JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NILS WAHL
10 päivänä heinäkuuta 2014 (1)
Asia C‑171/13
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
vastaan
M.S. Demirci
D. Cetin
A.I. Önder
R. Keskin
M. Tüle
A. Taskin
(Ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Centrale Raad van Beroep (Alankomaat))
ETY–Turkki-assosiaatio – Assosiaationeuvoston päätös N:o 3/80 – Siirtotyöläisten sosiaaliturva – Kansallisen lainsäädännön perusteella myönnettävä täydentävä etuus – Asumista koskeva edellytys – Päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohta – Oikeus etuuksien maastavientiin – Edunsaajat, joilla on usean maan kansalaisuus – Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisuus – ETY:n ja Turkin välisen assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 59 artikla – Edullisemman kohtelun kielto
1. Tämä ennakkoratkaisupyyntö koskee ETY–Turkki-assosiaationeuvoston päätöksen N:o 3/80 (jäljempänä päätös N:o 3/80) 6 artiklan tulkintaa.(2) Kyseisessä säännöksessä kielletään se, että tietyntyyppisten rahaetuuksien maksamiselle turkkilaisille työntekijöille asetetaan asumista koskeva edellytys.
2. Tarkemmin ottaen asiassa on kyse säännöksen soveltamisesta entisiin työntekijöihin, joilla on Turkin kansalaisuus ja jotka sittemmin ovat saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden säilyttäen samalla myös Turkin kansalaisuuden. Seuraavat kysymykset heräävät: seuraako vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden saamisesta, että kyseiset työntekijät menettävät ne oikeudet, jotka heillä muuten olisi 6 artiklan nojalla? Onko näillä työntekijöillä yhä oikeus maksuihin perustumattomaan täydentävään sosiaalietuuteen, joka myönnetään (työkyvyttömyyskorvauksen lisäksi) vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön(3) perusteella, vaikka he ovat palanneet Turkkiin ja kyseisessä kansallisessa sääntelyssä säädetään asumista koskevasta edellytyksestä? Jos ei, milloin täydentävän etuuden maksaminen voidaan lopettaa?
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A ETY–Turkki-assosiaatio
3. Sopimus, jossa sovittiin assosiaatiosta Euroopan talousyhteisön ja Turkin tasavallan välillä (jäljempänä assosiaatiosopimus), allekirjoitettiin 12.9.1963.(4) Sopimuksen 9 artiklassa määrätään yleisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellosta sopimusosapuolten välillä.
4. Assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirja allekirjoitettiin 23.11.1970 (jäljempänä lisäpöytäkirja)(5) ja sen 39 artiklan 4 kohdassa määrätään, että vanhuuden, kuoleman ja työkyvyttömyyden perusteella maksettavat eläkkeet ja elinkorot on voitava siirtää Turkkiin. Lisäpöytäkirjan 39 artiklan 5 kohdan mukaan säännös ei vaikuta sellaisiin sitä suotuisampiin järjestelyihin, joista Turkki ja jokin jäsenvaltio sopivat kahdenvälisesti.
5. Lisäpöytäkirjan 59 artiklassa kielletään edullisempi kohtelu seuraavasti: ”Tämän pöytäkirjan soveltamisalalla Turkkiin ei voida soveltaa edullisempaa kohtelua kuin se, jonka jäsenvaltiot myöntävät toisilleen – –”.
6. Assosiaationeuvosto antoi 19.9.1980 päätöksen N:o 3/80. Päätöksellä yhteensovitetaan jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiä siten, että turkkilaisille työntekijöille, heidän perheenjäsenilleen ja jälkeenjääneilleen annetaan oikeuksia sosiaaliturvaetuuksiin.
7. Päätöksen N:o 3/80 2 artiklan mukaan päätöksen määräyksiä sovelletaan muun muassa ”työntekijöihin, jotka kuuluvat tai ovat kuuluneet yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön soveltamisalaan ja jotka ovat Turkin kansalaisia”.
8. Päätöksen N:o 3/80 3 artiklan 1 kohdassa turvataan yhdenvertainen kohtelu jäsenvaltion lainsäädännön mukaisten velvoitteiden ja etujen suhteen.
9. Päätöksen N:o 3/80 4 artiklassa määritellään päätöksen aineellinen soveltamisala. Päätöstä sovelletaan 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla ”työkyvyttömyysetuuksi[in], mukaan lukien ansaitsemiskyvyn ylläpitämiseksi tai parantamiseksi tarkoitet[tuihin] etuu[ksiin]”.
10. Päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei tässä päätöksessä toisin säädetä, työkyvyttömyys-, vanhuus- tai jälkeenjääneiden rahaetuuksia, työtapaturma- tai ammattitautieläkkeitä, joihin on saavutettu oikeus yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön mukaan, ei saa vähentää, muuttaa, keskeyttää, peruuttaa tai takavarikoida sen vuoksi, että etuuden saaja asuu Turkissa tai muun jäsenvaltion alueella kuin sen, jossa maksamisesta vastuussa oleva laitos sijaitsee.
– –”
B Asetus (ETY) N:o 1408/71(6)
11. Asetuksella N:o 1408/71 yhteensovitetaan jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiä sen takaamiseksi, että Euroopan unionin alueella liikkuvat työntekijät kuuluvat aina sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalaan.
12. Asetuksen 4 artiklassa rajataan asetuksen aineellinen soveltamisala. Asetuksen N:o 1408/71 4 artiklan 1 kohdan mukaan asetusta on sovellettava ”työkyvyttömyysetuuksi[in], mukaan lukien ne, joiden tarkoituksena on ansiokyvyn ylläpitäminen tai parantami[n]en”.
13. Erityisesti on todettava, että asetuksen 4 artiklan 2 a kohdassa määritellään ”maksuihin perustumattomat rahalliset erityisetuudet” eli se etuusluokka, johon ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävinä olevissa tapauksissa tarkoitettu etuus kuuluu.
14. Vaikka asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioita kielletään säätämästä asumista koskevaa edellytystä, asetuksen 10 a artiklan 1 kohdassa jätetään tietyt maksuihin perustumattomat rahalliset erityisetuudet tämän kiellon soveltamisalan ulkopuolelle. Asetuksen 10 a artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 10 artiklan ja III osaston säännöksiä ei sovelleta 4 artiklan 2 a kohdassa tarkoitettuihin erityisiin maksuihin perustumattomiin rahaetuuksiin. Henkilöille, joihin tätä asetusta sovelletaan, myönnetään näitä etuuksia yksinomaan sen jäsenvaltion alueella, jossa he asuvat, ja kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, edellyttäen että nämä etuudet on lueteltu liitteessä II a. Etuudet myöntää asuinpaikan laitos omalla kustannuksellaan.”
15. Asetuksella (EY) N:o 647/2005(7) säädetyllä muutoksella TW lisättiin asetuksen liitteessä II a olevaan erityisten maksuihin perustumattomien rahaetuuksien luetteloon. Muutos tuli voimaan 5.5.2005.
C Alankomaiden lainsäädäntö
16. TW:ssä säädetään täydentävien etuuksien myöntämisestä Alankomaissa. Näitä etuuksia myönnetään tietyn vähimmäistoimeentulon turvaamiseksi kaikille. TW:n nojalla Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (työntekijöiden vakuutuslaitos; jäljempänä Uwv) on viranomainen, joka saatuaan hakemuksen yksityishenkilöltä päättää, onko tällä oikeutta kyseiseen täydentävään etuuteen.
17. Etuuksien maasta viennin rajoittamisesta 27.5.1999 annetulla lailla (Wet beperking export uitkeringen; jäljempänä Wet BEU) TW:hen lisättiin uusi säännös, jossa Alankomaissa asuminen asetetaan edellytykseksi oikeudelle täydentäviin etuuksiin. Näin ollen 1.1.2000 alkaen kaikkien täydentäviä etuuksia nauttivien henkilöiden on asuttava Alankomaissa.
18. Wet BEU:n XI §:ssä säädettyjen siirtymäsäännösten mukaan etuuksien maksaminen TW:n nojalla edunsaajille, jotka olivat saaneet täydentäviä etuuksia jo ennen uusien säännösten voimaan astumista ja jotka sillä hetkellä asuivat Alankomaiden rajojen ulkopuolella, lopetettaisiin vähitellen siten, että 1.1.2000 alkaen etuuksia vähennettäisiin vuosittain kolmanneksella. Samaa etuuksien vähittäistä poistamismenettelyä sovellettiin vuodesta 2007 alkaen Euroopan unionin ja Euroopan talousalueen kansalaisiin sen jälkeen, kun TW oli lisätty asetuksen N:o 1408/71 liitteessä II a olevaan luetteloon.
II Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
19. S. Demirci ja viisi muuta entistä siirtotyöläistä (jäljempänä vastaajat) ovat Turkin kansalaisia, jotka työskentelivät ja asuivat Alankomaissa useita vuosia. Heistä tuli työkyvyttömiä vammaisuuden perusteella ja näin ollen heille myönnettiin työkyvyttömyysetuus(8) ja TW:n mukainen maksuihin perustumaton täydentävä etuus. Kyseisen täydentävän etuuden tarkoituksena on varmistaa, että työkyvyttömyysetuus vie edunsaajien tulotason mahdollisimman lähelle vähimmäispalkkaa. Kaikki vastaajat palasivat Turkkiin ennen vuotta 2000, vaikka he olivat tällä välin saaneet – Turkin kansalaisuuden lisäksi – Alankomaiden kansalaisuuden, ja näin ollen heillä oli edelleen oikeus oleskella Alankomaissa.
20. Kun Uwv poisti Wet BEU:n mukaiset täydentävät etuudet vähitellen käytöstä, vastaajat valittivat poistamista koskevista päätöksistä. Useiden tuomioistuinratkaisujen jälkeen Uwv jatkoi täydentävän etuuden maksamista useiden vuosien ajan, mutta aloitti lopulta etuuksien maksamisen vähittäisen lopettamisen vuodesta 2004 tai vuodesta 2007 alkaen olosuhteista riippuen.
21. Epäillen täydentävän etuuden poistamisen laillisuutta Centrale Raad van Beroep (Alankomaat) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko päätöksen 3/80 6 artiklan 1 kohtaa, kun otetaan huomioon lisäpöytäkirjan 59 artikla, tulkittava siten, että se on esteenä [TW] 4 a §:n kaltaiselle kansalliselle säännökselle, jolla poistetaan edunsaajilta kansallisen lainsäädännön perusteella myönnetty täydentävä etuus, kun edunsaajat eivät enää asu kyseisessä jäsenvaltiossa, vaikka edunsaajat ovat Turkin kansalaisuutta menettämättä saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden?
2) Jos unionin tuomioistuin katsoo ensimmäisen kysymyksen osalta, että asianomaiset voivat vedota päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohtaan, mutta lisäpöytäkirjan 59 artiklan vaikutus rajoittaa tätä mahdollisuutta: onko lisäpöytäkirjan 59 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä täydentävän etuuden maksamisen jatkamiselle asianomaisten kaltaisille Turkin kansalaisille siitä ajankohdasta lähtien, jolloin unionin kansalaiset eivät unionin oikeuden perusteella enää voi vedota oikeuteen saada kyseistä korvausta, vaikka unionin kansalaiset säilyttivät kyseisen etuuden kansallisen lainsäädännön nojalla pidemmän ajan?”
22. Nyt käsiteltävässä asiassa kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Uwv, S. Demirci, R. Keskin, Alankomaiden hallitus ja komissio. Istunnossa, joka pidettiin 14.5.2014, suullisia huomautuksia esittivät samat asianosaiset sekä D. Cetin.
III Analyysi
A Alustavat huomautukset
23. Kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevissa asioissa kyseessä oleva ongelmavyyhti on hyvin samankaltainen kuin se monimutkainen tilanne, josta unionin tuomioistuin antoi ratkaisun tuomiossa Akdas ym.(9) Ensisijaisesti sekä tapauksessa Akdas ym. että nyt käsiteltävänä olevassa asiassa kyse on TW:ssä säädettyjen maksuihin perustumattomien rahallisten etuuksien (täydentävä erityisetuus) maasta viennistä Alankomaista tilanteessa, jossa unionin kansalaiset eivät enää voi viedä kyseistä etuutta maasta muihin jäsenvaltioihin.
24. Kuitenkin kyseisten tapausten välillä on yksi olennainen ero. Akdas ym. ‑tapauksessa asianomaisilla entisillä turkkilaisilla työntekijöillä oli Turkin kansalaisuus. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa vastaajat ovat saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden Turkin kansalaisuutensa lisäksi. Kuten nyt käsiteltävä asia osoittaa, monikansalaisuudesta seuraa ennennäkemättömän vaikeita päätöksen N:o 3/80 6 artiklaan liittyviä tulkinnallisia ongelmia.
25. Ennen näiden ongelmien tarkempaa erittelyä on hyvä palauttaa mieliin, että asetuksessa N:o 1408/71 on vuodesta 1992 alkaen otettu käyttöön ”maksuihin perustumattomia erityisetuuksia” koskeva järjestelmä. Vaikka tällaiset etuudet kuuluvat kyseisen asetuksen soveltamisalaan, jäsenvaltioilla on asetuksen 10 a artiklan (nykyisin asetuksen (EY) N:o 883/2004 70 artikla)(10) nojalla oikeus varata tällaiset etuudet maassa asuville henkilöille. Näin on edellyttäen, että kyseiset etuudet on mainittu asetuksen N:o 1408/71 liitteessä II a olevassa luettelossa (nykyisin asetuksen N:o 883/2004 liite X). Tässä liitteessä mainitaan TW.
26. Tätä taustaa vasten unionin tuomioistuin katsoi asiassa Akdas ym., että huolimatta siitä, että Euroopan unionin kansalaiset, jotka muuttavat yhdestä jäsenvaltiosta toiseen, eivät voi viedä maasta TW:n perusteella myönnettyjä täydentäviä etuuksia, tätä rajoitusta ei sovelleta turkkilaisiin työntekijöihin. Mikä tärkeintä, sitä, että Turkin kansalaiset voivat viedä kyseisen täydentävän etuuden maasta, ei pidetty lisäpöytäkirjan 59 artiklan, jossa kielletään Turkin kansalaisten unionin kansalaisia edullisempi kohtelu, vastaisena.(11)
27. Kun otetaan huomioon asiassa Akdas ym. annettu ratkaisu, nyt heräävä kysymys on, mitä seurauksia kansalaisuuden myöntämisellä vastaajille on nyt käsiteltävänä olevan asian ratkaisemisen kannalta. Se, kuinka erilaisia kantoja kantoja esittäneet asianosaiset esittivät huomautuksissaan, osoittaa, ettei vastaus tähän kysymykseen ole mitenkään ilmeinen. Vastaajien tilanne on mielestäni kuitenkin, kuten pyrin jäljempänä osoittamaan, olennaisesti erilainen kuin turkkilaisten työntekijöiden tilanne asiassa Akdas ym. Hehän ovat loppujen lopuksi Alankomaiden kansalaisina Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisia.
B Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisuuden vaikutus
28. Euroopan unionin jäsenvaltiossa työskentelevien siirtotyöläisten, kuten esimerkiksi Turkin kansalaisten, kannalta vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden saaminen on epäilemättä tärkeä askel kohti kotoutumisen huippua.(12) Alla esitettävistä syistä ymmärtääkseni on niin, että päätöstä N:o 3/80 ei ole enää sovellettava, kun turkkilainen työntekijä on saanut vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden. Tällainen työntekijä on unionin kansalainen. Näin ollen hän ei voi enää valikoida sovellettavia sääntöjä sen perusteella, mikä missäkin tilanteessa näyttää olen eniten hänen etujensa mukaista.
29. Käsittääkseni on niin, että heti, kun ETY–Turkki‑assosiaation puitteissa jäsenvaltion alueelle tulleet Turkin kansalaiset saavat vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden, päätös N:o 3/80 ei enää ole se perusta, josta heidän oikeutensa sosiaaliturvaan johtuvat. Unionin (täysimääräisinä) kansalaisina heidän oikeutensa perustuvat kyseisen jäsenvaltion lainsäädäntöön ja, siltä osin kuin sitä on sovellettava, unionin oikeuteen. Muussa tapauksessa olisi sovellettava kahta työkyvyttömyyssäännöstöä yhtä aikaa.
30. Esimerkiksi päätöksessä N:o 1/80,(13) joka tehtiin Turkin tasavallan ja Euroopan unionin välisen kaupan ja taloudellisten suhteiden elävöittämiseksi ja kehittämiseksi,(14) pyritään parantamaan työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä sosiaalista kohtelua ETY–Turkki-assosiaatiota koskevan järjestelmän puitteissa.(15) Tässä suhteessa assosiaatiosopimus käsittää Turkin kansalaiset ja he saavat vastaavasti päätöksessä N:o 1/80 heille myönnetyt oikeudet ainoastaan työntekijän tai työntekijän perheenjäsenten ominaisuudessa.(16) Sovellettaessa unionin oikeutta työntekijät (tai mikään muukaan ihmisryhmä), joilla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus ja jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, eivät ole tässä asemassa. Heillä on unionin oikeudesta johtuvia oikeuksia yksinkertaisesti siksi, että he ovat jonkin Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisia.(17)
31. Tältä osin kuvaava on tapaus Kahveci,(18) joka on toinen tapaus, johon vastaajat vetoavat. Tapauksessa Kahveci keskityttiin päätöksen N:o 1/80 7 artiklan(19) oikeaan tulkintaan. Kysymys oli siitä, voivatko sellaisten turkkilaisten työntekijöiden, joilla – kuten vastaajilla – oli Alankomaiden ja Turkin kaksoiskansalaisuus, perheenjäsenet vedota kyseiseen säännökseen yhä senkin jälkeen, kun kyseiset työntekijät ovat saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden.
32. Olen täysin samaa mieltä kuin julkisasiamies Sharpston tuota tapausta koskevassa analyysissään. Tällaisten työntekijöiden osalta jäsenvaltion viranomaiset saavat asioidessaan kaksoiskansalaisuuden omaavan työntekijän kanssa käsitellä häntä pelkästään kyseisen jäsenvaltion kansalaisena.(20) Ne eivät kuitenkaan voi jättää huomiotta asianomaisen henkilön Turkin kansalaisuutta, kun he asioivat sellaisten perheenjäsenten kanssa, jotka eivät ole Euroopan unionin kansalaisia. Näin on siitä syystä, että tarkasteltaessa viranomaisten suhdetta tällaiseen perheenjäseneen työntekijä, jolla on useamman maan kansalaisuus, on yhä Turkin kansalainen, joka kuuluu laillisille työmarkkinoille Alankomaissa. Vaikka tällaisen työntekijän oikeudet johdetaan hänen asemastaan kyseisen jäsenvaltion kansalaisena, hän on edelleen päätöksen N:o 1/80 7 artiklassa tarkoitettu ”turkkilainen työntekijä”. Toisin sanoen: jos tällaiset työntekijät ovat saapuneet laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueelle, perheenjäsenet voivat johtaa oikeuksia 7 artiklasta, vaikka kyseisten oikeuksien lähde itse ei enää voi, koska asioidessaan tämän henkilön kanssa kyseisen jäsenvaltion viranomaisten on jätettävä huomiotta puolet hänen kansalaisuuksistaan.(21)
33. Tässä yhteydessä on korostettava sitä seikkaa, että jos tietyntyyppisiä unionin kansalaisia (eli sekä Turkin että jonkin jäsenvaltion kansalaisuuden omaavia unionin kansalaisia) kohdeltaisiin edullisemmin unionin ulkopuolisen kansalaisuuden perusteella, tällöin eroteltaisiin käytännössä eri unionin kansalaisuusluokkia. Näin ollen maasta viennin salliminen (Euroopan unionin sisällä) tietyille unionin kansalaisille sallimatta sitä toisille olisi selvästi vastoin yleistä syrjintäkiellon periaatetta.
34. Kun toisin sanoen vastaajien kaltaiset turkkilaiset työntekijät saavat vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden, he yksinkertaisesti lakkaavat olemasta ”turkkilaisia työntekijöitä” päätöksessä N:o 3/80 tarkoitetulla tavalla (tai yleisemmin assosiaatio-oikeuden nojalla). Tuosta ajankohdasta alkaen heidän oikeutensa sosiaaliturvaan ei enää perustu assosiaatio-oikeuteen vaan kansalliseen oikeuteen ja, siltä osin kuin sitä on sovellettava, unionin oikeuteen.
35. Näin ollen ymmärtääkseni on niin, että päätöstä N:o 3/80 ei voida soveltaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevien asioiden tilanteessa, joissa asianomaiset työntekijät ovat saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden säilyttäen samalla Turkin kansalaisuuden.
36. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ja huomautuksia esittäneet osapuolet ovat kuitenkin pääasiallisesti valinneet käsiteltävänä olevan asian taustalla vaikuttavien tulkinnallisten ongelmakohtien käsittelyyn eri näkökulman, nimittäin päätöksen N:o 3/80 6 artiklan (ja unionin tuomioistuimen asiassa Akdas ym. antaman tuomion) näkökulman. Täydellisyyden nimissä osoitan jäljempänä – vaikka on vaarana, että tämä hämärtää asioita tarpeettomasti –, että vaikka sovellettaisiin päätöksen N:o 3/80 6 artiklaa yhdessä lisäpöytäkirjan 59 artiklan kanssa, tämä tapaus olisi pidettävä erillään tapauksesta Akdas ym.
C Arviointi Akdas ym:n perusteella
1. Akdas ym. ja päätöksen N:o 3/80 6 artikla
37. Tuomiossa Akdas ym. unionin tuomioistuin vahvisti, että päätöksellä N:o 3/80 on välitön oikeusvaikutus niihin henkilöihin, jotka kuuluvat päätöksen henkilölliseen soveltamisalaan.(22) Päätöksen N:o 3/80 2 artiklaa sovelletaan muun muassa työntekijöihin, jotka ovat kuuluneet jäsenvaltion lainsäädännön soveltamisalaan ja jotka ovat Turkin kansalaisia. Olettaen, että päätöstä N:o 3/80 on yhä sovellettava, vastaajat (kuten tapauksessa Akdas ym. asianomaiset henkilöt) täyttävät tämän edellytyksen: he ovat Turkin kansalaisia, jotka ovat kuuluneet jonkin jäsenvaltion lainsäädännön, nimittäin Alankomaiden lainsäädännön, soveltamisalaan. Vastaavasti näillä turkkilaisilla työntekijöillä pitäisi periaatteessa olla oikeus vedota päätöksen N:o 3/80 6 artiklaan varmistuakseen siitä, että pääasiassa kyseessä olevan täydentävän etuuden maksamista jatketaan Turkissa.
38. Unionin tuomioistuimen antaman tuomion Akdas ym. jälkeen on myös selvää, että tässä kyseessä olevan kaltainen maksuihin perustumaton täydentävä rahaetuus kuuluu päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohdan aineelliseen soveltamisalaan.(23) Tarkemmin ottaen, siltä osin kuin kyse on kyseisen etuuden maasta viennin mahdollisuudesta, unionin tuomioistuin hyväksyi sen, että entisillä turkkilaisilla työntekijöillä, jotka ovat palanneet Turkkiin, on yhä päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohdan nojalla oikeus saada sosiaalietuus, kuten kyseinen täydentävä etuus (vaikka unionin kansalaisilla ei ole vastaavaa oikeutta).(24) Unionin tuomioistuin päätyi tähän tulkintaan seuraavista syistä.
39. Ensiksi lisäpöytäkirjan 39 artiklan 4 kohdassa määrätään nimenomaisesti tiettyjen sosiaaliturvaetuuksien viemisestä Turkkiin; näihin kuuluvat Turkin kansalaisten yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön perusteella saamat vanhuus- ja työkyvyttömyyseläkkeet. Toiseksi, kuten edellä mainittiin, päätöksen N:o 3/80 2 artiklassa sisällytetään ilman muuta täsmennystä päätöksen soveltamisalaan turkkilaiset työntekijät, jotka ”ovat kuuluneet” yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön soveltamisalaan. Turkkilaiset työntekijät kuuluvat päätöksen N:o 3/801 soveltamisalaan yksinkertaisesti sillä perusteella, että he ovat kuuluneet yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön soveltamisalaan.(25)
40. Kolmanneksi, ja ehkä vielä perustavanlaatuisemmin, se, että päätöksen N:o 3/80 puitteissa sovellettaisiin tällä hetkellä voimassa olevan asetuksen N:o 1408/71 mukaista järjestelmää maksuihin perustumattomien erityisetuuksien osalta, johtaisi tämän päätöksen muuttamiseen. Tällainen toimivalta on kuitenkin varattu assosiaationeuvostolle.
41. Nyt tarkasteltavan asian kannalta erityisen merkityksellistä on kuitenkin se, mikä on Turkin kansalaisten oikeudellinen asema sen jälkeen, kun he ovat lakanneet työskentelemästä vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Vedoten asiassa Bozkurt(26) muotoiltuun vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön unionin tuomioistuin huomautti, että Turkin kansalaisella, joka on aiemmin kuulunut jonkin jäsenvaltion työmarkkinoille päätöksen N:o 1/80 6 artiklassa(27) tarkoitetulla tavalla, ei ole automaattista oikeutta jäädä jäsenvaltion alueelle työtapaturman jälkeen. Näin on erityisesti siinä tapauksessa, että työtapaturmasta aiheutuu Turkin kansalaisen pysyvä työkyvyttömyys siten, että tämä joutuu lopullisesti työmarkkinoiden ulkopuolelle.(28)
42. Koska tuomiossa Akdas ym. asianomaisten henkilöiden ei enää voitu katsoa kuuluvan työvoimaan millään mielekkäällä tavalla, heillä ei ollut oikeutta – päätöksen N:o 1/80 nojalla – jäädä vastaanottavan jäsenvaltion alueelle.(29) Näin ollen lisäpöytäkirjan 59 artiklan kannalta tällaisten henkilöiden tilannetta ei voitu verrata pätevästi unionin kansalaisiin. Näin oli lähinnä siitä syystä, että unionin kansalaisilla on oikeus – sillä perusteella, että he ovat jonkin Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisia – tietyin edellytyksin muuttaa muiden jäsenvaltioiden alueelle ja oleskella siellä. Näin ollen unionin kansalaisilla säilyy myös oikeus oleskella jäsenvaltiossa, joka myönsi kyseisen etuuden. Toisin sanoen he voivat päättää lähteä kyseisen jäsenvaltion alueelta ja tästä syystä menettää tämän etuuden. Toisaalta heillä säilyy myös oikeus palata kyseiseen jäsenvaltioon.
2. Akdas ym. ja lisäpöytäkirjan 59 artikla
43. Kuten Akdas ym. -tapauksen perusteluista käy ilmi, lisäpöytäkirjan 59 artiklaa sovelletaan viimesijaisena mekanismina sen varmistamiseksi, ettei Euroopan unionin kansalaisia kohdella ETY–Turkki-assosiaatiota koskevia oikeussääntöjä tulkittaessa perusteettomasti epäedullisemmin kuin Turkin kansalaisia. Kyseisessä artiklassa ei kuitenkaan säädetä yleisestä syrjintäkiellosta, johon Euroopan unionin kansalaiset voivat vedota kaikissa niissä tilanteissa, joissa ETY–Turkki-assosiaatiosta seuraa Turkin kansalaisille sellaisia oikeuksia, joita Euroopan unionin kansalaisilla ei ole.(30)
44. Osuva esimerkki tästä on tuomio Derin.(31) Siinä unionin tuomioistuin katsoi, että lisäpöytäkirjan 59 artikla ei ollut esteenä päätöksen N:o 1/80 7 artiklan tulkitsemiselle siten, että oleskeluoikeuden vastaanottavassa jäsenvaltiossa katsottiin säilyvän turkkilaisen työntekijän sellaisella perheenjäsenellä, joka saavutettuaan aikuisiän asui erillään kyseisestä työntekijästä. Näin oli siitä huolimatta, että unionin kansalaisilla ei ollut vastaavaa oikeutta sovellettavien unionin oikeussääntöjen nojalla.
45. Kyseistä tulkintaa perusteltiin sillä, ettei Turkin kansalaisten oikeudellista asemaa, niin kuin siitä määrätään päätöksen N:o 1/80 7 artiklassa, voitu verrata unionin kansalaisten oikeudelliseen asemaan sovellettaessa asetuksella (ETY) N:o 1612/68(32) perustettua järjestelmää. Assosiaatio-oikeudesta seuraavat oikeudet olivat monin tavoin rajoitetumpia kuin unionin oikeudesta unionin kansalaisille seuraavat oikeudet.(33) Tästä seurasi, että lisäpöytäkirjan 59 artikla ei ollut esteenä sellaisen oikeuden myöntämiselle Turkin kansalaisille, jota unionin kansalaisilla ei ole tällaisessa tilanteessa. Kyseisen tuomion perusteella näyttää siltä, että merkityksellistä on se, millainen on Turkin ja unionin kansalaisten oikeudellinen asema kokonaisuudessaan. Toisin sanoen 59 artiklassa edellytetään vain, ettei unionin kansalaisten asema – yleisesti ottaen – voi olla epäedullisempi kuin Turkin kansalaisten asema suhteessa tiettyyn oikeuksien ryhmään.(34)
46. Kuten tuomiossa Derin esillä olleita kysymyksiä, myöskään sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamiseksi päätöksessä N:o 3/80 annettuja oikeussääntöjä, joista oli kyse tuomiossa Akdas ym., ei ole täysin sovitettu yhteen asetuksen N:o 1408/71 (nykyään asetus N:o 883/2004) säännösten kanssa. Vaikka kyseisessä päätöksessä saatetaankin varmistaa tiettyjen etuuksien maasta viennin mahdollisuus, voidaan pätevästi olettaa, että siinä määrätään vähemmän kattavasta suojasta, kuin mitä unionin kansalaisuudesta kokonaisuudessaan seuraa.(35)
47. Vastaavasti Turkin kansalaisten näkökulmasta on niin, että silloin, kun Turkin kansalaisten katsotaan olevan Euroopan unionin kansalaisiin verrattavassa tilanteessa, lisäpöytäkirjan 59 artiklan soveltaminen voi johtaa siihen, ettei sellaisia oikeuksia sovelleta, joita ETY–Turkki-assosiaatio-oikeudesta muuten olisi seurannut Turkin kansalaisille.(36)
48. Ovatko vastaajat riittävän erilaisessa asemassa kuin Akdas ym. ‑tapauksen turkkilaiset työntekijät? Kuten edellä jo selitin, mielestäni vastaus on kyllä. Kuitenkin, vaikka on olemassa vaara, että päädyn toistamaan itseäni, käsittelen lyhyesti näitä eroja Akdas ym. ‑tapaukseen.
3. Akdas ym. ja nyt käsiteltävä tapaus
49. Akdas ym. ‑tapauksessa asianomaisista entisistä turkkilaisista työntekijöistä oli tullut työkyvyttömiä Alankomaissa. Tämän seurauksena he eivät enää olleet osa vastaanottavan jäsenvaltion työvoimaa sellaisella tavalla, että heillä olisi ollut jatkuva oleskeluoikeus Alankomaissa. Minusta vaikuttaa selvältä, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuinkin on huomauttanut – tällaisten Turkin kansalaisten tilannetta ei voida pätevästi verrata Euroopan unionin kansalaisten tilanteeseen, kun otetaan huomioon, että viimeksi mainituilla on oikeus muuttaa eri jäsenvaltioihin ja oleskella eri jäsenvaltioiden alueella: toisin kuin turkkilaisilla työntekijöillä, Euroopan unionin kansalaisilla on vapaus paitsi lähteä jäsenvaltiosta myös palata sinne. Ja mikä ehkä tärkeintä, tietyn jäsenvaltion kansalaiset voivat myös aina päättää olla lähtemättä tästä valtiosta alkujaankaan.
50. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa vastaajilla on oikeus asua Alankomaissa nimenomaan siksi, että he ovat saaneet kyseisen jäsenvaltion kansalaisuuden: heidän ei ole täytynyt lähteä jäsenvaltiosta, jonka kansalaisia he ovat toiselta kansalaisuudeltaan, ja heillä on halutessaan aina oikeus palata sinne. Jos he palaavat sinne, he saavat myös kyseisen täydentävän etuuden. Näin ollen eli tällä toiseksi mainitulla perusteella olen samaa mieltä erityisesti komission ja Alankomaiden hallituksen kanssa siitä, että vastaajat ovat huomattavan erilaisessa asemassa kuin asiassa Akdas ym. asianomaiset henkilöt. Siltä osin kuin kyse on vastaajien oleskeluoikeudesta, vastaajat ovat itse asiassa samassa asemassa kuin kuka tahansa muukin unionin kansalainen. Hehän todellakin ovat unionin kansalaisia.
51. Tämä näyttää yksinään olevan riittävä perustelu sille päätelmälle, että vastaajien osalta lisäpöytäkirjan 59 artikla estää päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohdan tulkitsemisen siten, että he voivat viedä kyseisen täydentävän etuuden sen jäsenvaltion rajojen ulkopuolelle, jossa maksamisesta vastuussa oleva laitos sijaitsee. Koska vastaajat vetoavat huomautuksissaan unionin tuomioistuimen antamaan tuomioon Kahveci, palaan kuitenkin lyhyesti kyseiseen tuomioon. Vastaajat päättelevät kyseisestä tuomiosta lähinnä, että ETY–Turkki-assosiaatiosta muuten johtuvia oikeuksia ei voi menettää pelkästään monikansalaisuuden perusteella.
52. En ole vakuuttunut siitä, että unionin tuomioistuimen ratkaisua tuomiossa Kahveci voidaan suoraan soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa tai että asia Kahveci on hyödyllinen viitekehys nyt käsiteltävälle asialle. Kuten yllä todettiin, asiassa Kahveci keskityttiin päätöksen N:o 1/80 7 artiklan oikeaan tulkintaan suhteessa turkkilaisten työntekijöiden perheenjäsenten oikeuksiin. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin katsoi, että 7 artiklan päätavoitteena on vahvistaa turkkilaisten työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä integroitumista vastaanottavaan jäsenvaltioon.(37)
53. Päätöksen N:o 1/80 7 artiklalle asetettu tavoite on kaksitahoinen. Yhtäältä määräyksellä pyritään siihen, että siirtotyöläisen perheenjäsenet saavat mahdollisuuden oleskella tämän luona. Kyseisellä artiklalla pyritään perheenyhdistämisen keinoin vakauttamaan sellaisen turkkilaisen työntekijän työ- ja oleskelutilanne, joka on jo laillisesti integroitunut vastaanottavaan jäsenvaltioon.(38) Toisaalta, ja mielestäni ensisijaisesti, säännöksellä pyritään edistämään turkkilaisten siirtotyöläisten perheiden integroitumista vastaanottavaan jäsenvaltioon. Tämän tavoitteen saavuttaminen turvataan antamalla asianomaiselle perheenjäsenelle mahdollisuus päästä työmarkkinoille. Säännöksellä pyritään näin ollen vähitellen vahvistamaan kyseisen perheenjäsenen asemaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jotta hän voi lopulta saavuttaa siirtotyöläisestä itsenäisen aseman.(39)
54. Päätöksen N:o 3/80 6 artiklan tarkoituksena ei sitä vastoin ole edistää perheiden yhdistämistä vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Sillä varmistetaan muun muassa, että entisillä turkkilaisilla työntekijöillä, jotka ovat palanneet Turkkiin tai muuttaneet eri jäsenvaltioon kuin siihen, jossa maksamisesta vastuussa oleva laitos sijaitsee, säilyy oikeus tietyntyyppisiin etuuksiin (vaikka jäsenvaltiot ovatkin saattaneet säätää asumista koskevia edellytyksiä), kuten niihin, jotka ovat pääasiaa käsittelevän tuomioistuimen käsiteltävänä. Sen tarkoituksena on mahdollistaa entisten turkkilaisten työntekijöiden paluu muun muassa Turkkiin, jos he päättävät niin tehdä.
55. Tässä merkityksessä päätöksen N:o 3/80 6 artiklassa säädetyn asumista koskevan edellytyksen kiellon voidaan sanoa palvelevan korvausluonteista tavoitetta. Kiellolla varmistetaan, että entiset turkkilaiset työntekijät, jotka ovat joutuneet työtapaturman uhreiksi tai jotka ovat kärsineet ammattitaudeista, saavat asianmukaisen korvauksen niistä vastoinkäymisistä, jotka heille vastaanottavassa jäsenvaltiossa ovat sattuneet. Tämä vaikuttaa kohtuulliselta, kun otetaan huomioon, että tämä valtio on hyötynyt näiden työntekijöiden panoksesta.
56. Tämän tavoitteen vuoksi ehdottamani lähestymistapa saattaa ehkä aluksi vaikuttaa kohtuuttomalta. Lähestymistavastani seuraakin loogisesti, että entiset turkkilaiset työntekijät, jotka ovat saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden, menettävät ne oikeudet, jotka heillä muuten olisi päätöksen N:o 3/80 6 artiklan nojalla. Näin käy, jos säännöstä tulkitaan yhdessä lisäpöytäkirjan 59 artiklan kanssa.
57. Tällainen kritiikki jättää kuitenkin huomiotta yhden tärkeän seikan. Toistaakseni itseäni: assosiaatio-oikeus tarjoaa turkkilaisille työntekijöille – ainakin yleisesti ottaen – vähemmän kattavan suojan kuin unionin oikeus unionin kansalaisille. Vaikka tiettyjen etuuksien maastavientioikeuden menettäminen saattaa vaikuttaa valitettavalta, vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden saamisesta seuraa muita oikeuksia, joita sellaiset työntekijät eivät saa, joilla on pelkästään Turkin kansalaisuus. Tältä osin vastaajien asemassa olevien, jäsenvaltion kansalaisuuden saaneiden entisten turkkilaisten työntekijöiden oikeudet sosiaaliturvaan ovat täysin verrattavissa muiden unionin kansalaisten (ja tässä tapauksessa muiden Alankomaiden kansalaisten) oikeuksiin sosiaaliturvaan. Näin ei ole niiden entisten turkkilaisten työntekijöiden osalta, jotka eivät ole saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuutta (kuten oli asiassa Akdas ym.).
58. Kuten lisäksi jotkut huomautuksia esittäneistä osapuolista ovat huomauttaneet, luopumalla Alankomaiden kansalaisuudesta voidaan saada takaisin oikeus viedä täydentävä etuus maasta Turkkiin. On totta, että tällainen ratkaisu voi vaikuttaa ongelmalliselta, jos sitä verrataan tavoitteeseen turvata turkkilaisten työntekijöiden integroituminen vastaanottavaan jäsenvaltioon. Se voisi vähentää tällaisten työntekijöiden halukkuutta hakea vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuutta. En kuitenkaan usko, että riski menettää nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltainen täydentävä etuus käytännössä vähentäisi tätä halukkuutta väitetyllä tavalla. Näin on siitä syystä, että kuten yllä mainittiin, vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuudesta seuraa muita oikeuksia (mukaan lukien oikeus vapaaseen liikkuvuuteen), joiden perusta on Euroopan unionin jäsenvaltion kansalaisuudessa.
59. Vaikka siis noudatettaisiin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen valitsemaa tulkintalinjaa, päädyttäisiin siis samaan aineelliseen lopputulokseen. Näin ollen katson, että päätöksen N:o 3/80 6 artiklan 1 kohtaa tulkittuna yhdessä lisäpöytäkirjan 59 artiklan kanssa ei voida tulkita siten, että se on esteenä jäsenvaltion lain sellaiselle säännökselle, jossa peruutetaan kansallisen lainsäädännön nojalla myönnetty täydentävä etuus tilanteessa, jossa tuota etuutta nauttivat henkilöt eivät enää asu kyseisen jäsenvaltion alueella ja jossa nämä henkilöt ovat saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden sen lisäksi, että heillä säilyy Turkin kansalaisuus.
60. Yllä esitetyn perusteella herää kysymys, mistä ajankohdasta alkaen täydentävän etuuden maksaminen voidaan lopettaa. Tätä kysymystä käsitellään seuraavaksi.
D Täydentävän etuuden maksamisen lopettamisen oikea ajankohta
61. Ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen tavoin myös toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä viitataan lisäpöytäkirjan 59 artiklaan. Tarkemmin ottaen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, estääkö kyseinen säännös sen, että täydentävän etuuden maksamista vastaajille jatketaan, kun samassa tilanteessa olevat unionin kansalaiset, jotka ovat palanneet kotimaahansa, eivät enää voi unionin oikeuden nojalla vedota oikeuteen saada kyseinen etuus.
62. Kuten sekä kirjalliset että suulliset huomautukset osoittavat, on huomattavaa epäselvyyttä siitä, mikä on oikea vertailukohta tässä tilanteessa. Tältä osin on korostettu erityisesti muun muassa sitä tosiseikkaa, että unionin kansalaisilla – jotka asumista koskevan edellytyksen säätämishetkellä asuivat muissa jäsenvaltioissa – tietyn siirtymävaiheen ajan säilyi kuitenkin kyseinen etuus kansallisen lainsäädännön nojalla.(40)
63. Vaikka näin onkin, haluan tehdä selväksi, että käsittelemme nyt tosiasiallisesti Alankomaiden kansalaisia, jotka ovat muuttaneet Alankomaista kolmanteen maahan ja jotka haluavat viedä (tai ovat jopa vieneet) kyseisen täydentävän etuuden tuosta jäsenvaltiosta Euroopan unionin rajojen ulkopuolelle. Näin ollen olen vahvasti sitä mieltä, ettei oikea vertailukohta ole unionin kansalainen (esimerkiksi saksalainen), joka palaa kotimaahansa Alankomaissa työskentelyn jälkeen. Sen sijaan vastaajia on verrattava keheen tahansa muuhun Alankomaiden kansalaiseen, joka haluaa viedä täydentävän etuuden kolmanteen maahan (oli kyseessä sitten Turkki tai jokin muu maa).
64. Tällöin käsittääkseni on niin, että täydentävän etuuden maksamisen lopettamisen oikean ajankohdan määrittäminen on puhtaasti kansallisen oikeuden asia eikä lisäpöytäkirjan 59 artiklan tulkitsemista voida pitää olennaisena sen ratkaisemisen kannalta.(41) Toisin sanoen, kun otetaan huomioon, että kyse on Alankomaiden kansalaisista, jotka vievät täydentävän etuuden kolmanteen maahan, asialla ei näytä olevan ilmeistä yhteyttä unionin oikeuteen. Vastaajat eivät ole käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen Euroopan unionin sisällä.(42)
65. Näin ollen en usko, että nyt käsiteltävänä olevan asian tilanteessa lisäpöytäkirjan 59 artikla on oikea mittapuu kyseisen täydentävän etuuden maksamisen lopettamisen oikean ajankohdan määrittämiselle. Kyseessä on kansallisen lainsäädännön tulkintakysymys, jonka ratkaiseminen kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan.
IV Ratkaisuehdotus
66. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Centrale Raad van Beroepin esittämiin kysymyksiin seuraavalla tavalla:
1) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä olevien asioiden tilanteessa, joissa asianomaiset henkilöt ovat saaneet vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisuuden sen lisäksi, että heillä on samalla säilynyt Turkin kansalaisuus, ei ole sovellettava Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta turkkilaisiin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä 19.9.1980 tehtyä assosiaationeuvoston päätöstä N:o 3/80.
2) Tällöin täydentävän etuuden maksamisen lopettamisen oikean ajankohdan määrittäminen on kansallisen lainsäädännön tulkintakysymys, ja näin ollen sen ratkaiseminen kuuluu kansallisen tuomioistuimen toimivaltaan.