OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
YVES’A BOTA
przedstawiona w dniu 11 grudnia 2012 r.(1)
Sprawy połączone C‑274/11 i C‑295/11
Królestwo Hiszpanii (C‑274/11),
Republika Włoska (C‑295/11)
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Upoważnienie do podjęcia wzmocnionej współpracy na mocy art. 20 TUE i art. 329 TFUE w celu ustanowienia „jednolitego patentu” – Skarga o stwierdzenie nieważności ze względu na brak kompetencji, nadużycie władzy oraz naruszenie postanowień traktatów – Utworzenie europejskich praw własności intelektualnej – Artykuł 118 TFUE – Kompetencja wyłączna i dzielona
1. W skardze Królestwo Hiszpanii (sprawa C‑274/11) i Republika Włoska (sprawa C‑295/11) wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2011/167/UE z dnia 10 marca 2011 r. w sprawie upoważnienia do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej(2).
I – Ramy prawne
A – Prawo pierwotne
1. Traktat o Unii Europejskiej
2. Artykuł 20 ust. 1 i 2 TUE stanowi:
„1. Państwa członkowskie, które pragną ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w ramach kompetencji niewyłącznych Unii, mogą korzystać w tym celu z jej instytucji i wykonywać te kompetencje, stosując odpowiednie postanowienia traktatów, z zastrzeżeniem ograniczeń oraz zgodnie z procedurą określoną w niniejszym artykule i w artykułach 326–334 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Celem wzmocnionej współpracy jest sprzyjanie realizacji celów Unii, ochrona jej interesów oraz wzmocnienie procesu jej integracji. Współpraca taka otwarta jest dla wszystkich państw członkowskich w dowolnym czasie, zgodnie z artykułem 328 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
2. Decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy Rada przyjmuje w ostateczności, jeżeli ustali, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość, oraz pod warunkiem, że uczestniczy w niej co najmniej dziewięć państw członkowskich. Rada stanowi zgodnie z procedurą określoną w artykule 329 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.
2. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
3. Artykuł 3 ust. 1 TFUE przewiduje:
„1. Unia ma wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach:
a) unia celna;
b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego;
c) polityka pieniężna w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro;
d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa;
e) wspólna polityka handlowa”.
4. Artykuł 4 ust. 1 i 2 TFUE stanowi:
„1. Unia dzieli kompetencje z państwami członkowskimi, jeżeli traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 i 6.
2. Kompetencje dzielone między Unią a państwami członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin:
a) rynek wewnętrzny;
[…]”.
5. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 329 ust. 1 TFUE. Postanowienie to stanowi:
„Państwa członkowskie, które pragną ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę w jednej z dziedzin, o których mowa w traktatach, z wyjątkiem dziedzin kompetencji wyłącznej oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, kierują wniosek do Komisji, określając zakres zastosowania i cele przewidywanej wzmocnionej współpracy. Komisja może przedłożyć Radzie odpowiedni wniosek. Jeżeli Komisja nie przedłoży takiego wniosku, zawiadamia o tym zainteresowane państwa członkowskie, podając uzasadnienie.
Upoważnienie do podjęcia wzmocnionej współpracy, o której mowa w akapicie pierwszym, jest udzielane przez Radę na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego”.
6. Na mocy art. 326 TFUE wzmocniona współpraca jest podejmowana w poszanowaniu traktatów i prawa Unii. Współpraca ta nie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Nie stanowi ona przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi, ani nie zakłóca konkurencji między nimi.
7. Artykuł 327 TFUE brzmi:
„Wzmocniona współpraca nie narusza kompetencji, praw i obowiązków państw członkowskich, które w niej nie uczestniczą. Państwa te nie utrudniają wprowadzania jej w życie przez uczestniczące państwa członkowskie”.
8. Ponadto art. 330 TFUE, wciąż w odniesieniu do wzmocnionej współpracy, przewiduje:
„W obradach Rady mogą uczestniczyć wszyscy jej członkowie, jednak w głosowaniu biorą udział tylko członkowie Rady reprezentujący państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy.
Jednomyślność jest osiągana wyłącznie głosami przedstawicieli uczestniczących państw członkowskich.
Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3”.
B – Zaskarżona decyzja
9. Zaskarżona decyzja upoważnia do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej pomiędzy 25 z 27 państw członkowskich Unii, jako że Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska odmówiły uczestnictwa w tej współpracy.
10. Według motywu 4 zaskarżonej decyzji:
„Na posiedzeniu Rady w dniu 10 listopada 2010 r. odnotowano, że nie udało się osiągnąć jednomyślności co do prowadzenia dalszych prac nad proponowanym rozporządzeniem w sprawie tłumaczeń. W dniu 10 grudnia 2010 r. potwierdzono, że występują trudności nie do pokonania, które sprawiają, że nie da się osiągnąć jednomyślności ani obecnie, ani w możliwej do przewidzenia przyszłości. Ponieważ porozumienie co do proponowanego rozporządzenia Rady w sprawie tłumaczeń jest konieczne, by doprowadzić do ostatecznego porozumienia w kwestii jednolitej ochrony patentowej w Unii, uznano, że cel polegający na utworzeniu jednolitego systemu ochrony patentowej w Unii nie może zostać osiągnięty w rozsądnym terminie przy zastosowaniu odpowiednich postanowień traktatów”.
11. Motywy 6–16 zaskarżonej decyzji brzmią następująco:
„(6) Wzmocniona współpraca powinna zapewnić ramy prawne niezbędne do utworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej w uczestniczących państwach członkowskich oraz zagwarantować przedsiębiorstwom w całej Unii szansę poprawy konkurencyjności przez stworzenie możliwości ubiegania się o uzyskanie jednolitej ochrony patentowej w uczestniczących państwach członkowskich oraz przyczyniania się do postępu naukowo‑technicznego.
(7) Celem wzmocnionej współpracy powinno być utworzenie jednolitego patentu, który zapewniłby taki sam poziom ochrony na terytoriach uczestniczących państw członkowskich, jaki tym wszystkim państwom gwarantowałby Europejski Urząd Patentowy (EPO). Odnośne ustalenia dotyczące tłumaczeń, które będą stanowić nieodzowny element jednolitego systemu patentowego, powinny być proste i racjonalne pod względem kosztów i powinny odpowiadać ustaleniom zawartym we wniosku dotyczącym rozporządzenia Rady [(UE)] w sprawie ustaleń dotyczących tłumaczeń patentu Unii Europejskiej przedstawionym przez Komisję w dniu 30 czerwca 2010 r.(3) oraz we fragmentach zaproponowanego przez prezydencję w listopadzie 2010 r. kompromisu, który spotkał się z szerokim poparciem w Radzie. Ustalenia dotyczące tłumaczeń utrzymywałyby możliwość składania zgłoszeń patentowych w EPO w dowolnym języku Unii i zapewniałyby zwrot kosztów związanych z tłumaczeniem wniosków złożonych w językach innych niż jeden z języków urzędowych EPO. Patent mający jednolity skutek powinien być przyznawany wyłącznie w jednym z języków urzędowych EPO, zgodnie z Konwencją o udzielaniu patentów europejskich[(4)] […]. Nie byłyby wymagane jakiekolwiek inne tłumaczenia, bez uszczerbku dla ustaleń przejściowych, które byłyby proporcjonalne i przez określony czas wymagałyby wykonywania dodatkowych tłumaczeń niemających skutków prawnych i służących wyłącznie do celów informacyjnych. Ustalenia przejściowe wygasłyby w każdym przypadku z chwilą udostępnienia wysokiej jakości tłumaczeń maszynowych z zastrzeżeniem obiektywnej oceny tej jakości. W przypadku sporu właściciela patentu powinny obowiązywać wiążące wymogi dotyczące tłumaczeń.
(8) Warunki określone w art. 20 […] TUE oraz w art. 326 [TFUE] i 329 […] TFUE zostały spełnione.
(9) Dziedzina, w której nawiązano by wzmocnioną współpracę, tj. ustanowienie środków w celu utworzenia jednolitego patentu zapewniającego ochronę w całej Unii oraz wprowadzenia scentralizowanych ogólnounijnych systemów zezwoleń, koordynacji i nadzoru, jest na mocy art. 118 […] TFUE jedną z dziedzin podlegających postanowieniom traktatów.
(10) Na posiedzeniu Rady w dniu 10 listopada 2010 r. odnotowano, a na posiedzeniu w dniu 10 grudnia 2010 r. potwierdzono, że cel polegający na ustanowieniu jednolitego systemu ochrony patentowej w całej Unii nie może zostać osiągnięty w rozsądnym terminie przez Unię jako całość; oznacza to, że spełniono wymóg określony w art. 20 ust. 2 […] TUE, zgodnie z którym decyzja upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy może zostać przyjęta jedynie w ostateczności.
(11) Wzmocniona współpraca w dziedzinie utworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej ma na celu wspieranie postępu naukowo‑technicznego oraz funkcjonowania rynku wewnętrznego. Utworzenie jednolitego systemu ochrony patentowej w odniesieniu do grupy państw członkowskich przyczyni się do poprawy poziomu ochrony patentowej dzięki zapewnieniu możliwości uzyskania jednolitej ochrony patentowej na terytoriach uczestniczących państw członkowskich oraz wyeliminowania kosztów i trudności na terytoriach tych państw. W ten sposób realizuje się cele Unii, chroni jej interesy i wzmacnia proces integracji zgodnie z art. 20 ust. 1 […] TUE.
(12) Utworzenie jednolitego systemu ochrony patentowej nie zostało uwzględnione w zawartym w art. 3 ust. 1 […] TFUE wykazie dziedzin, w których Unia ma wyłączne kompetencje. Podstawą prawną tworzenia europejskich praw własności intelektualnej jest art. 118 […] TFUE zawarty w rozdziale 3 (Zbliżanie ustawodawstw) tytułu VII (Wspólne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw); w artykule tym mowa jest o ustanowieniu i funkcjonowaniu rynku wewnętrznego stanowiącego jedną z dziedzin, w których zgodnie z art. 4 […] TFUE Unia ma kompetencje dzielone. W związku z tym utworzenie jednolitego systemu ochrony patentowej wraz z mającymi zastosowanie ustaleniami dotyczącymi tłumaczeń wchodzi w zakres kompetencji niewyłącznych Unii.
(13) Wzmocniona współpraca w dziedzinie utworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej jest zgodna z traktatami i prawem Unii i nie narusza rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej lub terytorialnej. Nie stanowi również przeszkody ani nie prowadzi do dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi, nie zakłóca również konkurencji między nimi.
(14) Wzmocniona współpraca w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej nie narusza kompetencji, praw ani zobowiązań nieuczestniczących państw członkowskich. Możliwość uzyskania jednolitej ochrony patentowej na terytorium uczestniczących państw członkowskich nie wpływa na dostępność ani warunki ochrony patentowej na terytoriach nieuczestniczących państw członkowskich. Ponadto przedsiębiorstwa z nieuczestniczących państw członkowskich powinny mieć możliwość uzyskania jednolitej ochrony patentowej na terytoriach uczestniczących państw członkowskich na takich samych warunkach co przedsiębiorstwa z uczestniczących państw członkowskich. Wzmocniona współpraca nie ma wpływu na obowiązujące w nieuczestniczących państwach członkowskich przepisy określające warunki uzyskania ochrony patentowej na ich terytoriach.
(15) Wzmocniona współpraca w dziedzinie utworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej byłaby zgodna w szczególności z prawem Unii dotyczącym patentów, ponieważ wzmocniona współpraca nie naruszałaby istniejącego dorobku prawnego Unii.
(16) Pod warunkiem że spełnione zostaną wszelkie warunki uczestnictwa określone w niniejszej decyzji, do wzmocnionej współpracy w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej mogą przystąpić wszystkie państwa członkowskie, które zgodnie z art. 328 […] TFUE są gotowe przestrzegać aktów już przyjętych w ramach tej współpracy”.
II – Żądania stron
A – W sprawie C‑274/11
12. Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; oraz
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
13. Rada wnosi do Trybunału o:
– oddalenie skargi; oraz
– obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.
B – W sprawie C‑295/11
14. Republika Włoska wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji; oraz
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
15. Rada wnosi do Trybunału o:
– oddalenie skargi; oraz
– obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
16. Co się tyczy sprawy C‑274/11, na mocy pierwszego postanowienia prezesa Trybunału z dnia 27 października 2011 r. Republika Włoska została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Hiszpanii, a Rzeczpospolita Polska – popierającego żądania Rady. Na mocy drugiego postanowienia prezesa Trybunału z tego samego dnia Republika Łotewska, Irlandia, Komisja, Republika Federalna Niemiec, Parlament, Królestwo Belgii, Królestwo Szwecji, Królestwo Niderlandów, Republika Czeska, Węgry, Republika Francuska oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
17. Jeżeli chodzi o sprawę C‑295/11, na mocy postanowienia prezesa Trybunału z dnia 13 października 2011 r. Królestwo Hiszpanii zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Włoskiej, a Republika Łotewska, Irlandia, Republika Federalna Niemiec, Królestwo Niderlandów, Królestwo Belgii, Królestwo Szwecji, Parlament, Komisja, Republika Czeska, Republika Francuska, Węgry, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Rzeczpospolita Polska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
18. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 10 lipca 2012 r. sprawy C‑274/11 i C‑295/11 zostały połączone do celów ustnego etapu postępowania i wydania wyroku.
III – W przedmiocie skargi
19. Moim zdaniem Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska w uzasadnieniu swej skargi podnoszą sześć zarzutów.
20. W pierwszym zarzucie Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska podnoszą, że Rada nie posiadała kompetencji do ustanowienia wzmocnionej współpracy. Ich zdaniem kompetencje te należą wyłącznie do Unii. Tak więc poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 TUE, który przewiduje możliwość ustanowienia wzmocnionej współpracy jedynie w dziedzinach objętych niewyłącznymi kompetencjami Unii.
21. W drugim zarzucie Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska twierdzą, że wydanie decyzji upoważniającej do podjęcia wzmocnionej współpracy w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej stanowi nadużycie władzy. Ich zdaniem, wbrew temu, co przewiduje art. 20 TUE, rzeczywistym celem tej decyzji było nie doprowadzenie do integracji wszystkich państw członkowskich poprzez integrację o wielu prędkościach, ale wykluczenie Królestwa Hiszpanii i Republiki Włoskiej z negocjacji na temat systemu językowego tego patentu.
22. W trzecim zarzucie Królestwo Hiszpanii zarzuca Radzie, że naruszyła system sądowy Unii, nie określając w zaskarżonej decyzji systemu sądowego proponowanego w dziedzinie jednolitego patentu.
23. W czwartym zarzucie Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska podnoszą, że wydając zaskarżoną decyzję, Rada naruszyła wymóg ostatecznego charakteru przewidziany w art. 20 ust. 2 TUE.
24. Piąty zarzut dotyczy naruszenia art. 118 akapit pierwszy TFUE i art. 326 TFUE oraz art. 20 ust. 1 akapit pierwszy TUE. W szczególności Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska utrzymują, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 326 TFUE, ponieważ narusza rynek wewnętrzny oraz spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, stanowi przeszkodę oraz dyskryminację w handlu między państwami członkowskimi oraz prowadzi do zakłócenia konkurencji między nimi.
25. Wreszcie w szóstym zarzucie Królestwo Hiszpanii twierdzi, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 327 TFUE i 328 TFUE. Po pierwsze bowiem, decyzja ta zobowiązuje je do zrezygnowania z prawa, jakie mu przyznaje art. 65 KPE, do żądania tłumaczenia specyfikacji patentu na język hiszpański, jeśli ma on wywierać skutki w Hiszpanii, a po drugie, nie został spełniony wymóg otwarcia wzmocnionej współpracy dla wszystkich nieuczestniczących państw członkowskich, przewidziany w art. 328 TFUE, ponieważ współpraca ta przewiduje system językowy, którego państwo to nie może zaakceptować.
A – Uwagi wstępne
26. Po raz pierwszy od utworzenia mechanizmu wzmocnionej współpracy przez traktat z Amsterdamu Trybunał został wezwany do zbadania zgodności z prawem decyzji upoważniającej do podjęcia takiej współpracy. W tym celu będzie musiał zdefiniować granice kontroli przestrzegania warunków upoważnienia, aby móc ocenić zgodność z prawem tej współpracy.
27. Moim zdaniem kontrola ta musi być kontrolą ograniczoną. Jak bowiem zauważył rzecznik generalny F.G. Jacobs, „należy pamiętać o granicach uprawnień kontrolnych Trybunału w odniesieniu do środków prawodawczych przyjętych przez Radę. Granice te wynikają z podstawowej zasady podziału władz w ramach Wspólnot. W przypadku gdy traktat powierzył szerokie uprawnienia prawodawcze Radzie, zadaniem Trybunału nie jest zastępowanie własną oceną przeprowadzonej przez Radę oceny sytuacji gospodarczej czy też konieczności lub stosowności przyjętych środków. W ten sposób Trybunał uzurpowałby sobie prawodawczą rolę Rady, narzucając swe własne stanowisko w sprawie polityki gospodarczej, jaka powinna być realizowana przez Wspólnoty”(5).
28. W niniejszej sprawie decyzja o ustanowieniu wzmocnionej współpracy należy od Rady, która udziela upoważnienia na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu(6). W ramach tej procedury powyższe instytucje muszą dokonać oceny skutków wzmocnionej współpracy na podstawie wielu czynników, wyważyć poszczególne wchodzące w grę interesy i dokonać wyborów politycznych, które wchodzą w zakres ich własnej odpowiedzialności. W świetle tych informacji Rada oceni, czy wzmocniona współpraca jest odpowiednim środkiem, aby zgodnie z art. 20 ust. 1 akapit drugi TUE sprzyjać realizacji celów Unii, chronić jej interesy oraz wzmacniać proces jej integracji.
29. W tym zakresie Trybunał zawsze przyznawał prawodawcy Unii szeroki zakres swobodnej oceny co do charakteru i zakresu środków, jakie należy podjąć w dziedzinach działalności Unii. Ogranicza się on zatem do kontrolowania, czy w ramach korzystania z tej wolności wyboru prawodawca Unii nie popełnił oczywistego błędu lub nie nadużył władzy, czy też nie przekroczył w sposób oczywisty granic przysługującego mu swobodnego uznania(7).
30. A zatem, moim zdaniem, to właśnie w świetle powyższych rozważań Trybunał będzie musiał przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
B – W przedmiocie zarzutu dotyczącego braku kompetencji do ustanowienia wzmocnionej współpracy w celu utworzenia jednolitego patentu
1. Argumenty stron
31. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska uważają, że zaskarżona decyzja narusza art. 20 ust. 1 TUE. Twierdzą bowiem, że dziedzina, w której podjęto wzmocnioną współpracę i która została określona – zgodnie z motywem 9 zaskarżonej decyzji – w art. 118 TFUE, nie wchodzi w zakres kompetencji Unii dzielonych z państwami członkowskimi, o których mowa w art. 4 TFUE, ale w zakres wyłącznych kompetencji Unii na mocy art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE, czyli ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego. W konsekwencji, ponieważ art. 20 ust. 1 TUE wyklucza wzmocnioną współpracę w dziedzinie objętej wyłączną kompetencją Unii, niemożliwe jest podjęcie wzmocnionej współpracy w zakresie utworzenia jednolitego patentu.
32. Zdaniem Republiki Włoskiej art. 3–6 TFUE przedstawiają jedynie orientacyjną klasyfikację dziedzin należących do kompetencji Unii. Rzeczywisty zakres każdej kompetencji powinien być określany w świetle postanowień traktatów odnoszących się do każdej dziedziny, jak precyzuje art. 2 ust. 6 TFUE.
33. Następnie Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska utrzymują, że art. 118 TFUE, mimo że odwołuje się do ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz znajduje się w tytule VII części trzeciej – dotyczącym wspólnych reguł w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw – w rozdziale 3, który dotyczy zbliżenia ustawodawstw, nie przyznaje Unii ogólnego uprawnienia do harmonizacji w zakresie praw własności intelektualnej do celów zapewnienia ich jednolitej ochrony na rynku wewnętrznym, ale szczególną kompetencję do utworzenia tych praw i systemów zezwoleń, koordynacji i nadzoru scentralizowanych na poziomie Unii. Zagadnienie uregulowane w art. 118 TFUE stanowi zatem regułę konkurencji niezbędną do funkcjonowania rynku wewnętrznego i w związku z tym wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Unii, określonych w art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE.
34. Królestwo Hiszpanii dodaje, że patenty, ze względu na swój charakter praw wyłącznych i wykluczających, zapewniają ich właścicielowi monopol i ograniczają w konsekwencji wolną konkurencję oraz swobodny przepływ towarów i usług. Dowodzi to zatem faktu, że utworzenie jednolitego patentu wiąże się z ustanawianiem reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego.
35. Wreszcie zdaniem Republiki Włoskiej utworzenie nowej formy prawnej na poziomie Unii, co przewiduje art. 118 TFUE, nie jest objęte zakresem kompetencji państw członkowskich. W uzasadnieniu tego argumentu Republika Włoska wyjaśnia, że gdyby uznano, iż wzmocniona współpraca może być podjęta na podstawie art. 118 TFUE, równałoby się to z dopuszczeniem możliwości współistnienia na terytorium Unii kilku europejskich praw własności intelektualnej. Postanowienie to, które ma zapewnić istnienie jednolitego prawa w celu zagwarantowania jednolitej ochrony praw własności intelektualnej w Unii, byłoby zatem pozbawione jakiejkolwiek skuteczności (effet utile). Powyższa analiza dowodzi, że zagadnienie uregulowane w art. 118 TFUE wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii.
36. Rada zwraca uwagę, że przepisy dotyczące praw własności intelektualnej należą do zagadnień odnoszących się do rynku wewnętrznego, w której to dziedzinie Unia posiada kompetencje dzielone, zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. a) TFUE. Jako że w art. 118 TFUE wyraźnie odniesiono się do ustanawiania i funkcjonowania rynku wewnętrznego, dziedzina objęta na mocy zaskarżonej decyzji wzmocnioną współpracą wchodzi w zakres kompetencji Unii dzielonej z państwami członkowskimi.
37. Ponadto zdaniem Rady to nie charakter środków podjętych przez Unię (środek harmonizujący, utworzenie prawa europejskiego czy też zawarcie umowy międzynarodowej) determinuje jej wyłączne kompetencje, ale dziedzina, w której te środki zostały podjęte.
38. Poza tym Rada zauważa, że tytuł VII części trzeciej traktatu FUE, zatytułowany „Wspólne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw”, zawiera trzy rozdziały, czyli rozdział 1 zatytułowany „Reguły konkurencji”, rozdział 2 zatytułowany „Postanowienia podatkowe” i rozdział 3 zatytułowany „Zbliżenie ustawodawstw”, a art. 118 TFUE znajduje się w tym ostatnim rozdziale. Co więcej, Rada stwierdza, że rozdział 1, zatytułowany „Reguły konkurencji”, nie zawiera żadnej podstawy prawnej do ustanowienia praw własności intelektualnej. Tak więc utworzenie tych praw, przewidziane w ramach wzmocnionej współpracy, wchodzi wyłącznie w zakres rynku wewnętrznego, która to dziedzina objęta jest kompetencją Unii dzieloną z jej państwami członkowskimi.
39. Interwenienci popierający żądania Rady w pełni podzielają jej argumenty. Komisja i Zjednoczone Królestwo twierdzą w szczególności, że Republika Włoska myli charakter kompetencji powierzonych Unii z instrumentami przewidzianymi w celu wykonywania tych kompetencji. Komisja twierdzi w tym zakresie, że fakt, iż środek taki jak jednolity patent może być przyjęty wyłącznie przez Unię, nie oznacza bezwzględnie, że Unii przysługują w tym zakresie wyłączne kompetencje. Należy jedynie sprawdzić, czy w danej dziedzinie państwa członkowskie zachowały uprawnienia do działania, czy też powierzyły wyłącznie Unii uprawnienie do stanowienia prawa i przyjmowania wiążących aktów.
2. Ocena
40. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska powołują się na brak kompetencji dzielonych pomiędzy Unią a państwami członkowskimi w zakresie podejmowania wzmocnionej współpracy w dziedzinie jednolitego patentu. Twierdzą one zasadniczo, że utworzenie takiego patentu należy do wyłącznych kompetencji Unii, ponieważ takie uregulowania stanowiłyby część reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego.
41. Nie podzielam tego poglądu z następujących powodów.
42. Przed podpisaniem traktatu z Lizbony autorzy wcześniejszych traktatów nie przywiązywali wagi do kwestii podziału kompetencji między Unię i państwa członkowskie. Co najwyżej wskazywano, że Wspólnota działa w granicach kompetencji, które zostały jej przyznane, oraz celów, które zostały jej wyznaczone przez traktaty, oraz że w dziedzinach nienależących do jej wyłącznych kompetencji Wspólnota – zgodnie z zasadą pomocniczości – podejmuje działania tylko wówczas, gdy cele przewidywanego działania nie mogą być osiągnięte w wystarczający sposób przez państwa członkowskie.
43. Podczas szczytów Rady Europejskiej w Nicei w 2000 r. oraz w Laeken w 2001 r. państwa członkowskie wyraźnie przedstawiły pragnienie, aby wyjaśnić kwestię podziału kompetencji między Unię i państwa członkowskie(8). I tak, w deklaracji z Laeken na temat przyszłości Unii Europejskiej(9) Rada Europejska, czyniąc z tego tematu jeden z czterech najważniejszych tematów dyskusji, stwierdziła, że należy wyjaśnić kwestię podziału kompetencji pomiędzy Unię i państwa członkowskie, uprościć ten podział i dostosować go do nowych wyzwań, przed którymi stoi Unia. Następnie wskazała, że pierwsza grupa spraw, jakie należy podnieść, dotyczy sposobu zapewnienia większej przejrzystości tego podziału. W tym celu postawiła pytanie, czy możliwe jest dokonanie wyraźniejszego rozróżnienia między trzema rodzajami kompetencji, czyli kompetencjami wyłącznymi Unii, kompetencjami państw członkowskich i kompetencjami dzielonymi pomiędzy Unią a tymi państwami(10).
44. Wola ta została następnie skonkretyzowana w traktacie z Lizbony, który ustanawia rzeczywistą kategoryzację kompetencji, dzieląc je wyraźnie pomiędzy Unię a państwa członkowskie(11) zgodnie z zasadą przyznania(12). I tak art. 1 TFUE wskazuje, że „[traktat ten] organizuje funkcjonowanie Unii i określa dziedziny, granice i warunki wykonywania jej kompetencji”. W tym względzie tytuł I części pierwszej wspomnianego traktatu jest w pełni jednoznaczny, ponieważ został zatytułowany „Kategorie i dziedziny kompetencji Unii”. W tytule tym art. 2 ust. 1 TFUE przewiduje, że „[j]eżeli traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące”.
45. Dziedziny te zostały wyliczone w art. 3 ust. 1 TFUE, postanowieniu, w którego zakres wchodzi między innymi ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego.
46. Także w tytule I części pierwszej traktatu FUE art. 4 ust. 2 tego traktatu wymienia główne dziedziny, w których Unia i państwa członkowskie posiadają kompetencje dzielone. Na mocy lit. a) tego postanowienia do tych dziedzin należy rynek wewnętrzny.
47. W świetle powyższych informacji oczywiste jest, że wyłączny lub dzielony charakter kompetencji nie zależy, wbrew twierdzeniom Królestwa Hiszpanii i Republiki Włoskiej, od kwestii, czy wyłącznie Unia posiada kompetencje do przyjęcia środka wywierającego skutek na całym terytorium Unii, ale od dziedziny, do której należy rozpatrywany środek.
48. W tym względzie, wbrew twierdzeniom Królestwa Hiszpanii i Republiki Włoskiej, traktat FUE ustanawia moim zdaniem wyczerpujący, a nie tylko orientacyjny wykaz dziedzin objętych wyłączną kompetencją Unii.
49. Z brzmienia art. 3 ust. 1 TFUE w porównaniu z brzmieniem art. 4 ust. 2 TFUE wynika, że jedynie dziedziny, które są wymienione w art. 3 ust. 1 TFUE objęte są wyłącznymi kompetencjami Unii. Tak więc to ostatnie postanowienie stanowi, że „Unia ma wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach[(13)]”, a art. 4 ust. 2 TFUE, który odnosi się do dziedzin, w których Unia i państwa członkowskie mają kompetencje dzielone, wskazuje, że „[k]ompetencje dzielone między Unią a państwami członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin[(14)]”. Z tego ostatniego zdania wynika, że autorzy traktatu FUE nie wymienili w wykazie przedstawionym w art. 4 ust. 2 TFUE wszystkich dziedzin objętych tymi kompetencjami, ale skoncentrowali się na głównych dziedzinach. Taki zamiar nie jest widoczny w art. 3 ust. 1 TFUE.
50. Artykuł 4 ust. 1 TFUE także potwierdza tę analizę, ponieważ przewiduje się w nim, że „Unia dzieli kompetencje z państwami członkowskimi, jeżeli Traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 [TFUE] i 6 [TFUE]”. Jako że kompetencje dzielone można scharakteryzować jako kompetencje niebędące kompetencjami wyłącznymi, te ostatnie winny zostać jasno określone.
51. Ponadto wyczerpujący charakter wykazu dziedzin, w których Unia posiada wyłączne kompetencje, jest moim zdaniem zgodny z zasadą przyznania ustanowioną w art. 5 TUE. Na mocy tej zasady Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach, a wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw członkowskich.
52. Analiza ta jest poza tym zbieżna z wolą autorów traktatów, aby wyjaśnić kwestię podziału kompetencji pomiędzy Unię a państwa członkowskie, jak wyjaśniłem już w pkt 42–44 niniejszej opinii.
53. Uwzględniwszy powyższe rozważania, aby stwierdzić, czy utworzenie jednolitego patentu, przewidziane w art. 118 TFUE, objęte jest zakresem wyłącznej kompetencji Unii, czy też kompetencji Unii dzielonej z państwami członkowskimi, należy określić dziedzinę, do której należy utworzenie takiego prawa.
54. Moim zdaniem ze zwykłej lektury tego postanowienia wynika bez wątpienia, że utworzenie europejskiego prawa własności intelektualnej stanowi kwestię dotyczącą rynku wewnętrznego. Sformułowanie tego postanowienia jest według mnie jednoznaczne, ponieważ przewiduje, że prawo to powinno być utworzone „[w] ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego”.
55. Następnie bezsporne jest, że ujednolicenie własności intelektualnej odgrywa istotną rolę w zakresie przestrzegania podstawowych zasad rynku wewnętrznego. Jest skądinąd oczywiste, że prawodawca Unii, wydając akty dotyczące własności intelektualnej, zawsze miał na celu ustanowienie i właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego(15). W tym względzie Trybunał w wyroku, którego tło faktyczne stanowiła kwestia przyznawania patentów na wynalazki wykorzystujące embrionalne komórki macierzyste, podkreślił fakt, że rozbieżności dotyczące definicji mają negatywny wpływ na właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, które jest celem dyrektywy 98/44(16).
56. Utworzenie jednolitego patentu zmierza moim zdaniem do osiągnięcia celów traktatów określonych w art. 3 ust. 3 TUE i art. 26 TFUE, czyli ustanowienia i właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego.
57. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska twierdzą jednak, że o ile utworzenie takiego patentu jest faktycznie konieczne do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego, o tyle nie zmienia to faktu, że wchodzi ono w zakres ustanawiania reguł konkurencji, a zatem należy do wyłącznych kompetencji Unii na mocy art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE. Nie mogę zgodzić się z tym argumentem.
58. Zgodnie z art. 2 ust. 6 TFUE zakres i warunki wykonywania kompetencji Unii określają postanowienia traktatów odnoszące się do każdej dziedziny. W celu określenia dokładnego zakresu danej dziedziny należy zatem odnieść się do właściwych postanowień traktatu FUE. Co się tyczy reguł konkurencji, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE, właściwe są art. 101–109 TFUE.
59. Reguły te określone są w traktacie FUE. Tytuł VII części trzeciej tego traktatu poświęcony jest bowiem wspólnym regułom w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw. Rozdział 1 tego tytułu, zatytułowany „Reguły konkurencji”, podzielony jest na dwie sekcje: pierwszą dotyczącą reguł mających zastosowanie do przedsiębiorstw i drugą odnoszącą się do pomocy przyznawanej przez państwa. Reguły konkurencji obejmują zatem reguły obowiązujące pomiędzy przedsiębiorstwami oraz reguły dotyczące zachowania państw członkowskich wspierającego te przedsiębiorstwa za pośrednictwem pomocy państwa. Należy stwierdzić, że w art. 101–109 TFUE w żaden sposób nie wspomniano o utworzeniu prawa własności intelektualnej.
60. Nie podważam przytoczonego przez Królestwo Hiszpanii faktu, że własność intelektualna ogólnie, a patent w szczególności, z uwagi na swój charakter, zapewniają swym właścicielom monopol, który wpływa na konkurencję. Trybunał skądinąd w odniesieniu do wspólnotowego znaku towarowego przyznał, że stanowi on podstawowy element systemu niezakłóconej konkurencji, którego stworzenie jest celem traktatu FUE(17). Prawdą jest, że prawa wynikające z własności patentu mogą zakłócić handel towarami i usługami, a także konkurencję w ramach rynku wewnętrznego. Jednak fakt, że tytuł prawny, taki jak jednolity patent, może mieć wpływ na rynek wewnętrzny, nie wystarcza do tego, aby uznać go za prawo objęte zakresem reguł konkurencji w rozumieniu prawa pierwotnego, a w szczególności w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE.
61. Wreszcie według Republiki Włoskiej utworzenie jednolitego patentu nie stanowi harmonizacji ani zbliżenia ustawodawstw krajowych, jak sugerowałby rozdział, w którym znajduje się art. 118 TFUE, ale utworzenie nowego europejskiego tytułu prawnego, który został dodany do istniejących praw krajowych. A zatem, skoro jedynie Unia może w rzeczywistości przyjąć przepisy dotyczące utworzenia jednolitego patentu wywierające skutki na terytorium wszystkich państw członkowskich, utworzenie takiego prawa z konieczności należy do wyłącznych kompetencji Unii.
62. Moim zdaniem informacja ta nie jest istotna dla określenia kompetencji Unii. Artykuł 5 ust. 3 TUE przewiduje na mocy zasady pomocniczości, że w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji – a zatem w dziedzinach objętych kompetencjami dzielonymi – Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. A zatem wyłączna kompetencja nie oznacza, że zamierzone cele nie mogą być osiągnięte przez państwa członkowskie.
63. Bez wątpienia przeciwko mojemu stanowisku można byłoby przytoczyć wyrok z dnia 2 maja 2006 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie(18), w którym Trybunał orzekł, że utworzenie nowej formy prawnej na poziomie Unii nie stanowi zbliżenia ustawodawstw krajowych, ale istnieje równolegle z tymi ustawodawstwami, wykluczając w ten sposób odwołanie się do art. 114 TFUE jako podstawy prawnej(19).
64. Jednakże moim zdaniem należy uwzględnić kontekst tego wyroku. W sprawie, która doprowadziła do wydania wspomnianego wyroku, chodziło o określenie właściwej podstawy prawnej, w oparciu o którą można było utworzyć nową formę spółdzielni europejskiej, ponieważ żadne postanowienie traktatu nie dostarcza szczególnej podstawy prawnej w tym zakresie. W opinii 1/94 z dnia 15 listopada 1994 r.(20) Trybunał przypomniał, że dopuszcza możliwość odwołania się do art. 352 TFUE w celu utworzenia nowych praw własności intelektualnej, gdyż art. 114 TFUE nie jest właściwym postanowieniem, zważywszy, że jego celem jest zbliżenie ustawodawstw, i w konsekwencji nie zakłada utworzenia nowego prawa własności intelektualnej, lecz harmonizację(21). Z powyższego wywiódł, że art. 114 TFUE nie może stanowić właściwej podstawy prawnej dla przyjęcia rozporządzenia tworzącego nową formę prawną spółdzielni europejskiej, które słusznie zostało przyjęte na podstawie art. 352 TFUE, ponieważ rozporządzenie to, które nie zmienia poszczególnych istniejących praw krajowych, nie może być uznane za zmierzające do zbliżenia przepisów prawnych państw członkowskich mających zastosowanie do spółdzielni europejskich, ale do utworzenia nowej formy spółdzielni, która istnieje równolegle do form krajowych.
65. Moim zdaniem z ww. wyroku w sprawie Parlament przeciwko Radzie nie można wywieść, że utworzenie praw własności intelektualnej nie należy do zakresu kompetencji dzielonych pomiędzy Unią a państwami członkowskimi. W sprawie, która doprowadziła do wydania tego wyroku, chodziło bowiem o określenie, jaka – w braku szczególnej podstawy prawnej – była właściwa podstawa prawna (art. 114 TFUE czy też art. 352 TFUE) dla utworzenia spółdzielni europejskiej.
66. Tymczasem nie jest tak w sprawach, które rozpatruję w niniejszej opinii. Od podpisania traktatu z Lizbony art. 118 TFUE stanowi właściwą podstawę prawną dla utworzenia praw własności intelektualnej, a postanowienie to dotyczy wyraźnie ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego – dziedziny objętej zakresem kompetencji dzielonych pomiędzy Unią a państwami członkowskimi.
67. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję Trybunałowi oddalenie jako bezzasadnego zarzutu dotyczącego braku kompetencji do ustanowienia wzmocnionej współpracy w celu tworzenia jednolitego patentu.
C – W przedmiocie zarzutu dotyczącego nadużycia władzy
1. Argumenty stron
68. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska twierdzą, że wzmocniona współpraca, do której podjęcia upoważnia zaskarżona decyzja, została ustanowiona w celu wykluczenia ich i zakończenia negocjacji dotyczących jednolitego patentu oraz stosowanego do niego systemu językowego. Ich zdaniem Rada w żadnej mierze nie dążyła do osiągnięcia integracji, czyli celu, do którego powinien zmierzać mechanizm wzmocnionej współpracy, lecz wybrała rozwiązanie polegające na wykluczeniu.
69. Republika Włoska utrzymuje poza tym, że zaskarżona decyzja została wydana w celu obejścia zasady jednomyślności przewidzianej w art. 118 akapit drugi TFUE, odnoszącej się do systemów językowych europejskich praw własności intelektualnej. Wzmocniona współpraca, do której podjęcia upoważnia ta decyzja, prowadzi zatem bądź do wykluczenia możliwości utworzenia jednolitego patentu europejskiego, jako że patent ten wywierałby skutki wyłącznie na terytorium uczestniczących państw członkowskich, bądź do zmuszenia Królestwa Hiszpanii i Republiki Włoskiej do wybrania systemu językowego, którego nie chcą. Ponadto Republika Włoska twierdzi, że wskutek zarzucanego nadużycia władzy doszło do pogwałcenia ducha art. 118 akapit drugi TFUE, co jest naruszeniem art. 326 akapit pierwszy TFUE, który stanowi, że wzmocniona współpraca jest podejmowana w poszanowaniu traktatów i prawa Unii.
70. Ponadto Królestwo Hiszpanii wyjaśnia, że w jego przypadku nie miały miejsca ani niewystarczające przygotowanie do przyjęcia zobowiązań i kompetencji związanych z systemem jednolitego patentu, ani brak woli politycznej, aby je przyjąć. Jedyną trudnością nie do pokonania był dla tego państwa system językowy, ponieważ nie było ono gotowe do zaakceptowania systemu proponowanego przez Komisję. Zaskarżona decyzja wywiera zatem wyłącznie skutek w postaci wykluczenia Królestwa Hiszpanii z negocjacji na ten temat i obejścia tej trudności.
71. Wreszcie Królestwo Hiszpanii twierdzi, że wzmocniona współpraca, do której podjęcia upoważnia zaskarżona decyzja, jest w rzeczywistości porozumieniem szczególnym w rozumieniu art. 142 KPE. Na mocy tego postanowienia „[g]rupa umawiających się państw, która w porozumieniu szczególnym postanowiła, że patent europejski udzielony na te państwa ma jednolity charakter na całych ich terytoriach, może postanowić, że patent europejski może być udzielony jedynie w stosunku do wszystkich tych państw łącznie”. Według Królestwa Hiszpanii mechanizm przewidziany w prawie międzynarodowym, w niniejszym przypadku w KPE, został wprowadzony do prawa Unii i jest przedstawiany jako wzmocniona współpraca. A zatem wzmocniona współpraca została wykorzystana do celów innych niż cele przewidziane w traktatach.
72. Rada twierdzi przede wszystkim, że nieuczestnictwo Królestwa Hiszpanii we wzmocnionej współpracy jest jedynie konsekwencją jego własnej decyzji i że nie było żadnej woli z jej strony, aby wykluczyć Królestwo Hiszpanii i Republikę Włoską z tej współpracy. Wyjaśnia, że wspomniana współpraca pozostaje otwarta dla tych dwóch państw członkowskich w każdym momencie, zgodnie z motywem 16 zaskarżonej decyzji.
73. Rada zauważa następnie, że wzmocniona współpraca jest wprowadzana właśnie w przypadku, gdy niemożliwe jest osiągnięcie porozumienia pomiędzy wszystkimi państwami członkowskimi. Jej celem nie jest zatem wykluczenie niektórych państw członkowskich. Ponadto podkreśla, że ustanowienie wzmocnionej współpracy w żaden sposób nie jest uzależnione od osiągnięcia porozumienia przez wszystkie państwa członkowskie, z wyjątkiem przypadków wyraźnie przewidzianych przez traktaty, zwłaszcza wówczas, gdy wzmocniona współpraca dotyczy dziedziny wspólnej polityki zewnętrznej i bezpieczeństwa zgodnie z art. 329 ust. 2 TFUE.
74. Co do argumentu, że skutkiem zaskarżonej decyzji jest obejście zasady jednomyślności przewidzianej w art. 118 akapit drugi TFUE, Rada twierdzi, że fakt, iż do ustanowienia wzmocnionej współpracy wymagana jest jednomyślność tylko uczestniczących państw członkowskich, jest konieczną konsekwencją przewidzianą przy ustanawianiu takiej współpracy w traktatach, a zwłaszcza przez art. 330 TFUE, który przewiduje, że jednomyślność jest osiągana wyłącznie głosami przedstawicieli uczestniczących państw członkowskich.
75. W odniesieniu do argumentu, że skutkiem zaskarżonej decyzji jest obejście postanowień art. 142 KPE, Rada podkreśla na wstępie, że w decyzji tej nie wskazano tego postanowienia. A zatem ważność tej decyzji nie może być podważana przez ten argument. W każdym razie Rada twierdzi, że brak jest podstaw, by stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyłącznym lub przynajmniej decydującym zamiarze osiągnięcia celów innych niż wskazane w rozumieniu orzecznictwa Trybunału dotyczącego nadużycia władzy.
76. Państwa członkowskie, a także Komisja i Parlament, występujące jako interwenienci popierający żądania Rady, także zgadzają się z tymi argumentami. W szczególności Królestwo Niderlandów i Królestwo Szwecji przypominają długość i niepowodzenie negocjacji zmierzających do osiągnięcia ostatecznego porozumienia w sprawie jednolitego patentu. Kiedy okazało się, że osiągnięcie takiego porozumienia jest niemożliwe, postanowiono odwołać się do wzmocnionej współpracy. Nie istniała zatem wola wykluczenia Królestwa Hiszpanii i Republiki Włoskiej, a jedynie wola pogłębienia integracji w rozpatrywanej dziedzinie.
77. Poza tym Republika Francuska zauważa, że możliwość ustanowienia wzmocnionej współpracy w dziedzinie, w której Rada stanowi jednomyślnie, wynika wyraźnie z art. 333 ust. 1 TFUE, który wskazuje, iż „[j]eżeli postanowienie traktatów, które może być zastosowane w ramach wzmocnionej współpracy, przewiduje, że Rada stanowi jednomyślnie, Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie z zasadami zawartymi w artykule 330, może podjąć decyzję o stanowieniu większością kwalifikowaną”.
78. Ponadto Republika Czeska podkreśla, że wzmocniona współpraca umożliwia zainteresowanym państwom członkowskim współpracę w danej dziedzinie, mimo blokującej mniejszości. Zdaniem tego państwa członkowskiego jest ona zrównoważonym rozwiązaniem problemu braku możliwości osiągnięcia porozumienia w danej dziedzinie. W tym względzie Królestwo Niderlandów wyjaśnia, że mechanizm wzmocnionej współpracy nie służy temu, by doprowadzić in fine do współpracy pomiędzy wszystkimi państwami członkowskimi, ale temu, aby wprowadzić w życie głębszą integrację lub współpracę pomiędzy państwami członkowskimi, które tego pragną.
79. Wreszcie, odpowiadając na argument Republiki Włoskiej, że wzmocniona współpraca nie może być ustanowiona w przypadku, gdy państwa członkowskie, które postanawiają w niej nie uczestniczyć, są co do zasady zainteresowane i pragną uczestniczyć w procesie prawodawczym w danej dziedzinie, Komisja twierdzi, że gdyby zwykłe oświadczenia woli o uczestnictwie w projekcie integracji zostały uznane za wystarczające do zablokowania możliwości odwołania się do wzmocnionej współpracy, oznaczałoby to w zasadzie przyznanie prawa weta wszystkim państwom członkowskim.
2. Ocena
80. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt stanowi nadużycie władzy jedynie wtedy, gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych przesłanek okaże się, że został on wydany wyłącznie lub przede wszystkim w celu osiągnięcia celów innych niż wskazane albo w celu obejścia szczególnej procedury przewidzianej w traktacie FUE dla danego przypadku(22).
81. Podobnie jak Rada oraz państwa członkowskie, Komisja i Parlament, występujący jako interwenienci popierający jej żądania, uważam, że zaskarżona decyzja nie stanowi nadużycia władzy.
82. Zgodnie z art. 20 ust. 1 akapit drugi TUE celem wzmocnionej współpracy jest sprzyjanie realizacji celów Unii, ochrona jej interesów oraz wzmocnienie procesu jej integracji. Wprowadzenie mechanizmu wzmocnionej współpracy było uzasadnione rosnącą różnorodnością państw członkowskich oraz ich szczególnych interesów i potrzeb(23). Celem tego mechanizmu jest umożliwienie grupie państw członkowskich współpracy i zachęcenie jej do niej raczej w ramach Unii niż poza nią(24), w przypadku gdy jest bezsporne, że cele, do których realizacji zmierza ta współpraca, nie będą mogły być osiągnięte przez Unię jako całość. Innymi słowy, wzmocniona współpraca jest dla grupy państw członkowskich, pragnących rozwijać się w danej dziedzinie, sposobem na przezwyciężenie blokującej mniejszości, a jednocześnie na pozostanie w ramach instytucjonalnych Unii, z poszanowaniem wymogów przewidzianych w traktatach.
83. A zatem sama okoliczność, że poprzez ustanowienie wzmocnionej współpracy w dziedzinie tworzenia jednolitego patentu niektóre państwa członkowskie są „wykluczone”, ponieważ nie chciały uczestniczyć w tej współpracy, nie dowodzi, że Rada nadużyła władzy, upoważniając do podjęcia tej współpracy. Chodzi dokładnie o mechanizm właściwy dla wzmocnionej współpracy, gdyż to „wykluczenie” nie jest przecież nieodwracalne, jako że na mocy art. 328 ust. 1 akapit pierwszy TFUE wzmocniona współpraca pozostaje otwarta dla wszystkich państw członkowskich w dowolnym momencie i powinna zapewniać uczestnictwo w niej możliwie największej liczby państw członkowskich(25).
84. Ponadto nie uważam także, by Rada poprzez ustanowienie wzmocnionej współpracy dążyła do ominięcia zasady jednomyślności przewidzianej w art. 118 akapit drugi TFUE.
85. Po pierwsze bowiem, przypominam, że mechanizm wzmocnionej współpracy został ustanowiony w celu umożliwienia grupie państw członkowskich przezwyciężenia blokującej mniejszości w określonej dziedzinie. Tymczasem jest oczywiste, że blokująca mniejszość może pojawić się w szczególności w dziedzinach, które wymagają jednomyślności w ramach Rady. A zatem, stwierdzając najpierw brak jednomyślności w odniesieniu do systemu językowego jednolitego patentu, a następnie podejmując decyzję o przezwyciężeniu blokującej mniejszości poprzez ustanowienie wzmocnionej współpracy, Rada skorzystała jedynie z narzędzia, którym dysponuje zgodnie z postanowieniami traktatów.
86. Po drugie, należy wyjaśnić, że w traktacie FUE wyraźnie przewidziano, iż zasady dotyczące głosowania są przenoszone i mają zastosowanie do wszystkich państw członkowskich uczestniczących we wzmocnionej współpracy. I tak art. 330 akapity pierwszy i drugi TFUE wskazuje, że w obradach Rady mogą uczestniczyć wszyscy jej członkowie, jednak w głosowaniu biorą udział tylko członkowie Rady reprezentujący państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy, oraz że jednomyślność jest osiągana wyłącznie głosami przedstawicieli uczestniczących państw członkowskich. Proces podejmowania decyzji oraz zasady głosowania będą zatem zależeć od dziedziny, której dotyczy wzmocniona współpraca. W niniejszym przypadku system językowy jednolitego patentu zgodnie z art. 118 akapit drugi TFUE będzie musiał być określony poprzez jednomyślne głosowanie uczestniczących państw członkowskich(26).
87. Wreszcie Królestwo Hiszpanii twierdzi, że zaskarżona decyzja dotknięta jest nadużyciem władzy, ponieważ motywem odwołania się do wzmocnionej współpracy jest w rzeczywistości przyjęcie w formie aktu Unii instrumentu prawa międzynarodowego, gdyż celem zaskarżonej decyzji jest zdaniem tego państwa członkowskiego obejście postanowień art. 142 KPE. W tym zakresie Królestwo Hiszpanii przywołuje art. 1 wniosku dotyczącego rozporządzenia Komisji z dnia 13 kwietnia 2011 r. wprowadzającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej, który przewiduje, że to rozporządzenie stanowi porozumienie szczególne w rozumieniu art. 142 KPE.
88. Jak podnosi Republika Francuska, celem tego argumentu jest w rzeczywistości podanie w wątpliwość zgodności z prawem przyszłego rozporządzenia wprowadzającego wzmocnioną współpracę, a nie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
89. W każdym razie moim zdaniem trudno jest dostrzec, w jaki sposób wspomniany argument miałby dowodzić tego, że Rada dążyła do osiągnięcia celów innych niż wspomniane w zaskarżonej decyzji.
90. W świetle powyższych rozważań uważam, że nie istnieją obiektywne, istotne i spójne przesłanki wykazujące, że zaskarżona decyzja została wydana w celu osiągnięcia celów innych niż wskazane albo w celu obejścia szczególnej procedury przewidzianej w traktatach.
91. W konsekwencji uważam, że należy oddalić jako bezzasadny zarzut dotyczący nadużycia władzy.
D – W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia systemu sądowego Unii
1. Argumenty stron
92. Królestwo Hiszpanii twierdzi, że w zaskarżonej decyzji należało przewidzieć utworzenie systemu sądowego, któremu powinien podlegać jednolity patent. Zauważa w tym względzie, że Trybunał przypomniał w opinii 1/09 z dnia 8 marca 2011 r.(27), że system sądowy Unii jest tworzony przez kompletny system środków prawnych i procedur mających na celu zapewnienie kontroli zgodności z prawem aktów wydawanych przez instytucje(28). Tak więc Królestwo Hiszpanii twierdzi, że ustanowienie nowych instrumentów w ramach prawa Unii bez określenia środków prawnych i procedur gwarantujących kontrolę zgodności z prawem tych instrumentów jest sprzeczne z systemem sądowym Unii w formie, w jakiej został on przewidziany przez autorów traktatów oraz ukształtowany przez orzecznictwo.
93. Na początek Rada zgadza się, że rzeczywiście będą musiały istnieć środki prawne i procedury zapewniające kontrolę zgodności z prawem praw własności intelektualnej, czego wymaga w szczególności art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz orzecznictwo Trybunału.
94. W dalszej kolejności zauważa jednak, że nie jest konieczne ustanowienie odrębnego systemu sądowego ani szczególnych przepisów dotyczących kontroli sądowej każdego aktu prawa wtórnego, a nakładanie obowiązku przewidzenia w zaskarżonej decyzji szczególnych ram sądowniczych, w jakich będzie można podważać zgodność z prawem pewnych aktów, które nie zostały jeszcze ustanowione, jest przedwczesne.
95. W każdym razie Rada wskazuje, że brak takich przepisów nie oznacza braku kontroli sądowej, gdyż na władzach krajowych spoczywać będzie obowiązek zorganizowania tej kontroli w odniesieniu do wszystkich sporów, do których rozpoznania Trybunałowi nie przyznano właściwości.
96. Państwa członkowskie, a także Komisja i Parlament, występujące w charakterze interwenientów popierających żądania Rady, zgadzają się z argumentami tej ostatniej. W szczególności Komisja dodaje, że kwestia rozstrzygania sporów w dziedzinie jednolitego patentu zostanie uregulowana w momencie wydania aktów wprowadzających w życie wzmocnioną współpracę przewidzianą w zaskarżonej decyzji, a Królestwo Szwecji twierdzi, że brak przepisów dotyczących kontroli sądowej nie wpływa na ważność zaskarżonej decyzji.
2. Ocena
97. Królestwo Hiszpanii wniosło skargę na podstawie art. 263 TFUE na przyjętą przez Radę decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy w oparciu o art. 329 TFUE.
98. Trybunał musi zatem określić, czy zostały spełnione wymogi, od których uzależniona jest ważność wzmocnionej współpracy. Jego kontrola musi zatem ograniczać się tutaj do kwestii, czy ta decyzja Rady spełnia wymogi przewidziane do wprowadzenia wzmocnionej współpracy zgodnie z art. 20 TUE oraz art. 326 TFUE i nast.
99. W tym względzie kwestia utworzenia systemu sądowego dla jednolitych patentów nie jest częścią wymogów określonych we właściwych artykułach traktatów dotyczących wprowadzenia wzmocnionej współpracy. Wydane przez Unię upoważnienie do podjęcia wzmocnionej współpracy jest jedynie przesłanką do wydania innych aktów prawodawczych, które będą musiały wówczas wprowadzić w życie tę wzmocnioną współpracę. Skądinąd Komisja w swym wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej z dnia 13 kwietnia 2011 r.(29) podniosła kwestię sądowej ochrony tego patentu(30).
100. A zatem, zważywszy na powyższe, uważam, że należy odrzucić jako niedopuszczalny zarzut dotyczący naruszenia systemu sądowego Unii.
E – W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia wymogu ostatecznego charakteru
1. Argumenty stron
101. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska twierdzą, że upoważniając do podjęcia wzmocnionej współpracy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, Rada naruszyła wymóg ostatecznego charakteru przewidziany w art. 20 ust. 2 TUE. Przypominam, że na mocy tego postanowienia decyzję upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy Rada przyjmuje w ostateczności, jeżeli ustali, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość.
102. W szczególności Królestwo Hiszpanii twierdzi, że pojęcie ostateczności, chociaż bezsprzecznie nie jest zdefiniowane, powinno być jednak interpretowane ściśle. W tym względzie pojęcie to w niniejszej sprawie oznacza, że wniosek prawodawczy będący przedmiotem dyskusji był rozsądny, nie stanowił nadużycia ani dyskryminacji, gdyż w przeciwnym wypadku brak porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi byłby nieunikniony.
103. Republika Włoska przyznaje w tym względzie, że stwierdzenie przestrzegania wymogu ostatecznego charakteru może być przedmiotem jedynie ograniczonej kontroli ze strony Trybunału, ponieważ podlega dyskrecjonalnej ocenie Rady, a rola sędziego Unii jest ograniczona do ustalenia oczywistego błędu w ocenie. Jednakże błąd jest w tym przypadku oczywisty, jeśli wziąć pod uwagę, że pakiet prawodawczy w zakresie patentu europejskiego był w dużym stopniu niekompletny, oraz jeśli uwzględnić krótkotrwałość negocjacji poświęconych systemowi językowemu.
104. W tym względzie Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska utrzymują, że nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości negocjacyjne pomiędzy 27 państwami członkowskimi i że można było zaproponować inne rozwiązania dotyczące systemu językowego. Ich zdaniem czas, jaki upłynął pomiędzy przedstawionym przez Komisję w dniu 30 czerwca 2010 r. wyżej wymienionym wnioskiem dotyczącym rozporządzenia Rady w sprawie systemu językowego a wnioskiem dotyczącym wzmocnionej współpracy przedstawionym także przez Komisję w dniu 14 grudnia 2010 r.(31), jest niewystarczający, by stwierdzić, że współpraca ta została podjęta w ostateczności i że cele tej współpracy nie mogą być osiągnięte w rozsądnym terminie. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska twierdzą, że ten sześciomiesięczny okres nie mógł zagwarantować spokojnej i otwartej debaty na temat różnych możliwych opcji systemu językowego. Porównując to ze wzmocnioną współpracą ustanowioną w ramach prawa właściwego dla rozwodów i separacji, zauważają, że przed przedstawieniem projektu prawodawczego Komisji upłynęły cztery lata i że pierwsza debata na temat możliwości ustanowienia wzmocnionej współpracy odbyła się dwa lata później.
105. Według Rady kontrola Trybunału powinna w tym przypadku ograniczać się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie. Trybunał znajduje się w szczególnie dobrym położeniu, by dokonać oceny, czy można przewidzieć możliwość osiągnięcia porozumienia w sprawie patentu Unii w rozsądnym terminie. W tym względzie zauważa, że postanowienia traktatów nie narzucają określonego czasu, jaki powinien upłynąć pomiędzy przedstawieniem wniosku a datą upoważnienia do podjęcia wzmocnionej współpracy. Ważnymi czynnikami, jakie należy uwzględnić w celu określenia, czy prawdopodobne jest osiągnięcie wyznaczonych celów w rozsądnym terminie, jest intensywność i treść negocjacji, a nie czas ich trwania.
106. Rada zauważa, że w każdym razie pomiędzy przedstawieniem wyżej wymienionego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie patentu Unii a wydaniem zaskarżonej decyzji upłynęło ponad sześć lat.
107. Państwa członkowskie, a także Komisja i Parlament, występujące w charakterze interwenientów popierających żądania Rady, zgadzają się co do faktu, że negocjacje w sprawie systemu językowego znalazły się w impasie. W szczególności Komisja dodaje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli jedna ze stron powołuje się na oczywisty błąd w ocenie popełniony przez właściwą instytucję, sąd Unii musi sprawdzić, czy instytucja ta starannie i bezstronnie zbadała wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, na które powołano się na poparcie wyciągniętych z nich wniosków(32). Komisja zauważa, że Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska nie wyjaśniają, jakie okoliczności faktyczne lub dotyczące istoty sprawy nie zostały uwzględnione lub zostały zbadane bez wymaganej dokładności lub bezstronności.
2. Ocena
108. Jak przedstawiłem, wzmocniona współpraca jest narzędziem udostępnionym grupie państw członkowskich, które pragną rozwijać się w przypadku, gdy dane działanie nie może dojść do skutku przy uczestnictwie Unii jako całości. W żadnym wypadku narzędzie to nie może być wykorzystywane w celu uniknięcia kompromisu, do którego należy dążyć przede wszystkim. Moim zdaniem jest to przyczyna, dla której współpraca powinna być podejmowana w ostateczności i tylko, jeżeli zostanie ustalone, że cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość.
109. W tekstach traktatów nie zostały zdefiniowane ani wymóg ostatecznego charakteru, ani pojęcie rozsądnego terminu.
110. W odniesieniu do pojęcia ostatecznego charakteru należy zauważyć w następstwie przyjęcia traktatu z Amsterdamu, że art. 43 ust. 1 lit. c) UE w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie traktatu z Lizbony przewidywał, że wzmocniona współpraca może być ustanowiona tylko w przypadku, „gdyby cele […] Traktatów [nie mogły] być osiągnięte przez zastosowanie odpowiednich procedur w nich ustalonych”. Ze sformułowania tego wynika, że Rada musiała przeprowadzić całą procedurę prawodawczą, a podjęcie wzmocnionej współpracy można było rozpatrywać tylko w przypadku, gdy proponowany środek został odrzucony(33).
111. Z traktatu z Nicei, a w jeszcze większym stopniu z traktatu z Lizbony wynika, że wolą autorów traktatów było złagodzenie tego wymogu, ponieważ nie uczyniono już w nich odniesienia do „odpowiednich procedur [ustalonych w traktatach]”. Skądinąd z negocjacji w sprawie traktatu z Nicei wynika, że wymóg ostatecznego charakteru był postrzegany jako największa przeszkoda dla ustanowienia wzmocnionej współpracy(34). A zatem okazuje się, że wymóg ten niekoniecznie oznacza stwierdzenie odrzucenia w drodze głosowania projektu aktu prawodawczego, ale stwierdzenie istnienia rzeczywistej blokady, która może pojawić się na każdym etapie procesu prawodawczego i która potwierdza niemożność osiągnięcia kompromisu(35). Wzmocniona współpraca jest zatem narzędziem wykorzystywanym w ostateczności, w przypadku gdy okazuje się, że w drodze zwykłego procesu prawodawczego nie będzie można osiągnąć żadnego kompromisu. W tym względzie w celu zdefiniowania wzmocnionej współpracy Parlament użył wyrażenia „ostateczne rozwiązanie krytycznej sytuacji politycznej”(36).
112. Bezspornie, w celu zachowania i wpierania rozwiązań kompromisowych, Rada powinna upewnić się, że jest oczywiste, iż kompromis ten nie będzie mógł być osiągnięty w rozsądnym terminie.
113. W traktacie UE nie zdefiniowano także pojęcia rozsądnego terminu. Pragnę jednak wskazać, że art. 20 ust. 2 TUE precyzuje, iż zadaniem Rady jest ustalenie, czy cele współpracy rzeczywiście nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość. Według mnie jest to uzasadnione faktem, że Rada znajduje się w najlepszym położeniu, aby ocenić, czy ostatecznie może dojść do zawarcia porozumienia w jej ramach. Jest ona jedyną instytucją, która zna wszystkie szczegóły procesu prawodawczego, treść prowadzonych debat oraz sytuacje bez wyjścia, w których może się znaleźć.
114. Uwzględniając powyższe informacje, a także informacje przypomniane w pkt 27–29 niniejszej opinii, uważam, że Radzie przysługuje szeroki zakres swobodnej oceny przy określaniu, czy wzmocniona współpraca rzeczywiście zostaje podjęta w ostateczności, oraz przy ustalaniu, czy cele przez nią wyznaczone nie mogą być osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość.
115. Zresztą wola autorów traktatów, aby pozostawić Radzie szeroki zakres uprawnień w odniesieniu do oceny ostatecznego charakteru oraz rozsądnego terminu, została moim zdaniem potwierdzona okolicznością, że zadbali oni o określenie terminów w specjalnych procedurach wzmocnionej współpracy w przypadku ustanowienia Prokuratury Europejskiej oraz w dziedzinie współpracy policyjnej. W odniesieniu bowiem do pierwszej z tych procedur art. 86 ust. 1 akapity drugi i trzeci TFUE przewiduje, że w przypadku braku jednomyślności co do ustanowienia Prokuratury Europejskiej grupa co najmniej dziewięciu państw członkowskich może wystąpić z wnioskiem o przekazanie projektu rozporządzenia Radzie Europejskiej. W czteromiesięcznym terminie, w przypadku braku porozumienia i w sytuacji gdy co najmniej dziewięć państw członkowskich pragnie ustanowić wzmocnioną współpracę na podstawie danego projektu, informują one o tym Parlament, Radę i Komisję. W takim przypadku uznaje się, że upoważnienie do podjęcia wzmocnionej współpracy zostało udzielone. Podobna procedura jest stosowana w odniesieniu do współpracy policyjnej(37).
116. W konsekwencji, ponieważ Rada posiada szeroki zakres uprawnień w zakresie oceny, czy cele wyznaczone przez wzmocnioną współpracę nie mogą być osiągnięte w rozsądnym terminie przez Unię jako całość w rozumieniu art. 20 ust. 2 TUE, kontrola Trybunału powinna ograniczać się do zbadania, czy wykonywanie tych uprawnień nie jest dotknięte oczywistym błędem lub nadużyciem władzy, a także czy Rada w sposób oczywisty nie przekroczyła granic przysługującego jej swobodnego uznania(38).
117. W szczególności sąd Unii powinien zweryfikować, czy Rada starannie i bezstronnie zbadała wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, na które powołano się na poparcie wyciągniętych z nich wniosków(39).
118. Na wstępie pragnę wskazać, że uwzględniwszy istotne okoliczności przedstawione przez Królestwo Hiszpanii i Republikę Włoską, przez Radę, a także przez interwenientów popierających żądania Rady oraz wziąwszy pod uwagę poszczególne akty, które doprowadziły in fine do wydania zaskarżonej decyzji, uważam, że Rada nie popełniła oczywistego błędu w ocenie.
119. W wyżej wymienionym wniosku dotyczącym decyzji Rady z dnia 14 grudnia 2010 r. Komisja wyjaśnia bowiem kolejne etapy procesu prawodawczego wszczętego w tym zakresie, które zostały opisane w sposób bardziej skrótowy w motywach 3 i 4 zaskarżonej decyzji i które uzasadniają odwołanie się do wzmocnionej współpracy.
120. Tak więc pierwszy wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie patentu wspólnotowego został przedstawiony przez Komisję w dniu 1 sierpnia 2000 r.(40). Celem tego wniosku było w szczególności zaproponowanie prostych i mało kosztownych sposobów tłumaczenia, co miało umożliwić wydanie patentu w jednym z języków urzędowych EPO oraz tłumaczenia zastrzeżeń patentowych na dwa inne języki. Jednakże z komunikatu prasowego z dnia 26 listopada 2001 r. wynika, że „Rada przeprowadziła długą debatę na temat poszczególnych aspektów projektu patentu wspólnotowego, zwłaszcza systemu językowego i roli krajowych urzędów patentowych w stosunku do [EPO, ale mimo] wszelkich poczynionych wysiłków, niemożliwe było osiągnięcie porozumienia na tej sesji Rady”(41).
121. Poza tym z komunikatu prasowego z dnia 20 grudnia 2001 r. wynika, że Rada kontynuowała debatę dotyczącą stworzenia patentu wspólnotowego, przywiązując szczególną wagę zwłaszcza do systemu językowego, nie osiągając jednak jednomyślnego porozumienia(42). Debaty były kontynuowane do dnia 11 marca 2004 r.(43), kiedy to Rada stwierdziła, że ze względu na kwestię systemu językowego osiągnięcie porozumienia politycznego nie jest możliwe(44).
122. Następnie dyskusje zostały podjęte na nowo w 2008 r., podczas prezydencji słoweńskiej. W szczególności w dniu 23 maja 2008 r. prezydencja ta przedstawiła zrewidowany wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie patentu wspólnotowego(45). Komisja wyjaśnia w wyżej wymienionym wniosku dotyczącym decyzji Rady z dnia 14 grudnia 2010 r., że ten zrewidowany wniosek dotyczący rozporządzenia był długo dyskutowany w ramach Rady podczas kolejnych prezydencji w latach 2008 i 2009(46).
123. Wreszcie wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony i nowej podstawy prawnej dla tworzenia prawa własności intelektualnej, czyli art. 118 TFUE, Komisja przyjęła w dniu 30 czerwca 2010 r. wyżej wymieniony wniosek dotyczący rozporządzenia Rady w sprawie przepisów dotyczących tłumaczenia w odniesieniu do patentu Unii Europejskiej. Wniosek ten był przedmiotem licznych dyskusji(47) i ostatecznie podczas sesji Rady w dniu 10 listopada 2010 r. zauważono brak jednomyślności w odniesieniu do wspomnianego wniosku(48). W dniu 10 grudnia 2010 r. Rada potwierdziła, że występują trudności nie do pokonania, które sprawiają, że nie da się osiągnąć jednomyślności ani obecnie, ani w możliwej do przewidzenia przyszłości(49).
124. Moim zdaniem Rada słusznie wywnioskowała z okoliczności niniejszego przypadku, że po latach wciąż kończących się niepowodzeniem debat nie było możliwości uzyskania jednomyślności, a zatem osiągnięcia uczestnictwa wszystkich państw członkowskich w działaniu.
125. Nie wydaje się zatem, aby Komisja popełniła oczywisty błąd w całościowej ocenie sytuacji. Żadne narzędzie w ramach zwykłej procedury prawodawczej nie pozwalało, jak widać, na pokonanie blokującej mniejszości w tym momencie ani w przyszłości. Wzmocniona współpraca okazała się zatem ostatecznym rozwiązaniem pozwalającym na osiągnięcie wyznaczonych celów.
126. W konsekwencji w świetle powyższych rozważań uważam, że należy oddalić jako bezzasadny zarzut dotyczący wymogu ostatecznego charakteru.
F – W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 118 akapit pierwszy TFUE i art. 326 TFUE, a także art. 20 ust. 1 akapit pierwszy TUE
1. Argumenty stron
127. Według Królestwa Hiszpanii i Republiki Włoskiej zaskarżona decyzja narusza art. 326 TFUE, na mocy którego wzmocniona współpraca nie może naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz nie może stanowić przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi, ani prowadzić do zakłócenia konkurencji między nimi.
128. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska utrzymują bowiem, że wzmocniona współpraca, do której podjęcia upoważnia ta decyzja, wspiera rozwój działalności gospodarczej i handlowej w zakresie produktów innowacyjnych w uczestniczących państwach członkowskich ze szkodą dla nieuczestniczących państw członkowskich. Poza tym uważają, że ta wzmocniona współpraca narusza rynek wewnętrzny, wolną konkurencję oraz swobodę przepływu towarów, ponieważ jednolite patenty wywierają skutki wyłącznie na części terytorium Unii.
129. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska twierdzą, że zaskarżona decyzja prowadzi do dyskryminacji pomiędzy przedsiębiorstwami, ponieważ handel produktami innowacyjnymi będzie zgodnie z systemem językowym przewidzianym w motywie 7 tej decyzji wspierany w przypadku przedsiębiorstw pracujących w języku niemieckim, angielskim i francuskim, podczas gdy handel prowadzony przez przedsiębiorstwa nieużywające tych języków będzie ograniczony. Stanowi to także naruszenie art. 326 TFUE.
130. Republika Włoska dodaje, że zgodnie z art. 118 akapit pierwszy TFUE europejskie prawa własności intelektualnej muszą być jednolite, wywierając skutki na całym terytorium Unii, gdyż w przeciwnym razie są one niemożliwe do zrealizowania. Tymczasem w niniejszym przypadku wzmocniona współpraca nie spełnia tego wymogu, ponieważ prowadzi do fragmentacji rynku wewnętrznego.
131. Ponadto wspomniana wzmocniona współpraca zakłóca spójny rozwój polityki przemysłowej i przyczynia się do zwiększenia różnic pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie technologii, naruszając w ten sposób spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Celem systemu patentowego jest bowiem wyraźne zdefiniowanie granic praw własności w zakresie innowacji, utrzymanie zachęt do inwestowania w badania i rozwój oraz stworzenie podstawy rynku technologii. A zatem system wprowadzony w życie przez wzmocnioną współpracę zapewnia istotną przewagę uczestniczącym państwom członkowskim ze szkodą dla nieuczestniczących państw członkowskich. Królestwo Hiszpanii dodaje, że system językowy, który pragnie wprowadzić Rada, ograniczy w decydujący sposób transfer wiedzy, a zatem twórczości oraz rozwój gospodarczy i technologiczny niektórych państw członkowskich z uwagi na to, że przedsiębiorstwa państw członkowskich, które używają języków urzędowych jednolitego patentu, będą miały bardziej bezpośredni dostęp do informacji zawartych w dokumentach patentowych. Te państwa członkowskie będą zatem miały większe możliwości w zakresie wprowadzania innowacji oraz posiadania znaczniejszego i szybszego wzrostu gospodarczego w stosunku do państw członkowskich, których dostęp do tych informacji zostanie ograniczony lub którym odmówi się tego dostępu.
132. Wreszcie Królestwo Hiszpanii utrzymuje, że zaskarżona decyzja upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy nie spełnia celu wzmocnienia procesu integracji Unii, z naruszeniem art. 20 ust. 1 akapit drugi TUE. Twierdzi, że ta wzmocniona współpraca w żaden sposób nie wzmacnia procesu integracji, a nawet go hamuje, jako że jej rzeczywistym celem jest wykluczenie państw członkowskich, które wskazały na istnienie poważnych problemów w odniesieniu do proponowanego systemu językowego jednolitego patentu. Narzucając określony system językowy, Rada zobowiązuje do dokonania wyboru politycznego, który prowadzi do podziału w ramach Unii i nie posiada żadnego integracyjnego charakteru, jakim powinna się cechować metoda wzmocnionej współpracy.
133. Rada nie dostrzega przyczyny, dla której wzmocniona współpraca, a zwłaszcza system językowy, mający być ustanowiony w jej ramach, narusza spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Twierdzi, że nie istnieje żaden powód, by zakładać, że zgłoszenia patentów pochodzące z Królestwa Hiszpanii i Republiki Włoskiej będą mniej liczne.
134. Rada zauważa, że obecnie przedsiębiorstwa mają wybór pomiędzy zgłoszeniem patentu europejskiego we wszystkich państwach członkowskich a wystąpieniem o ochronę w niektórych spośród tych państw, co prowadzi do fragmentacji rynku. Nowa ochrona przyznana przez jednolity patent stanowi dodatkową możliwość oferowaną przedsiębiorstwom, niezależnie od ich pochodzenia geograficznego, która ograniczy tę fragmentację rynku, ponieważ wspomniane przedsiębiorstwa będą mogły korzystać z jednolitego systemu ochrony patentowej na terytorium 25 uczestniczących państw członkowskich. W rzeczywistości wspomniana fragmentacja, do której odnoszą się Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska, nie jest spowodowana wydaniem zaskarżonej decyzji, ale obecną sytuacją.
135. W odniesieniu do argumentu Królestwa Hiszpanii, że zaskarżona decyzja stanowi dyskryminację ze względu na system językowy ustanowiony w jej ramach, Rada twierdzi, że jest on w sposób oczywisty przedwczesny oraz niedopuszczalny, ponieważ ostateczne zasady tego systemu nie są jeszcze znane, jako że nie został on jeszcze przyjęty.
136. Państwa członkowskie oraz Komisja i Parlament, występujące w charakterze interwenientów popierających żądania Rady, zgadzają się z argumentami tej ostatniej. W szczególności Komisja podkreśla, że zaskarżona decyzja jest decyzją o charakterze w pełni proceduralnym, określającą zakres stosowania oraz cele wzmocnionej współpracy, która dopiero przybierze ostateczną formę. Naruszenie rynku wewnętrznego wynikałoby w stosownym przypadku wyłącznie z przepisów materialnych, które nie zostały jeszcze zatwierdzone, zwłaszcza z przepisów dotyczących systemu językowego. Trybunał powinien zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja bezwzględnie prowadzi do podjęcia wzmocnionej współpracy, która narusza postanowienia traktatów. Komisja przypomina w tym względzie wyrok z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie Vodafone i in.(50), w którym wskazano, że prawodawcy Unii przysługuje w ramach wykonywania przyznanych mu kompetencji szeroki zakres swobodnego uznania w dziedzinie wymagającej od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz oceny złożonych sytuacji. W związku z tym nie chodzi o stwierdzenie, czy środek przyjęty w danej dziedzinie był jedynym możliwym lub najlepszym z możliwych; jedynie oczywiście niewłaściwy charakter tego środka w stosunku do zamierzonego przez właściwe instytucje celu może powodować jego nieważność(51).
2. Ocena
137. Decyzja upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy określa ramy proceduralne, w których następnie będą przyjmowane akty mające na celu konkretne wprowadzenie w życie tej współpracy. A zatem kontrola sądowa decyzji upoważniającej nie może być mylona z kontrolą aktów przyjętych następnie w ramach wzmocnionej współpracy.
138. Tymczasem, chociaż Rada rzeczywiście wspomniała w zaskarżonej decyzji, jaki może być system językowy jednolitego patentu, kwestia tego systemu językowego nie jest warunkiem rozstrzygającym o ważności decyzji upoważniającej do podjęcia wzmocnionej współpracy. Kwestię tę należy rozpatrzyć później i będzie ona przedmiotem odrębnego aktu przyjętego jednomyślnie przez uczestniczące państwa członkowskie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 118 akapit drugi TFUE. Dopiero w ramach ewentualnego innego środka zaskarżenia tego aktu Trybunał będzie mógł przeprowadzić kontrolę sądową wspomnianego aktu.
139. Kontrola Trybunału ograniczona jest do zbadania, czy zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w odniesieniu do podjęcia wzmocnionej współpracy zgodnie z art. 20 TUE, a także art. 326 TFUE i nast.(52).
140. A zatem argumentację Królestwa Hiszpanii i Republiki Włoskiej dotyczącą systemu językowego jednolitego patentu oraz art. 118 akapit pierwszy TFUE należy moim zdaniem odrzucić jako niedopuszczalną.
141. Obecnie należy zatem zbadać, czy zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 326 TFUE. Królestwo Hiszpanii i Republika Włoska twierdzą bowiem, że zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymogów, ponieważ wzmocniona współpraca, do której podjęcia upoważnia zaskarżona decyzja, narusza rynek wewnętrzny oraz spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Ponadto współpraca ta stanowi przeszkodę i dyskryminację w handlu między państwami członkowskimi i prowadzi do zakłócenia konkurencji.
142. Ze względów przytoczonych w pkt 27–29 niniejszej opinii kontrola Trybunału powinna ograniczać się do zbadania, czy Rada nie popełniła oczywistego błędu w ocenie. W szczególności Trybunał musi zweryfikować, czy podjęcie wzmocnionej współpracy w dziedzinie tworzenia jednolitego patentu jest oczywiście niewłaściwe(53), ponieważ współpraca ta narusza rynek wewnętrzny, a także spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, stanowi przeszkodę i dyskryminację w handlu między państwami członkowskimi i prowadzi do zakłócenia konkurencji.
143. W mojej opinii nic nie dowodzi, że tak jest. Wręcz przeciwnie.
144. Zaskarżona decyzja została wydana przez Radę na wniosek Komisji. We wniosku tym Komisja przeprowadziła analizę kwestii, czy rozpatrywana wzmocniona współpraca spełnia wymogi określone przez właściwe postanowienia traktatów. W tym celu przypomniała współistnienie różnych krajowych systemów patentowych i systemu europejskiego ustanowionego w ramach KPE. Taka różnorodność systemów patentowych prowadzi zdaniem Komisji do fragmentacji sądowej ochrony patentów(54). Komisja oparła się między innymi na analizie oddziaływania przedstawionej w 2010 r.(55), w której zbadała problemy związane z różnorodnością systemów patentowych oraz rozwiązania, jakie można zastosować. Stwierdziła w szczególności, że w praktyce właściciele patentów zadowalają się obecnie zapewnieniem ochrony swych wynalazków w ograniczonej liczbie państw członkowskich ze względu między innymi na wysokie koszty i trudności związane z tłumaczeniem, kryteriami ważności, opłatami urzędowymi oraz obowiązkiem wyznaczenia zatwierdzonego pełnomocnika(56).
145. Opierając się w szczególności na tym wniosku(57), Rada twierdzi, że celem wzmocnionej współpracy w zakresie jednolitego patentu jest stymulowanie postępu naukowego i technicznego, a także funkcjonowania rynku wewnętrznego. Utworzenie systemu takiej ochrony patentowej w odniesieniu do grupy państw członkowskich przyczyni się do poprawy poziomu ochrony patentowej dzięki zapewnieniu możliwości uzyskania jednolitej ochrony patentowej na terytoriach wszystkich uczestniczących państw członkowskich oraz do wyeliminowania kosztów i trudności na terytoriach tych państw(58).
146. Ponadto w motywie 14 zaskarżonej decyzji Rada wyjaśnia, że przedsiębiorstwa nieuczestniczących państw członkowskich powinny mieć możliwość uzyskania jednolitej ochrony patentowej na terytorium uczestniczących państw członkowskich na tych samych warunkach co przedsiębiorstwa uczestniczących państw członkowskich.
147. Moim zdaniem ocena Rady nie jest dotknięta oczywistym błędem.
148. Jest bowiem bezsporne, że zróżnicowanie ochrony w ramach Unii w odniesieniu do tego samego wynalazku prowadzi do fragmentacji rynku wewnętrznego między innymi dlatego, że taka ochrona może istnieć w niektórych państwach członkowskich, ale nie w innych(59). Taka sytuacja powoduje bezpośrednio, że właściciele patentów mają wielkie trudności, aby zapobiec pojawieniu się na terytorium państw członkowskich, w których nie zarejestrowali wspomnianych patentów, towarów z państw trzecich naruszających te patenty.
149. Ponieważ wzmocniona współpraca dotycząca tworzenia jednolitego patentu wywiera jednolite skutki na terytorium kilku państw członkowskich, a w tym przypadku na terytorium 25 państw członkowskich, z pewnością przyczynia się do poprawy funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz zmniejszenia przeszkód w handlu i zakłóceń konkurencji pomiędzy państwami członkowskimi. W tym zakresie Trybunał orzekł w 1968 r.(60), że krajowe przepisy dotyczące ochrony własności przemysłowej nie były jeszcze przedmiotem ujednolicenia w ramach Unii oraz że ze względu na brak tegoż ujednolicenia krajowy charakter ochrony własności przemysłowej oraz rozbieżności pomiędzy ustawodawstwami dotyczącymi tej dziedziny mogą stwarzać przeszkody dla swobodnego przepływu towarów opatentowanych oraz zakłócać konkurencję wewnątrz wspólnego rynku(61).
150. Ponadto moim zdaniem nie ma przyczyny, dla której ustanowienie takiej wzmocnionej współpracy naruszałoby spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną. Na mocy art. 174 TFUE w celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Unii rozwija ona i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. W szczególności Unia powinna zmierzać do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych. Celem jest zatem zagwarantowanie obywatelom Unii równości szans i wysokiej jakości warunków życia na całym terytorium Unii.
151. W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że mechanizm mający na celu utworzenie jednolitego patentu, zapewniającego jednolitą ochronę na terytorium kilku państw członkowskich przyczynia się do harmonijnego rozwoju całej Unii, skoro prowadzi on do zmniejszenia różnic istniejących między tymi państwami członkowskimi. Ponadto wszystkie podmioty gospodarcze mogą skorzystać z takiego patentu, ponieważ miejsce pochodzenia występującego o przyznanie jednolitego patentu jest bez znaczenia dla jego uzyskania(62).
152. Tak więc w mojej opinii Rada, upoważniając do podjęcia wzmocnionej współpracy w celu tworzenia jednolitego patentu, nie popełniła oczywistego błędu w ocenie.
153. W konsekwencji w świetle powyższych rozważań uważam, że zarzut dotyczący naruszenia art. 118 akapit pierwszy TFUE i art. 326 TFUE, a także art. 20 ust. 1 akapit drugi TUE należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w pozostałym zakresie oddalić jako bezzasadny.
G – W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 327 TFUE i 328 TFUE
1. Argumenty stron
154. Królestwo Hiszpanii przypomina, że art. 327 TFUE przewiduje, iż wzmocniona współpraca nie narusza kompetencji, praw i obowiązków państw członkowskich, które w niej nie uczestniczą. Tymczasem Rada przyjęła system językowy, który zobowiązywałby je do zrzeczenia się prawa, które mu przyznaje art. 65 KPE, do tego, by mogło wymagać tłumaczenia specyfikacji patentu na język hiszpański, aby wywierał on skutki w Hiszpanii. Królestwo Hiszpanii uważa poza tym, że zaskarżona decyzja narusza jego prawo do uczestniczenia w przyszłości we wzmocnionej współpracy, ponieważ Rada przyjęła system językowy, którego to państwo członkowskie nie może zaakceptować.
155. Rada twierdzi w tym względzie, że nieuczestnictwo Królestwa Hiszpanii we wzmocnionej współpracy jest okolicznością wynikającą wyłącznie z woli tego państwa. Dodaje, że jest oczywiste i rozsądne, w przypadku gdy instytucje Unii ustanawiają wspólne przepisy w danej dziedzinie, że państwa członkowskie nie mogą w tejże dziedzinie podejmować takich decyzji, jakie chcą.
156. Ponadto Rada oraz interwenienci popierający jej żądania zauważają, że zarzut ten oparty jest na fałszywym założeniu, że uczestnictwo Królestwa Hiszpanii lub Republiki Włoskiej w tej wzmocnionej współpracy jest z faktycznego lub prawnego punktu widzenia niemożliwe.
2. Ocena
157. Rozumiem, iż w tym zarzucie Królestwo Hiszpanii twierdzi, po pierwsze, że zaskarżona decyzja zobowiązuje je do zrzeczenia się prawa, które przyznaje mu art. 65 KPE, do tego, by mogło wymagać tłumaczenia specyfikacji patentu na język hiszpański, aby wywierał on skutki w Hiszpanii, z naruszeniem art. 327 TFUE, a po drugie, że warunek otwarcia wzmocnionej współpracy dla nieuczestniczących państw członkowskich, przewidziany w art. 328 TFUE, nie został spełniony, ponieważ współpraca ta przewiduje system językowy, którego Królestwo Hiszpanii nie może zaakceptować.
158. Uważam, że zarzut ten jest niedopuszczalny.
159. W zarzucie tym Królestwo Hiszpanii opiera bowiem swą argumentację na systemie językowym jednolitego patentu, a w szczególności na wniosku dotyczącym rozporządzenia Rady wprowadzającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej w odniesieniu do odpowiednich ustaleń dotyczących tłumaczeń z dnia 13 kwietnia 2011 r.(63).
160. Tymczasem, jak stwierdziłem w pkt 138 i 139 niniejszej opinii, kwestia tego systemu językowego nie jest warunkiem rozstrzygającym o ważności decyzji upoważniającej do podjęcia wzmocnionej współpracy.
161. Królestwo Hiszpanii zmierza w rzeczywistości do podważenia zgodności z prawem przyszłego rozporządzenia Rady wprowadzającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej w odniesieniu do odpowiednich ustaleń dotyczących tłumaczeń.
162. W związku z powyższym jestem zdania, iż zarzut ten należy odrzucić jako niedopuszczalny.
IV – Wnioski
163. Uwzględniając powyższe, proponuję, by Trybunał:
1) oddalił skargę.
2) nakazał Królestwu Hiszpanii (sprawa C‑274/11) i Republice Włoskiej (sprawa C‑295/11) pokrycie własnych kosztów i zobowiązał Radę Unii Europejskiej oraz interwenientów do pokrycia własnych kosztów.