid põhimõtteid on sõnaselgelt mainitud EL artikli 6 lõikes 2, mille kohaselt „austab [liit] põhiõigusi kui ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, nagu need on tagatud [EIÕK-ga] ning nagu need tulenevad liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest”.
70 Kuigi direktiivi 95/46 peamine eesmärk on tagada isikuandmete vaba liikumine, näeb selle artikli 1 lõige 1 ette, et „liikmesriigid [kaitsevad] isikuandmete töötlemisel füüsiliste isikute põhiõigusi ja -vabadusi ning eelkõige nende õigust eraelu puutumatusele”. Sama nõue on väljendatud ka mitmes direktiivi põhjenduses, eelkõige põhjendustes 10 ja 11.
71 Sellega seoses olgu meenutatud, et kuigi EIÕK artikli 8 lõikes 1 on sätestatud põhimõte, et ametivõimud eraellu ei sekku, lubab lõige 2 sellist sekkumist, kui see on „kooskõlas seadusega ja kui see on demokraatlikus ühiskonnas vajalik riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse või riigi majandusliku heaolu huvides, korratuse või kuriteo ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks”.
72 Direktiivi 95/46, eelkõige selle artikli 6 lõike 1 punkti c, artikli 7 punktide c ja e ning artikli 13 kohaldamiseks on vaja kõigepealt kontrollida, kas niisugune nagu põhikohtuasjades kõne all olev regulatsioon näeb ette sekkumise eraellu ning kas selline sekkumine on EIÕK artikli 8 alusel õigustatud.
Eraellu sekkumise esinemine
73 Esmalt tuleb asuda seisukohale, et üksikisiku kutsetegevusest saadavaid sissetulekuid puudutavate isikuandmete kogumine eesmärgiga edastada need kolmandatele isikutele kuulub EIÕK artikli 8 kohaldamisalasse. Euroopa Inimõiguste Kohus on sellega seoses otsustanud, et mõistet „eraelu” ei tuleks tõlgendada kitsalt ning et „ei ole ühtki põhimõttelist põhjust, mis välistaks „eraelu” mõiste hulgast kutsealase […] tegevuse” (vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 16. veebruari 2000. aasta otsus kohtuasjas Amann vs. Šveits, Recueil des arrêts et décisions, 2000‑II, punkt 65, ja 4. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas Rotaru vs. Rumeenia, Recueil des arrêts et décisions, 2000‑V, punkt 43).
74 Tuleb tõdeda, et kuigi oma töötajatele makstud palga kohta isikuandmete salvestamine tööandja poolt ei ole iseenesest eraellu sekkumine, riivab nende andmete edastamine kolmandale isikule, kes käesolevas asjas on avaliku võimu asutus, asjassepuutuvate isikute õigust eraelu puutumatusele hoolimata sellest, milleks edastatud teavet edaspidi kasutatakse, ning kujutab endast seega sekkumist EIÕK artikli 8 tähenduses.
75 Sellise sekkumise tõendamisel ei ole oluline, kas edastatud isikuandmed on delikaatsed või mitte või kas asjassepuutuvad isikud on selle sekkumise tõttu pidanud taluma mingeid ebamugavusi (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Amann vs. Šveits, punkt 70). Piisab sellest, et tööandja on edastanud kolmandatele isikutele andmed töötaja või pensionäri sissetulekute kohta.
Sekkumise õigustatus
76 Selline nagu käesoleva otsuse punktis 74 mainitud sekkumine rikub EIÕK artiklit 8, välja arvatud siis, kui see on „ette nähtud seadusega” ja järgib ühte või mitut lõikes 2 mainitud legitiimset eesmärki ning on selle eesmärgi või nende eesmärkide saavutamiseks „demokraatlikus ühiskonnas vajalik”.
77 Vaidlust ei ole selles, et põhikohtuasjades kõne all olev sekkumine on ette nähtud BezBegrBVG §‑ga 8. Siiski tekib küsimus, kas see paragrahv on sõnastatud piisavalt täpselt, et seaduse adressaatidel oleks võimalik oma käitumises sellest juhinduda, ning vastab seega Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas välja arendatud ootuspärasuse nõudele (vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 20. mai 1999. aasta otsus kohtuasjas Rekvényi vs. Ungari, Recueil des arrêts et décisions 1999‑III, punkt 34).
78 BezBegrBVG § 8 lõige 3 sätestab, et Rechnungshofi koostatav aruanne „hõlmab kõiki isikuid, kellele […] õigussubjektide makstud palkade ja pensionide aastasumma ületab lõikes 1 mainitud kogusumma”, ega nõua otseselt, et avalikustada tuleks asjassepuutuvate inimeste nimed koos nende sissetulekutega. Eelotsusetaotlustest nähtuvalt töötati selline konstitutsioonilise seaduse tõlgendus kõigepealt välja seaduse ettevalmistavatest materjalidest lähtunud doktriinis.
79 Eelotsusetaotlused esitanud kohtute ülesanne on kontrollida, kas tõlgendus, mille kohaselt BezBegrBVG § 8 lõige 3 kohustab avalikustama asjassepuutuvate isikute nimed koos nende sissetulekutega, vastab käesoleva otsuse punktis 77 mainitud ootuspärasuse nõudele.
80 See küsimus saab aga tekkida alles pärast seda, kui on kontrollitud, kas kõnesoleva siseriikliku sätte niisugune tõlgendus on EIÕK artikliga 8 kooskõlas selles osas, mis puudutab taotlevate eesmärkidega proportsionaalsuse nõuet. Seda küsimust analüüsitakse alljärgnevates punktides.
81 Kohtuasjas C‑465/00 esitatud eelotsusetaotlusest nähtub, et BezBegrBVG § 8 eesmärk on avaldada asjassepuutuvatele avalik-õiguslikele asutustele survet, et nad hoiaksid palgad mõistlikus suuruses. Austria valitsus märgib üldisemalt, et mainitud sättes ette nähtud sekkumise eesmärk on tagada, et asutused kasutaksid avaliku sektori rahalisi vahendeid säästlikult ja otstarbekohaselt. Selline eesmärk on legitiimne nii EIÕK artikli 8 lõike 2 alusel, kus on mainitud „riigi majanduslikku heaolu”, kui ka direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punkti b alusel, mis viitab „täpselt ja selgelt kindlaksmääratud ning õiguspärastele eesmärkidele”.
82 Veel on vaja kontrollida, kas kõnesolev sekkumine on taotletava legitiimse eesmärgi saavutamiseks demokraatlikus ühiskonnas vajalik.
83 Euroopa Inimõiguste Kohus on otsustanud, et omadussõna „vajalik” EIÕK artikli 8 lõike 2 mõttes tähendab seda, et tegemist on „tungiva ühiskondliku vajadusega” ja võetud meede on „taotletava õiguspärase eesmärgi suhtes proportsionaalne” (vt eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohtu 24. novembri 1986. aasta otsus kohtuasjas Gillow vs. Ühendkuningriik, A-seeria nr 109, punkt 55). Lisaks on siseriiklikele ametiasutustele jäetud kaalutlusruum, „mille ulatus ei sõltu mitte üksnes sekkumise eesmärgist, vaid ka selle olemusest” (vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 26. märtsi 1987. aasta otsus kohtuasjas Leander vs. Rootsi, A‑seeria nr 116, punkt 59).
84 Sellega seoses tuleb kaaluda Austria Vabariigi huvi tagada avaliku sektori rahaliste vahendite optimaalne kasutamine ja eelkõige palkade hoidmine mõistlikus suuruses ning seda, kui raskelt on riivatud asjassepuutuvate isikute õigust eraelu puutumatusele.
85 Ühelt poolt on Rechnungshofil ja erinevatel parlamentaarsetel kogudel avaliku sektori rahaliste vahendite nõuetekohaseks kontrollimiseks kahtlemata vaja teada, kui suured on erinevate avalik-õiguslike asutuste personalikulud. Lisaks on maksumaksjatel ja avalikkusel tervikuna demokraatlikus ühiskonnas õigus olla informeeritud valitsemissektori tulude kasutamisest, eelkõige personalikulude valdkonnas. Sellise teabe koondamine aruandesse aitab kaasa avalikule diskussioonile üldist huvi pakkuvas küsimuses ja teenib seega avalikke huve.
86 Siiski tekib küsimus, kas asjassepuutuvate inimeste nimede avalikustamine koos nende saadud sissetulekutega on proportsionaalne taotletava legitiimse eesmärgi suhtes ning kas Euroopa Kohtus selle õigustamiseks toodud põhjused on asjakohased ja piisavad.
87 Olgu märgitud, et eelotsusetaotlused esitanud kohtute tõlgenduse järgi näeb BezBegrBVG § 8 ette kohustuse avalikustada asjassepuutuvate inimeste nimed koos teatavat summat ületava sissetulekuga mitte üksnes niisuguste inimeste puhul, kes töötavad ametikohal, kus palka makstakse avaldatud palgatabeli alusel, vaid kõigi inimeste puhul, kes saavad tasu Rechnungshofi kontrollitavalt asutuselt. Lisaks ei edastata sellist informatsiooni mitte üksnes Rechnungshofile ja tema kaudu erinevatele parlamentaarsetele kogudele, vaid see tehakse ka laiemale üldsusele kättesaadavaks.
88 Eelotsusetaotlused esitanud kohtute ülesanne on kontrollida, kas niisugune avalikustamine on vajalik ja proportsionaalne eesmärgiga hoida palgad mõistlikus suuruses, ning eelkõige kontrollida, kas sellist eesmärki ei saaks sama efektiivselt saavutada siis, kui nimed edastada ainult kontrolliorganitele. Veel tekib küsimus, kas ei piisaks sellest, kui üldsust teavitada ainult palkadest ja muudest rahalistest hüvedest, mida on asjassepuutuvate avalik-õiguslike asutuste teenistuses olevatel inimestel õigus saada lepingu või seaduse alusel, kuid mitte summast, mida iga inimene teatud aastal tegelikult sai ning mille suurus võib teatud osas sõltuda tema perekondlikust ja isiklikust olukorrast.
89 Mis puudutab teiselt poolt küsimust, kui raskelt on riivatud asjassepuutuvate isikute õigust eraelu puutumatusele, siis ei ole välistatud, et neid võib kahjustada kutsetegevusest saadava sissetuleku avaldamise negatiivne mõju eelkõige nende väljavaadetele saada tööd teistes asutustes, mis asuvad Austrias või mujal ega ole allutatud Rechnungshofi kontrollile.
90 Sellest järeldub, et niisuguse nagu põhikohtuasjades kõne all oleva siseriikliku regulatsiooni kohaldamisest tulenev sekkumine saab EIÕK artikli 8 lõike 2 alusel olla õigustatud üksnes siis, kui Rechnungshofi kontrollitavates asutustes töötavate isikute teatavat summat ületava aastasissetuleku avalikustamisele lisaks ka sissetulekusaajate nimede avalikustamine on palkade mõistlikus suuruses hoidmise eesmärgi saavutamiseks ühtaegu nii vajalik kui ka sobiv, mida tuleb kontrollida eelotsusetaotlused esitanud kohtutel.
Tagajärjed seoses direktiivi 95/46 sätetega
91 Kui eelotsusetaotlused esitanud kohtud jõuavad järeldusele, et kõne all olev siseriiklik regulatsioon on EIÕK artikliga 8 vastuolus, ei vasta see regulatsioon ka proportsionaalsuse nõudele, mis on sätestatud direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punktis c ja artikli 7 punktis c või e. See ei saa ka olla hõlmatud direktiivi artiklis 13 ette nähtud erandiga, mis samuti eeldab taotletava üldise huvi eesmärgi suhtes proportsionaalsuse nõude järgimist. Seda sätet ei või mingil juhul tõlgendada nii, nagu saaks selle alusel õigustada EIÕK artikliga 8 vastuolus olevat eraelu puutumatuse riivet.
92 Kui aga eelotsusetaotlused esitanud kohtud leiavad, et BezBegrBVG § 8 on taotletava üldise eesmärgi saavutamiseks vajalik ja sobiv, tuleb neil veel kontrollida, nagu nähtub käesoleva otsuse punktidest 77–79, kas BezBegrBVG § 8, mis ei näe sõnaselgelt ette asjassepuutuvate isikute nimede avalikustamist koos nende sissetulekutega, vastab ootuspärasuse nõudele.
93 Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades olgu viimaseks märgitud, et siseriiklik kohus peab siseriikliku õiguse sätete tõlgendamisel lähtuma võimalikult suures ulatuses direktiivi sõnastusest ja eesmärgist, selleks et saavutada direktiivis ette nähtud tulemus ja järgida seega EÜ artikli 249 kolmandat lõiku (vt 13. novembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑106/89: Marleasing, EKL 1990, lk I‑4135, punkt 8).
94 Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb esimesele küsimusele vastata, et direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punktiga c ja artikli 7 punktidega c ja e ei ole vastuolus selline siseriiklik regulatsioon, nagu on kõne all põhikohtuasjades, tingimusel et on tõendatud, et Rechnungshofi kontrollitavates asutustes töötavate isikute teatavat summat ületava aastasissetuleku avaldamisele lisaks ka sissetulekusaajate nimede avalikustamine on seadusandja järgitava avalike ressursside hea haldamise eesmärgi saavutamiseks ühtaegu nii vajalik kui ka sobiv, mida tuleb kontrollida eelotsusetaotlused esitanud kohtutel.
Teine küsimus
95 Teise küsimusega soovivad eelotsusetaotlused esitanud kohtud teada, kas direktiivi 95/46 sätted, millega on vastuolus niisugune nagu põhikohtuasjades kõne all olev siseriiklik regulatsioon, on vahetult kohaldatavad, nii et eraõiguslik isik võib mainitud regulatsiooni kohaldamise takistamiseks neile siseriiklikes kohtutes tugineda.
96 Põhikohtuasja vastustajad kohtuasjas C‑465/00 ning Madalmaade valitsus leiavad, et direktiivi 95/46 artikli 6 lõige 1 ja artikkel 7 vastavad Euroopa Kohtu praktikas väljakujundatud vahetu kohaldatavuse kriteeriumidele. Need sätted on piisavalt täpsed ja tingimusteta, et asjassepuutuvate isikute sissetulekuandmeid avalikustama kohustatud asutused saaks neile tugineda, et takistada nendega vastuolus olevate siseriiklike sätete kohaldamist.
97 Austria valitsus väidab seevastu, et asjassepuutuvad direktiivi 95/46 sätted ei ole vahetult kohaldatavad. Eelkõige ei ole artikli 6 lõige 1 ja artikkel 7 tingimusteta, kuna nende rakendamine eeldab, et liikmesriigid, kellel on suur kaalutlusruum, võtaksid vastu spetsiaalsed rakendusmeetmed.
98 Sellega seoses olgu meenutatud, et kõikidel juhtudel, kui direktiivi sätete sisu on tingimusteta ning piisavalt täpne, võib tähtaegselt võetud rakendusmeetmete puudumisel tugineda nendele sätetele iga siseriikliku õigusnormi vastu, mis ei ole direktiiviga kooskõlas, või juhul, kui direktiivi sätetega on ette nähtud õigused, millele eraõiguslikud isikud saavad tugineda suhetes riigiga (vt eelkõige 19. jaanuari 1982. aasta otsus kohtuasjas 8/81: Becker, EKL 1982, lk 53, punkt 25, ja 10. septembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑141/00: Kügler, EKL 2002, lk I‑6833, punkt 51).
99 Võttes arvesse vastust esimesele küsimusele, soovitakse teise küsimusega teada, kas vahetult kohaldatavaks saab pidada direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punkti c, mille kohaselt peavad isikuandmed olema „piisavad, asjakohased ega ületa selle otstarbe piire, mille tarvis neid kogutakse ja/või hiljem töödeldakse”, ja artikli 7 punkti c või e, mille kohaselt võib isikuandmeid töödelda muu hulgas ainult juhul, kui „töötlemine on vajalik vastutava töötleja seadusjärgse kohustuse täitmiseks” või kui „töötlemine on vajalik üldiste huvidega seotud ülesande täitmiseks või sellise avaliku võimu teostamiseks, mis on tehtud ülesandeks [andmeid saavale] volitatud töötlejale”.
100 Need sätted on piisavalt täpsed, et eraõiguslik isik saaks neile tugineda ja siseriiklik kohus saaks neid kohaldada. Kuigi on vaieldamatu, et liikmesriikidel on direktiivi 95/46 kohaselt teatavate direktiivi sätete rakendamisel suurem või väiksem kaalutlusruum, näevad artikli 6 lõike 1 punkt c ning artikli 7 punktid c ja e ette tingimusteta kohustused.
101 Seega tuleb teisele küsimusele vastata, et direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punkt c ja artikli 7 punktid c ja e on vahetult kohaldatavad, nii et eraõiguslik isik võib neile siseriiklikes kohtutes tugineda nende sätetega vastuolus olevate siseriiklike õigusnormide kohaldamise takistamiseks.
Kohtukulud
102 Euroopa Kohtule märkusi esitanud Austria, Taani, Itaalia, Madalmaade, Soome, Rootsi ja Ühendkuningriigi valitsuse ning komisjoni kohtukulusid ei hüvitata. Kuna põhikohtuasjade poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikus kohtus pooleliolevate kohtuasjade üks staadium, otsustavad kohtukulude jaotuse siseriiklikud kohtud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
EUROOPA KOHUS,
vastuseks Verfassungsgerichtshofi 12. detsembri 2000. aasta määrusega ja Oberster Gerichtshofi 14. ja 28. veebruari 2001. aasta määrustega esitatud küsimustele, otsustab:
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivi 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta artikli 6 lõike 1 punktiga c ja artikli 7 punktidega c ja e ei ole vastuolus selline siseriiklik regulatsioon, nagu on kõne all põhikohtuasjades, tingimusel et on tõendatud, et Rechnungshofi kontrollitavates asutustes töötavate isikute teatavat summat ületava aastasissetuleku avaldamisele lisaks ka sissetulekusaajate nimede avalikustamine on seadusandja järgitava avalike ressursside hea haldamise eesmärgi saavutamiseks ühtaegu nii vajalik kui ka sobiv, mida tuleb kontrollida eelotsusetaotlused esitanud kohtutel.
2. Direktiivi 95/46 artikli 6 lõike 1 punkt c ning artikli 7 punktid c ja e on vahetult kohaldatavad, nii et eraõiguslik isik võib neile siseriiklikes kohtutes tugineda nende sätetega vastuolus olevate siseriiklike õigusnormide kohaldamise takistamiseks.
Rodríguez Iglesias | Puissochet | Wathelet |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 20. mail 2003 Luxembourgis.
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |