HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a opta)
8 decembrie 2011(*)
„Ajutoare de stat – Măsuri adoptate de autoritățile germane în favoarea Deutsche Post AG – Decizie de deschidere a procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE – Lipsa unei decizii definitive anterioare – Inadmisibilitate”
În cauza T‑421/07,
Deutsche Post AG, cu sediul în Bonn (Germania), reprezentată de J. Sedemund și T. Lübbig, avocați,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată inițial de domnii N. Khan și B. Martenczuk, iar ulterior de domnii B. Martenczuk și D. Grespan, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
UPS Europe NV/SA, cu sediul în Bruxelles (Belgia),
și
UPS Deutschland Inc. & Co. OHG, cu sediul în Neuss (Germania),
reprezentate de T. Ottervanger și E. Henny, avocați,
interveniente,
având ca obiect o cerere de anulare a Deciziei Comisiei din 12 septembrie 2007 de deschidere a procedurii prevăzute la articolul 88 alineatul (2) [CE] în ceea ce privește ajutorul de stat acordat de Republica Federală Germania în favoarea Deutsche Post AG [ajutor C 36/07 (ex NN 25/07)],
TRIBUNALUL (Camera a opta),
compus din domnul L. Truchot, președinte, doamna M. E. Martins Ribeiro și domnul H. Kanninen (raportor), judecători,
grefier: doamna T. Weiler, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 9 iunie 2011,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1 La 8 iunie 1989, Republica Federală Germania a adoptat Postverfassungsgesetz (Legea privind organizarea poștei) (BGBl. 1989 I, p. 1026, denumită în continuare „PostVerfG”). În temeiul articolului 1 alineatul (2) din aceasta, administrația poștală germană, Deutsche Bundespost, a fost divizată în trei entități juridice distincte, și anume Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom și Deutsche Bundespost Postbank (denumite în continuare „DB‑Postdienst”, „DB‑Telekom” și, respectiv, „DB‑Postbank”). Potrivit articolului 65 alineatul (2) din PostVerfG, aceste entități erau obligate să mențină serviciile pe care le oferea Deutsche Bundespost. Astfel, în timp ce DB‑Telekom era succesoarea Deutsche Bundespost în privința activităților de telecomunicație, DB‑Postdienst a preluat activitățile acesteia în sectorul poștal, inclusiv furnizarea serviciului poștal universal.
2 La 14 septembrie 1994, Republica Federală Germania a adoptat Legea privind reorganizarea poștei (Postumwandlungsgesetz) (BGBl. 1994 I, p. 2339, denumită în continuare „PostUmwG”). În temeiul articolelor 1 și 2 din aceasta, cele trei entități juridice menționate anterior au fost transformate în societăți pe acțiuni, cu începere de la 1 ianuarie 1995. Activitățile DB‑Postdienst au fost preluate de reclamantă, Deutsche Post AG. Activitățile DB‑Telekom și cele ale DB‑Postbank au fost preluate de Deutsche Telekom AG și, respectiv, de Deutsche Postbank AG.
3 La 7 iulie 1994, societatea de distribuție de colete UPS Europe NV/SA (denumită în continuare „UPS Europe”) a depus o plângere (denumită în continuare „plângerea din 1994”) la Comisia Comunităților Europene împotriva DB‑Postdienst, întemeiată deopotrivă pe articolul 86 din Tratatul CE (devenit articolul 82 CE) și pe articolul 92 din Tratatul CE (devenit articolul 87 CE). Această plângere a fost urmată de o altă plângere, introdusă în 1997 de asociația prestatorilor privați de servicii de mesagerie și de livrări expres de corespondență și de colete, Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste eV (denumită în continuare „BIEK”).
4 În esență, UPS Europe și BIEK acuzau DB‑Postdienst că abuzează de poziția sa dominantă, ducând o politică de vânzare în pierdere în sectorul deschis concurenței al coletelor din ușă în ușă, finanțată din veniturile obținute în sectorul transportului corespondenței (sau al serviciilor poștale), în care aceasta beneficia de un monopol legal (denumit în continuare „sectorul rezervat”), sau din ajutoare contrare articolului 87 CE.
5 Prin Scrisoarea din 17 august 1999, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene la 23 octombrie 1999 (JO C 306, p. 25), Comisia a informat Republica Federală Germania despre decizia sa de deschidere a procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE cu privire la diferite măsuri în temeiul cărora reclamanta beneficiase de fonduri publice (denumită în continuare „decizia de deschidere din 1999”) și i‑a solicitat să furnizeze o serie de documente și de informații.
6 La 20 martie 2001, Comisia a adoptat Decizia 2001/354/CE privind o procedură de aplicare a articolului 82 CE (Cazul COMP/35.141 – Deutsche Post AG) (JO L 125, p. 27). Aceasta a concluzionat că reclamanta abuzase de poziția sa dominantă pe segmentul vânzării prin corespondență, întrucât a supus, între anii 1974 și 2000, acordarea rabaturilor de fidelitate clienților săi condiției ca aceștia să se angajeze să îi încredințeze integralitatea sau majoritatea trimiterilor lor și întrucât a practicat, între anii 1990 și 1995, o politică de vânzare în pierdere.
7 La 19 iunie 2002, Comisia a adoptat Decizia 2002/753/CE privind măsurile adoptate de Republica Federală Germania în favoarea reclamantei (JO L 247, p. 27, denumită în continuare „Decizia din 2002”).
8 Decizia din 2002 cuprindea, în esență, o argumentație elaborată în patru etape.
9 În prima etapă, Comisia a amintit mai întâi că, în decizia de deschidere din 1999, emisese ipoteza că sumele primite de DB‑Postdienst și ulterior de reclamantă pentru compensarea misiunii lor de serviciu de interes economic general (denumit în continuare „SIEG”) erau mai mari decât costurile suplimentare nete determinate de această misiune, anunțând astfel că urma să examineze cinci măsuri de ajutor prezumate. Printre aceste măsuri se numărau, în primul rând, garanții de stat în temeiul cărora Republica Federală Germania devenea garantă a datoriilor contractate de Deutsche Bundespost înainte de transformarea acesteia în trei societăți pe acțiuni (denumite în continuare „garanțiile publice”), în al doilea rând, existența unei finanțări publice a pensiilor angajaților DB‑Postdienst și ai reclamantei și, în al treilea rând, un eventual ajutor financiar al statului în favoarea reclamantei [considerentele (2), (4), (5) și (7) ale Deciziei din 2002].
10 În continuare, Comisia a prezentat observațiile Republicii Federale Germania cu privire la cele cinci măsuri de ajutor prezumate vizate de decizia de deschidere din 1999 [considerentele (12)-(20) ale Deciziei din 2002]. În ceea ce privește ajutorul financiar al statului, aceasta a semnalat că Republica Federală Germania a admis că DB‑Postdienst și reclamanta beneficiaseră de două transferuri publice constând, pe de o parte, în acordarea unor transferuri operate între anii 1990 și 1994 de DB‑Telekom, în temeiul articolului 37 alineatul (3) din PostVerfG și, pe de altă parte, în renunțarea de către DB‑Telekom, la 1 ianuarie 1995, în temeiul articolului 7 din PostUmwG, la o creanță față de reclamantă (denumite în continuare „transferurile operate de DB‑Telekom”). Comisia a arătat că guvernul german nu nega faptul că transferurile în cauză puteau fi atribuite statului, dar susținea totuși că acestea erau indispensabile pentru îndeplinirea misiunii de SIEG a reclamantei [considerentele (16)-(20) ale Deciziei din 2002].
11 În sfârșit, Comisia a arătat că, „[p]otrivit plângerilor formulate de UPS [Europe] și [de] BIEK, [Decizia din 2002] se refer[ea] la acoperirea costurilor în sectorul concurențial al serviciilor de expediere de colete din ușă în ușă”, astfel încât examinarea Comisiei trebuia să aibă ca obiect mai ales acoperirea costurilor reclamantei cu privire la principalele două servicii de expediere de colete din ușă în ușă care sunt deschise concurenței: transportul de colete destinat clientelei profesionale și transportul de colete din ușă în ușă pentru întreprinderile de vânzări prin corespondență [considerentul (21) al Deciziei din 2002].
12 În a doua etapă, Comisia a arătat că Republica Federală Germania o informase că între anii 1990 și 1998 reclamanta a înregistrat profituri în sectorul rezervat și pierderi în sectoarele deschise concurenței, înregistrând per ansamblu un deficit, la nivelul tuturor sectoarelor considerate împreună. Din acest fapt Comisia a dedus că un eventual deficit în sectorul coletelor nu ar putea fi compensat nici de profiturile din sectorul rezervat, nici de veniturile din sectoarele deschise concurenței [considerentele (66)-(69) și nota de subsol nr. 107 din Decizia din 2002].
13 În a treia etapă, Comisia a constatat că pierderile reclamantei în sectorul coletelor în perioada cuprinsă între anii 1990 și 1998 trebuiseră să fie în mod necesar acoperite din resurse publice și a decis să examineze dacă acestea erau legate de misiunea de SIEG a reclamantei, arătând în același timp că reclamanta ar obține un avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) CE dacă resursele în cauză nu ar fi legate de misiunea amintită [considerentul (72) al Deciziei din 2002].
14 În această privință, Comisia a constatat că, începând de la 1 februarie 1994, reclamanta avea, în temeiul articolului 2 alineatul (2) punctul 3 din Regulamentul privind prestațiile obligatorii (Postdienst‑Pflichtleistungsverordnung) (BGBl. 1994 I, p. 86), posibilitatea, dar nu obligația, de a acorda clienților săi, în sectorul coletelor, rabaturi care conduceau la tarife inferioare tarifului unic stabilit la articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul privind prestațiile obligatorii. Aceasta a arătat că, având în vedere rabaturile aplicate, între anii 1994 și 1999 veniturile nu au fost suficiente pentru a acoperi cheltuielile de exploatare, fapt care a provocat un deficit de 1 118,7 milioane de mărci germane (DEM) fără legătură de cauzalitate cu vreo misiune de SIEG [considerentele (75)-(79), (82), (86) și (88) ale Deciziei din 2002].
15 În continuare Comisia a arătat, în primul rând, că resursele utilizate pentru finanțarea publică a pensiilor erau controlate de Republica Federală Germania, în al doilea rând, în ceea ce privește garanțiile publice, că Republica Federală Germania controla în mod direct titlurile de datorie ale reclamantei și, în al treilea rând, în ceea ce privește ajutorul financiar al Republicii Federale Germania în favoarea reclamantei, că transferurile operate de DB‑Telekom erau imputabile acestui stat membru [considerentele (92)-(94) ale Deciziei din 2002].
16 Comisia a observat că, fără transferurile operate de DB‑Telekom, Republica Federală Germania ar fi trebuit să recurgă la resursele bugetului general pentru a susține DB‑Postdienst și pe reclamantă [considerentul (95) al Deciziei din 2002].
17 În continuare, Comisia a concluzionat că exista o denaturare a concurenței și o afectare a schimburilor comerciale dintre statele membre. Aceasta a concluzionat, de asemenea, că ajutoarele primite erau incompatibile cu piața comună, în măsura în care acestea nu se justificau din perspectiva articolului 87 alineatele (2) și (3) CE și că costul suplimentar net de 1 118,7 milioane DEM în sectorul coletelor nu putea fi considerat ca rezultând din obligațiile misiunii de SIEG a reclamantei, în sensul articolului 86 alineatul (2) CE [considerentele (96)-(106) ale Deciziei din 2002].
18 În a patra etapă, Comisia a concluzionat că, în măsura în care compensația acordată de Republica Federală Germania pentru costurile suplimentare ocazionate de politica de vânzare în pierdere redusese costurile legate în mod normal de prestarea serviciilor în sectorul coletelor din ușă în ușă, această măsură constituia un avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) CE și un ajutor incompatibil cu piața comună care se ridica la 572 de milioane de euro [considerentul (107) al Deciziei din 2002].
19 Dispozitivul Deciziei din 2002 are următorul cuprins:
„Articolul 1
Ajutorul public în valoare de 572 de milioane de euro (1 118,7 milioane DEM), acordat [reclamantei] de [Republica Federală Germania], este incompatibil cu piața comună.
Articolul 2
1. [Republica Federală Germania] ia toate măsurile care se impun pentru a solicita [reclamantei] restituirea ajutorului menționat la articolul 1, care i‑a fost acordat în mod nelegal.
[…]”
20 Prin Hotărârea din 1 iulie 2008, Deutsche Post/Comisia (T‑266/02, Rep., p. II‑1233), Tribunalul a anulat Decizia din 2002. Recursul formulat de Comisie împotriva hotărârii menționate a fost respins prin Hotărârea Curții din 2 septembrie 2010, Comisia/Deutsche Post (C‑399/08 P, Rep., p. I‑7831).
21 La 22 aprilie 2004, UPS Europe a depus o plângere la Comisie în temeiul articolului 82 CE, în care susținea că tarifele reclamantei în sectorul rezervat erau abuzive. Comisia a inițiat o investigație în această privință, în cadrul căreia a primit anumite documente referitoare la decizii ale autorităților germane care vizau aceste tarife.
22 La 11 mai 2004, UPS Europe a depus o nouă plângere la Comisie, în care susținea că, în Decizia din 2002, aceasta nu examinase toate măsurile publice menționate în plângerea din 1994 și că avantajele de care beneficia reclamanta depășeau cu mult suma a cărei recuperare fusese dispusă de către Comisie. La rândul său, la 16 iulie 2004, TNT Post AG & Co. KG a depus o plângere în care susținea că tarifele serviciilor facturate de reclamantă filialei sale, DB‑PostBank, erau excesiv de reduse și că aceste servicii erau finanțate din veniturile provenite din sectorul rezervat. Ca urmare a acestor plângeri, Comisia a transmis Republicii Federale Germania cereri de informații la care aceasta din urmă a răspuns.
23 Prin scrisoarea din 4 aprilie 2006, Comisia a informat UPS Europe că nu exista un interes comunitar suficient pentru a da curs plângerii introduse de aceasta în temeiul articolului 82 CE.
24 La 26 aprilie 2007, UPS Europe a invitat în mod oficial Comisia să adopte măsurile necesare cu privire la plângerea sa din 11 mai 2004.
25 Prin scrisoarea din 13 iunie 2007, Republica Federală Germania și‑a dat acordul pentru ca informațiile furnizate Comisiei în cadrul investigației inițiate ca urmare a plângerii UPS Europe din 22 aprilie 2004 să fie utilizate în cadrul unei proceduri privind ajutoare de stat.
26 La 3 septembrie 2007, UPS Europe și UPS Deutschland Inc. & Co. OHG (denumite în continuare împreună „UPS”) au introdus o acțiune la Tribunal, în temeiul articolului 232 CE, solicitând constatarea abținerii Comisiei de a se pronunța cu privire la plângerea depusă la 11 mai 2004 (cauza T‑329/07, UPS Europe și UPS Deutschland/Comisia).
27 Prin scrisoarea din 12 septembrie 2007, Comisia a notificat Republicii Federale Germania decizia sa de a deschide procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE în ceea ce privește ajutorul de stat acordat de autoritățile germane în favoarea Deutsche Post AG [ajutor C 36/07 (ex NN 25/07)] (denumită în continuare „actul atacat”). Actul atacat este publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene din 19 octombrie 2007 (JO C 245, p. 21) în versiunea lingvistică autentică (germană), precedată de un rezumat în celelalte limbi oficiale.
28 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 8 noiembrie 2007, UPS s‑a desistat de acțiunea sa în cauza T‑329/07, punctul 26 de mai sus. Prin Ordonanța Tribunalului din 11 decembrie 2007, UPS Europe și UPS Deutschland/Comisia (T‑329/07, nepublicată în Repertoriu), cauza a fost radiată.
29 Actul atacat este divizat în mai multe puncte.
30 La punctul 1 din actul atacat, Comisia a amintit procedurile desfășurate, în temeiul articolelor 82 CE și 87 CE, împotriva reclamantei de la plângerea din 1994. Aceasta a invocat necesitatea de a realiza o investigație globală cu privire la toate denaturările concurenței care rezultă din fondurile publice acordate reclamantei și predecesorului acesteia și a arătat că procedura inițiată prin decizia de deschidere din 1999 urma să fie completată, pentru a include informațiile comunicate recent și pentru a adopta o poziție definitivă cu privire la compatibilitatea acestor fonduri cu Tratatul CE [considerentele (1)-(15) ale actului atacat].
31 Comisia a subliniat că „investigația suplimentară” pe care intenționa să o efectueze „nu [ar] înlocui în niciun caz Decizia din 2002”, aceasta din urmă constatând că „ajutoare de stat în valoare de 572 de milioane de euro fuseseră utilizate pentru subvenționarea încrucișată a unor activități comerciale, dar fără a se pronunța cu privire la problema generală dacă [reclamanta și predecesorul acesteia] primiseră o compensație excesivă [pentru îndeplinirea misiunii lor de SIEG] din fonduri publice”. Comisia a explicat că urmărea, în investigația sa, să stabilească dacă existase o supracompensare, în plus față de cele 572 de milioane de euro, și a anunțat că urma să examineze toate măsurile publice adoptate în beneficiul întreprinderilor menționate între 1 iulie 1989, data înființării DB‑Postdienst, și 31 decembrie 2007, data prezumată a încetării misiunii de SIEG a reclamantei [considerentul (15) al actului atacat].
32 La punctul 3 din actul atacat, intitulat „Descrierea măsurilor publice în favoarea DB‑Postdienst și a [reclamantei]”, pe de o parte, Comisia a arătat în esență că DB‑Postdienst și reclamanta beneficiaseră de transferurile operate de DB‑Telekom, precum și de garanțiile publice [considerentele (25)-(32), (38) și (39) ale actului atacat].
33 Pe de altă parte, Comisia a examinat existența finanțării publice a pensiilor. În ceea ce privește perioada cuprinsă între anii 1989 și 1994, aceasta a arătat că nu dispune de nicio informație potrivit căreia DB‑Postdienst ar fi contribuit la finanțarea pensiilor angajaților săi, aceasta fiind, prin urmare, prezumată a fi fost în sarcina exclusivă a statului german. Pentru perioada cuprinsă între anii 1995 și 1999, reclamanta ar fi plătit o sumă la fondul de pensii pentru funcționarii poștei creat la 1 ianuarie 1995, în temeiul articolului 16 alineatul 1 din Legea din 14 septembrie 1994 privind personalul fostei Deutsche Bundespost (Gesetz zum Personalrecht der Beschäftigen der Früheren Deutschen Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz, BGBl. 1994 I, p. 2325). Or, statul german ar fi acoperit deficitul fondului menționat. În sfârșit, cuantumul cotizațiilor plătite de reclamantă la acest fond ar fi fost redus în anul 2000 la 33 % din salariul brut al funcționarilor activi, iar pentru anii ulteriori Comisia nu ar dispune de informații exacte [considerentele (40)-(48) ale actului atacat].
34 La punctul 6 din actul atacat, intitulat „Apreciere cu privire la existența unui ajutor de stat”, în primul rând, Comisia a constatat că orice avantaj selectiv acordat DB‑Postdienst și reclamantei ar denatura concurența și ar afecta schimburile comerciale dintre statele membre. În al doilea rând, Comisia a observat că transferurile operate de DB‑Telekom și garanțiile publice constituiau ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE [considerentele (72)-(75) ale actului atacat]. În al treilea rând, Comisia a arătat că finanțarea publică a pensiilor implica un transfer de resurse publice. Aceasta a arătat că, pentru perioada cuprinsă între anii 1989 și 1995, „DB‑Postdienst nu contribui[se] în mod evident la finanțarea pensiilor funcționarilor [săi]” și că, pentru perioada cuprinsă între anii 1995 și 1999, aceasta „urmăr[ea] să stabilească dacă [reclamanta] profita[se] de un avantaj economic ca urmare a condițiilor în care f[useseră] acordate pensiile anticipate”. În special, Comisia a arătat că dorește să examineze în ce măsură finanțarea publică a pensiilor „f[usese] mai avantajoasă pentru [reclamantă] decât pentru alți operatori” după ce a precizat că Republica Federală Germania susținuse că, din 1995, reclamanta „suportase costuri legate de pensii de o valoare mai mare decât sumele plătite de concurenții săi” [considerentele (76)-(78) ale actului atacat].
35 La punctul 7 din actul atacat, intitulat „Evaluarea conformității ajutoarelor de stat cu piața comună”, Comisia a arătat că urma să examineze în ce măsură compensația acordată reclamantei și predecesorului acesteia era necesară pentru a asigura îndeplinirea misiunii de SIEG pe care au trebuit să o susțină din anul 1989 până la 31 decembrie 2007 [considerentele (80) și (81) ale actului atacat]. Comisia a prezentat metoda de calcul pe care intenționa să o utilizeze în această privință, precum și veniturile pe care preconiza să le ia în considerare [considerentele (84)-(104) ale actului atacat].
36 La punctul 8 din actul atacat, intitulat „Decizie”, Comisia a invitat Republica Federală Germania să „își prezinte poziția în termen de o lună de la primirea [actului atacat]” și „să comunice toate informațiile utile pentru evaluarea juridică a măsurilor menționate anterior în lumina dispozițiilor care reglementează ajutoarele de stat”.
Procedura și concluziile părților
37 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 22 noiembrie 2007, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
38 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 29 februarie 2008, UPS a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor Comisiei.
39 Prin Ordonanța din 9 iulie 2008, președintele Camerei întâi a Tribunalului a admis cererea de intervenție a UPS.
40 Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat în cadrul Camerei a opta, căreia, în consecință, i‑a fost repartizată prezenta cauză.
41 Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a opta) a decis să deschidă procedura orală și să adreseze întrebări părților în cadrul unor măsuri de organizare a procedurii, în temeiul articolului 64 din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Părțile au răspuns la aceste întrebări în termenul stabilit.
42 Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 9 iunie 2011.
43 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea actului atacat;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
44 Comisia, susținută de UPS, solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
45 Fără a invoca în mod oficial o excepție de inadmisibilitate în sensul articolului 114 din Regulamentul de procedură, Comisia, susținută de UPS, contestă admisibilitatea acțiunii.
46 În susținerea poziției sale, Comisia invocă două argumente principale. În primul rând, aceasta susține în memoriul în apărare că o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare nu constituie un act atacabil decât în cazul în care se referă la problema dacă un ajutor trebuie considerat ca fiind nou sau existent. În schimb, această decizie nu ar fi un act atacabil dacă ar viza calificarea unei măsuri drept ajutor de stat. Or, nici reclamanta, nici Republica Federală Germania nu ar fi susținut în timp util că măsurile examinate în actul atacat erau ajutoare existente.
47 În al doilea rând, Comisia a susținut, în răspunsul scris la o întrebare adresată de Tribunal și în cadrul ședinței, că efectele negative care puteau decurge pentru reclamantă din actul atacat fuseseră deja provocate de decizia de deschidere din 1999. Potrivit Comisiei, această decizie avea ca obiect toate măsurile calificate provizoriu în actul atacat drept ajutoare noi. În cazul în care acesta ar fi anulat, măsurile în cauză ar continua să facă obiectul unei proceduri oficiale de investigare deschise din 1999. Prin urmare, reclamanta nu ar avea interesul de a exercita acțiunea în acest caz.
48 Reclamanta susține că acțiunea este admisibilă. În această privință, ea arată că măsurile vizate de actul atacat trebuie să fie tratate ca ajutoare existente, dat fiind faptul că acestea ar fi făcut deja obiectul unei proceduri închise sub toate aspectele sale prin Decizia din 2002. Prin urmare, în măsura în care acestea ar fi calificate drept ajutoare noi în actul atacat, acțiunea ar fi admisibilă. Cu titlu subsidiar, reclamanta susține că o decizie de deschidere a procedurii este atacabilă din momentul în care calificarea unei măsuri drept ajutor este contestată.
49 Potrivit unei jurisprudențe constante, nu constituie acte sau decizii susceptibile de a face obiectul unei acțiuni în anulare în sensul articolului 230 CE decât măsurile care produc efecte juridice obligatorii de natură a afecta interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia. Mai exact, atunci când este vorba despre acte sau decizii a căror elaborare se realizează în mai multe etape, în special la finele unei proceduri interne, nu constituie, în principiu, acte atacabile decât măsurile care stabilesc definitiv poziția instituției la sfârșitul acestei proceduri, cu excluderea măsurilor intermediare al căror obiectiv este pregătirea deciziei finale (Hotărârea Curții din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, Rec., p. 2639, punctele 9 și 10, Hotărârea Tribunalului din 10 iulie 1990, Automec/Comisia, T‑64/89, Rec., p. II‑367, punctul 42, și Hotărârea Tribunalului din 25 martie 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisia, T‑332/06, nepublicată în Repertoriu, punctul 34).
50 În ceea ce privește o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare a unui ajutor de stat, din jurisprudență rezultă totuși că, atunci când Comisia califică o măsură în curs de aplicare drept ajutor nou, o astfel de decizie produce efecte juridice autonome, în special în ceea ce privește suspendarea măsurii în cauză (Hotărârea Curții din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, Rec., p. I‑7303, punctul 62, Hotărârea Tribunalului din 23 octombrie 2002, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, T‑346/99-T‑348/99, Rec., p. II‑4259, punctul 33, și Hotărârea Alcoa Trasformazioni/Comisia, punctul 49 de mai sus, punctul 34). Această concluzie se impune nu doar în cazul în care măsura în curs de aplicare este considerată de autoritățile statului membru în cauză drept un ajutor existent, ci și în cazul în care aceste autorități consideră că măsura vizată de decizia de deschidere nu intră în domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE (a se vedea Hotărârea Alcoa Trasformazioni/Comisia, punctul 49 de mai sus, punctul 35 și jurisprudența citată).
51 Astfel, o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare cu privire la o măsură în curs de aplicare și calificată drept ajutor nou de către Comisie modifică în mod necesar conținutul juridic al măsurii în cauză, precum și situația juridică a întreprinderilor care beneficiază de aceasta, în special în ceea ce privește continuarea punerii în aplicare a măsurii menționate. Până la adoptarea unei astfel de decizii, statul membru, întreprinderile beneficiare și ceilalți operatori economici pot considera că măsura este pusă în aplicare în mod legal, ca măsură generală care nu intră în domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE sau ca ajutor existent. În schimb, după adoptarea unei asemenea decizii, există cel puțin o îndoială serioasă asupra legalității acestei măsuri, care, fără a aduce atingere posibilității de a solicita judecătorului delegat adoptarea de măsuri provizorii, trebuie să determine statul membru să suspende aplicarea măsurii în cauză, din moment ce deschiderea procedurii oficiale de investigare exclude o decizie imediată de constatare a compatibilității cu piața comună, care ar permite continuarea aplicării măsurii respective în mod legal. De asemenea, o astfel de decizie ar putea fi invocată în fața unei instanțe naționale chemate să stabilească toate consecințele care decurg din încălcarea articolului 88 alineatul (3) ultima teză CE. În sfârșit, aceasta poate determina întreprinderile beneficiare ale măsurii să refuze în orice caz plăți noi sau avantaje noi sau să prevadă sumele necesare pentru eventuale compensații financiare ulterioare. De asemenea, mediile de afaceri vor ține cont, în relațiilor lor cu beneficiarii menționați, de situația juridică și financiară fragilizată a acestora din urmă (Hotărârea Diputación Foral de Álava/Comisia, punctul 50 de mai sus, punctul 34, și Hotărârea Alcoa Trasformazioni/Comisia, punctul 49 de mai sus, punctul 36).
52 Din actul atacat rezultă că acesta a fost adoptat în scopul deschiderii procedurii oficiale de investigare cu privire la trei măsuri, și anume transferurile operate de DB‑Telekom, garanțiile publice și finanțarea publică a pensiilor (denumite în continuare „măsurile în litigiu”).
53 Astfel cum s‑a arătat la punctul 34 de mai sus, în actul atacat, Comisia a calificat drept ajutoare noi transferurile operate de DB Telekom și garanțiile publice [considerentele (72)-(75) ale actului atacat]. În ceea ce privește finanțarea publică a pensiilor, Comisia și‑a exprimat îndoielile cu privire la măsura în care această finanțare generase un avantaj economic pentru reclamantă [considerentele (76)-(78) ale actului atacat].
54 Potrivit jurisprudenței citate la punctele 49-51 de mai sus, trebuie să se examineze dacă actul atacat a produs efecte juridice autonome care l‑ar face atacabil.
55 În acest scop, trebuie amintit că actul atacat a fost precedat de o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare, și anume decizia de deschidere din 1999. Prin urmare, este necesar să se examineze dacă efectele juridice pretins generate de actul atacat nu fuseseră, în orice caz, deja produse de decizia de deschidere din 1999, astfel cum susține Comisia în cadrul argumentației sale cu privire la inadmisibilitatea acțiunii (a se vedea punctul 47 de mai sus).
56 Părțile nu contestă faptul că procedura oficială inițiată prin decizia de deschidere din 1999 avea deja ca obiect măsurile în litigiu, care sunt, de altfel, examinate în Decizia din 2002.
57 Astfel, cu privire la acest aspect, trebuie să se arate că, în considerentul (37) al deciziei de deschidere din 1999, Comisia a precizat că, potrivit UPS Europe și BIEK, datoriile reclamantei erau acoperite, în conformitate cu articolul 40 din PostVerfG, de o garanție de stat limitată, de la 2 ianuarie 1995, la datoriile existente la data respectivă. În considerentul (62) al deciziei de deschidere din 1999, Comisia a observat că o analiză preliminară a măsurii în cauză nu permitea să se concluzioneze că aceasta nu constituia un ajutor de stat.
58 În continuare, Comisia a arătat, în considerentul (40) al deciziei de deschidere din 1999, că, potrivit BIEK, Republica Federală Germania preluase pe cont propriu deficitul fondului de pensii pentru funcționarii poștei, ceea ce ar fi constituit un sprijin statal în favoarea reclamantei. În considerentul (65) al deciziei de deschidere din 1999, Comisia a arătat că cheltuielile aferente pensiilor foștilor angajați ai reclamantei și ai predecesorului acesteia erau suportate de acest fond și a subliniat că Republica Federală Germania a acoperit deficitul semnificativ pe care acesta îl înregistrase. Comisia a observat de asemenea că o analiză preliminară a măsurii în discuție nu permitea să se concluzioneze că aceasta nu constituia un ajutor de stat.
59 În sfârșit, în considerentul (63) al deciziei de deschidere din 1999, Comisia a arătat că transferul de către stat al unor bunuri imobiliare sau al altor elemente de activ către reclamantă ar trebui să fie în principiu considerat drept ajutor de stat și, prin urmare, să fie justificat. În considerentul (80) al acestei decizii, Comisia a solicitat autorităților germane să furnizeze informații detaliate despre sprijinul statal financiar acordat activităților reclamantei, menționând, printre alte măsuri, eventualele subvenții în favoarea acesteia, în măsura în care ar fi semnificative în sensul dispozițiilor privind ajutoarele de stat din Tratatul CE.
60 Ca răspuns la solicitarea Comisiei, autoritățile germane au informat‑o în mod detaliat despre existența transferurilor operate de DB‑Telekom [a se vedea considerentele (16)-(20) ale Deciziei din 2002]. În răspunsul la o întrebare adresată de Tribunal, Comisia a arătat că această informație îi fusese furnizată la 16 septembrie 1999. De asemenea, Republica Federală Germania a transmis Comisiei observații privind problema dacă aceste transferuri constituiau un ajutor de stat.
61 Astfel, având în vedere că actul atacat se referă la aceleași măsuri care au făcut obiectul deciziei de deschidere din 1999, că, în cadrul acestei decizii și al procedurii care i‑a urmat, Comisia menționase deja că măsurile în litigiu puteau intra în domeniul de aplicare al interdicției prevăzute la articolul 87 alineatul (1) CE și că, în consecință, efectele juridice autonome aferente unei proceduri oficiale de investigare s‑au produs deja ca urmare deciziei de deschidere menționate, actul atacat nu este susceptibil să producă astfel de efecte și, prin urmare, nu poate constitui o decizie care ar putea face obiectul unei acțiuni în anulare. Astfel, de la procedura deschisă în 1999, exista deja cel puțin o îndoială serioasă asupra legalității măsurilor în litigiu, din moment ce deschiderea procedurii menționate excludea o decizie imediată de constatare a compatibilității cu piața comună care ar fi permis să se continue în mod legal aplicarea măsurilor menționate și să se beneficieze de acestea.
62 Cu toate acestea, reclamanta susține că procedura oficială de investigare deschisă cu privire la măsurile în litigiu prin decizia de deschidere din 1999 fusese închisă sub toate aspectele sale prin Decizia din 2002. Comisia susține, în schimb, că această decizie nu a închis decât parțial procedura menționată.
63 Prin urmare, trebuie să se examineze dacă această procedură fusese închisă în ceea ce privește măsurile în litigiu înaintea adoptării actului atacat.
64 Potrivit articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88 CE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), aplicabil procedurii privind ajutoarele ilegale în temeiul articolului 13 alineatul (1) din regulamentul menționat, procedura oficială de investigare se închide printr‑o decizie, în conformitate cu alineatele (2)-(5) ale aceluiași articol (cu excepția cazurilor de retragere a notificării de către statul membru în cauză).
65 Din articolul 7 alineatele (2)-(5) din Regulamentul nr. 659/1999 rezultă că o decizie de închidere a procedurii oficiale de investigare poate avea patru conținuturi diferite, respectiv că măsura notificată nu constituie un ajutor [alineatul (2)], că măsura în cauză constituie un ajutor compatibil cu piața comună [decizie pozitivă, alineatul (3)], că aceasta constituie un ajutor compatibil cu piața comună în măsura în care sunt respectate anumite condiții și obligații [decizie condiționată, alineatul (4)] sau, în sfârșit, că măsura menționată constituie un ajutor incompatibil cu piața comună [decizie negativă, alineatul (5)].
66 Din aceste dispoziții reiese că procedura oficială de investigare trebuie să fie închisă printr‑o decizie care califică în mod explicit măsura examinată din perspectiva uneia dintre dispozițiile articolului 7 alineatele (2)-(5) din Regulamentul nr. 659/1999.
67 Or, din Decizia din 2002, în special din considerentele acesteia citate la punctele 9-16 de mai sus, rezultă că, în această decizie, Comisia nu a calificat în mod expres măsurile în litigiu din perspectiva acestor dispoziții pentru ceea ce depășea cele 572 de milioane de euro menționate în dispozitivul deciziei în cauză. Aceasta s‑a limitat să constate, pe de o parte, că măsurile respective implicau un transfer de resurse publice în favoarea reclamantei și, pe de altă parte, că a fost necesar ca aceste resurse să fie în mod obligatoriu utilizate pentru a acoperi deficitul generat de politica de vânzare în pierdere a reclamantei în sectorul coletelor, stabilită la 1 118,7 milioane DEM, echivalentul a 572 de milioane de euro, în măsura în care reclamanta nu putea să finanțeze deficitul în cauză din fonduri proprii.
68 În cadrul ședinței, Comisia a recunoscut că Decizia din 2002 nu conținea explicații care să indice că era vorba despre o decizie definitivă parțială privind măsurile în litigiu și că procedura oficială de investigare rămăsese deschisă parțial. Potrivit Comisiei, această decizie trebuie totuși interpretată în ansamblul său, iar dispozitivul deciziei trebuie coroborat cu considerentele acesteia.
69 În această privință, trebuie să se arate că, astfel cum s‑a precizat la punctul 11 de mai sus, Comisia a subliniat, în considerentul (21) al Deciziei din 2002, că această decizie se referea la acoperirea costurilor în sectorul concurențial al serviciilor de expediere de colete din ușă în ușă.
70 În acest considerent, Comisia a precizat că analiza pe care o efectuase în Decizia din 2002 pentru a evalua compatibilitatea măsurilor în litigiu cu piața comună se referea exclusiv la sectorul coletelor. Astfel, la punctul II F din Decizia din 2002, intitulat „Cuantumul costurilor de infrastructură imputabile serviciilor de expediere de colete din ușă în ușă”, Comisia a efectuat doar analiza posibilelor costuri suplimentare generate de o misiune de SIEG în acest sector. La punctul II G din Decizia din 2002, intitulat „Importanța misiunii de serviciu public a [reclamantei] în sectorul coletelor”, aceasta nu a examinat alte misiuni de SIEG ale reclamantei. La punctul II H din Decizia din 2002, intitulat „Obligații moștenite din trecut de [reclamantă] în calitate de fostă întreprindere publică”, Comisia a analizat numai impactul în sectorul coletelor al obligațiilor invocate de Republica Federală Germania și de reclamantă. Punctul III din Decizia din 2002, intitulat „Observații ale terților interesați”, se referă în principal la observațiile terților cu privire la situația financiară, la comportamentul comercial, la costurile și la costurile suplimentare aferente unei misiuni de SIEG a DB‑Postdienst și a reclamantei exclusiv în sectorul coletelor.
71 În același fel, în Decizia din 2002, Comisia a analizat existența unui avantaj pentru reclamantă și pentru DB‑Postdienst exclusiv în ceea ce privește acoperirea pierderilor acestora în sectorul coletelor [considerentele (66)-(91) ale Deciziei din 2002]. În continuare au fost examinate numai problemele legate de existența unei denaturări a concurenței, de afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre și de compatibilitatea cu piața comună a acestui avantaj [considerentele (96)-(106) ale Deciziei finale din 2002].
72 În sfârșit, atunci când Comisia a concluzionat în Decizia din 2002 că o măsură care face obiectul procedurii oficiale de investigare deschise în 1999 nu era un ajutor de stat, a făcut acest lucru în mod expres.
73 Astfel, Comisia a arătat în considerentul (64) al deciziei de deschidere din 1999 că un autor al plângerilor a susținut că reclamanta achiziționase de la Republica Federală Germania o parte a Deutsche Postbank în 1998, deducând din prețul de vânzare o creanță inexistentă față de statul german. Comisia a considerat că o primă examinare a condițiilor în care avusese loc această achiziție nu permitea să se concluzioneze că, prin aceasta, Republica Federală Germania nu acordase un ajutor de stat reclamantei. Or, în considerentul (65) al Deciziei din 2002, Comisia a arătat că achiziționarea DB‑Postbank de către reclamantă nu determinase acordarea de ajutoare de stat.
74 În consecință, trebuie să se constate că, în Decizia din 2002, Comisia nu a analizat măsurile în litigiu decât în măsura în care acestea priveau finanțarea anumitor activități ale reclamantei referitoare la sectorul coletelor. Prin urmare, trebuie să se considere că, în Decizia din 2002, Comisia nici nu a exclus, nici nu a confirmat faptul că aceste măsuri constituiau ajutoare de stat incompatibile cu Tratatul CE pentru ceea ce depășea cele 572 de milioane de euro menționate în dispozitivul acestei decizii.
75 Din cele de mai sus rezultă că, la data adoptării actului atacat, procedura oficială de investigare deschisă în 1999 cu privire la măsurile în litigiu nu fusese închisă prin Decizia din 2002 pentru ceea ce depășea cele 572 de milioane de euro menționate în dispozitivul acesteia din urmă.
76 Desigur, în Decizia din 2002, Comisia ar fi putut explica mai clar în ce măsură închidea investigația oficială deschisă prin decizia de deschidere din 1999. Totuși, această constatare nu influențează analiza admisibilității acțiunii.
77 Concluzia prezentată la punctul 75 de mai sus nu este repusă în discuție de Hotărârea Deutsche Post/Comisia, punctul 20 de mai sus, prin care Tribunalul a anulat Decizia din 2002 după introducerea acțiunii în prezenta cauză. Astfel, în această hotărâre, Tribunalul nu s‑a pronunțat cu privire la problema dacă procedura oficială de investigare deschisă în 1999 cu privire la măsurile în litigiu fusese închisă.
78 În consecință, trebuie să se considere că, la momentul adoptării sale, actul atacat nu a modificat nici conținutul juridic al măsurilor în litigiu, nici situația juridică a reclamantei.
79 Mai trebuie arătat că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, Hotărârea Deutsche Post/Comisia, punctul 20 de mai sus, a operat ex tunc și, prin urmare, a avut ca efect eliminarea retroactivă a Deciziei din 2002 din ordinea juridică (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 10 octombrie 2001, Corus UK/Comisia, T‑171/99, Rec., p. II‑2967, punctul 50 și jurisprudența citată). Prin urmare, această hotărâre nu poate afecta în niciun fel concluzia potrivit căreia Decizia din 2002 nu a avut efect asupra existenței unor eventuale efecte juridice autonome generate de actul atacat.
80 Din toate cele de mai sus rezultă că actul atacat nu constituie un act atacabil în sensul de articolului 230 CE. Astfel, acțiunea trebuie să fie respinsă ca inadmisibilă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
81 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.
82 UPS suportă propriile cheltuieli de judecată în temeiul articolului 87 alineatul (4) al treilea paragraf din Regulamentul de procedură.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a opta)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea ca inadmisibilă.
2) Deutsche Post AG suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.
3) UPS Europe NV/SA și UPS Deutschland Inc. & Co. OHG suportă propriile cheltuieli de judecată.
Truchot | Martins Ribeiro | Kanninen |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 8 decembrie 2011.
Semnături