MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
ELEANOR SHARPSTON
od 26. srpnja 2017.(1)
Predmet C‑557/15
Europska komisija
protiv
Republike Malte
„Povreda obveze države članice – Očuvanje divljih ptica – Direktiva 2009/147/EZ – Režim odstupanja koji dopušta hvatanje određenih vrsta ptica pjevica”
1. Komisija u ovom postupku zbog povrede obveze tvrdi da malteški propisi koji dopuštaju hvatanje sedam vrsta divljih zeba(2) nisu u skladu s Direktivom 2009/147/EZ (u daljnjem tekstu: Direktiva o divljim pticama)(3) i da odnosna nacionalna pravila ne spadaju u okvir odstupanja iz članka 9. stavka 1. te direktive koje dopušta hvatanje određenih vrsta u određenim slučajevima. Na zahtjev Suda, u ovom ću se mišljenju ograničiti na razmatranje tumačenja uvjeta da „ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje” i izraza „razborito korištenje” iz članka 9. stavka 1. točke (c) koji otvara novo pravno pitanje.
Direktiva o divljim pticama
2. Uvodne izjave 3. do 5., 7. i 12. glase:
„(3) Broj mnogih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica opada, u nekim slučajevima vrlo brzo. To opadanje ozbiljno ugrožava očuvanje prirodnog okoliša, posebno zato što se time ugrožava biološka ravnoteža.
(4) Vrste divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica uglavnom su migracijske vrste. Te vrste predstavljaju zajedničko nasljeđe i učinkovita zaštita ptica tipičan je prekogranični okolišni problem koji podrazumijeva zajedničku odgovornost.
(5) Očuvanje vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica potrebno je radi ostvarivanja ciljeva [Unije] u pogledu poboljšanja životnih uvjeta i održivog razvoja.
[…]
(7) Cilj očuvanja je dugoročna zaštita prirodnih resursa kao sastavnog dijela naslijeđa naroda Europe i upravljanje tim resursima. […]
[…]
(12) Zbog važnosti koja se može pripisati nekim specifičnim situacijama, trebalo bi predvidjeti mogućnost odstupanja pod određenim uvjetima, pod nadzorom Komisije.”
3. U članku 1. navedeno je da se direktiva odnosi na „očuvanje svih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor” i na „zaštitu tih vrsta, upravljanje i nadzor nad tim vrstama i njome se utvrđuju pravila o njihovu iskorištavanju”.
4. U članku 2. predviđeno je da „[d]ržave članice poduzimaju potrebne mjere za održavanje populacije vrsta iz članka 1. na razini koja odgovara posebno ekološkim, znanstvenim i kulturološkim zahtjevima, istodobno uzimajući u obzir gospodarske i rekreacijske zahtjeve, ili za prilagođavanje tih vrsta toj razini”.
5. U članku 5. navedeno je:
„Ne dovodeći u pitanje članke 7. i 9. države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi uspostavile opći sustav zaštite svih vrsta ptica navedenih u članku 1., posebno zabranjujući:
(a) namjerno ubijanje ili hvatanje na bilo koji način;
[…]
(e) držanje ptica koje pripadaju vrstama čije izlovljavanje i hvatanje su zabranjeni.”
6. Člankom 8. u pogledu izlovljavanja, hvatanja ili ubijanja ptica u skladu s Direktivom o divljim pticama zabranjena je „uporab[a] svih sredstava, mjera ili metoda namijenjenih za masovno ili neselektivno hvatanje ili ubijanje ptica [ili] koji bi mogli uzrokovati lokalni nestanak neke vrste, posebno uporab[a] onih iz Priloga IV. točke (a)”.
7. U skladu s Prilogom IV. točkom (a), četvrtom alinejom, jedno od zabranjenih sredstava, mjera ili metoda je uporaba „mrež[a], klopk[i], otrov[a] i otrovani[h] ili omamljujući[h] mam[aca]”.
8. U članku 9. stavku 1. predviđeno je sljedeće:
„1. Države članice mogu odstupiti od odredaba iz članaka od 5. do 8., ako ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje, iz sljedećih razloga:
(a) – u interesu javnog zdravlja i sigurnosti;
– u interesu sigurnosti zračnog prometa;
– radi sprečavanja nanošenja ozbiljne štete usjevima, stoci, šumama, ribnjacima i vodama;
– radi zaštite flore i faune;
(b) za potrebe istraživanja i obrazovanja, obnavljanja populacija, ponovnog unošenja vrsta, te za potrebe uzgoja koji je neophodan za te namjene;
(c) radi izdavanja dozvola, pod strogo nadziranim uvjetima i na selektivnoj osnovi, za hvatanje, držanje ili drugo razborito korištenje određenih ptica u malom broju.”
9. U skladu s člankom 9. stavkom 2., kod odstupanja na temelju članka 9. stavka 1. moraju se navesti:
„(a) vrste koje su predmet odstupanja;
(b) sredstva, mjera ili metode koji su odobreni za hvatanje ili ubijanje;
(c) uvjeti rizika i okolnosti s obzirom na vrijeme i mjesto pod kojima se takva odstupanja mogu odobriti;
(d) tijelo ovlašteno za proglašenje postojanja traženih uvjeta i za odlučivanje o tome koja se sredstva, mjere ili metode smiju koristiti, u okviru kojih ograničenja i tko ih smije koristiti;
(e) kontrole koje će se provesti.”
10. Člankom 9. stavkom 3. od država članica zahtijeva se da svake godine šalju Komisiji izvješće o provedbi članka 9. stavaka 1. i 2.
11. Člankom 9. stavkom 4. nalaže se Komisiji da, na temelju informacija kojima raspolaže, a posebno informacija koje joj se dostave u skladu s člankom 9. stavkom 3., „stalno osigurava da posljedice [odstupanja] iz [članka 9.] stavka 1. ne budu nesukladne s ovom Direktivom”. Komisija u tu svrhu mora poduzeti „odgovarajuće mjere”.
Nacionalno pravo
Pravna obavijest 253 iz 2014.
12. Pravna obavijest 253 iz 2014.(4) o očuvanju divljih ptica akt je opće primjene kojim je utvrđen okvir odstupanja kojim se otvara jesenska sezona hvatanja živih zeba.
13. U članku 2. stavku 2. te obavijesti, „postaja za hvatanje” definirana je kao „područje unutar lokacije za hvatanje na kojem ne smiju biti više od dva para horizontalnih mreža na sklapanje (clap‑net) – pri čemu površina pojedine mreže ne smije biti veća od 38 kvadratnih metara – koje može biti registrirano na jednog ili više nositelja dozvole, a oba para mreža na sklapanje moraju biti jasno označena na nacrtu lokacije”.
14. U članku 3. stavku 1. predviđeno je da se „zebe smije hvatati samo tradicionalnim mrežama koje su poznate kao mreže na sklapanje, i to isključivo u svrhu njihova držanja u zatočeništvu[(5)], što uključuje njihovu uporabu na sajmovima i izložbama, uzgoj, i, ili[(6)] uporabu kao živih mamaca u skladu s odredbama ove obavijesti”. U ostatku članka 3. predviđeni su određeni zahtjevi u pogledu mreža na sklapanje i obveza „prstenovanja” uhvaćenih ptica uporabom jednokratnih prstenova.
15. U članku 4. predviđeno je:
„[…] jesenska sezona hvatanja živih zeba može trajati najviše sedamdeset tri (73) dana od listopada do prosinca iste godine u vezi s kojom ministar može u službenom listu objaviti otvaranje jesenske sezone hvatanja živih zeba:
pod uvjetom da ministar prilikom otvaranja jesenske sezone hvatanja živih zeba utvrdi da ne postoji zadovoljavajuće rješenje u smislu članka 9. stavka 1. [Direktive o divljim pticama], i uzme u obzir održavanje populacije odnosnih vrsta na zadovoljavajućoj razini, kao i gornje pragove utvrđene u Prilogu II.:
pod daljnjim uvjetom da ministar prilikom određivanja trajanja jesenske sezone hvatanja živih zeba utvrdi, za svaku vrstu zeba, ukupno sezonsko ograničenje hvatanja i sezonsko ograničenje hvatanja po dozvoli, i da ujedno odluči treba li odrediti i dnevno ograničenje hvatanja po dozvoli, u kontekstu tog konkretnog odstupanja za jesensko hvatanje živih zeba.”
16. U članku 5. predviđeno je da je za hvatanje sedam vrsta potrebno posjedovati „dozvolu za jesensko hvatanje živih zeba” koju je izdalo nadležno tijelo (Jedinica za regulaciju u vezi s divljim pticama). Posjedovanje dozvole ovisi o nužnom odobrenju relevantnih lokacija i postaja za hvatanje.
17. Člankom 8. uređena je provedba propisa tijekom sezone hvatanja zeba. Njime su predviđene policijske provjere na licu mjesta te je određeno da u tu svrhu na svakih 1000 izdanih dozvola mora biti raspoređeno najmanje sedam policajaca.
18. Prilog I. sastoji se od tablice u kojoj je navedeno sedam vrsta zeba na koje se odnosi Pravna obavijest 253 iz 2014.(7).
19. U Prilogu II. predviđeno je:
„Ministar ukupan broj zeba koje se smije uhvatiti tijekom jesenske sezone hvatanja utvrđuje u iznosu manjem od 1 % ukupne godišnje smrtnosti referentne populacije svake vrste na području Europske unije koja proizlazi iz najnovijih dostupnih znanstvenih podataka temeljenih na pronalasku prstenovanih ptica.
Pod uvjetom da broj jedinki koje se smije uhvatiti u okviru odstupanja za jesensko hvatanje živih zeba ni u kojem slučaju ne bude veći od sljedećih brojki […]”
20. U tablici prikazanoj odmah u nastavku, „Nacionalno ograničenje hvatanja pojedinih vrsta” utvrđeno je na sljedeći način: konopljarka 12 000; češljugar 800; zelendur 4500; čižak 2350; batokljun 500; obična zeba 5000; i žutarica 2350.
21. U zadnjoj točki Priloga II. objašnjeno je da „ministar objavom u službenom glasilu revidira i ažurira te brojke, uzimajući u obzir stanje populacija odnosnih sedam vrsta i njihovo održavanje na zadovoljavajućoj razini”.
Pravne obavijesti 250 iz 2014., 330 iz 2015. i 322 iz 2016.
22. Pravne obavijesti 250 iz 2014.(8), 330 iz 2015.(9) i 322 iz 2016.(10) akti su koje je usvojio malteški ministar održivog razvoja, okoliša i klimatskih promjena kako bi se provela Pravna obavijest 253 iz 2014., pri čemu je prva usvojena na isti datum kao i akt koji se njome provodio. U članku 3. Pravne obavijesti 250 iz 2014. određeno je da jesenska sezona hvatanja živih zeba u 2014. traje od 20. listopada 2014. do 31. prosinca 2014., što uključuje oba navedena datuma (73 dana).
23. Ukupno sezonsko ograničenje hvatanja za jesensku sezonu hvatanja živih zeba u 2014. („odnosno ukupan broj ptica koje se smije uhvatiti na temelju svih izdanih dozvola zajedno”) u članku 5. stavku 1. te obavijesti određeno je na istim razinama, za sve vrste, kao (maksimalno) ukupno nacionalno ograničenje hvatanja koje je utvrđeno u Pravnoj obavijesti 253 iz 2014.
24. U članku 5. stavku 2. Pravne obavijesti 250 iz 2014. predviđeno je da „na temelju jedne dozvole za jesensko hvatanje živih zeba u 2014. ograničenje iznosi deset (10) jedinki ili koliko god ih je uhvaćeno ispod tog broja prije zatvaranja sezone”.
25. Pravnim obavijestima 330 iz 2015. i 322 iz 2016. provodi se Pravna obavijest 253 iz 2014. te se otvara jesenska sezona hvatanja živih zeba u 2015., odnosno u 2016. Njihova struktura, ukupno nacionalno ograničenje hvatanja i druge u njima predviđene mjere sadržajno su bili jednaki onima iz Pravne obavijesti 250 iz 2014.
Činjenično stanje i postupak
26. Prije pristupanja Malte Europskoj uniji u 2004., hvatanje zeba radi držanja u zatočeništvu dugo je bila tradicionalna aktivnost u toj državi članici. Malti je tijekom pristupnih pregovora odobreno prijelazno odstupanje, do 31. prosinca 2008., od Direktive o divljim pticama u pogledu hvatanja zeba klopkama. Hvatanje zeba klopkama je od 2009. zabranjeno na Malti. Sud ne raspolaže informacijama o tome je li praksa hvatanja zeba doista prestala tijekom tog razdoblja. Nesporno je da je Malta započela program uzgoja u zatočeništvu koji je bio ograničenog opsega; i da ga je obustavila nakon završetka prijelaznog razdoblja predviđenog u Aktu o pristupanju(11).
27. Prije izbora u ožujku 2013., tadašnja oporbena stranka (Partit Laburista, u daljnjem tekstu: PL) i Federation for Hunting and Conservation (Malteški savez za lov i očuvanje, u daljnjem tekstu: FKNK) izdali su zajedničku izjavu da će, ako PL dođe na vlast, zajedno raditi, među ostalim, na primjeni „pravilnog odstupanja” u pogledu tradicionalnog hvatanja zeba na Malti. PL je pobijedio na izborima 2013. FKNK je odboru Malta Ornis Committee (malteški ornitološki odbor) u kolovozu 2013. podnio prijedlog da se na temelju članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive o divljim pticama dozvoli hvatanje zeba. Malta je potom započela razgovore s Komisijom.
28. Komisija je tijekom prve polovice 2014. održala niz bilateralnih sastanaka s Maltom. Malta je u travnju 2014. podnijela Tehnički memorandum u kojem je bio određen okvir predviđenog odstupanja.
29. Komisija je 16. lipnja 2014. Malti poslala zahtjev putem sustava EU Pilot u kojem je sažela svoje stajalište. Navela je da predviđeno odstupanje nije u skladu s uvjetima iz članka 9. Direktive o divljim pticama. Malta je 15. srpnja 2014. svejedno usvojila Pravne obavijesti 250 i 253 iz 2014. na temelju kojih je dozvolila hvatanje zeba. Malta je 25. kolovoza 2014. odgovorila na zahtjev iz sustava EU Pilot navevši da je odstupanje opravdano na temelju članka 9. stavka 1. točke (c).
30. Dana 17. listopada 2014., Komisija je poslala Malti pismo opomene. Malta je u odgovoru od 14. studenoga 2014. zadržala svoje stajalište.
31. Malta je 15. svibnja 2015. Komisiji poslala izvješće o ishodu jesenske sezone „hvatanja živih zeba” u 2014. Informacije o istom su osnažile Komisijino stajalište da režim odstupanja koji je Malta uspostavila nije u skladu s Direktivom o divljim pticama, jer ne ispunjava uvjete u pogledu odstupanja iz članka 9. Malta je stoga povrijedila zabrane predviđene člancima 5. i 8. Komisija je 28. svibnja 2015. izdala obrazloženo mišljenje. Malta je na njega odgovorila 28. srpnja 2015. te je ponovila stajalište koje je iznijela u odgovoru na pismo opomene.
32. Komisija je 30. listopada 2015. podnijela predmetnu tužbu zahtijevajući da se:
– utvrdi da je Republika Malta, usvojivši režim odstupanja koji dopušta hvatanje sedam vrsta živih divljih zeba(12), povrijedila obveze koje ima na temelju članka 5. točaka (a) i (e) i članka 8. stavka 1., u vezi s točkom (a) Priloga IV. i člankom 9. stavkom 1., Direktive o divljim pticama;
– Republici Malti naloži snošenje troškova postupka.
33. Dana 15. veljače 2017. održana je rasprava na kojoj su Komisija i Malta iznijele usmena očitovanja.
Argumenti stranaka
34. Komisija u prilog svojoj tužbi ističe pet tužbenih razloga, od kojih su dva relevantna za ovo mišljenje. Kao prvo, navodi da Malta nije dokazala da nije postojalo drugo zadovoljavajuće rješenje, kako se zahtijeva u uvodu članka 9. stavka 1. Kao drugo, tvrdi da Malta nije dokazala da dozvoljena aktivnost predstavlja „razborito korištenje” u smislu članka 9. stavka 1. točke (c).
35. Malta inzistira da se njezino odstupanje temelji na članku 9. stavku 1. točki (c) Direktive o divljim pticama i da je u potpunosti sukladno toj odredbi.
Ocjena
Uvodne napomene
36. Iako se u ovom mišljenju ne razmatra svih pet tužbenih razloga, ipak smatram da je za početak važno navesti određene nesporne činjenice u vezi s malteškim dopuštenjem da se hvata sedam vrsta zeba.
37. Kao prvo, ukupno sezonsko ograničenje hvatanja za svaku se vrstu zeba određuje prije jesenske sezone hvatanja te je za svaku vrstu bilo na potpuno istoj razini u 2014., 2015. i 2016. Praktički je nemoguće da je broj jedinki sedam vrsta koje su migrirale preko Malte bio isti u svakoj od tih godina(13). Kao drugo, ukupno sezonsko ograničenje hvatanja na temelju malteškog prava iznosi 27 500 zeba(14). Iz činjenice da se godišnje izdaje više od 4000 pojedinačnih dozvola i da je na temelju svake dopušteno uhvatiti deset zeba proizlazi da će ukupan potencijalni broj uhvaćenih jedinki po sezoni biti – osim ako se hvatanje obustavi kada se dosegne ukupno sezonsko ograničenje hvatanja i provedba obustave bude učinkovita – oko 40 000, a ne 27 500.
38. Kao treće, svaki nositelj dozvole može registrirati jednu „postaju za hvatanje” opremljenu s „najviše dva para horizontalnih mreža na sklapanje, pri čemu površina pojedine mreže ne smije biti veća od 38 kvadratnih metara”(15). Stoga se čini da ukupna površina mreža koje se mogu koristiti iznosi 152 kvadratna metra(16). Jesenska sezona hvatanja živih zeba traje 73 dana(17). Budući da sezonsko ograničenje iznosi 10 zeba po dozvoli, to znači da se na ukupnoj površini od 152 kvadratna metra može u prosjeku uhvatiti jedna zeba tjedno tijekom 73 dana jesenske sezone hvatanja živih zeba.
39. Naposljetku, iako je u malteškim propisima držanje zeba u zatočeništvu navedeno kao isključivi cilj njihova hvatanja, Malta u svojim argumentima ističe da za održavanje genetske raznolikosti zeba koje se uzgajaju u zatočeništvu nije potrebno hvatati divlje jedinke. Zbog znanstvenih razloga, čini se da je u tu svrhu bolje uvoziti dodatne zebe uzgojene u zatočeništvu(18). Malta je time izričito otklonila mogućnost da se odstupanje iz članka 9. stavka 1. primijeni za posebnu, ograničenu svrhu predviđenu u aktu o njezinu pristupanju(19).
40. Dakle, malteški propisi izričito dopuštaju hvatanje, uporabom mreža na sklapanje, i kasnije držanje divljih ptica. Obje su te radnje zabranjene člankom 5. točkama (a) i (e) i člankom 8. stavkom 1., u vezi s točkom (a) Priloga IV., Direktive o divljim pticama. Odgovor na pitanje je li Malta doista povrijedila te odredbe ovisi o tome ispunjavaju li njezini propisi stroge uvjete predviđene za odstupanje iz članka 9. stavka 1. točke (c).
41. Ti su uvjeti sljedeći: (i.) ne smije postojati nijedna druga zadovoljavajuća alternativa aktivnostima obuhvaćenima odstupanjem; (ii.) tim se odstupanjem mora dozvoljavati „hvatanje, držanje ili drugo razborito korištenje”; (iii.) odnosna se aktivnost mora provoditi pod strogo nadziranim uvjetima; (iv.) na selektivnoj osnovi; te (v.) može se odnositi samo na manji broj ptica.
42. Odmah na početku ističem da, prema mojemu mišljenju, upravo opisane činjenice jasno upućuju na to da malteški propisi ne ispunjavaju uvjete u pogledu odstupanja dopuštenog člankom 9. stavkom 1. točkom (c) Direktive o divljim pticama.
Direktiva o divljim pticama – načela tumačenja
43. Kako je nezavisni odvjetnik D. Ruiz‑Jarabo Colomer istaknuo, Direktiva o divljim pticama temelji se na uznemirujućoj premisi: smanjenju populacija nekoliko vrsta koje prirodno obitavaju na europskom području država članica(20). Ta situacija „ozbiljno ugrožava očuvanje prirodnog okoliša, posebno zato što se time ugrožava biološka ravnoteža”(21); te je „[o]čuvanje vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica potrebno […] radi ostvarivanja ciljeva [Unije] u pogledu poboljšanja životnih uvjeta i održivog razvoja”(22).
44. Nakon što je Ugovor iz Lisabona stupio na snagu 1. prosinca 2009., načelo „visok[e] razin[e] zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša” iz članka 3. stavka 3. UEU‑a postalo je vodeći cilj prava Unije. To je načelo previđeno i u članku 37. Povelje(23) koja – također nakon stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu – čini dio primarnog prava Unije te se mora smatrati sredstvom za tumačenje sekundarnog prava(24).
45. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ako država članica želi primijeniti odstupanje predviđeno pravom Unije, njezine radnje predstavljaju provedbu prava Unije u smislu članka 51. Povelje što znači da se sukladnost njezinih radnji s temeljnim pravima mora ocijeniti s obzirom na opća načela prava Unije, kao i temeljna načela utvrđena Poveljom(25).
46. Svrha Direktive o divljim pticama je zaštita ptica – a ne regulacija njihova lova ili hvatanja klopkama. Tu jednostavnu činjenicu treba imati na umu prilikom traženja ravnoteže između zaštite okoliša, što je glavni cilj direktive, i raznih drugih interesa utvrđenih u članku 2. direktive (prije svega interesa gospodarske ili rekreacijske naravi).
47. Članak 9. stavak 1. ne daje državama članicama neograničenu mogućnost da odstupe od direktive. Dopušta im da to učine samo ako je to strogo nužno i pod uvjetom da se ne ugroze drugi ciljevi direktive(26). Konkretnije, članak 9. stavak 1. Direktive o divljim pticama ne može se protumačiti na način koji ga pretvara u pravilo (a ne iznimku). Time bi se opće obveze iz članaka 1. i 2. uvelike učinilo besmislenima(27).
48. Iz toga proizlazi da se tumačenju dvaju ključnih izraza – „ako ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje” i „hvatanje, držanje ili drugo razborito korištenje” – treba pristupiti na način kojim se u najvećoj mogućoj mjeri doprinosi cilju zaštite(28).
49. Pojedinačne kategorije odstupanja sadržane u točkama (a), (b) i (c) članka 9. stavka 1. nisu, prema mojemu shvaćanju, predviđene kao osnova za široku, opću praksu koja odstupa od načela zaštite. Umjesto toga, namijenjene su tomu da državama članicama omoguće rješavanje konkretnih potreba i posebnih situacija(29) kada je u općem interesu da se opće pravilo (zaštita divljih ptica) podredi nekim drugim važnim potrebama. Tekst uvodne izjave 12. u preambuli te direktive potvrđuje to tumačenje.
50. Budući da predstavlja odstupanje od općih načela zaštite utvrđenih u Direktivi o divljim pticama, članak 9. se mora usko tumačiti(30) te država članica koja ga želi primijeniti mora dokazati da su ispunjeni uvjeti za to(31). Stoga, Malta mora pružiti potrebne dokaze da opravda primjenu tog odstupanja(32).
51. Ovdje je također potrebno podsjetiti da su države članice obvezne osigurati da radnje koje utječu na zaštićene vrste budu dozvoljene samo na temelju odluka s jasnim i dostatnim obrazloženjem koje se odnosi na razloge, uvjete i zahtjeve predviđene člankom 9. stavcima 1. i 2. Direktive o divljim pticama(33). Bez takvih detaljnih informacija u vezi sa svim relevantnim aspektima odstupanja, Komisija ne bi mogla „stalno” nadzirati poštuju li države članice direktivu i osiguravati da to čine, kako zahtijeva članak 9. stavak 4.
52. Kako proizlazi iz samog članka 9. (u kojem su utvrđeni detaljni i vrlo strogi uvjeti primjene odstupanja) te iz općeg načela proporcionalnosti, predviđeno odstupanje mora biti proporcionalno potrebama koje ga opravdavaju(34). Tako iz ustaljene sudske prakse proizlazi da mogućnost predviđena člankom 9. da se odstupi od ograničenja lova (kao i od drugih ograničenja i zabrana sadržanih u člancima 5., 6. i 8. Direktive o divljim pticama) ovisi o poštovanju preciznih formalnih uvjeta iz članka 9. stavka 2., čija je namjena ograničiti odstupanja na ono što je strogo nužno i omogućiti Komisiji da ih nadzire(35).
53. Sada ću, s obzirom na tu pozadinu, razmotriti Komisijin prvi i treći tužbeni razlog.
Prvi tužbeni razlog: „ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje”
54. Komisija navodi da Malta nije dokazala da za „problem” ili „posebnu situaciju” koju malteški propisi nastoje riješiti, a to je nabava zeba za držanje u zatočeništvu, pored hvatanja divljih zeba klopkama „ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje” u smislu članka 9. stavka 1. Direktive o divljim pticama. Osobito, Malta nije dokazala da uzgoj u zatočeništvu nije zadovoljavajuće alternativno rješenje.
55. Malta pak tvrdi da nije postojalo drugo zadovoljavajuće rješenje.
56. Komisija i Malta u ovom postupku zbog povrede obveze imaju potpuno oprečna stajališta u pogledu stvarne svrhe malteškog odstupanja za hvatanje zeba klopkama. Dok Komisija ističe da odstupanje dopušta hvatanje zeba isključivo u svrhu njihova držanja u zatočeništvu za razne rekreacijske namjene, Malta tvrdi da i samô hvatanje predstavlja svrhu odstupanja.
57. Sud izbjegava tumačiti nacionalno pravo u okviru prethodnog postupka(36). Međutim, sama narav postupka zbog povrede obveze od Suda zahtijeva da ocijeni je li država članica, time što je usvojila ili zadržala određene nacionalne propise, povrijedila obveze koje ima na temelju prava Unije.
58. Tumačenje malteških propisa prema uobičajenom smislu riječi upućuje na to da odstupanje ima svrhu koju Komisija navodi.
59. Kao prvo, kako jasno proizlazi iz ustaljene sudske prakse, na pitanje je li država članica povrijedila svoje obveze mora se odgovoriti s obzirom na situaciju koja je u državi članici postojala na kraju razdoblja predviđenog u obrazloženom mišljenju(37). Stoga, relevantni nacionalni okvir su zakoni i drugi propisi koji su na snazi u tom trenutku.
60. Kao drugo, Sud u postupku zbog povrede obveze svoju analizu prije svega treba temeljiti na doslovnom tumačenju odredbi nacionalnih propisa(38). U tom pogledu ističem da je nesporno da je Pravna obavijest 253 iz 2014., koja predstavlja osnovu odstupanja, usvojena kako bi se omogućilo hvatanje zeba „isključivo u svrhu njihova držanja u zatočeništvu[(39)], što uključuje njihovu uporabu na sajmovima i izložbama, uzgoj, i/ili uporabu kao živih mamaca u skladu s odredbama ove obavijesti”.
61. U bitnome isti opis nalazi se i u službenom Tehničkom memorandumu iz 2014. koji je sastavila malteška Jedinica za regulaciju u vezi s divljim pticama. Tekst te odredbe u bitnome je identičan tekstu točke 10. („Okoliš”) D („Zaštita prirode”) Priloga XI. Aktu o pristupanju(40). Naposljetku, upadljivo je da je FKNK (jedan od dvaju pristaša ponovnog uvođenja hvatanja zeba klopkama)(41) u svojem memorandumu o hvatanju klopkama iz srpnja 2012. potvrdio da je praksa hvatanja zeba klopkama namijenjena „isključivo držanju živih ptica zbog njihova pjevanja, njihove uporabe kao mamaca i njihova uzgoja”. Stoga, ništa u tim dokumentima iz odnosnog vremena ne upućuje na to da su malteški propisi usvojeni kako bi se i samô hvatanje klopkama dopustilo kao svrha.
62. Kao treće, u skladu s postojećom sudskom praksom, Sud prilikom ocjene nacionalnih odredbi može samo iznimno odstupiti od njihova teksta. To osobito može učiniti kada sudska praksa nacionalnih sudova preporuča da se odredbe nacionalnog prava tumače na određeni način(42). Međutim, to nije slučaj u ovom predmetu.
63. Objašnjenja koja Malta iznosi o tome na koji se način nacionalne propise treba tumačiti ne odgovaraju stvarnom tekstu njihovih relevantnih odredbi. Ona se zapravo čine contra legem.
64. Stoga ću se prilikom analize prvog tužbenog razloga voditi pretpostavkom da malteške propise treba doslovno shvatiti – odnosno da im je svrha omogućiti hvatanje živih zeba isključivo u svrhu njihova držanja u zatočeništvu, što uključuje njihovu uporabu na sajmovima i izložbama, uzgoj, i/ili uporabu kao živih mamaca. Potom ću, radi cjelovitosti, prvi tužbeni razlog nakratko razmotriti iz perspektive koju Malta zagovara.
Hvatanje isključivo u svrhu držanja
65. Iz uvoda članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive o divljim pticama proizlazi da je odstupanje u skladu s tom odredbom moguće samo ako „ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje” za aktivnost koja je određena kao problem koji treba riješiti tim odstupanjem(43). Taj izraz u uvodu članka 9. stavka 1. ograničava mogućnost primjene posebnih razloga za odstupanje koji se potom navode u točkama (a), (b) i (c).
66. Izraz „zadovoljavajuće rješenje” je pojam prava Unije koji se mora samostalno tumačiti. U tom se pogledu slažem s nezavisnim odvjetnikom N. Fennellyjem prema čijem se mišljenju „izraz ‚zadovoljavajuće rješenje’ može protumačiti kao rješenje kojim se uklanja određeni problem s kojim se suočavaju nacionalna tijela, i koje istovremeno u najvećoj mjeri poštuje zabrane predviđene Direktivom; odstupanje je dopušteno samo ako ne postoji nijedno drugo rješenje koje poštuje te zabrane”(44).
67. Države članice moraju istinski istražiti i utvrditi da doista „ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje” za rješavanje dotičnog problema. U tom se pogledu slažem s Komisijom da država članica prvo mora dokazati postojanje posebne svrhe na kojoj temelji primjenu odstupanja. Ovdje skrećem pozornost na korisnu metodologiju koju je Komisija razvila u pogledu odstupanja za lov u svojem (neobvezujućem) Vodiču za održivi lov(45) – metodologiju na koju se Malta oslanja, kao što je izričito navela u svojoj obrani.
68. Nadalje, ne mislim da država članica može problem koji želi riješiti umjetno definirati tako da isključi druga potencijalna zadovoljavajuća rješenja. Umjesto toga, mora dokazati da takva alternativna rješenja ne postoje pozivajući se na objektivne podatke koje Komisija može provjeriti te koji, posljedično, podliježu nadzoru od strane Suda(46). Država članica može jednu od kategorija odstupanja iz članka 9. stavka 1. primijeniti samo kada, uzimajući u obzir sve okolnosti slučaja i poštujući ciljeve Direktive o divljim pticama, doista ne postoji alternativno rješenje za ostvarenje legitimnog cilja koji država članica navodi.
69. Uporaba izraza „zadovoljavajuće” znači da članak 9. stavak 1. Direktive o divljim pticama ne zahtijeva da rješenje bude savršeno ili potpuno ekvivalentno povijesnom, tradicionalnom rješenju za odnosnu situaciju. Novo rješenje može uključivati određene negativne posljedice ili od zainteresiranih strana zahtijevati da prilagode svoje prakse.
70. Pristup koji zagovaram podupire sudska praksa.
71. Tako je u predmetu LRBPO i AVES(47) belgijski Conseil d’État uputio dva prethodna pitanja koja se izravno tiču ovog postupka. Upitao je može li se na temelju članaka 5., 9. i 18. Direktive o divljim pticama državi članici dopustiti da uzme u obzir činjenicu da bi zabrana hvatanja ptica u rekreacijske svrhe prisilila brojne ljubitelje ptica da izmijene svoje instalacije i napuste određene ustaljene navike u slučaju gdje je ta država priznala da je uzgoj moguć, ali nije još izvediv na širokoj razini.
72. Elementi kojima je Sud raspolagao u tom predmetu pokazivali su da uzgoj i razmnožavanje dotične vrste u zatočeništvu nisu bili samo znanstveno i tehnički izvedivi, nego i da su ih određeni uzgajivači već uspješno provodili. Sud je u tim okolnostima zaključio da se „za uzgoj i razmnožavanje u zatočeništvu može smatrati da ne predstavljaju ‚drugo zadovoljavajuće rješenje’ samo ako se dokaže da te aktivnosti ne bi bile učinkovite bez hvatanja ptica u divljini. Posljedično, činjenica da uzgoj i razmnožavanje dotične vrste u zatočeništvu nije još izvedivo na širokoj razini zbog instalacija i ukorijenjenih navika ljubitelja ptica, navika koje su zapravo potaknula domaća pravila koja odstupaju od opće strukture Direktive, sama po sebi ne može dovesti u pitanje zadovoljavajuću narav rješenja koje je alternativno hvatanju ptica u divljini”(48).
73. Iz činjenica kojima Sud raspolaže jasno je da je njegovu presudu u predmetu LRBPO i AVES(49) moguće primijeniti na predmetni postupak zbog povrede obveze. Smatram nespornim da su zaključci koje je Sud u toj presudi donio u vezi s ljubiteljima ptica koji popunjavaju svoje ptičnjake jednako primjenjivi na držanje sedam vrsta zeba u zatočeništvu, to jest kao ptica pjevica, „što uključuje njihovu uporabu na sajmovima i izložbama, uzgoj, i/ili uporabu kao živih mamaca”, kako je predviđeno u Pravnoj obavijesti 253 iz 2014. Program uzgoja u zatočeništvu jest alternativno rješenje (odnosno alternativan način nabave zeba za držanje u zatočeništvu). Malta se stoga ne može pozivati na odstupanje iz članka 9. stavka 1.
74. Sada ću se nakratko osvrnuti na određene posebne argumente koje je Malta iznijela u svoju obranu.
75. Navedene zaključke ne može promijeniti argument Malte da ona nikada nije prihvatila da bi program uzgoja u zatočeništvu opisan u Prilogu XI. Akta o pristupanju mogao biti zadovoljavajuće rješenje. Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se ni pojedinačni izrazi stajališta ni zajedničke izjave država članica ne mogu koristiti za tumačenje odredbe ako njihov sadržaj nije odražen u tekstu odredbe te oni stoga nemaju nikakav pravni značaj(50). Upravo je to slučaj u ovom predmetu.
76. Nadalje, Malta tvrdi da uzgoj u zatočeništvu nije zadovoljavajuće rješenje jer kombinacija bio‑geografskih čimbenika zapravo isključuje mogućnost unošenja uhvaćenih divljih zeba u program uzgoja u zatočeništvu kako bi se održala genetska raznolikost (čime je zapravo priznala da za malteški program uzgoja u zatočeništvu više nije potrebno čak ni ograničeno hvatanje zeba iz divljine). Dakle, iz argumenta koji sama Malta iznosi proizlazi da se potrebna genetska raznolikost populacija uzgajanih u zatočeništvu može osigurati sredstvima koja ne zahtijevaju nikakvo odstupanje od Direktive o divljim pticama.
77. Slično tomu, pozivanje Malte na točku 56. ranije presude Komisija/Malta ne može promijeniti odnosne zaključke(51).
Samô hvatanje kao svrha
78. Reda radi, sada ću nakratko razmotriti prvi tužbeni razlog iz perspektive koju Malta zagovara, odnosno da je svrha odstupanja zapravo i „samô hvatanje” i da „program uzgoja u zatočeništvu […] nije zadovoljavajuća alternativa za element aktivnosti koji se odnosi na hvatanje živih zeba”. Malta navodi da potonje predstavlja duboko ukorijenjen tradicionalan način života hvatača zeba čiju strast ne može zadovoljiti nabava zeba uzgojenih u zatočeništvu.
79. Kao prvo, važno je istaknuti da nije navedena nikakva potreba za time da se odstupanje od strogog režima očuvanja predviđenog Direktivom o divljim pticama oblikuje tako da se osigura da je svaku zebu u zatočeništvu tradicionalni lovac uhvatio u divljini pomoću mreža na sklapanje. Budući da se radi o relativno velikom broju zeba, alternativno rješenje bi na prvi pogled bilo da se većina potražnje za zebama koje bi se držale u zatočeništvu zadovolji programom uzgoja u zatočeništvu i da se hvatanje klopkama (koje ispunjava tradicionalnu želju za hvatanjem živih zeba) ograniči na mnogo manji broj ptica. Kao drugo, iz ustaljene sudske prakse već proizlazi da odstupanje iz članka 9. stavka 1. nije moguće koristiti kako bi se nepotrebno proširio dopušteni lov(52).
80. Kao treće, budući da se samô hvatanje navodi kao svrha propisa, alternativno rješenje bi bio (mnogo ograničeniji) program hvatanja, znanstvenog prstenovanja i puštanja uhvaćenih ptica. Sama Malta priznaje da to rješenje od dva cilja propisa ispunjava onaj koji se odnosi na hvatanje, ali ga odbija jer „hvatanje, prstenovanje i puštanje” istodobno ne ispunjava cilj koji se odnosi na držanje(53). Međutim, kako sam objasnila, potpuno je jasno da se cilj u pogledu držanja može zadovoljavajuće ispuniti putem programa uzgoja u zatočeništvu(54).
81. Kao četvrto, Sud ne raspolaže bilo kakvim elementima koji bi upućivali na to da „hvatanje, prstenovanje i puštanje” ne bi bilo zadovoljavajuće alternativno rješenje. Objektivno gledajući, čini se mogućim smatrati da bi „hvatanje, prstenovanje i puštanje” mnogo manjeg broja ptica u isključivo znanstvene svrhe omogućilo hvatačima da i dalje uživaju u korištenju svojih vještina za hvatanje ptica klopkama te da bi pritom značajno smanjilo negativan utjecaj na očuvanje ptica. Nevažna je činjenica da hvatači više ne bi imali financijske koristi koje trenutno imaju osobito od prodaje uhvaćenih jedinki. Malta je u svojim pisanim očitovanjima objasnila da se i trenutno svaka uhvaćena ptica mora prstenovati. S obzirom na to, čini se mogućim smatrati da bi se hvatače zeba moglo naučiti vještinama koje su potrebne za znanstveno prstenovanje ptica. Međutim, naglašavam da, koliko se meni čini, upotreba tradicionalnih mreža na sklapanje ne bi mogla biti dio takvih mjera(55).
82. Daljnje alternativno rješenje možda bi moglo biti ograničeno hvatanje (uporabom drugih metoda) živih jedinki vrsta ptica navedenih u Prilogu II. Direktivi o divljim pticama, odnosno ptica koje je moguće loviti u skladu s uvjetima iz članka 7. te direktive. U tom ću pogledu samo istaknuti da se ocjena postojanja alternativnog rješenja mora temeljiti na objektivnim, izričitim kriterijima(56); da Sudu nisu predočeni dokazi o tome da dopušteno hvatanje pod strogo nadziranim uvjetima ne predstavlja alternativno rješenje(57), i da za presudu Komisija/Finska ne smatram da podupire stajalište Malte da hvatanje živih ptica mora obuhvaćati zebe(58).
83. Naposljetku, ne vidim nikakvo opravdanje za tvrdnju da samo rješenje kojem se ne protivi postojeća zajednica hvatača živih ptica može biti alternativno rješenje u smislu članka 9. stavka 1. Direktive o divljim pticama. Naprotiv: iz ustaljene sudske prakse jasno proizlazi da postojanje „ukorijenjenih navika” samo po sebi ne opravdava primjenu odstupanja iz članka 9. stavka 1.(59).
84. Zaključujem da Malta nije dokazala da ne postoji drugo rješenje i da drugi tužbeni razlog Komisije treba prihvatiti.
Treći tužbeni razlog: „razborito korištenje”
85. Komisija navodi da malteško odstupanje ne spada u okvir pojma „razborito korištenje” u smislu članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive o divljim pticama.
86. Izraz „judicious” („razborit”) u rječniku Oxford Dictionary(60) definiran je kao „onaj koji ima ili iskazuje dobru prosudbu ili smisao, ili tako postupa, oprezan i razuman”. Rječnik Langenscheidt(61) sadržava vrlo sličnu definiciju izraza „vernünftig” koji se koristi u njemačkoj verziji Direktive o divljim pticama. U mnogim jezičnim verzijama, ekvivalentna riječ za „korištenje” iz izraza „razborito korištenje” ima konotaciju iskorištavanja(62). Međutim, Komisija u Vodiču za održivi lov ističe (prema mojemu mišljenju, pravilno) „da se eventualne konotacije iskorištavanja koje ima izraz ‚korištenje’ moraju poništiti konotacijama odgovornosti, suzdržavanja i dobre prosudbe koje ima izraz ‚razborito’”(63).
87. Nadalje, jasno je da točka (c) stavka 1. članka 9., za razliku od točaka (a) i (b) stavka 1. članka 9. u kojima se određuju posebne (i, rekla bih, očite) situacije u kojima je prikladno odstupiti od inače strogih zabrana ubijanja ili hvatanja divljih ptica, nije tako preskriptivno oblikovana te joj je svrha omogućiti „hvatanje, držanje ili drugo razborito korištenje”. Moguće je naći se u iskušenju da se proširi značenje tog izraza i da ga se upotrijebi kao prigodnu „izlaznu klauzulu”. Uvjerena sam da ne postoji dobar razlog za to da se točka (c) tumači drugačije od točaka (a) ili (b) te stoga takvom iskušenju treba odoljeti. Namjera zakonodavca Unije zasigurno nije bila da se sve postojeće prakse podvedu pod kategoriju „hvatanje, držanje ili drugo razborito korištenje” jer bi se time potkopala čitava svrha Direktive o divljim pticama.
88. Ponekad, „režim [odstupanja], zbog svoje naravi i područja primjene, nije u skladu sa zaštitnim ciljevima Direktive”(64). Iz toga slijedi da se pod kategoriju „hvatanje, držanje ili drugo razborito korištenje”, i stoga pod okvir odstupanja iz članka 9. stavka 1. točke (c), ne može podvesti sve što bi država članica htjela dozvoliti.
89. Već sam govorila o nekim aspektima sudske prakse Suda u vezi s tumačenjem odstupanja iz članka 9. stavka 1. Analizu te sudske prakse prikladno je sada nastaviti.
90. Kao prvo, Sud je još 1987. naveo da „hvatanje i prodaja ptica […] kako bi ih se držalo za uporabu kao živih mamaca ili za rekreacijske svrhe na sajmovima i tržnicama može predstavljati razborito korištenje koje članak 9. stavak 1. točka (c) dopušta”(65) (ali pritom nije objasnio zašto je to tako). Sud je u kasnijim predmetima, također bez detaljnije analize, implicitno(66) ili izričito prihvaćao da „lov divljih ptica u rekreacijske svrhe tijekom razdoblja navedenih u članku 7. stavku 4. Direktive”(67) ili hvatanje u rekreacijske svrhe, poput onog koje služi tomu da se ljubiteljima ptica omogući popunjavanje njihovih ptičnjaka, ili u svrhu rješavanja problema krvnog srodstva u uzgoju ptica za rekreacijske svrhe(68), također može predstavljati razborito korištenje u smislu članka 9. stavka 1. točke (c).
91. Kao drugo, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nadležna tijela mogu dozvoliti hvatanje samo onolikog broja ptica koji je „objektivno potreban” za ostvarenje željene svrhe i da postoji prevladavajući zahtjev, izričito predviđen u članku 9. stavku 1. točki (c), da se poštuje gornja granica od „[malog broja]” ptica(69).
92. Kao treće, Sud je u dvama predmetima koji su se odnosili na ptice iz Priloga II. zaključio da je odstupanja na temelju članka 9. Direktive moguće odobriti samo ako se osigura održavanje populacije odnosnih vrsta na zadovoljavajućoj razini. Ako taj uvjet nije ispunjen, lov ptica se ni u kojem slučaju ne može smatrati razboritim te stoga ni prihvatljivim za potrebe uvodne izjave 11. Direktive o divljim pticama(70). Ta je sudska praksa tim više relevantna u predmetnom kontekstu, koji se odnosi na ptice koje nisu navedene u Prilogu II.
93. Kao četvrto, Sud je još 1987. pojasnio da „ključni elementi” članka 9. nisu zadovoljeni ako „nema jamstva da će hvatanje određenih vrsta ptica biti ograničeno na strogi minimum […] ili da sredstva, mjere ili metode hvatanja nisu masovni, neselektivni ili da ne mogu uzrokovati lokalni nestanak neke vrste”(71).
94. Naposljetku, naglašavam da se svi predmeti koje sam razmatrala odnose na razdoblja prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, u kojem se naglašava „visoka razina” zaštite okoliša – načelo odraženo u članku 37. Povelje koja sada ima status primarnog prava. Međutim, predmetni se postupak mora riješiti s obzirom na tu (novu) pozadinu.
95. Primjena te sudske prakse na malteške propise vodi me do zaključka da potonje nikako nije moguće pomiriti s uvjetom „razboritog korištenja”.
96. Tvrdeći da ukupno sezonsko ograničenje hvatanja od 27 500 zeba predstavlja „razborito korištenje”, Malta miješa dva cilja. Ako je cilj, kako je samim tim propisima predviđeno, „isključivo” nabava zeba da ih se drži u zatočeništvu, to jest kao ptice pjevice, što „uključuje njihovu uporabu na sajmovima i izložbama, uzgoj, i/ili uporabu kao živih mamaca”, to se korištenje može omogućiti – kako sam objasnila u analizi prvog tužbenog razloga – putem programa uzgoja u zatočeništvu, što predstavlja drugo zadovoljavajuće rješenje.
97. Nesporno je da ukupan broj zeba koje se trenutno već nalaze u zatočeništvu iznosi negdje između 20 000 i 40 000. Uzimajući u obzir prirodnu smrtnost ptica u zatočeništvu, određeni će se broj ptica morati kontinuirano nabavljati kako bi se održala ta populacija, bilo hvatanjem klopkama ili poticanjem dovoljno opširnog programa uzgoja u zatočeništvu. Nije potrebna velika pronicljivost kako bi se shvatilo da će potreba za rješavanjem problema održavanja željenog broja ptica u zatočeništvu s vremenom postati izraženija.
98. Međutim, ništa od toga samo po sebi ne opravdava nastavak dopuštanja hvatanja zeba klopkama s obzirom na to da se poticanjem opširnog programa uzgoja u zatočeništvu može zadovoljavajuće održati tradicija koja se malteškim propisima navodno želi zaštititi, a to je držanje zeba za razne rekreacijske svrhe. Unatoč toj očitoj činjenici, Malta je nacionalni program uzgoja u zatočeništvu koji je uveden na temelju Akta o pristupanju proglasila neuspjehom te ga je 2009. obustavila.
99. Također, samo po sebi čini se neutemeljeno da je toj „populaciji” godišnje potrebno pridodati 27 500 zeba kako bi se zamijenile zebe koje su uginule tijekom godine i zadovoljila nova potražnja za zebama u zatočeništvu namijenjenima rekreacijskim svrhama. Taj navod vrijedi neovisno o tome nabavljaju li se nove zebe putem programa uzgoja u zatočeništvu ili hvatanjem klopkama. Suzdržat ću se od bilo kakvih sugestija o tome koja je sudbina onih uhvaćenih zeba koje nisu potrebne za isključivu svrhu predviđenu propisima kojima se dopušta njihovo hvatanje klopkama.
100. Ako je osim držanja cilj i hvatanje, ističem da ništa u elementima kojima Sud raspolaže ne objašnjava zašto dopuštanje hvatanja broja predviđenog ukupnim sezonskim ograničenjem hvatanja (27 500 zeba) predstavlja „razborito korištenje”, u smislu da je objektivno potrebno, s obzirom na to da se u odnosnim propisima, kao isključivo kasnije korištenje uhvaćenih zeba, navodi korištenje za koje je vrlo dvojbeno da godišnje zahtijeva tako mnogo zeba i za koje, osim toga, postoji drugo zadovoljavajuće rješenje. Kao država članica koja želi primijeniti odstupanje iz članka 9. stavka 1. Direktive o divljim pticama, Malta mora opravdati primjenu te odredbe. To mora učiniti s obzirom na činjenicu da trenutno usmjeravajuće načelo nalaže visoku razinu zaštite okoliša. Smatram da uopće nije u tome uspjela.
101. Postoji još jedno pitanje koje treba spomenuti.
102. Ako je cilj hvatanje živih ptica, za to će se vjerojatno morati koristiti nekakva mreža. Točno je da članak 9. dopušta odstupanje od članka 8. stavka 1. direktive te stoga i od inače apsolutne zabrane korištenja mreža iz točke (a) Priloga IV.(72). Međutim, metoda hvatanja klopkama dopuštena malteškim propisima uključuje uporabu mreža na sklapanje. Te sam mreže već opisala u ovom mišljenju(73). Već na prvi pogled čini mi se da uporaba takvih mreža predstavlja metodu hvatanja koja je i masovna i neselektivna. Budući da zebe uglavnom lete u jatima, moguće je da će se više zeba istovremeno uhvatiti u mrežu(74). Čak i ako se „višak” zeba odmah pušta, kako Malta navodi, to mi se ne čini dostatnim za zaključak da korištena metoda hvatanja zbog toga nije „masovna” ili „neselektivna”. Također je moguće da će bar neke od tih zeba pretrpjeti stres zbog tog iskustva i da možda neće preživjeti(75). S obzirom na te okolnosti, izrazito sumnjam da Malta može dokazati da je populaciju sedam vrsta zeba moguće održati na zadovoljavajućoj razini, kako zahtijeva sudska praksa. Možda čak postoji i određena opasnost – pri čemu ne pokušavam ocijeniti mogući razmjer takve opasnosti – da uporaba takvih mreža od strane 4000 nositelja dozvole tijekom 73 dana sezone lova „mo[že] uzrokovati lokalni nestanak neke vrste”.
103. U elementima koje je Malta stavila Sudu na raspolaganje uopće se ne pokušava razmotriti ijedno od tih pitanja: umjesto toga, naglasak se stavlja na činjenicu da je uporaba mreža na sklapanje „tradicionalna”. Ali time se promašuje bit. Ako uporaba mreža na sklapanje proizvodi takav rezultat – a na Malti je da dokaže suprotno – „ključni elementi” članka 9. nisu zadovoljeni (vidjeti presudu Komisija/Italija(76)). Samo bih dodala da mi također ni iz isključivo jezične perspektive nije jasno na koji bi način metoda hvatanja koja je i masovna i neselektivna mogla spadati u okvir pojma „razborito korištenje”.
Završne napomene
104. Zaključila bih isticanjem dvaju pitanja koja proizlaze iz moje opće analize očitovanja iznesenih u ovom predmetu, pitanja koja su relevantna za određene druge aspekte članka 9. stavka 1. točke (c), nakon čega ću ponuditi svoj konačni zaključak.
105. Kao prvo, imam izrazite dvojbe u pogledu vjerodostojnosti metodologije koju je Malta koristila kako bi odredila referentnu populaciju za potrebe izračunavanja uvjeta u pogledu „[malog broja]”. Ističem da je Malta, umjesto na sustavnom sustavu nadzora, svoje izračune temeljila na jednom jedinom istraživanju iz 2007.(77) koji se odnosio na vrlo ograničen uzorak (112) pronađenih prstenovanih ptica. Posljedično, vrlo ograničen broj na Malti pronađenih prstenovanih ptica odnosnih sedam vrsta iz drugih država članica upotrijebljen je za izračunavanje, kao referentne skupine za ukupno sezonsko ograničenje hvatanja(78), čitave gnijezdeće populacije svake od tih vrsta u tim državama članicama (što je u nekim slučajevima polučilo brojke od nekoliko milijuna ptica), bez ikakvog dodatnog dokaza o mjeri u kojoj su te populacije doista migrirale preko Malte. To je teško smatrati razboritim znanstvenim pristupom ocjenjivanju učinka koji dopuštanje hvatanja živih zeba na Malti može imati na te populacije kao cjelinu ili na podpopulacije ptica koje migriraju preko Malte; te je takav pristup teško pomiriti s načelom opreznosti(79).
106. Kao drugo, podsjećam da članak 9. stavak 1. točka (c) državama članicama omogućuje da dopuste hvatanje, držanje ili drugo razborito korištenje „određenih ptica” u „malom broju” i „pod strogo nadziranim uvjetima”. Ocjena jesu li ispunjeni ti ključni dopunski uvjeti – koji se odnose na proporcionalnost odstupanja – nadilazi opseg ovog mišljenja. Dovoljno je reći da imam izrazite dvojbe u vezi s tim zadovoljavaju li sporne mjere (osobito s obzirom na značajke koje sam istaknula u točki 38. ovog mišljenja) te dodatne uvjete i jesu li proporcionalne. Ako se Sud slaže s tom analizom, neće morati provesti detaljnu činjeničnu analizu proporcionalnosti spornih mjera.
107. Naposljetku, tijekom ovog se postupka mnogo pažnje posvetilo tradicionalnim aspektima hvatanja zeba i potrebi za poštovanjem tradicionalnih uporaba. Zaključno bi možda bilo korisno pružiti hipotetski primjer radi ilustracije načina na koji je moguće pomiriti kulturnu raznolikost i zahtjeve prava Unije, umjesto da budu u međusobnom sukobu.
108. Pretpostavimo da, u zemlji kandidatkinji za pristupanje Europskoj uniji, postoji duboko ukorijenjena lokalna tradicija u skladu s kojom svaka mlada djevojka, u nedjelju neposredno prije svojeg 18. rođendana, mora prisustvovati na misi noseći ogrlicu izrađenu od perja određene ptice. Potrebno je šest ptica da bi se dobilo dovoljno perja za jednu ogrlicu. Prije pristupanja Europskoj uniji nisu postojali propisi koji su zabranjivali takvu praksu. Nakon pristupanja, ptice su načelno zaštićene na temelju Direktive o divljim pticama. Može li nova država članica primijeniti odstupanje u skladu s člankom 9. stavkom 1. tako da svoju tradicionalnu praksu označi kao „razborito korištenje” kako bi na neodređeno vrijeme nastavila status quo?
109. Kao prvo, jasno je da, općenito govoreći, postoji drugo zadovoljavajuće rješenje. Tradicionalna ogrlica s perjem može se prenositi s jedne mlade djevojke na drugu umjesto da se za svaku izrađuje nova. Kao drugo, vjerojatno je da će ogrlice u tom slučaju s vremenom postati istrošene i pohabane te će ih povremeno biti potrebno zamijeniti. Bilo bi moguće primijeniti odstupanje iz članka 9. stavka 1. točke (c) kako bi se povremeno uhvatio manji broj ptica radi izrade zamjenskih ogrlica s perjem.
110. Mišljenjem da su prvi i treći tužbeni razlog Komisije utemeljeni ne predlažem rješenje koje zanemaruje tradiciju ili kulturnu raznolikost u Europskoj uniji. Želja malteških hvatača ptica da zebe pjevice drže u zatočeništvu može se zadovoljiti alternativnim rješenjem u obliku programa uzgoja u zatočeništvu. Želja malteških hvatača ptica da koriste i testiraju svoje vještine kao lovci može se zadovoljiti tako da im se dozvoli da hvataju mali broj pojedinačnih ptica metodama koje ne uključuju uporabu mreža na sklapanje i pritom strogo poštuju najbolje ornitološke prakse, a ptice koje se na taj način uhvate moguće je prstenovati i potom pažljivo pustiti nazad u divljinu. Ne postoje nepremostivi sukobi ako se tradicije razvijaju. Međutim, potpuno sam uvjerena da trenutne mjere nisu u skladu s obvezama koje Malta ima na temelju prava Unije.
Zaključak
111. S obzirom na sva prethodna razmatranja, smatram da treba prihvatiti Komisijin prvi i treći tužbeni razlog. Iz toga proizlazi da, neovisno o ishodu drugog, četvrtog i petog tužbenog razloga, smatram da Sud treba:
1. utvrditi da je Republika Malta, time što je u svrhu hvatanja živih jedinki sedam vrsta zeba uvela odstupanje koje ne ispunjava uvjete iz članka 9. stavka 1. točke (c) Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica, povrijedila obveze koje ima na temelju članka 5. točaka (a) i (e) i članka 8. stavka 1. u vezi s točkom (a) Priloga IV. toj direktivi;
2. Malti naložiti snošenje troškova.