ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
1 de março de 2016 (*)
«Reenvio prejudicial — Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 — Artigos 23.° e 26.° — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Diretiva 2011/95/UE — Normas relativas ao conteúdo da proteção internacional — Estatuto conferido pela proteção subsidiária — Artigo 29.° — Segurança social — Condições de elegibilidade — Artigo 33.° — Liberdade de circulação no interior do Estado‑Membro de acolhimento — Conceito — Restrição — Obrigação de residência num lugar determinado — Tratamento diferente — Comparabilidade das situações — Repartição equilibrada dos encargos orçamentais entre as entidades administrativas — Motivos relativos à política em matéria de imigração e de integração»
Nos processos apensos C‑443/14 e C‑444/14,
que têm por objeto pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Bundesverwaltungsgericht (Alemanha), por decisões de 19 de agosto de 2014, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 25 de setembro de 2014, nos processos
Kreis Warendorf
contra
Ibrahim Alo (C‑443/14)
e
Amira Osso
contra
Region Hannover (C‑444/14),
estando presente:
Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht (C‑443/14 e C‑444/14),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, M. Ilešič, L. Bay Larsen (relator), T. von Danwitz, C. Toader, D. Šváby, F. Biltgen e C. Lycourgos, presidentes de secção, A. Rosas, E. Juhász, A. Borg Barthet, M. Safjan, M. Berger, A. Prechal e K. Jürimäe, juízes,
advogado‑geral: P. Cruz Villalón,
secretário: K. Malacek, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 14 de julho de 2015,
vistas as observações apresentadas:
– em representação do Kreis Warendorf, por L. Tepe, na qualidade de agente,
– em representação de I. Alo, por S. Bulut, Rechtsanwalt,
– em representação de A. Osso, por S. Ziesemer e K.‑S. Janutta, Rechtsanwältinnen,
– em representação do Governo alemão, por T. Henze e J. Möller, na qualidade de agentes,
– em representação do Governo helénico, por M. Michelogiannaki, na qualidade de agente,
– em representação da Comissão Europeia, por M. Condou‑Durande e W. Bogensberger, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 6 de outubro de 2015,
profere o presente
Acórdão
1 Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação dos artigos 29.° e 33.° da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO L 337, p. 9).
2 Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem, no processo C‑443/14, o Kreis Warendorf (círculo administrativo de Warendorf) a I. Alo, e, no processo C‑444/14, A. Osso à Region Hannover (Região de Hanôver) a propósito da obrigação de residência imposta pelas autorizações de residência de I. Alo e de A. Osso.
Quadro jurídico
Convenção de Genebra
3 A Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, p. 150, n.° 2545 (1954)], entrou em vigor em 22 de abril de 1954. Foi completada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados, celebrado em Nova Iorque, em 31 de janeiro de 1967, que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967 (a seguir «Convenção de Genebra»).
4 O artigo 23.° desta Convenção, sob a epígrafe «Assistência pública», enuncia:
«Os Estados Contratantes concederão aos refugiados que residam regularmente nos seus territórios o mesmo tratamento que aos seus nacionais em matéria de assistência e auxílio público.»
5 Sob a epígrafe «Liberdade de circulação», o artigo 26.° da referida Convenção prevê:
«Os Estados Contratantes concederão aos refugiados que se encontrem regularmente nos seus territórios o direito de neles escolherem o lugar de residência e circularem livremente, com as reservas instituídas pela regulamentação aplicável aos estrangeiros em geral nas mesmas circunstâncias».
Direito da União
6 Os considerandos 3, 4, 6, 8, 9, 16, 23, 24, 33 e 39 da Diretiva 2011/95 têm a seguinte redação:
«(3) O Conselho Europeu, na sua reunião extraordinária em Tampere, de 15 e 16 de outubro de 1999, decidiu desenvolver esforços para estabelecer um sistema europeu comum de asilo, baseado na aplicação integral e global da Convenção de Genebra [...]
(4) A Convenção de Genebra [...] [constitui] a pedra basilar do regime jurídico internacional relativo à proteção dos refugiados.
[...]
(6) As conclusões de Tampere preveem igualmente que o estatuto de refugiado deverá ser completado por medidas relativas a formas subsidiárias de proteção que proporcionem um estatuto adequado a todas as pessoas que necessitem de tal proteção.
[...]
(8) No Pacto Europeu sobre a imigração e o asilo, adotado em 15 e 16 de outubro de 2008, o Conselho Europeu sublinhou que subsistem grandes disparidades entre os Estados‑Membros no que diz respeito à concessão da proteção e às formas que esta reveste, tendo solicitado novas iniciativas para levar a cabo a instauração, prevista pelo Programa de Haia, de um sistema europeu comum de asilo e oferecer assim um nível de proteção mais elevado.
(9) No Programa de Estocolmo, o Conselho Europeu reiterou o seu compromisso em relação ao objetivo de criar um espaço comum de proteção e solidariedade, com base num processo comum de asilo e num estatuto uniforme, nos termos do artigo 78.° [TFUE], para os beneficiários de proteção internacional, o mais tardar em 2012.
[...]
(16) A presente diretiva respeita os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. […]
[...]
(23) Deverão estabelecer‑se normas relativas à configuração e ao conteúdo do estatuto de refugiado, a fim de auxiliar as instâncias nacionais competentes dos Estados‑Membros a aplicar a Convenção de Genebra.
(24) É necessário introduzir critérios comuns de reconhecimento como refugiados de requerentes de asilo, nos termos do artigo 1.° da Convenção de Genebra.
[...]
(33) Importa igualmente adotar normas relativas à configuração e ao conteúdo do estatuto da proteção subsidiária. A proteção subsidiária deverá completar e suplementar a proteção dos refugiados consagrada pela Convenção de Genebra.
[...]
(39) Respondendo à solicitação do Programa de Estocolmo para que seja estabelecido um estatuto uniforme para os refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária, e com exceção das derrogações necessárias e objetivamente justificadas, os beneficiários do estatuto de proteção subsidiária deverão beneficiar dos mesmos direitos e benefícios a que têm direito os refugiados ao abrigo da presente diretiva, e deverão estar sujeitos às mesmas condições de elegibilidade.»
7 O artigo 20.°, n.os 1 e 2, desta diretiva, que figura no respetivo capítulo VII, relativo ao conteúdo da proteção internacional, dispõe:
«1. O presente capítulo não prejudica os direitos estabelecidos na Convenção de Genebra.
2. Salvo indicação em contrário, o presente capítulo aplica‑se tanto aos refugiados como às pessoas elegíveis para proteção subsidiária.»
8 O artigo 29.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Segurança social», dispõe:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que os beneficiários de proteção internacional recebam, no Estado‑Membro que lhes concedeu essa proteção, a assistência social necessária, à semelhança dos nacionais desse Estado‑Membro.
2. Em derrogação da regra geral estabelecida no n.° 1, os Estados‑Membros podem limitar a assistência social a conceder aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária às prestações sociais de base, que nesse caso serão prestadas ao mesmo nível e segundo os mesmos critérios de elegibilidade dos respetivos nacionais.»
9 O artigo 32.° da mesma diretiva prevê:
«1. Os Estados‑Membros devem assegurar que os beneficiários de proteção internacional tenham acesso a alojamento em condições equivalentes às dos nacionais de outros países terceiros que residam legalmente nos respetivos territórios.
2. Embora autorizem a prática da dispersão de beneficiários de proteção internacional no território nacional, os Estados‑Membros devem envidar esforços para aplicar políticas destinadas a prevenir a discriminação dos beneficiários de proteção internacional e a assegurar a igualdade de oportunidades relativamente ao acesso ao alojamento.»
10 O artigo 33.° da Diretiva 2011/95, sob a epígrafe «Liberdade de circulação no Estado‑Membro», estabelece:
«Os Estados‑Membros devem permitir a liberdade de circulação dos beneficiários de proteção internacional nos respetivos territórios, nas mesmas condições e com as mesmas restrições que as previstas para os nacionais de outros países terceiros que residam legalmente nos respetivos territórios.»
Direito alemão
11 O § 12 da Lei sobre a residência, a atividade profissional e a integração de estrangeiros no território federal (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), de 30 de julho de 2004 (BGBl. 2004 I, p. 1950), na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais (a seguir «AufenthG»), dispõe:
«(1) O título de residência é emitido para o território federal. A sua validade para a permanência no território das Partes contratantes, nos termos das disposições da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen, não é afetada.
(2) O visto e a autorização de residência podem ser concedidos e prorrogados mediante certas condições. Podem estar sujeitos, mesmo posteriormente, a obrigações, em especial, a uma restrição territorial.»
12 Nos termos das Orientações Administrativas Gerais sobre a AufenthG (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum AufenthG) de 26 de outubro de 2009:
«12.2.5.2.1 A imposição de restrições à fixação de residência constitui, em especial, um meio adequado para evitar, através de uma afetação regional, o encargo fiscal desproporcionado de certos Länder e municípios, resultante do facto de nacionais estrangeiros receberem prestações sociais. Essas restrições podem igualmente contribuir para evitar a concentração, em certas áreas do território, de nacionais estrangeiros que beneficiam de ajuda social e o aparecimento de focos de tensões sociais com os seus efeitos negativos sobre a integração dos nacionais estrangeiros. Tais medidas são igualmente justificadas com o objetivo de vincular estrangeiros com especial necessidade de integração a um lugar de residência determinado, de modo que possam aí beneficiar dos serviços de auxílio em matéria de integração.
12.2.5.2.2 Nestas circunstâncias, são impostas e mantidas obrigações restritivas relativas ao lugar de residência para os titulares de autorizações de residência na aceção do capítulo II, secção V, da AufenthG ou de autorizações de estabelecimento, nos termos do § 23, n.° 2, na medida em que os mesmos beneficiem de prestações ao abrigo dos livros II ou XII do Código da Segurança Social [(Sozialgesetzbuch)] ou da Lei relativa às prestações a conceder aos requerentes de asilo [(Asylbewerberleistungsgesetz).]»
13 Segundo as indicações contidas na decisão de reenvio, estas disposições administrativas aplicam‑se apenas aos nacionais estrangeiros a quem seja concedida uma autorização de residência por razões humanitárias, políticas ou de direito internacional. Resulta igualmente dessa decisão que, segundo jurisprudência do órgão jurisdicional de reenvio, não é permitido impor uma obrigação de residência aos nacionais de países terceiros que beneficiam do estatuto de refugiado unicamente com o objetivo de garantir uma distribuição adequada do encargo da ajuda social pública.
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
14 I. Alo e A. Osso são nacionais sírios. Deslocaram‑se para a Alemanha, respetivamente, em 1998 e 2001, onde cada um apresentou, sem êxito, um pedido de asilo. Seguidamente, residiram nesse Estado‑Membro ao abrigo de autorizações provisórias. Aí beneficiaram de proteção social desde o início do procedimento de pedido de asilo.
15 Na sequência da apresentação de novos pedidos de asilo, o Serviço das Migrações e Refugiados (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) concedeu‑lhes o estatuto conferido pela proteção subsidiária.
16 As autorizações de residência emitidas a I. Alo e a A. Osso, respetivamente, por decisões do círculo administrativo de Warendorf de 12 de outubro de 2012 e da Região de Hanôver de 5 de abril de 2012, continham uma obrigação de fixar o seu lugar de residência, na cidade de Ahlen (Alemanha) e na Região de Hanôver, com exceção da capital do Land da Baixa Saxónia. Nas suas decisões, as referidas autoridades basearam‑se nos pontos 12.2.5.2.1 e 12.2.5.2.2 das Orientações Administrativas Gerais sobre a AufenthG.
17 I. Alo e A. Osso contestam, nos dois processos principais, a obrigação de residência que lhes é imposta. As ações que intentaram em primeira instância foram julgadas improcedentes.
18 O recurso interposto por I. Alo no Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Tribunal Administrativo Superior do Land da Renânia do Norte‑Vestefália) obteve provimento. Esse órgão jurisdicional anulou a obrigação de residência e, no essencial, considerou que a decisão do círculo administrativo de Warendorf violava as disposições conjugadas dos artigos 28.°, n.° 1, e 32.° da Diretiva 2004/83/CE do Conselho, de 29 de abril de 2004, que estabelece normas mínimas relativas às condições a preencher por nacionais de países terceiros ou apátridas para poderem beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa que, por outros motivos, necessite de proteção internacional, bem como relativas ao respetivo estatuto, e relativas ao conteúdo da proteção concedida (JO L 304, p. 12), disposições que correspondem aos artigos 29.°, n.° 1, e 33.° da Diretiva 2011/95.
19 Em contrapartida, o Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Superior do Land da Baixa Saxónia) negou provimento ao recurso interposto por A. Osso. Esse órgão jurisdicional considerou, nomeadamente, que a decisão impugnada era conforme com as normas aplicáveis devido ao facto de A. Osso receber determinadas prestações sociais. Por outro lado, entendeu que essa decisão não violava o direito internacional nem o direito da União.
20 O Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) foi, posteriormente, chamado a pronunciar‑se sobre recursos de «Revision» interpostos, respetivamente, pelo círculo administrativo de Warendorf e por A. Osso contra os acórdãos proferidos pelo Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen e pelo Niedersächsische Oberverwaltungsgericht.
21 Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, redigidas em termos idênticos nos processos C‑443/14 e C‑444/14:
«1) A obrigação de fixar residência num território espacialmente delimitado (município, círculo administrativo, região) do Estado‑Membro constitui uma restrição à liberdade de circulação na aceção do artigo 33.° da Diretiva 2011/95, quando, de outro modo, o estrangeiro pode deslocar‑se e permanecer livremente no território do Estado‑Membro?
2) A obrigação de fixar residência imposta a beneficiários [do estatuto conferido pela] proteção subsidiária é compatível com o artigo 33.° e/ou com o artigo 29.° da Diretiva 2011/95, quando tem por objetivo alcançar uma distribuição adequada dos encargos da assistência social pelas respetivas entidades competentes no interior do território do Estado?
3) A obrigação de fixar residência imposta a beneficiários [do estatuto conferido pela] proteção subsidiária é compatível com o artigo 33.° e/ou com o artigo 29.° da Diretiva 2011/95, quando se baseia em razões de política migratória e de integração, por exemplo[,] para evitar a criação de zonas socialmente desfavorecidas pela concentração maciça dos estrangeiros em determinados municípios ou círculos administrativos? São suficientes, neste caso, razões abstratas de política migratória e de integração, ou essas razões têm de ser concretamente estabelecidas?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
22 Com a sua primeira questão em cada um dos processos principais, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 33.° da Diretiva 2011/95 deve ser interpretado no sentido de que uma obrigação de residência imposta a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária, como as obrigações em causa nos processos principais, constitui uma restrição à liberdade de circulação garantida por esse artigo, mesmo quando esta medida não proíbe esse beneficiário de se deslocar livremente no território do Estado‑Membro que concedeu essa proteção e de permanecer temporariamente nesse território fora do lugar designado pela obrigação de residência.
23 Nos termos do artigo 33.° da Diretiva 2011/95, os Estados‑Membros devem permitir a liberdade de circulação dos beneficiários de proteção internacional nos respetivos territórios, nas mesmas condições e com as mesmas restrições que as previstas para os nacionais de outros países terceiros que residam legalmente nos respetivos territórios.
24 A redação desse artigo não permite, por si só, determinar se o mesmo implica unicamente que os beneficiários de proteção internacional devem poder deslocar‑se livremente no território do Estado‑Membro que tenha concedido essa proteção ou se significa igualmente que esses beneficiários devem poder escolher o seu lugar de residência nesse território.
25 O facto de o artigo 33.° da Diretiva 2011/95 ter a epígrafe «Liberdade de circulação» não é suficiente para dissipar as ambiguidades que resultam da sua redação. Com efeito, como salientou o advogado‑geral no n.° 34 das suas conclusões, a utilização desta expressão em direito da União não é unívoca, na medida em que certas disposições deste direito distinguem expressamente a liberdade de circulação da liberdade de escolher o seu lugar de residência quando outras empregam a expressão «liberdade de circulação» num sentido que abrange também o direito de escolher o seu lugar de residência.
26 Além disso, se, na versão em língua alemã da Diretiva 2011/95, a epígrafe do respetivo artigo 33.°, a saber, «Freizügigkeit innerhalb eines Mitgliedstaats», pode ser entendida como indicando que a liberdade de circulação que este artigo consagra compreende o direito de escolher o seu lugar de residência, outras versões linguísticas desta diretiva, em especial as versões espanhola, dinamarquesa, inglesa, francesa e italiana, não corroboram essa interpretação.
27 Ora, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a formulação utilizada numa das versões linguísticas de uma disposição do direito da União não pode servir de base única à interpretação dessa disposição e não lhe pode ser atribuído caráter prioritário em relação às outras versões linguísticas. As disposições do direito da União devem, com efeito, ser interpretadas e aplicadas de maneira uniforme, à luz das versões redigidas em todas as línguas da União. Em caso de disparidade entre as diferentes versões linguísticas de um diploma do direito da União, a disposição em causa deve ser interpretada em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (acórdão GSV, C‑74/13, EU:C:2014:243, n.° 27 e jurisprudência referida).
28 A este respeito, importa salientar que resulta dos considerandos 4, 23 e 24 da Diretiva 2011/95 que a Convenção de Genebra constitui a pedra basilar do regime jurídico internacional de proteção dos refugiados e que as disposições desta diretiva relativas às condições de concessão do estatuto de refugiado e ao respetivo conteúdo foram adotadas para auxiliar as autoridades competentes dos Estados‑Membros na aplicação desta Convenção, com base em conceitos e critérios comuns (v., por analogia, acórdão Abed El Karem El Kott e o., C‑364/11, EU:C:2012:826, n.° 42).
29 A interpretação das disposições desta diretiva deve, por conseguinte, ser feita à luz da economia geral e da finalidade desta, no respeito da Convenção de Genebra e dos outros tratados pertinentes referidos no artigo 78.°, n.° 1, TFUE. Esta interpretação deve igualmente ser feita, como resulta do considerando 16 da Diretiva 2011/95, no respeito dos direitos reconhecidos pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (v., por analogia, acórdão Abed El Karem El Kott e o., C‑364/11, EU:C:2012:826, n.° 43 e jurisprudência referida).
30 Além disso, decorre do considerando 3 da Diretiva 2011/95 que, inspirando‑se nas conclusões do Conselho Europeu de Tampere, era intenção do legislador da União que o sistema europeu de asilo, que esta diretiva contribui para definir, se baseasse na aplicação integral e global da Convenção de Genebra.
31 Estas considerações são, em princípio, na parte em que se referem à Convenção de Genebra, pertinentes unicamente no que respeita às condições de concessão do estatuto de refugiado e ao respetivo conteúdo, na medida em que o regime previsto nesta Convenção se aplica apenas aos refugiados e não aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária, uma vez que esta proteção tem por objetivo, como decorre dos considerandos 6 e 33 da Diretiva 2011/95, completar a proteção dos refugiados consagrada na referida Convenção (v., neste sentido, acórdãos Diakité, C‑285/12, EU:C:2014:39, n.° 33, e N., C‑604/12, EU:C:2014:302, n.° 31).
32 No entanto, os considerandos 8, 9 e 39 da Diretiva 2011/95 indicam que o legislador da União pretendeu, em resposta ao convite constante do Programa de Estocolmo, instituir um estatuto uniforme para todos os beneficiários de proteção internacional e que, por conseguinte, optou por conceder aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária os mesmos direitos e vantagens de que gozam os refugiados, com exceção das derrogações necessárias e objetivamente justificadas.
33 Assim, o capítulo VII desta diretiva, relativo ao conteúdo da proteção internacional, aplica‑se, por força do respetivo artigo 20.°, n.° 2, tanto aos refugiados como aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária, salvo indicação em contrário.
34 Embora alguns artigos desse capítulo contenham essa indicação, não se pode deixar de observar que não é o caso do artigo 33.° da Diretiva 2011/95. Este artigo precisa, pelo contrário, que a liberdade «de circulação» nele consagrada é garantida «aos beneficiários de proteção internacional», o que implica que os refugiados e os beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária estejam, a este respeito, abrangidos pelo mesmo regime.
35 Ora, o artigo 26.° da Convenção de Genebra, que garante aos refugiados o benefício da liberdade de circulação, prevê expressamente que essa liberdade abrange não só o direito de circular livremente no território do Estado que tenha concedido o estatuto de refugiado como também o direito de escolher o seu lugar de residência nesse território. Não há nenhum elemento que revele que o legislador da União tenha optado por retomar, na Diretiva 2011/95, apenas o primeiro desses direitos, e não o segundo.
36 Nestas condições, interpretar o artigo 33.° desta diretiva no sentido de que não atribui aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária o direito de escolher o seu lugar de residência no Estado‑Membro que concedeu essa proteção implicaria que esse direito só fosse garantido aos refugiados e criaria assim, não obstante a falta de indicação expressa na referida diretiva para esse efeito, uma distinção, contrária ao objetivo recordado nos n.os 32 e 33 do presente acórdão, entre o conteúdo da proteção assegurada a este respeito, por um lado, aos refugiados e, por outro, aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiaria.
37 Por conseguinte, importa interpretar o artigo 33.° da mesma diretiva no sentido de que impõe aos Estados‑Membros que permitam aos beneficiários de proteção internacional, simultaneamente, poderem deslocar‑se livremente no território do Estado‑Membro que tenha concedido essa proteção e poderem escolher o seu lugar de residência nesse território.
38 A precisão que figura no artigo 32.°, n.° 2, da Diretiva 2011/95, segundo a qual a prática nacional que consiste em dispersar os beneficiários de proteção internacional é autorizada, não pode pôr esta conclusão em causa.
39 Com efeito, essa precisão deve ser entendida, no que respeita ao objetivo desse artigo, como visando apenas permitir aos Estados‑Membros integrar essa prática na sua política de acesso ao alojamento.
40 Atendendo ao exposto, há que responder à primeira questão em cada um dos processos principais que o artigo 33.° da Diretiva 2011/95 deve ser interpretado no sentido de que uma obrigação de residência imposta a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária, como as obrigações em causa nos processos principais, constitui uma restrição à liberdade de circulação garantida por esse artigo, mesmo quando esta medida não proíbe esse beneficiário de se deslocar livremente no território do Estado‑Membro que tenha concedido essa proteção e de permanecer temporariamente nesse território fora do lugar designado pela obrigação de residência.
Quanto à segunda questão
41 Com a sua segunda questão em cada um dos processos principais, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 29.° e 33.° da Diretiva 2011/95 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à imposição de uma obrigação de residência, como as obrigações em causa nos processos principais, a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária que recebe determinadas prestações sociais específicas, com vista a realizar uma repartição adequada dos encargos decorrentes do pagamento destas prestações entre as diferentes entidades competentes na matéria.
42 No que diz respeito ao artigo 33.° da mesma diretiva, embora decorra da resposta dada à primeira questão que a imposição de uma obrigação de residência como as obrigações em causa nos processos principais constitui uma restrição à liberdade de circulação garantida por este artigo, importa salientar, todavia, que o referido artigo admite certas restrições a essa liberdade.
43 No entanto, o artigo 33.° da Diretiva 2011/95 esclarece que o direito dos beneficiários de proteção internacional de circular livremente deve ser exercido nas mesmas condições e com as mesmas restrições que as previstas para os nacionais de outros países terceiros que residam legalmente no território do Estado‑Membro que tenha concedido essa proteção.
44 O artigo 26.° da Convenção de Genebra, que, tendo em conta as considerações que figuram nos n.os 28 a 37 do presente acórdão, é pertinente para determinar o alcance da livre circulação dos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária, prevê, por seu turno, que a liberdade de circulação é concedida aos refugiados com as reservas instituídas pela regulamentação aplicável aos estrangeiros em geral nas mesmas circunstâncias.
45 Daqui decorre que, por força do disposto no artigo 33.° da Diretiva 2011/95, os beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária não podem, em princípio, estar sujeitos, no que diz respeito à escolha do seu lugar de residência, a um regime mais restritivo do que o aplicável aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no Estado‑Membro que tenha concedido essa proteção.
46 Ora, resulta da decisão de reenvio que é imposta uma obrigação de residência, com vista a realizar uma repartição adequada do encargo decorrente do pagamento de determinadas prestações sociais específicas (a seguir «ajuda social») entre as respetivas entidades competentes na matéria, aos nacionais de países terceiros que, por um lado, dispõem de autorização de residência por razões humanitárias, políticas ou de direito internacional, com exceção dos refugiados, e, por outro, recebem ajuda social.
47 A regulamentação nacional em causa nos processos principais submete assim, a este respeito, os beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária a um regime mais restritivo do que o aplicável, de maneira geral, aos refugiados e aos nacionais de países terceiros que residem legalmente em território alemão por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional.
48 Quanto ao artigo 29.° da Diretiva 2011/95, importa salientar que o n.° 1 deste artigo estabelece uma regra geral segundo a qual os beneficiários de proteção internacional recebem, no Estado‑Membro que concedeu essa proteção, a mesma assistência social que a prevista para os nacionais desse Estado‑Membro. Esta regra implica, nomeadamente, que o acesso destes beneficiários à assistência social não deve estar subordinado ao cumprimento de condições que não seriam impostas aos nacionais do Estado‑Membro que tenha concedido essa proteção.
49 O artigo 29.°, n.° 2, da mesma diretiva prevê que os Estados‑Membros podem derrogar a referida regra limitando às prestações sociais de base a assistência social concedida aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária. No entanto, decorre claramente desta disposição que, quando um Estado‑Membro decide derrogar essa regra, as prestações sociais de base devem estar sujeitas às mesmas condições de elegibilidade que são aplicáveis aos nacionais desse Estado‑Membro.
50 Daqui decorre que, nas duas hipóteses previstas no artigo 29.° da Diretiva 2011/95, as condições de elegibilidade dos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária à assistência social que lhes oferece o Estado‑Membro que concedeu esta proteção devem ser as mesmas de que depende a atribuição desta assistência aos nacionais desse Estado‑Membro.
51 O artigo 23.° da Convenção de Genebra, que, tendo em conta as considerações que figuram nos n.os 28 a 37 do presente acórdão, é pertinente para interpretar o artigo 29.°, n.° 1, da Diretiva 2011/95, confirma esta análise, na medida em que esclarece que os Estados contratantes concederão aos refugiados que residam regularmente nos seus territórios o mesmo tratamento que, em matéria de assistência e auxílio público, é reservado aos seus nacionais.
52 Ora, resulta das considerações constantes do n.° 46 do presente acórdão que obrigações de residência como as obrigações em causa nos processos principais são impostas aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária sempre que estes recebam ajuda social.
53 Contrariamente aos nacionais alemães aos quais não se aplica uma obrigação de residência desse tipo, um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária só pode, por conseguinte, receber ajuda social se estiver disposto a sujeitar‑se a uma obrigação de residência.
54 Assim sendo, uma regulamentação nacional podia validamente prever a imposição de uma obrigação de residência aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária sem impor uma medida desse tipo aos refugiados, aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território do Estado‑Membro em causa por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional e aos nacionais desse Estado‑Membro se essas categorias não estiverem numa situação objetivamente comparável tendo em conta o objetivo prosseguido por esta regulamentação.
55 A este respeito, importa, contudo, salientar que a concessão de prestações sociais a determinada pessoa implica um encargo para a entidade chamada a fornecer tais prestações, independentemente de essa pessoa ser um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária, um refugiado, um nacional de um país terceiro que resida legalmente no território alemão por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional ou um nacional alemão. A deslocação de pessoas que beneficiam das referidas prestações ou a sua concentração desigual no território do Estado‑Membro em causa é, por conseguinte, suscetível de implicar uma repartição inadequada desse encargo entre as diferentes entidades competentes na matéria, sem que a qualidade eventual de beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária dessas pessoas apresente uma especial pertinência a este respeito.
56 Resulta do exposto que há que responder à segunda questão em cada um dos processos principais que os artigos 29.° e 33.° da Diretiva 2011/95 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à imposição de uma obrigação de residência, como as obrigações em causa nos processos principais, a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária que receba determinadas prestações sociais específicas, com vista a realizar uma repartição adequada do encargo decorrente do pagamento destas prestações entre as diferentes entidades competentes na matéria, quando a regulamentação nacional aplicável não preveja a imposição de uma medida desse tipo aos refugiados, aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no Estado‑Membro em causa por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional e aos nacionais desse Estado‑Membro que recebam as referidas prestações.
Quanto à terceira questão
57 Com a sua terceira questão em cada um dos processos principais, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 29.° e/ou 33.° da Diretiva 2011/95 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à imposição de uma obrigação de residência, como as obrigações em causa nos processos principais, a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária que recebe determinadas prestações sociais específicas, com o objetivo de facilitar a integração dos nacionais de países terceiros no Estado‑Membro que tenha concedido essa proteção.
58 Resulta da decisão de reenvio que, a pretexto do objetivo mencionado no número anterior, a obrigação de residência prevista no direito alemão visa, por um lado, evitar a concentração, em determinados territórios, de nacionais de países terceiros que recebem ajuda social e o aparecimento de focos de tensões sociais com efeitos negativos para a sua integração e, por outro, vincular os nacionais de países terceiros com especial necessidade de integração a um lugar de residência determinado, de modo a que ali possam beneficiar dos serviços de auxílio em matéria de integração.
59 A este respeito, importa constatar que o artigo 29.° da Diretiva 2011/95 não é pertinente no âmbito do exame da terceira questão, uma vez que, tendo em conta o objetivo de facilitar a integração dos nacionais de países terceiros, os beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária e os nacionais alemães não se encontram numa situação comparável.
60 No que respeita ao artigo 33.° desta diretiva, resulta das indicações que constam dos n.os 12 e 13 do presente acórdão que a regulamentação nacional em causa nos processos principais impõe aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária que recebam ajuda social um tratamento distinto do aplicável, de maneira geral, aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território alemão por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional e aos nacionais alemães.
61 Ora, decorre das considerações que figuram no n.° 54 do presente acórdão que o artigo 33.° da Diretiva 2011/95 só se opõe à imposição, por tal regulamentação, de uma obrigação de residência a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária que recebe ajuda social se os beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária, tendo em conta o objetivo prosseguido por esta regulamentação, estiverem numa situação objetivamente comparável à dos nacionais de países terceiros que residam legalmente em território alemão por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional.
62 Caberá, por conseguinte, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a circunstância de um nacional de um país terceiro que recebe ajuda social ser beneficiário de proteção internacional, neste caso subsidiária, implica que terá de enfrentar maiores dificuldades de integração do que um nacional de um país terceiro que resida legalmente na Alemanha e receba ajuda social.
63 Poderia ser o caso, em especial, se, por força da regra nacional mencionada pelo órgão jurisdicional de reenvio, segundo a qual a permanência de nacionais de países terceiros que residem legalmente na Alemanha por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional está, em geral, subordinada à condição de estes poderem assegurar a sua subsistência, esses nacionais só pudessem beneficiar da ajuda social após uma permanência ininterrupta de uma certa duração no território do Estado‑Membro de acolhimento. Com efeito, essa permanência poderia levar a presumir que os nacionais de países terceiros em causa estão suficientemente integrados nesse Estado‑Membro, de forma que não estariam numa situação comparável à dos beneficiários de proteção internacional tendo em conta o objetivo de facilitar a integração dos nacionais de países terceiros.
64 Decorre do exposto que há que responder à terceira questão em cada um dos processos principais que o artigo 33.° da Diretiva 2011/95 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à imposição de uma obrigação de residência, como as obrigações em causa nos processos principais, a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária que receba determinadas prestações sociais específicas, com o objetivo de facilitar a integração dos nacionais de países terceiros no Estado‑Membro que concedeu essa proteção, quando a regulamentação nacional aplicável não preveja a imposição de uma medida desse tipo aos nacionais de países terceiros que residam legalmente nesse Estado‑Membro por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional que recebam as referidas prestações, se os beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária não estiverem, tendo em conta esse objetivo, numa situação objetivamente comparável à dos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território do Estado‑Membro em causa por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Quanto às despesas
65 Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1) O artigo 33.° da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida, deve ser interpretado no sentido de que uma obrigação de residência imposta a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária, como as obrigações em causa nos processos principais, constitui uma restrição à liberdade de circulação garantida por esse artigo, mesmo quando esta medida não proíbe esse beneficiário de se deslocar livremente no território do Estado‑Membro que tenha concedido essa proteção e de permanecer temporariamente nesse território fora do lugar designado pela obrigação de residência.
2) Os artigos 29.° e 33.° da Diretiva 2011/95 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à imposição de uma obrigação de residência, como as obrigações em causa nos processos principais, a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária que receba determinadas prestações sociais específicas, com vista a realizar uma repartição adequada do encargo decorrente do pagamento destas prestações entre as diferentes entidades competentes na matéria, quando a regulamentação nacional aplicável não preveja a imposição de uma medida desse tipo aos refugiados, aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no Estado‑Membro em causa por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional e aos nacionais desse Estado‑Membro que recebam as referidas prestações.
3) O artigo 33.° da Diretiva 2011/95 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à imposição de uma obrigação de residência, como as obrigações em causa nos processos principais, a um beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária que receba determinadas prestações sociais específicas, com o objetivo de facilitar a integração dos nacionais de países terceiros no Estado‑Membro que concedeu essa proteção, quando a regulamentação nacional aplicável não preveja a imposição de uma medida desse tipo aos nacionais de países terceiros que residam legalmente nesse Estado‑Membro por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional que recebam as referidas prestações, se os beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária não estiverem, tendo em conta esse objetivo, numa situação objetivamente comparável à dos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território do Estado‑Membro em causa por razões que não sejam humanitárias, políticas ou de direito internacional, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Assinaturas