CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
M. POIARES MADURO
prezentate la 28 februarie 2008(1)
Cauza C‑499/06
Halina Nerkowska
împotriva
Zakład Ubezpieczeń Społecznych
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Sąd Okręgowy w Koszalinie (Polonia)]
,,Prestație alocată de un stat membru victimelor de război și victimelor consecințelor acestuia – Condiția de a locui pe teritoriul național”
1. Încă o dată, se solicită Curții să se pronunțe asupra legalității unei condiții de reședință impuse beneficiarilor unei prestații sociale prevăzute de legislația unui stat membru. Dificultatea decurge din cetățenia Uniunii Europene, deoarece integrarea civilă și socială pe care tratatul urmărește să o promoveze(2), prin dezvoltarea progresivă a statutului de cetățean al Uniunii, nu este limitată decât de frontierele externe ale Uniunii și, prin urmare, presupune depășirea cadrului teritorial al comunităților naționale.
2. În prezenta cauză, Curtea, sesizată cu titlu preliminar, este întrebată de Sąd Okręgowy w Koszalinie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (Tribunalul Regional din Koszalin, Camera a patra de muncă și de securitate socială, Polonia) asupra interpretării care trebuie realizată în ceea ce privește articolul 18 CE, care garantează cetățenilor Uniunii dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre. Instanța a quo se întreabă dacă această prevedere se opune unei legislații naționale care supune plata pensiei de invaliditate pentru o incapacitate de muncă legată de o ședere în spații concentraționare condiției ca persoana îndreptățită să locuiască pe teritoriul Republicii Polone.
I – Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
3. Potrivit articolului 17 din Tratatul CE:
„(1) Se instituie cetățenia Uniunii. Este cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru. Cetățenia Uniunii nu înlocuiește cetățenia națională, ci o completează.
(2) Cetățenii Uniunii se bucură de drepturile și au obligațiile prevăzute de prezentul tratat.”
4. Articolul 18 alineatul (1) din Tratatul CE prevede:
,,Orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de prezentul tratat și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării sale.”
Reglementarea națională
5. Potrivit, în esență, legii poloneze din 29 mai 1974 privind pensiile invalizilor de război și ai armatei, precum și ale familiilor acestora, astfel cum a fost modificată prin articolul 12 alineatul 2 din Legea din 24 ianuarie 1991 privind combatanții și anumite persoane victime ale represiunii în timpul războiului și după război, au dreptul la prestații persoanele care au suferit o invaliditate legată de o ședere în captivitate sau în lagăre de concentrare în timpul războiului sau după război.
6. În temeiul articolului 5 din Legea privind pensiile invalizilor de război și ai armatei, precum și ale familiilor acestora, prestațiile instituite de lege sunt plătite persoanei îndreptățite pe perioada șederii acesteia pe teritoriul Republicii Polone, cu excepția cazurilor în care legea sau un acord internațional prevede altfel.
II – Acțiunea principală și întrebarea preliminară
7. Trimiterea preliminară își are originea în litigiul dintre doamna Halina Nerkowska, pe de o parte, și instituția de securitate socială, casa din Koszalin, pe de altă parte.
8. Doamna Nerkowska s‑a născut la 2 februarie 1946 pe teritoriul actualului Belarus. La vârsta de 3 ani, doamna Nerkowska și‑a pierdut părinții, care au fost deportați în Siberia, în temeiul unui decizii judiciare. În aprilie 1951, asigurata și familia sa (fratele și mătușa) au fost, la rândul lor, deportați în URSS, unde asigurata a trăit în condiții dificile până în luna ianuarie 1957. A primit permisiunea să se întoarcă în Polonia numai după o perioadă de aproximativ șase ani. După ce a studiat și a muncit în țara sa, doamna Nerkowska a părăsit Polonia în 1985 pentru a se stabili în Germania.
9. În urma cererii reclamantei din acțiunea principală, instituția de securitate socială, casa din Koszalin, i‑a recunoscut, prin Decizia din 4 octombrie 2002, dreptul la pensie de invaliditate pentru incapacitate parțială de muncă legată de șederea sa în spații concentraționare, dar a suspendat plata prestațiilor datorate în acest temei pentru motivul că aceasta locuiește în străinătate. Suspendarea plății pensiei de invaliditate a fost confirmată prin Hotărârea din 22 mai 2003.
10. Având ca argument aderarea Republicii Polone la Uniunea Europeană și integrarea, în consecință, a normelor comunitare în dreptul polonez, reclamanta din acțiunea principală a introdus, în septembrie 2006, o nouă cerere având ca obiect plata prestațiilor corespunzătoare dreptului său la pensie. Cu toate acestea, prin Decizia din 14 septembrie 2006, instituția de securitate socială, casa din Koszalin, a refuzat din nou plata, pentru motivul că reclamanta din acțiunea principală nu locuiește pe teritoriul Republicii Polone.
11. Reclamanta din acțiunea principală a solicitat, prin urmare, Tribunalului Regional din Koszalin acordarea plății pensiei de invaliditate, arătând că, după aderarea Poloniei la Uniunea Europeană, locul său de reședință actual nu ar putea constitui un motiv de suspendare a plății prestațiilor la care are dreptul.
12. Considerând că soluționarea litigiului depinde de interpretarea dreptului comunitar, Tribunalul Regional din Koszalin întreabă Curtea dacă dreptul de liberă circulație și de ședere asociat cetățeniei europene prin articolul 18 CE se opune aplicării unor reglementări naționale, precum cea în cauză în speță, care supun plata prestațiilor datorate în temeiul unei pensii de invaliditate pentru o incapacitate de muncă legată de o ședere într‑un spațiu concentraționar condiției ca persoana îndreptățită să locuiască pe teritoriul național.
III – Apreciere
13. Trebuie subliniat, de la început, că niciuna dintre părți nu contestă că prestațiile sociale precum pensia de invaliditate pentru incapacitate de muncă provocată de o ședere într‑un spațiu concentraționar, care formează obiectul prezentei acțiuni, nu se încadrează în domeniul de aplicare al instrumentelor comunitare de coordonare a sistemelor de asigurare socială, care interzic, în principiu, orice condiție de reședință impusă beneficiarului. Într‑adevăr, în special Regulamentul (CEE) nr. 1408/71, care prevede principiul exportabilității prestațiilor de securitate socială, exclude în mod expres din domeniul său de aplicare ,,regimurile de prestații pentru victimele de război sau pentru consecințele acestuia”(3). Or, prestația de invaliditate în cauză trebuie privită ca o prestație pentru victimele consecințelor războiului, ținând seama de finalitatea sa și de condițiile de acordare: independentă de calitatea de lucrător, aceasta urmărește compensarea suferințelor îndurate în timpul deportării și, prin urmare, nu apare ca reprezentând contravaloarea unor cotizații plătite, ci prezintă caracterul unei sume plătite cu titlu de despăgubire(4).
14. Din moment ce o pensie precum cea în cauză în prezenta acțiune nu constituie o prestație de securitate socială, este de competența statelor membre să stabilească regimul și în special condițiile de acordare a acesteia. Totuși, statele membre trebuie să își exercite competența națională în conformitate cu dispozițiile tratatului, în special cu cele privind libertatea de circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre recunoscută oricărui cetățean al Uniunii(5). Această libertate de circulație și de ședere constituie o libertate fundamentală(6) care stă la baza cetățeniei Uniunii.
15. Or, în calitate de resortisantă poloneză, doamna Nerkowska se bucură de statutul de cetățean al Uniunii în temeiul articolului 17 alineatul (1) CE. Așadar, aceasta poate invoca drepturile aferente unui astfel de statut(7), inclusiv în raport cu statul său membru de origine.
16. Desigur, cetățenia Uniunii, deși constitutivă a unui ,,statut fundamental al resortisanților statelor membre”(8), nu are ca obiectiv extinderea domeniului material de aplicare al tratatului la situații interne care nu prezintă niciun punct de legătură cu dreptul comunitar(9). Însă, printre situațiile care intră în domeniul de aplicare ratione materiae al dreptului comunitar figurează cele referitoare la exercitarea libertăților fundamentale garantate prin tratat, în special cele care se referă la libertatea de circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, astfel cum este recunoscută prin articolul 18 CE(10). În plus, stabilindu-și reședința în Germania, doamna Nerkowska și‑a exercitat dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul unui alt stat membru decât cel al cărui resortisantă este, iar autoritățile poloneze i‑au refuzat plata pensiei de invaliditate la care era îndreptățită tocmai ca urmare a locului în care își stabilise reședința. Întrucât exercitarea unui drept recunoscut de ordinea juridică comunitară a avut un efect asupra plății unei prestații prevăzute de reglementarea națională, o astfel de situație nu poate fi considerată ca având strict un caracter intern, și nici ca fiind lipsită de orice legătură cu dreptul comunitar(11).
17. Articolul 18 alineatul (1) CE fiind aplicabil într‑o situație precum cea din cauza principală, trebuie în prezent să stabilim dacă acesta se opune unei reglementări naționale care supune plata prestației alocate pentru prejudiciile suferite în timpul unei șederi într‑un spațiu concentraționar condiției ca victimele să locuiască pe teritoriul național.
18. Din acest punct de vedere, potrivit unei jurisprudențe consacrate, facilitățile oferite de tratat în materie de circulație a cetățenilor Uniunii nu ar putea produce efecte depline dacă un resortisant al unui stat membru ar putea fi descurajat să le exercite ca urmare a obstacolelor ridicate în calea șederii sale în statul membru gazdă în temeiul unei reglementări din statul său de origine care îl sancționează pentru simplul fapt că a exercitat aceste facilități(12). Ar fi, așadar, incompatibil cu dreptul de liberă circulație ca unui cetățean al Uniunii să i se poată aplica, în statul membru al cărui resortisant este, un tratament mai puțin favorabil decât cel de care ar beneficia dacă nu ar fi exercitat facilitățile amintite; într‑o astfel de situație, cetățeanului Uniunii nu i s‑ar recunoaște în statul său de origine același tratament juridic precum cel acordat resortisanților acestui stat care se află în aceeași situație, acesta fiind dezavantajat pentru simplul fapt că și‑a exercitat libertatea de circulație și de ședere în alt stat membru(13).
19. Or, o reglementare națională precum cea din cauza principală instituie o diferență de tratament între resortisanții polonezi victime ale deportării care locuiesc în Polonia și cei care, exercitându‑și libertatea de circulație, și‑au stabilit reședința în alt stat membru. Supunând plata pensiei de invaliditate pentru o incapacitate de muncă provocată de o ședere într‑un spațiu concentraționar condiției de a locui pe teritoriul național, respectiva reglementare națională dezavantajează anumiți resortisanți naționali numai pentru motivul că aceștia și‑au exercitat libertatea de circulație, stabilindu‑și reședința în alt stat membru, și îi poate, așadar, descuraja să facă acest lucru. Aceasta constituie, în consecință, o restricție a libertăților recunoscute oricărui cetățean al Uniunii prin articolul 18 alineatul (1) CE.
20. Or, potrivit unei jurisprudențe constante, o asemenea restricție ,,nu poate fi justificată în raport cu dreptul comunitar decât dacă este întemeiată pe motive obiective de interes general independente de cetățenia persoanelor în cauză și dacă este proporțională cu obiectivul urmărit în mod legitim de dreptul național”, având în vedere că ,,o măsură este proporțională atunci când, fiind aptă pentru realizarea obiectivului urmărit, nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia”(14).
21. În ceea ce privește existența motivelor obiective de interes general, autoritățile poloneze susțin, în principal, că legislația națională în cauză are ca obiect acordarea de prestații cu titlu de compensație pentru prejudiciile și suferințele cauzate în general de represiunile din timpul războiului și de după război și, în special, în cazul reclamantei din acțiunea principală, provocate de deportarea forțată în Siberia. Astfel, societatea poloneză urmărește să își demonstreze solidaritatea cu victimele. Având în vedere acest obiectiv, ar fi legitim să se limiteze respectiva obligație de solidaritate numai la persoanele care păstrează un grad suficient de legătură cu societatea poloneză.
22. Este de necontestat că obiectivul de a limita solidaritatea unei societăți numai la persoanele care rămân suficient de integrate în cadrul acesteia poate constitui, în anumite cazuri, un motiv obiectiv de interes general(15). În stadiul actual al dreptului comunitar, un stat membru poate condiționa acordarea anumitor prestații sociale de existența unei legături între beneficiari și statul respectiv. Totuși, această legătură nu ar putea consta întotdeauna într‑o condiție privind reședința. Trebuie, într‑adevăr, ca măsura națională instituită în acest scop să fie aptă să atingă obiectivul legitim urmărit și să nu restrângă libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii într‑o mai mare măsură decât este necesar în acest scop. În această privință, autoritățile poloneze afirmă despre condiția reședinței că ar permite dovedirea dorinței beneficiarului de a menține o legătură cu societatea care își manifestă, astfel, solidaritatea față de acesta.
23. Această argumentație nu ne convinge. O condiție privind reședința precum cea prevăzută de legislația poloneză, care impune locuirea pe teritoriul național pe toată perioada plății prestației, nu ni se pare aptă să stabilească existența unei legături necesare. Pentru a merita recunoștința și solidaritatea naționale pentru suferințele îndurate, manifestate prin acordarea prestațiilor, este suficient ca persoana în cauză să fi fost victima unor represiuni pentru motivul cetățeniei sale și/sau al reședinței sale. Ceea ce stabilește acea legătură cu societatea care justifică manifestarea solidarității acesteia din urmă este calitatea de victimă ca membru al acestei societăți, demonstrată prin reședința și/sau cetățenia avute în timpul evenimentelor represive. Nimic nu ni se pare a diferenția, în ceea ce privește obiectivul legitim referitor la solidaritate, un resortisant polonez victimă a deportării de către regimul sovietic care locuiește încă pe teritoriul polonez de un alt resortisant polonez victimă a deportării respective care locuiește în prezent în alt stat membru. Această diferență de tratament ni se pare și mai puțin admisibilă, dată fiind vocația cetățeniei Uniunii de a fi statutul fundamental al resortisanților statelor membre căruia îi este asociată libertatea fundamentală de circulație și de ședere în întregul spațiu comunitar. Rezultă că un stat membru nu ar putea, în principiu, să mai condiționeze o obligație de solidaritate de existența unei legături de integrare demonstrate printr‑o condiție de teritorialitate națională. Cetățenia Uniunii ar trebui să determine statele membre să nu mai conceapă legătura legitimă de integrare numai în cadrul restrâns al comunității naționale, ci și în cadrul mai larg al societății popoarelor Uniunii(16).
24. Pentru a se opune acestei concluzii și pentru a justifica condiția privind locuirea pe toată perioada de plată a prestației, autoritățile poloneze nu ar putea invoca în mod valabil Hotărârea Tas‑Hagen și Tas, în care Curtea se pronunța, de asemenea, asupra compatibilității cu dreptul comunitar a unei condiții privind reședința impuse pentru acordarea unei prestații pentru victimele de război sau pentru victimele consecințelor acestuia. Este adevărat că, în această hotărâre, Curtea a stabilit că un criteriu referitor la reședință nu poate atinge obiectivul privind limitarea obligației de solidaritate în măsura în care, fiind raportat exclusiv la data introducerii cererii pentru prestații, putea conduce la rezultate diferite pentru persoane stabilite în străinătate și al căror nivel de integrare în societatea statului membru care acordă prestația în cauză este sub toate aspectele comparabil(17). Cu toate acestea, nu se poate interpreta că soluția menționată ar justifica o condiție privind reședința, dacă aceasta ar fi impusă pe o perioadă mai lungă, de natură să evidențieze o adevărată diferență în ceea ce privește nivelul de integrare dorit de statul membru. În contextul specific al prestațiilor pentru victimele de război sau pentru victimele consecințelor acestuia, dacă o condiție de teritorialitate națională poate fi admisibilă, aceasta este admisibilă numai în măsura în care, raportată la data evenimentelor prejudiciabile, permite stabilirea statutului de victimă față de care colectivitatea națională poate fi chemată să își demonstreze solidaritatea.
25. Autoritățile poloneze justifică, de asemenea, condiția privind reședința prin necesitatea controlului existenței și al menținerii condițiilor de acordare a pensiei de invaliditate. Condiția reședinței ar permite serviciilor medicale competente să constate starea sănătății solicitantului, să stabilească legătura dintre prejudiciile suferite și deportare, să evalueze incapacitatea de muncă și, în cazul în care ar stabili caracterul temporar al incapacității de muncă, să invite beneficiarul să se supună unor noi examinări la expirarea respectivei decizii.
26. Cu toate acestea, chiar dacă imperativele controlului condițiilor de obținere a unei prestații sociale reprezintă un motiv obiectiv de interes general(18), cerința locuirii pe teritoriul național pe toată perioada de plată a prestației depășește, în mod evident, ceea ce este necesar pentru atingerea acestui scop. Sunt posibile diferite alte modalități adaptate la obiectivul urmărit, însă mai puțin restrictive în privința libertății de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii. De exemplu, ar fi cu siguranță suficient să i se impună solicitantului obligația de a se prezenta, pentru controlul medical, în fața serviciilor naționale competente cu ocazia examinării cererii.
27. În sfârșit, pentru a justifica condiția privind reședința din cauza principală, autoritățile poloneze se referă la competența de care dispun de a adapta cuantumul și natura prestațiilor în funcție de necesitățile beneficiarilor din domeniul sănătății și al condițiilor de viață. În afara pensiei de invaliditate, al cărei cuantum poate varia în scopul de a‑i asigura beneficiarului un nivel minim de trai, legislația națională în cauză ar prevedea, astfel, și alte prestații precum, printre altele, reducerea cheltuielilor de transport, formarea profesională, servicii speciale de îngrijire, cărucior pe rotile cu motor. Prin urmare, preocuparea de a adapta la situația beneficiarului prestațiile care au scopul de a compensa prejudiciul suferit din cauza unei șederi într‑un spațiu concentraționar nu ar putea fi luată în considerare în mod corect în absența unei condiții privind locuirea pe teritoriul polonez.
28. Prin această argumentație, Republica Polonă trimite implicit la jurisprudența Curții, care admite o condiție privind reședința, prin derogare de la principiul exportabilității prestațiilor de securitate socială, în cazul prestațiilor ,,strâns legate de mediul social”(19). Ideea de bază a acestor soluții este că, atunci când cuantumul și natura prestației sunt stabilite în funcție de nivelul și de condițiile de viață specifice statului membru care acordă prestația, condiția privind reședința impusă pentru obținerea prestației apare ca fiind legitimă, adaptată și necesară(20).
29. Cu toate acestea, pensia de invaliditate în cauză în acțiunea principală nu ni se pare a se încadra în acest tip de prestații strâns legate de mediul social. Prestațiile astfel calificate de jurisprudență desemnează prestații în legătură cu care un criteriu esențial de acordare este nevoia celui interesat și care contribuie, în consecință, la asigurarea acestuia a unui nivel minim de trai în contextul economic și social al statului membru plătitor al prestațiilor respective. Or, pensia de invaliditate din acțiunea principală este alocată pentru a compensa prejudiciile cauzate sănătății de o ședere într‑un spațiu concentraționar, independent de situația economică a beneficiarului; aceasta prezintă caracterul unei compensări a suferințelor îndurate. Pârâta din acțiunea principală a confirmat acest aspect, afirmând în mod explicit în observațiile sale că acordarea pensiei care face obiectul cauzei din acțiunea principală nu este condiționată de evaluarea nevoilor personale ale beneficiarului. Cuantumul respectivei pensii poate fi cel mult adaptat în funcție de nivelul vieții economice din Polonia. Este adevărat că alte prestații prevăzute de legislația națională în cauză ar putea fi considerate strâns legate de mediul social. Totuși, acestea nu ar putea justifica, fără a aduce atingere principiului proporționalității, o cerință generală privind reședința impusă pe toată perioada de acordare a prestației, oricare ar fi aceasta. Prin urmare, legiuitorului național i‑ar reveni competența să realizeze o distincție, în raport cu criteriul reședinței, în funcție de natura prestațiilor în cauză. În orice caz, având în vedere că pensia de invaliditate în cauză în acțiunea principală nu apare ca fiind strâns legată de mediul social, nu poate fi justificat ca plata acesteia să depindă de îndeplinirea unei condiții privind reședința.
IV – Concluzie
30. În raport cu considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată după cum urmează:
,,Articolul 18 CE, care garantează cetățenilor Uniunii Europene libertatea de circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care supune plata unei pensii de invaliditate legate de o ședere într‑un spațiu concentraționar condiției ca persoana îndreptățită să locuiască pe teritoriul național pe toată perioada de acordare a prestației.”