FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. MAZÁK
fremsat den 18. maj 2010 1(1)
Sag C-119/09
Société fiduciaire nationale d’expertise comptable
mod
Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (Frankrig))
»Direktiv 2006/123/EF – generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation – dørsalg«
1. I denne sag skal Domstolen for første gang udtale sig om fortolkning af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (2).
2. Det af Conseil d’État (Frankrig) forelagte præjudicielle spørgsmål vedrører friheden til kommerciel kommunikation for de lovregulerede erhverv, i det foreliggende tilfælde revisorer, som er reguleret af direktiv 2006/123’s artikel 24. Spørgsmålet lyder således:
»Tilsigter Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked for de lovregulerede erhverv, som det omhandler, at forbyde ethvert generelt forbud, uanset hvilken handelsbrug, der er tale om, eller giver det medlemsstaterne mulighed for at fastholde generelle forbud for visse handelsbrug, såsom dørsalg?«
3. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at Domstolens svar er nødvendigt, for at den kan træffe afgørelse i søgsmålet anlagt af Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (herefter »Société fiduciaire«) med henblik på annullation af bekendtgørelse nr. 2007-1387 af 27. september 2007 vedrørende et fagligt kodeks for revisorer, idet bekendtgørelsen forbyder dørsalg. Tilsidesættelsen af direktiv 2006/123 og navnlig dettes artikel 24 udgør et af de anbringender, som Société fiduciaire har påberåbt sig ved den forelæggende ret til støtte for sin annullationspåstand (3).
4. Der er indgivet skriftlige indlæg for Domstolen af Société fiduciaire, den franske, den cypriotiske og den nederlandske regering samt af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. Retsmødet blev afholdt den 23. marts 2010, hvor befuldmægtigede for Société fiduciaire, for den franske og for den nederlandske regering samt for Kommissionen var fremmødt.
5. De foreslåede besvarelser af det forelagte spørgsmål kan deles i to grupper. Den første gruppe består af de af Société fiduciaire, den nederlandske regering og Kommissionen foreslåede besvarelser. Disse foreslår at besvare spørgsmålet med, at direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 1, for de lovregulerede erhverv, som direktivet omhandler, forbyder ethvert generelt forbud mod enhver form for kommerciel kommunikation og således også et forbud som det i hovedsagen omhandlede, dvs. forbuddet mod dørsalg.
6. Den anden gruppe består af de af den franske og den cypriotiske regering foreslåede besvarelser. Ifølge dem er den nævnte bestemmelse i direktiv 2006/123 som udgangspunkt ikke til hinder for en national lovgivning, der forbyder dørsalg for de lovregulerede erhverv.
Retsforskrifter
Direktiv 2006/123
7. Direktiv 2006/123 blev vedtaget med hjemmel i artikel 47, stk. 2, første og tredje punktum, EF og artikel 55 EF.
8. Direktiv 2006/123’s anden betragtning lyder således:
»Et konkurrencedygtigt marked for tjenesteydelser er vigtigt til fremme af økonomisk vækst og jobskabelse i Den Europæiske Union. På nuværende tidspunkt hindrer en lang række barrierer på det indre marked tjenesteyderne, specielt små og mellemstore virksomheder (SMV’er), i at udstrække deres aktiviteter ud over de nationale grænser og drage fuld fordel af det indre marked. Dette svækker konkurrenceevnen på verdensplan for Den Europæiske Unions tjenesteydere. Et frit marked, som tvinger medlemsstaterne til at fjerne restriktionerne for grænseoverskridende udveksling af tjenesteydelser, samtidig med at den nødvendige gennemskuelighed og information over for forbrugerne øges, ville give forbrugerne et større udvalg og en bedre service til lavere priser.«
9. Direktiv 2006/123’s femte betragtning lyder således:
»Det er derfor nødvendigt at fjerne hindringerne for tjenesteyderes ret til frit at etablere sig i medlemsstaterne og for den frie bevægelighed for tjenesteydelser mellem medlemsstaterne og garantere tjenestemodtagere og tjenesteydere den retssikkerhed, der er påkrævet, for at de reelt kan udøve disse to grundlæggende traktatfæstede friheder. […]«
10. I direktiv 2006/123’s syvende betragtning angives:
»Dette direktiv opstiller en generel retlig ramme, der kommer en lang række tjenesteydelser til gode, samtidig med at der tages hensyn til de særlige kendetegn ved hver enkelt form for virksomhed og erhverv og disses reguleringsordninger. […]«
11. Ifølge direktiv 2006/123’s betragtning 100:
»Det er nødvendigt at bringe totalforbuddet mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation til ophør, ikke ved at ophæve forbuddet mod indholdet af den kommercielle kommunikation, men derimod ved at ophæve forbud, der generelt udelukker bestemte erhverv fra en eller flere former for kommerciel kommunikation, f.eks. forbud mod enhver form for reklame i et eller flere bestemte medier. For så vidt angår indhold og metoder vedrørende kommerciel kommunikation er det nødvendigt at opfordre erhvervene til i overensstemmelse med fællesskabsretten at udarbejde adfærdskodekser på fællesskabsplan.«
12. I direktiv 2006/123’s artikel 4 defineres direktivets grundbegreber. To definitioner er relevante for denne sag, nemlig definitionen af begrebet »lovreguleret erhverv« og af begrebet »kommerciel kommunikation«.
13. De lovregulerede erhverv er defineret i direktiv 2006/123’s artikel 4, nr. 11), ved en henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (4), og navnlig dettes artikel 3, stk. 1, litra a). Ifølge denne bestemmelse forstås ved »lovreguleret erhverv«:
»en eller flere former for erhvervsmæssig virksomhed under ét, når der enten direkte eller indirekte ifølge love eller administrative bestemmelser kræves bestemte erhvervsmæssige kvalifikationer for adgang hertil eller udøvelse eller en form for udøvelse heraf; især vil anvendelsen af en faglig titel, der ifølge love eller administrative bestemmelser er begrænset til en person, der er i besiddelse af en bestemt erhvervsmæssig kvalifikation, være en form for udøvelse. […]«
14. I direktiv 2006/123’s artikel 4, nr. 12), defineres begrebet »kommerciel kommunikation« således:
»enhver form for kommunikation, der har til formål direkte eller indirekte at fremme afsætningen af varer eller tjenesteydelser eller at etablere et image for en virksomhed, organisation eller person, der udøver handels-, industri- eller håndværksvirksomhed eller et lovreguleret erhverv. Følgende udgør ikke i sig selv kommerciel kommunikation:
a) oplysninger, der muliggør direkte adgang til virksomhedens, organisationens eller personens virksomhed, herunder navnlig et domænenavn eller en e-mail-adresse
b) kommunikation vedrørende en virksomheds, organisations eller persons varer, tjenesteydelser eller image udarbejdet uafhængigt af denne, især uden finansiel modydelse.«
15. Direktiv 2006/123’s artikel 24 med overskriften »Lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation«, som indgår i direktivets kapitel V med overskriften »Tjenesteydelsernes kvalitet«, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne ophæver alle generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation.
2. Medlemsstaterne påser, at lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation overholder faglige regler i henhold til fællesskabsretten vedrørende bl.a. erhvervenes uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden alt efter det enkelte erhvervs særlige karakteristika. Faglige regler om kommerciel kommunikation skal være ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og proportionelt afpasset.«
16. Ifølge direktiv 2006/123’s artikel 44, stk. 1, udløb direktivets gennemførelsesfrist den 28. december 2009.
Nationale retsforskrifter
17. Det faglige kodeks for revisorer (herefter »det faglige kodeks«) er bilagt bekendtgørelse nr. 2007-1387.
18. Det faglige kodeks’ artikel 12 bestemmer:
»I. – Det forbydes de i artikel 1 nævnte personer at gøre brug af uopfordrede fremgangsmåder med henblik på at tilbyde deres tjenesteydelser til tredjemand. Deres deltagelse i konferencer, seminarer og andre universitetsmæssige eller videnskabelige arrangementer er tilladt i det omfang, de ikke ved sådanne lejligheder foretager handlinger, der svarer til dørsalg.
II. – De i artikel 1 nævnte personer må gerne markedsføre deres tjenesteydelser i det omfang, de bringer offentligheden nyttig information. De midler, de må bruge med henblik herpå, skal være diskrete og være af en sådan art, at de ikke skader erhvervets uafhængighed, værdighed og faglige etik, tavshedspligt eller loyalitet over for klienter og fagfæller. Hvor de i artikel 1 nævnte personer præsenterer deres erhvervsvirksomhed for tredjemand, uanset på hvilken måde, må de ikke anvende en udtryksform, der kan skade erhvervets værdighed eller omdømme. Disse kommunikationsmåder samt alle andre måder er kun tilladt, såfremt udtryksformen er passende og afdæmpet, indholdet ikke er upræcist eller egnet til at vildlede offentligheden eller helt mangler sammenlignelige oplysninger.«
19. Det faglige kodeks trådte i kraft den 1. december 2007 ifølge de nærmere bestemmelser fastsat i artikel 3 i bekendtgørelse nr. 2007-1387.
Vurdering
20. Før det præjudicielle spørgsmål undersøges, vil jeg gøre to bemærkninger om den omstændighed, som er fremhævet af den franske regering i dennes skriftlige indlæg, at bekendtgørelse nr. 2007-1387 blev vedtaget efter direktiv 2006/123’s ikrafttræden, men før dets gennemførelsesfrist udløb, og at anmodningen om præjudiciel afgørelse blev fremsat før denne dato.
21. For det første vil jeg henvise til min stillingtagen (5) i sag C-357/09 PPU, Kadzoev, i hvilken jeg behandlede spørgsmålet om, hvornår præjudicielle spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, navnlig når de vedrører et direktiv, hvis gennemførelsesfrist endnu ikke er udløbet. Med støtte i den deri nævnte retspraksis konkluderede jeg, at denne omstændighed alene ikke kunne være til hinder for, at et præjudicielt spørgsmål antages til realitetsbehandling.
22. For det andet bemærkes, at det klart fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret selv støtter sig til den omstændighed, at forbuddet mod dørsalg, som er fastsat i bekendtgørelse nr. 2007-1387, såfremt det skal anses for at være i strid med direktiv 2006/123’s artikel 24, alvorligt skader gennemførelsen heraf.
23. Jeg vil nu gå videre med at undersøge det præjudicielle spørgsmål, hvorved Domstolen i det væsentlige opfordres til at afgøre rækkevidden af forpligtelsen til at »ophæve[…] alle generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation«, jf. direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 1.
24. Den forelæggende ret forestiller sig i selve sit præjudicielle spørgsmål to indgangsvinkler til fortolkning af denne forpligtelse. Ifølge den første vedrører forpligtelsen til at ophæve alle generelle forbud ethvert generelt forbud mod en eller anden form for kommerciel kommunikation. Ifølge den anden indgangsvinkel vedrører nævnte forpligtelse kun et generelt forbud mod al kommerciel kommunikation (6), som indebærer, at medlemsstaterne har mulighed for at fastholde generelle forbud for visse former for kommerciel kommunikation.
25. Jeg er af den opfattelse, at en ordlydsfortolkning af direktiv 2006/123’s artikel 24 ikke giver svaret på det præjudicielle spørgsmål, eftersom det ikke fører til en ubestridelig konklusion.
26. Brugen af flertal i udtrykket »generelle forbud« i stedet for ental kan føre til to modsatte konklusioner, hvoraf ingen uden videre savner støtte.
27. Ifølge en konklusion, som Kommissionen bl.a. støtter, har fællesskabslovgiver haft til hensigt ikke blot at ophæve et generelt forbud mod al kommerciel kommunikation, men også generelle forbud mod visse former for kommerciel kommunikation.
28. Ifølge en anden konklusion, som den franske regering har fremdraget, drejer det sig kun om et generelt forbud mod al kommerciel kommunikation for de lovregulerede erhverv, selv om fællesskabslovgiver henviser til »generelle forbud«, da der i de fleste medlemsstater indtil da ikke fandtes et eneste generelt forbud, der gjaldt alle lovregulerede erhverv, men generelle forbud for bestemte erhverv.
29. Henset til at ordlydsfortolkningen af direktiv 2006/123’s artikel 24 ikke er tilstrækkelig, må frem for alt formålet med direktivet og artikel 24’s placering i direktiv 2006/123’s opbygning tages i betragtning.
30. For så vidt angår formålet med direktiv 2006/123 konstateres ud fra anden og femte betragtning, at det består i fjernelse af hindringer for to grundlæggende traktatfæstede friheder, nemlig etableringsfriheden og den fri udveksling af tjenesteydelser. Det er således, direktiv 2006/123 bidrager til virkeliggørelsen af det indre marked.
31. For så vidt angår direktiv 2006/123’s opbygning bemærkes, at dets artikel 24, som er genstanden her, henhører under dets kapitel V med overskriften »Tjenesteydelsernes kvalitet«. Efter min mening kan det næsten ikke bestrides, at dette kapitel generelt og artikel 24 i særdeleshed hovedsageligt tilsigter at beskytte forbrugerinteresser. Da artikel 24 befinder sig i direktiv 2006/123, er formålet med artiklen dog at bidrage til kvaliteten af tjenesteydelserne udbudt af de lovregulerede erhverv inden for rammerne af det indre marked.
32. Henset til artikel 24’s indhold kan spørgsmålet rejses, hvorvidt lovgivningen vedrørende kommerciel kommunikation kan bidrage til kvaliteten af tjenesteydelserne udbudt af de lovregulerede erhverv inden for rammerne af det indre marked.
33. Vel vidende at artikel 24 ikke med sit indhold har en direkte indvirkning på de omhandlede tjenesteydelsers kvalitet, udgør dens konkrete fortolkning og anvendelse en nødvendig forudsætning for levering af en tjenesteydelse af kvalitet, navnlig inden for de lovregulerede erhvervs område (7), da det er et område, hvor problemet med asymmetrisk information, som rent faktisk findes mellem tjenesteyderen og tjenestemodtageren, er mest udpræget.
34. De forskellige former for kommerciel kommunikation består nærmere bestemt af tilsendelse af meddelelser og oplysninger til potentielle kunder, dvs. potentielle modtagere af de udbudte tjenesteydelser.
35. Før vedtagelsen af direktiv 2006/123 blev den særlige beskaffenhed af de lovregulerede erhverv, som er beskrevet af generaladvokat Jacobs i dennes forslag til afgørelse, der blev fremsat den 23. marts 2000, i sagen Pavlov m.fl. (8), generelt anerkendt som en af grundene til et muligt forbud mod kommerciel kommunikation for lovregulerede erhverv (9).
36. Eftersom direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 1, pålægger medlemsstaterne at ophæve alle generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation, synes det nævnte direktivs indgangsvinkel at ændre denne synsvinkel. Er det af den grund nødvendigt at anerkende, at den særlige beskaffenhed af de tjenesteydelser, som de lovregulerede erhverv udbyder, ikke længere kræver særskilt regulering af den kommercielle kommunikation vedrørende disse i forhold til den regulering, der finder anvendelse på den kommercielle kommunikation vedrørende andre tjenesteydelser?
37. I lyset af direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 2, må svaret på dette spørgsmål være negativt. Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne at påse, at lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation overholder faglige regler i henhold til EU-retten vedrørende bl.a. erhvervenes uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden alt efter det enkelte erhvervs særlige karakteristika. Ifølge direktiv 2006/123’s betragtning 100 betyder dette, at medlemsstaterne kan bibeholde forbud vedrørende indholdet af og metoderne for én form for kommerciel kommunikation.
38. Bestemmelserne i direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 1 og 2, befinder sig ikke mellem et princip, i det foreliggende tilfælde fjernelse af alle generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation, og en undtagelse fra dette princip. Tværtimod supplerer bestemmelserne i stk. 2 det i stk. 1 angivne princip. Generelle forbud mod lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikation er derfor udelukket, uden at det af den grund er forbudt medlemsstaterne at fastsætte forbud vedrørende indholdet af én form for kommerciel kommunikation.
39. Jeg er af den opfattelse, at de ovenfor anførte betragtninger peger i retning af, at fællesskabslovgiver snarere har haft til hensigt at fjerne ethvert generelt forbud for en form for kommerciel kommunikation og ikke blot et generelt forbud mod al kommerciel kommunikation for de lovregulerede erhverv. En sådan fortolkning af artikel 24 understøttes af direktiv 2006/123’s betragtning 100, ifølge hvilken fjernelse af generelle forbud mod kommerciel kommunikation for de lovregulerede erhverv ikke vedrører forbud mod indholdet af den kommercielle kommunikation, men forbud, der generelt udelukker bestemte erhverv fra en eller flere former for kommerciel kommunikation.
40. En sådan konklusion løser dog ikke helt det problem, der fremgår af det præjudicielle spørgsmål.
41. Med hensyn til uklarheden i begrebet »dørsalg« rejser spørgsmålet sig, om det drejer sig om en tilstrækkeligt selvstændig form for kommerciel kommunikation (som indebærer, at forbuddet herimod ikke er i overensstemmelse med kravet i direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 1, som fortolket ovenfor), eller om det kun drejer sig om en særlig form (for »måde«) at gennemføre reklamen som kommerciel kommunikationsform på.
42. Direktiv 2006/123 indeholder kun en generel definition af begrebet »kommerciel kommunikation« uden at klarlægge de forskellige former eller give eksempler herpå. Direktivets artikel 4, nr. 12), definerer dette begreb på to måder: dels positivt (det, der henhører under begrebet »kommerciel kommunikation«), dels negativt (det, der ikke henhører under begrebet »kommerciel kommunikation«). Positivt betegnet er kommerciel kommunikation »enhver form for kommunikation, der har til formål direkte eller indirekte at fremme afsætningen af varer eller tjenesteydelser eller at etablere et image for en virksomhed, organisation eller person, der udøver handels-, industri- eller håndværksvirksomhed eller et lovreguleret erhverv«. Negativt, henhører følgende ikke i sig selv under begrebet »kommerciel kommunikation«:
»a) oplysninger, der muliggør direkte adgang til virksomhedens, organisationens eller personens virksomhed, herunder navnlig et domænenavn eller en e-mail-adresse
b) kommunikation vedrørende en virksomheds, organisations eller persons varer, tjenesteydelser eller image udarbejdet uafhængigt af denne, især uden finansiel modydelse.«
43. Som jeg allerede har nævnt, drejer det sig om en meget generel definition, men samtidig en tilstrækkeligt smidig definition til at tage højde for en hurtig udvikling i kommunikationssektoren.
44. Lige så lidt som direktiv 2006/123 indeholder EU-retten nogen juridisk definition af begrebet »dørsalg«. Herudover kan dets indhold være forskelligt i de forskellige medlemsstaters retssystemer. For så vidt angår det faglige kodeks, som er genstand for tvisten i hovedsagen, forstås ved dørsalg, som forbydes i dets artikel 12, en revisors henvendelse til en tredjemand, der ikke har anmodet herom, med henblik på at tilbyde sine tjenesteydelser.
45. Efter min mening kan indholdet af begrebet »dørsalg« fastlægges ved henvisning til tre forhold. To af dem svarer i det væsentlige til dem, der er foreslået af den franske regering. Det drejer sig for det første om et skridt, som medlemmet af det lovregulerede erhverv tager med henblik på at tage direkte, personlig kontakt til en tredjemand, som ikke har anmodet herom, og for det andet om et indhold, der går ud på at bringe en kommerciel meddelelse. Det er dog ikke ligegyldigt, hvilken kommerciel meddelelse det er. Det skal være en meddelelse, der bringer oplysninger ud over oplysninger om den virksomhed, medlemmet af det omhandlede lovregulerede erhverv, der udbyder sine tjenesteydelser, udøver. Det tredje forhold består af en individualisering af modtageren af den nævnte kommercielle meddelelse.
46. Denne definition betyder, at gennemførelsen af dørsalg ved mellemkomst af visse medier, såsom fjernsyn, radio eller den trykte presse, udelukkes. I sådanne tilfælde mangler nemlig individualisering af modtageren af den kommercielle meddelelse. Derimod er telefon, brev eller e-mail typiske fjernsalgsmetoder (10).
47. To omstændigheder får mig til i EU-retlig sammenhæng at betragte dørsalg ikke som en særlig form for kommerciel kommunikation, men blot som en særlig form for gennemførelse af reklamen som en kommerciel kommunikationsform.
48. For det første kan nævnes Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/83/EF af 6. november 2001 om oprettelse af en fællesskabskodeks for humanmedicinske lægemidler (11), hvis artikel 86, stk. 1, definerer reklame for lægemidler som »enhver form for opsøgende informationsvirksomhed, kundesøgning eller holdningspåvirkning, der tager sigte på at fremme ordinering, udlevering, salg eller forbrug af lægemidler«. Denne bestemmelse indeholder også en ikke-udtømmende liste over former for reklame, blandt hvilke også findes handelsbrug, der opfylder min definition af dørsalg. Det drejer sig f.eks. om reklame for lægemidler over for personer, der er beføjet til at ordinere eller udlevere lægemidler eller lægemiddelkonsulenters besøg hos personer, der er beføjet til at ordinere eller udlevere lægemidler.
49. For det andet vil jeg citere Domstolens dom i sagen Alpine Investments (12). I denne doms præmis 28 udtalte Domstolen, at telefonisk fjernsalg er en »mulighed for hurtigt og direkte at kunne reklamere og tage kontakt«.
50. I betragtning af min definition af dørsalg, definitionen i direktiv 2001/83 og i Alpine Investments-dommen må det konkluderes, at forbuddet mod dørsalg ikke som sådan er i strid med kravet i direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 1, eftersom dørsalg ikke udgør en tilstrækkeligt selvstændig form for kommerciel kommunikation, som kan udskilles fra reklame, men derimod blot er en måde at gennemføre reklamen på.
51. Det kan derfor konstateres, at forbuddet mod dørsalg for revisorer i det faglige kodeks er en måde at benytte sig af muligheden i direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 2, til at kontrollere indholdet af og metoderne for kommerciel kommunikation ud fra de faglige regler vedrørende de lovregulerede erhvervs uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden.
52. Om denne antagelse er holdbar afhænger i sidste ende af svaret på to spørgsmål. Det drejer sig for det første om, hvorvidt dørsalg, der foretages af revisorer, udgør en trussel mod erhvervets uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden. I bekræftende fald må det undersøges, om forbuddet mod dørsalg for revisorer er ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og proportionelt afpasset.
53. For så vidt angår dørsalg som en trussel mod de værdier, der er omhandlet i direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 2, mener jeg, at en sådan reklamemetode i væsentlig grad berører revisorers uafhængighed.
54. Uafhængigheden udgør et formålsbestemt princip, der berører selve kernen i revisorerhvervet. Revisorers uafhængighed kan ved at anvende Domstolens definition af uafhængighed i dens dom af 9. marts 2010, Kommissionen mod Tyskland (13) mutatis mutandis defineres som udelukkelse af ethvert påbud og enhver anden ydre indflydelse, hvad enten sidstnævnte sker direkte eller indirekte, som kan skade udførelsen af deres opgaver.
55. Det er efter min mening klart, at den direkte, personlige kontakt mellem en potentiel kunde på den ene side og en revisor på den anden side, hvorved sidstnævnte udbyder sine tjenesteydelser (som udgør et af kendetegnene ved dørsalg), kan skabe en personlig forbindelse, hvori er indbygget en mulighed for indflydelse. Det skal fremhæves, at det drejer sig om en kendsgerning (almindeligt kendt), der bestyrkes af erfaringen, uden at det er nødvendigt generelt at bevise det. Det skal ganske vist stadig bevises i det konkrete tilfælde, at den direkte, personlige kontakt har haft en sådan indflydelse på en revisor, at hans virksomhed ikke længere kan anses for uafhængig.
56. Jeg kan i hvert fald konkludere, at den direkte, personlige kontakt mellem en potentiel kunde på den ene side og en revisor på den anden side, hvorved sidstnævnte udbyder sine tjenesteydelser, indebærer en reel risiko for at skade revisorens uafhængighed. Ud fra denne synsvinkel medvirker forbuddet mod dørsalg, der er fastsat for revisorer, til at forebygge situationer, der er egnede til at rejse tvivl om revisorers uafhængighed.
57. Det følger af det foregående, at forbuddet mod dørsalg i det faglige kodeks kan anses for en faglig regel, der beskytter revisorerhvervets uafhængighed.
58. Tilbage står at afgøre, om forbuddet mod dørsalg for revisorer er holdbart i lyset af de stillede krav om, at det skal være ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og proportionelt afpasset.
59. Jeg er vel vidende om, at forbuddet mod dørsalg som sådan udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, og det samme kan gøre sig gældende for andre af de faglige regler, der tilsigter at beskytte de lovregulerede erhvervs uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden. Af denne grund kræver direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 2, at de omhandlede faglige regler skal være ikke-diskriminerende, begrundet i et tvingende alment hensyn og proportionelt afpasset. Det drejer sig om betingelser, der til stadighed har været forbundet med begrundelsen for hindringer af det indre markeds grundlæggende friheder.
60. Den ikke-diskriminerende karakter af forbuddet mod dørsalg i det faglige kodeks er ikke blevet bestridt i denne sag.
61. For så vidt angår spørgsmålet, om forbuddet mod dørsalg kan begrundes i et tvingende alment hensyn, synes problemet at være, om direktiv 2006/123’s artikel 16, stk. 1, litra b), skal tages i betragtning. Ifølge denne bestemmelse må medlemsstaterne ikke gøre adgangen til eller udøvelsen af servicevirksomhed på deres område betinget af opfyldelse af krav, der ikke er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed, den offentlige sundhed eller beskyttelsen af miljøet.
62. Ved første øjekast synes de faglige regler, der udgør en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, ikke at kunne begrundes i nogen af de fire hensyn nævnt i direktiv 2006/123’s artikel 16, stk. 1, litra b). En sådan fortolkning ville imidlertid umuliggøre gennemførelsen af direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 2, første punktum, der fastsætter de hensyn, der kan begrunde faglige regler, såsom forbuddet mod dørsalg i denne sag, dvs. hensynet til de lovregulerede erhvervs uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden. Det er umuligt at kræve, at de samme faglige regler på samme tid forfølger de andre hensyn.
63. Det må derfor konstateres, at beskyttelsen af de lovregulerede erhvervs uafhængighed, værdighed og integritet samt forretningshemmeligheden i henhold til direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 2, må anses for et tvingende alment hensyn.
64. Direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 2, er lex specialis i forhold til direktivets artikel 16, stk. 1, litra b), således at de tvingende almene hensyn, der med henblik på reguleringen af de lovregulerede erhvervs kommercielle kommunikations indhold og metoder er fastsat på en ikke-udtømmende måde i den første bestemmelse, og som er forskellige fra de hensyn, der kan udgøre begrundelser som omhandlet i direktiv 2006/123’s artikel 16, stk. 1, litra b), ligeledes anerkendes.
65. I dette forslags punkt 53-57 har jeg allerede påvist, at forbuddet mod dørsalg kan begrundes i beskyttelsen af revisorers uafhængighed.
66. For så vidt angår spørgsmålet, om forbuddet mod dørsalg er proportionelt afpasset, er jeg af den opfattelse, at en sådan foranstaltning ikke går videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål.
67. Med hensyn til begrebet »dørsalg«, sådan som jeg har defineret det i dette forslag (14), mener jeg, at forbuddet mod dørsalg er et passende retsmiddel til begrænsning af den direkte, personlige kontakt mellem en potentiel kunde på den ene side og en revisor på den anden side, hvorved sidstnævnte udbyder sine tjenesteydelser, og derfor styrker den uafhængige gennemførelse af dette lovregulerede erhverv.
68. Eftersom den lovgivning, der er genstand for tvisten i hovedsagen, er tilstrækkeligt præcis, og dens anvendelse kan kontrolleres og styres ved et passende middel, går den ikke videre end nødvendigt for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål. Det skal tilføjes, at de former for kommerciel kommunikation, der stadig er tilladt revisorer, og gennemførelsesbestemmelserne herom forekommer at være tilstrækkelige til, at revisorerne kan oplyse deres potentielle kunder om deres virksomhed i overensstemmelse med fællesskabslovgivers hensigt, der er udtrykt i direktiv 2006/123’s artikel 24.
Forslag til afgørelse
69. På baggrund af ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Conseil d’État forelagte spørgsmål således:
»Eftersom dørsalg udgør en særlig form for gennemførelse af en af de kommercielle kommunikationsformer, dvs. reklame, skal artikel 24, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked fortolkes således, at den ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, i henhold til hvilken det forbydes revisorer at gøre brug af uopfordrede fremgangsmåder med henblik på at tilbyde deres tjenesteydelser til tredjemand, for så vidt som denne lovgivning er ikke-diskriminerende, begrundet i et af de tvingende almene hensyn, der som eksempler er nævnt i direktiv 2006/123’s artikel 24, stk. 2, og proportionelt afpasset.«