SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 11. julija 2013(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Prevoz – Direktiva 91/440/EGS – Razvoj železnic Skupnosti – Direktiva 2001/14/ES – Dodeljevanje železniških infrastrukturnih zmogljivosti – Člen 6(3) Direktive 91/440 in Priloga II k tej direktivi – Člen 14(2) Direktive 2001/14 – Upravljavec infrastrukture – Sodelovanje pri pripravi voznega reda omrežja – Vodenje prometa – Člen 6, od (2) do (5), Direktive 2001/14 – Neobstoj ukrepov za spodbujanje upravljavcev infrastrukture k zniževanju stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine pristojbin za dostop – Člena 7(3) in 8(1) Direktive 2001/14 – Stroški, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve – Člen 11 Direktive 2001/14 – Načrt izvedbe“
V zadevi C‑627/10,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 29. decembra 2010,
Evropska komisija, ki jo zastopajo H. Støvlbæk, D. Kukovec in M. Žebre, agenti, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Republiki Sloveniji, ki jo zastopajo N. Pintar Gosenca, A. Vran in J. Kampoš, agentke,
tožena stranka,
ob intervenciji
Češke republike, ki jo zastopata M. Smolek in T. Müller, agenta,
Kraljevine Španije, ki jo zastopa S. Centeno Huerta, agentka,
intervenientki,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi A. Tizzano, predsednik senata, A. Borg Barthet (poročevalec), E. Levits, J.-J. Kasel, sodniki, in M. Berger, sodnica,
generalni pravobranilec: N. Jääskinen,
sodna tajnica: A. Impellizzeri, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 20. septembra 2012,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 13. decembra 2012
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Republika Slovenija s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za uskladitev:
– s členom 6(3) Direktive Sveta z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (91/440/EGS) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 341), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/51/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 376, v nadaljevanju: Direktiva 91/440) in Prilogo II k tej direktivi ter členom 14(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 8, str. 227, v nadaljevanju: Direktiva 2001/14);
– s členi 6, od (2) do (5), 7(3), 8(1) in 11 Direktive 2001/14 ter
– s členom 30(1) Direktive 2001/14,
ni izpolnila obveznosti iz navedenih določb.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 91/440
2 Člen 6(3) Direktive 91/440 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se za pravičen in enakopraven dostop do železniške infrastrukture odločilne funkcije, navedene v Prilogi II, prenesejo na organe ali podjetja, ki sami(-a) ne zagotavljajo prevoznih storitev v železniškem prometu. Ne glede na organizacijske strukture je treba dokazati, da je bil ta cilj dosežen.
Vendar lahko države članice pobiranje uporabnin in odgovornost za upravljanje železniške infrastrukture, kot so na primer naložbe, vzdrževanje in financiranje, prenesejo na prevoznike v železniškem prometu ali kakšen drug organ.“
3 V Prilogi II k navedeni direktivi je „Seznam bistvenih funkcij iz člena 6(3):
– priprava in odločanje o izdaji licenc prevoznikom v železniškem prometu, vključno z dodeljevanjem posameznih licenc,
– odločanje o dodeljevanju vlakovnih poti, vključno z opredelitvijo in oceno razpoložljivosti, ter dodeljevanju posameznih vlakovnih poti,
– odločanje o zaračunavanju uporabnin za uporabo infrastrukture,
– spremljanje izpolnjevanja obveznosti javne službe pri zagotavljanju nekaterih storitev.“
Direktiva 2001/14
4 Člen 6, od (2) do (5), Direktive 2001/14 je določal:
„2. Upravljavcem železniške infrastrukture se ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.
3. Države članice zagotovijo, da se določba odstavka 2 izvede bodisi s pogodbo med pristojnim organom in upravljavcem železniške infrastrukture, ki velja najmanj tri leta in predvidi državno financiranje, bodisi z uvedbo primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili.
4. Kadar obstaja pogodba, se njeni pogoji in struktura plačil, ki so namenjena za financiranje upravljavca infrastrukture, dogovorijo vnaprej za ves čas veljavnosti pogodbe.
5. Določi se postopek za porazdelitev stroškov. Države članice lahko zahtevajo predhodno odobritev. Ta postopek se občasno ažurira glede na najboljšo mednarodno prakso.“
5 Člen 7(3) navedene direktive določa:
„Brez poseganja v odstavek 4 ali 5 ali v člen 8 so uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve.“
6 Člen 8(1) Direktive 2001/14 je določal:
„Če trg prenese, lahko država članica za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture naloži pribitke na podlagi učinkovitih, preglednih in enakopravnih načel, pri čemer zagotavlja optimalno konkurenčnost zlasti mednarodnega železniškega prevoza blaga. Ureditev zaračunavanja uporabnin upošteva povečanje produktivnosti, ki jo dosežejo prevozniki v železniškem prometu.
Višina uporabnin nikakor ne sme izključiti uporabe infrastrukture s strani tistih tržnih delov, ki lahko plačajo vsaj stroške, nastale neposredno zaradi izvajanja železniških prevoznih storitev, in donosnosti naložbe, ki jo trg lahko prenese.“
7 Člen 11(1) navedene direktive je določal:
„Ureditve zaračunavanja spodbujajo prevoznike v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture k zmanjševanju motenj in izboljšanju kakovosti izvedbe železniškega omrežja preko načrta izvedbe. Ta načrt lahko vsebuje denarne kazni za dejanja, ki motijo delovanje omrežja, nadomestila za prevoznike, ki so prizadeti zaradi takih motenj, in stimulacije za bolj uspešno poslovanje od načrtovanega.“
8 Člen 14(1) in (2) iste direktive je določal:
„1. Države članice izdelajo okvir za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, pri čemer upoštevajo neodvisnost upravljanja iz člena 4 Direktive 91/440/EGS. Izdelajo se posebna pravila za dodeljevanje zmogljivosti. Upravljavec železniške infrastrukture izvaja postopke dodeljevanja zmogljivosti. Upravljavec infrastrukture zlasti zagotavlja, da se infrastrukturne zmogljivosti dodeljujejo pravično in brez razlikovanja ter v skladu z zakonodajo Skupnosti.
2. Kadar je upravljavec infrastrukture pravno, organizacijsko ali pri odločanju odvisen od prevoznikov v železniškem prometu, naloge, navedene v odstavku 1 in dodatno opredeljene v tem poglavju, prevzame organ za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, ki je pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisen od vseh prevoznikov v železniškem prometu.“
Slovensko pravo
Zakon o železniškem prometu
9 Zakon o železniškem prometu z dne 26. aprila 2007 (Uradni list RS, št. 44/2007) v različici, ki se uporablja v tem sporu (Uradni list RS, št. 58/2009, v nadaljevanju: zakon o železniškem prometu), v členu 21 določa:
„(1) Za opravljanje nalog iz tega člena, vlada ustanovi javno agencijo za železniški promet [v nadaljevanju: agencija za železniški promet].
[…]
(3) Agencija [za železniški promet] opravlja naloge za zagotovitev nediskriminatornega dostopa do železniške infrastrukture, kar vključuje:
– dodeljevanje vlakovnih poti;
[…]
– sprejem voznega reda omrežja.“
10 Člen 11 navedenega zakona določa:
„(1) Vzdrževanje javne železniške infrastrukture in vodenje železniškega prometa na njej je obvezna gospodarska javna služba.
(2) Gospodarsko javno službo iz prejšnjega odstavka opravlja upravljavec na podlagi pogodbe o opravljanju gospodarske javne službe.
[…]
(4) Vodenje železniškega prometa na javni železniški infrastrukturi obsega predvsem:
– vodenje prometa vlakov;
– izdelavo in izvajanje voznega reda omrežja;
– […]“
Uredba z dne 10. aprila 2008
11 Uredba o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi z dne 10. aprila 2008 (Uradni list RS, št. 38/08, v nadaljevanju: uredba z dne 10. aprila 2008) v členu 9 določa:
„(1) Agencija [za železniški promet], upravljavec in prosilec morajo v postopku konstrukcije in dodeljevanja vlakovnih poti upoštevati naslednje roke in načela:
[…]
– upravljavec pripravi osnutek novega voznega reda omrežja in novih voznih redov najpozneje pet mesecev pred uveljavitvijo novega voznega reda omrežja in jih posreduje agenciji [za železniški promet];
– med pripravo osnutka se upravljavec posvetuje z zainteresiranimi strankami in vsemi tistimi, ki želijo imeti možnost izraziti svoje mnenje o morebitnih vplivih operativnega voznega reda na njihovo možnost zagotavljanja železniških storitev v sezoni operativnega voznega reda;
– osnutek novega voznega reda omrežja pošlje agencija [za železniški promet] prosilcem, ki so vložili vloge za dodelitev vlakovne poti in ostalim zainteresiranim strankam, ki želijo imeti možnost izraziti svoje mnenje o morebitnih vplivih operativnega voznega reda na njihovo možnost zagotavljanja železniških storitev v sezoni operativnega voznega reda, ter jim naloži, da ji v roku, ki ne sme biti krajši od enega meseca, sporočijo morebitne pripombe.“
12 Člen 20(2) in (5) uredbe z dne 10. aprila 2008 določa:
„(2) Upravljavcu se ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop. V ta namen se s triletno pogodbo med agencijo [za železniški promet] in upravljavcem predvidi delež presežkov iz drugih komercialnih dejavnosti upravljavca iz prejšnjega odstavka, ki se ne vključijo v izračun uporabnine, ampak ostanejo upravljavcu kot spodbuda.
[…]
(5) Metodologija izračuna uporabnine mora vsebovati tudi podatke o sistemu zaračunavanja uporabnine in zadostne informacije o cenah storitev iz 23. in 24. člena te uredbe, če jih zagotavlja samo en izvajalec. Metodologija vsebuje informacije o veljavnem sistemu zaračunavanja uporabnine, pa tudi navedbe o verjetnih spremembah višine uporabnine za naslednja tri leta. Prav tako vsebuje spodbude prevoznikom in upravljavcu, da se čim bolj zmanjšajo motnje in izboljša delovanje infrastrukture.
To se doseže z opredelitvijo kazni za delovanja, ki motijo delovanje omrežja, določitvijo nadomestila za prevoznike, ki imajo motnje, in bonusa, ki jih pridobijo prevozniki za boljšo izvedbo od načrtovane.“
13 Člen 21 te uredbe določa:
„(1) Agencija [za železniški promet] pri določanju uporabnine upošteva kriterije iz zakona.
(2) Pri vrednotenju kriterijev iz prejšnjega odstavka mora agencija [za železniški promet] upoštevati stroške, ki jih povzroča obratovanje določene vrste vlaka in se izkazujejo zlasti pri stroških vzdrževanja tirov, z vožnjo vlaka povezanih naprav ter upravljanja železniškega prometa.
(3) Agencija [za železniški promet] mora zagotoviti, da je uporabnina objektivno enaka in nerazlikovalna za vse prevoznike, ki opravljajo enakovredne storitve na podobnem delu trga.“
Predhodni postopek
14 Komisija je 10. maja 2007 na Republiko Slovenijo naslovila vprašalnik, da bi se prepričala, da je ta država članica pravilno prenesla direktive 2001/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o spremembi Direktive Sveta 91/440 (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 7, zvezek 5, str. 376), Evropskega parlamenta in Sveta 2001/13/ES z dne 26. februarja 2001 o spremembi Direktive Sveta 95/18/ES o izdaji licence prevoznikom v železniškem prometu (UL, posebna izdaja v slovenščini: poglavje 7, zvezek 5, str. 401), in 2001/14 (v nadaljevanju, skupaj: prvi železniški paket), v notranji pravni red. Slovenski organi so na ta vprašalnik odgovorili z dopisom z dne 11. julija 2007.
15 Komisija je 21. novembra 2007 od Republike Slovenije zahtevala dodatna pojasnila, ta pa je odgovorila z dopisom z dne 16. januarja 2008.
16 Komisija je 26. junija 2008 Republiko Slovenijo na podlagi informacij, ki jih je poslala ta država članica, uradno opomnila, naj se uskladi z določbami iz direktiv prvega železniškega paketa. Glavne nepravilnosti, na katere je opozorila, so se nanašale na pomanjkljivo neodvisnost upravljavca infrastrukture, zaračunavanje uporabnin za dostop do železniške infrastrukture in železniški regulatorni organ.
17 Republika Slovenija je 22. avgusta 2008 odgovorila na omenjeni uradni opomin Komisije. Nato je Komisiji v dopisih z dne 16. marca in 8. julija 2009 poslala dodatne informacije.
18 Komisija je 9. oktobra 2009 na Republiko Slovenijo naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je, prvič, tej državi članici očitala, da v svoj pravni red ni prenesla direktiv prvega železniškega paketa, in drugič, to državo članico pozvala, naj sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z navedenim obrazloženim mnenjem v roku dveh mesecev od njegovega prejema.
19 Republika Slovenija je v dopisu z dne 8. decembra 2009 navedla, da se zaveda kršitev, ki so ji očitane v obrazloženem mnenju, in izrazila pripravljenost, da jih odpravi.
20 Republika Slovenija je v odgovoru na obrazloženo mnenje z dne 8. marca 2010 glede vseh točk ponovila trditve iz dopisa z dne 8. decembra 2009, pri tem pa navedla, da bo čim prej sprejela zakone in druge predpise za odpravo očitanih neizpolnitev.
21 V teh okoliščinah je Komisija vložila to tožbo.
Postopek pred Sodiščem
22 Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 14. junija 2011 dovolil intervencijo Češke republike in Kraljevine Španije v podporo predlogom Republike Slovenije.
23 Komisija je z aktom, vloženim v sodnem tajništvu Sodišča 1. februarja 2012, obvestila Sodišče, da zaradi dopisa z dne 10. februarja 2011, s katerim jo je Republika Slovenija obvestila o ukrepu, s katerim je v notranji pravni red prenesla obveznosti iz člena 30(1) Direktive 2001/14, umika očitek iz tožbe glede kršitve te določbe.
Tožba
Prvi očitek: neodvisnost subjekta, ki izvaja bistvene funkcije, navedene v Prilogi II k Direktivi 91/440
Trditve strank
24 Komisija trdi, da Republika Slovenija ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440 in Priloge II k tej direktivi ter iz člena 14(2) Direktive 2001/14, saj upravljavec infrastrukture, ki sam zagotavlja storitve železniškega prevoza, prvič, sodeluje pri pripravi voznega reda omrežja in je, drugič, pristojen za vodenje prometa vlakov. Tako naj bi ta upravljavec sodeloval pri funkciji odločanja glede dodeljevanja vlakovnih poti ali infrastrukturnih zmogljivosti.
25 Komisija v zvezi s tem trdi, da čeprav člen 21 zakona o železniškem prometu naloge dodeljevanja vlakovnih poti zaupa agenciji za železniški promet, je upravljavec infrastrukture, Slovenske železnice, povezan z odločanjem glede dodeljevanja vlakovnih poti ali glede dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti, saj v skladu s členom 11(4) tega zakona izdelava in izvajanje voznega reda omrežja spadata v njegovo pristojnost.
26 Komisija poleg tega navaja, da so Slovenske železnice še naprej vključene v pripravo voznega reda omrežja, saj člen 9 uredbe z dne 10. aprila 2008 določa, da upravljavec infrastrukture pripravi osnutek novega voznega reda in se o njem posvetuje z zainteresiranimi strankami, preden ga posreduje agenciji za železniški promet, ta pa osnutek novega voznega reda omrežja pošlje prosilcem in pozneje odloči o dokončni dodelitvi.
27 Komisija dalje trdi, da je upravljavec infrastrukture odgovoren tudi za vodenje prometa vlakov, saj člen 11(4) zakona o železniškem prometu določa, da vodenje prometa vlakov spada v okvir vodenja železniškega prometa na javni železniški infrastrukturi.
28 Republika Slovenija trdi, da navedbe Komisije niso utemeljene. Navaja zlasti, da je bila s členom 3 zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o železniškem prometu z dne 16. decembra 2010 (Uradni list RS, št. 106/2010, v nadaljevanju: zakon z dne 16. decembra 2010) upravljavcu infrastrukture odvzeta vsakršna pristojnost za izdelavo voznega reda omrežja in da je bila ta pristojnost v celoti prenesena na agencijo za železniški promet.
29 Republika Slovenija poleg tega navaja, da vodenje prometa vlakov ni med „bistvenimi funkcijami“ iz Priloge II k Direktivi 91/440. Navaja, da vozne rede določi agencija za železniški promet, upravljavec infrastrukture pa ima z vodenjem prometa samo vpogled v dejansko opravljene vožnje, s čimer dobi le podatke, ki jih z vpogledom v vozni red omrežja lahko pridobijo tudi drugi prevozniki v železniškem prometu.
Presoja Sodišča
30 Komisija s prvim delom prvega očitka trdi, da Republika Slovenija ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440 v povezavi s Prilogo II k tej direktivi in iz člena 14(2) Direktive 2001/14, saj upravljavec infrastrukture, ki opravlja tudi storitve železniškega prevoza, sodeluje pri pripravi voznega reda omrežja in zato pri funkciji dodeljevanja vlakovnih poti ali infrastrukturnih zmogljivosti.
31 V zvezi s tem je najprej treba ugotoviti, da je bil zakon z dne 16. decembra 2010, glede katerega Republika Slovenija trdi, da so bile z njim upravljavcu infrastrukture odvzete vse pristojnosti za pripravo voznega reda omrežja in je te pristojnosti v celoti prenesla na agencijo za železniški promet, sprejet po roku, ki ga je Komisija tej državi članici v obrazloženem mnenju z dne 9. oktobra 2009 določila za sprejetje potrebnih ukrepov za uskladitev z njim.
32 Toda v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, naknadnih sprememb pa Sodišče ne sme upoštevati (glej zlasti sodbo z dne 5. maja 2011 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑206/10, ZOdl., str. I‑3573, točka 25 in navedena sodna praksa).
33 Zato Sodišče pri preizkusu utemeljenosti te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ne more upoštevati zakona z dne 16. decembra 2010.
34 Dalje, opozoriti je treba, da je bila z Direktivo 91/440 začeta liberalizacija železniškega prevoza zaradi zagotovitve pravičnega in enakopravnega dostopa prevoznikov v železniškem prometu do infrastrukture. Za zagotovitev takega dostopa je v členu 6(3), prvi pododstavek, te direktive določeno načelo neodvisnosti organa, ki opravlja bistvene funkcije, naštete v Prilogi II k tej direktivi (sodba z dne 28. februarja 2013 v zadevi Komisija proti Madžarski, C‑473/10, še neobjavljena v ZOdl., točka 44).
35 V skladu z navedeno Prilogo II se za bistveno funkcijo v smislu tega člena 6(3) šteje med drugim odločanje glede dodeljevanja vlakovnih poti, vključno z opredelitvijo in oceno razpoložljivosti. Zato prevoznik v železniškem prometu ne sme biti pristojen za opredeljevanje ali ocenjevanje razpoložljivosti za potrebe odločanja o dodeljevanju vlakovnih poti.
36 V obravnavani zadevi člen 9 uredbe z dne 10. aprila 2008 upravljavcu infrastrukture, to je Slovenskim železnicam, daje pristojnost za pripravo osnutka novega voznega reda omrežja in novih voznih redov. Poleg tega je iz te določbe razvidno, da je pri pripravi navedenega osnutka upravljavec infrastrukture pristojen za vodenje posvetovanj z zainteresiranimi strankami in vsemi, ki želijo izraziti mnenje o morebitnih vplivih operativnega voznega reda omrežja na njihovo možnost zagotavljanja železniških storitev v sezoni operativnega voznega reda omrežja.
37 Res je, da Slovenske železnice delujejo pod nadzorom agencije za železniški promet, ki je edina pristojna za sprejetje voznega reda omrežja in dodeljevanje posameznih vlakovnih poti. Vendar se glede na besedilo Priloge II k Direktivi 91/440, ki med bistvene funkcije izrecno vključuje „opredelitev in oceno razpoložljivosti“, prevozniku v železniškem prometu ne smejo zaupati vsa pripravljalna dela za sprejetje odločitev, ki spadajo med bistvene funkcije.
38 Nazadnje je iz člena 14(2) Direktive 2001/14 razvidno, da nalogo dodeljevanja infrastrukturnih zmogljivosti, kadar je upravljavec infrastrukture odvisen od prevoznikov v železniškem prometu, kot je v Sloveniji, prevzame organ za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, ki je pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisen od vseh prevoznikov v železniškem prometu.
39 Vendar so, kot utemeljeno zatrjuje Komisija, Slovenske železnice še naprej vključene v pripravo voznega reda omrežja in zato v funkcijo dodeljevanja vlakovnih poti ali infrastrukturnih zmogljivosti.
40 Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je treba prvi del prvega očitka Komisije šteti za utemeljenega.
41 Komisija z drugim delom prvega očitka Republiki Sloveniji očita, da ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440 v povezavi s Prilogo II k tej direktivi in iz člena 14(2) Direktive 2001/14, saj je upravljavec infrastrukture na podlagi člena 11(4) zakona o železniškem prometu pristojen za vodenje prometa vlakov.
42 Komisija je v repliki med drugim trdila, da je upravljavec infrastrukture v primeru motenj prometa odgovoren za novo dodelitev vlakovnih poti. V zvezi s tem se je sklicevala na program omrežja Republike Slovenije iz leta 2011, v skladu s katerim lahko, „[v] nujnem primeru ali kadar je infrastruktura začasno onesposobljena, […] upravljavec za dodeljene vlakovne poti brez opozorila začasno zavrne izvajanje za toliko časa, kolikor je potrebno za popravilo sistema“. Ta program poleg tega določa, da ima „[v] primeru izrednih okoliščin, ki povzročijo odstopanja od dodeljenih vlakovnih poti, […] upravljavec pravico, da v predhodnem posvetu s prevozniki prilagodi vlakovne poti na način, ki v največji možni meri zagotovi prvotno načrtovane povezave“.
43 V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da vodenja prometa ni mogoče šteti za bistveno funkcijo, ki jo je treba zaupati neodvisnemu organu (zgoraj navedena sodba Komisija proti Madžarski, točka 55). Kot pa je razvidno iz člena 6(3), drugi pododstavek, Direktive 91/440, je mogoče odgovornost za upravljanje infrastrukture, razen bistvenih funkcij, zaupati prevoznikom v železniškem prometu. Vodenje prometa je lahko torej zaupano upravljavcu infrastrukture, ki je tudi prevoznik v železniškem prometu, kot je v Sloveniji.
44 Drugič, glede trditve Komisije, da je v Sloveniji upravljavec infrastrukture v primeru motenj prometa pristojen za novo dodelitev vlakovnih poti, je treba opozoriti, da stranka med postopkom ne more spremeniti predmeta spora in da je treba utemeljenost tožbe presojati izključno glede na predloge, ki so navedeni v začetni vlogi (sodba z dne 11. novembra 2010 v zadevi Komisija proti Portugalski, C‑543/08, ZOdl., str. I‑11241, točka 20 in navedena sodna praksa).
45 Opozoriti je tudi treba, da mora Komisija na podlagi člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika Sodišča v vsaki tožbi na podlagi člena 258 PDEU navesti natančne očitke, glede katerih se Sodišču predlaga, naj o njih odloči (glej sodbo z dne 30. septembra 2010 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑132/09, ZOdl., str. I‑8695, točka 36 in navedena sodna praksa).
46 Ti predlogi ne smejo biti izraženi dvoumno, zato da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o očitku ne bi odločilo (zgoraj navedena sodba Komisija proti Belgiji, točka 37 in navedena sodna praksa).
47 V obravnavani zadevi je treba spomniti, da je Komisija v začetni vlogi trdila, da bi bilo treba vodenje prometa vlakov zaupati organu, ki sam ne opravlja prevoznih storitev v železniškem prometu, in se pri tem nikakor ni sklicevala, kot je to storila v repliki, na novo dodelitev vlakovnih poti v primeru motenj v prometu.
48 Zato je treba ugotoviti, da je Komisija razširila predmet navedene tožbe v delu, v katerem se nanaša na novo dodelitev vlakovnih poti v primeru motenj v prometu.
49 Drugi del prvega očitka Komisije je torej treba v delu, v katerem temelji na tem razlogovanju, zavreči kot nedopustnega.
50 Glede na zgoraj navedene ugotovitve je prvi del prvega očitka Komisije utemeljen, drugi del tega očitka pa deloma neutemeljen in deloma nedopusten.
Drugi in tretji očitek: neobstoj ukrepov, ki bi upravljavca spodbudili k zniževanju stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop, ter neobstoj načrta izvedbe
Trditve strank
51 Komisija trdi, da Republika Slovenija s tem, da ni predvidela mehanizma za zagotovitev spodbud upravljavcem infrastrukture za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnine za dostop, ni izpolnila obveznosti iz člena 6, od (2) do (5), Direktive 2001/14.
52 Drugič, Komisija trdi, da Republika Slovenija s tem, da ni sprejela načrta izvedbe, ki bi prevoznike v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture spodbujal k zmanjšanju motenj in izboljšanju kakovosti izvedbe infrastrukture, ni izpolnila obveznosti iz člena 11 Direktive 2001/14.
53 Republika Slovenija v zvezi z očitkom, ki se nanaša na člen 6, od (2) do (5), Direktive 2001/14, navaja, da člen 10 zakona z dne 16. decembra 2010 določa, da se upravljavcu infrastrukture ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnine.
54 Ta država članica dodaja, da bo prestrukturiranje družbe Slovenske železnice, s katerim se bo ta preoblikovala v tri odvisne družbe, ki se bodo ukvarjale s prevozom potnikov, prevozom blaga oziroma izvajanjem nalog upravljavca infrastrukture, upravljavcu železniške infrastrukture omogočilo bistveno večjo poslovno samostojnost, tako da bodo izpolnjeni pogoji za učinkovito ureditev spodbud.
55 Glede očitka pomanjkljivega prenosa člena 11 Direktive 2001/14 Republika Slovenija trdi, da sta bila z zakonom z dne 16. decembra 2010 v člen 15d zakona o železniškem prometu vstavljena nova odstavka, ki sta pravna podlaga za sprejetje podzakonskega predpisa, s katerim bo določen natančnejši načrt izvedbe.
Presoja Sodišča
56 Opozoriti je treba, da se mora v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, na katero je bilo opozorjeno v točki 32 te sodbe, obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in da naknadnih sprememb Sodišče ne sme upoštevati.
57 V obravnavani zadevi pa je treba ugotoviti, da so trditve Republike Slovenije utemeljene le na spremembah nacionalne zakonodaje, ki so bile sprejete po roku, določenem v obrazloženem mnenju, ki ga je Komisija 9. oktobra 2009 naslovila na to državo članico.
58 V teh okoliščinah je treba drugi in tretji očitek, ki ju Komisija navaja v utemeljitev tožbe, šteti za utemeljena.
Četrti očitek: izračun uporabnine za minimalni dostop do železniške infrastrukture
Trditve strank
59 Komisija trdi, da Republika Slovenija s tem, da ni določila metode za izračun uporabnin za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, ki temelji na stroških, nastalih neposredno pri izvajanju storitve železniškega prevoza, ni izpolnila obveznosti iz člena 7(3) Direktive 2001/14.
60 Komisija poleg tega Republiki Sloveniji očita, da s tem, da ni sprejela pravil, na podlagi katerih bi bilo mogoče preveriti, ali vsak posamezni del trga dejansko prenese pribitke za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture, ni izpolnila obveznosti iz člena 8(1) navedene direktive.
61 Republika Slovenija trdi, da je bil z zakonom z dne 16. decembra 2010 člen 15d(3) zakona o železniškem prometu dopolnjen z določbo, na podlagi katere je višina uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enaka stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitev železniškega prevoza.
62 Ta država članica dodaja, da je na podlagi uredbe o dodeljevanju vlakovnih poti in uporabnini na javni železniški infrastrukturi z dne 24. decembra 2009 (Uradni list RS, št. 113/09) višina uporabnin določena na podlagi stroškov, ki jih povzroča obratovanje določene vrste vlaka in ki se izkazujejo zlasti v stroških vzdrževanja tirov, z vožnjo vlaka povezanih naprav ter upravljanja železniškega prometa.
63 Nazadnje, Republika Slovenija trdi, da je navedena uredba v fazi spreminjanja in da je predvideno, da bo dopolnjena z določbo o tem, kako je treba preveriti, ali del trga dejansko prenese pribitke za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture.
Presoja Sodišča
64 V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, kakor je bila navedena v točki 32 te sodbe, je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presoditi glede na položaj države članice ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in naknadnih sprememb Sodišče ne sme upoštevati.
65 V obravnavani zadevi Republika Slovenija v utemeljitev trditve navaja spremembe zakonodaje in drugih predpisov, do katerih je prišlo po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ki ga je Komisija 9. oktobra 2009 naslovila na to državo članico, in zato take argumentacije ni mogoče sprejeti.
66 Poleg tega je treba opozoriti, da morajo biti v skladu s členom 7(3) Direktive 2001/14 uporabnine za minimalni paket storitev dostopa do infrastrukture in za dostop po tirih do objektov, potrebnih za izvajanje železniških storitev, enake stroškom, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prevoza, brez poseganja v odstavek 4 ali 5 tega člena ali člen 8 te direktive.
67 V zvezi s tem je treba člen 21(2) uredbe z dne 10. aprila 2008 v delu, v katerem določa, da se višina uporabnin izračuna na podlagi stroškov, ki nastanejo pri izvajanju storitve železniškega prevoza, razumeti tako, da ustreza zahtevam iz člena 7(3) Direktive 2001/14.
68 Vendar ni sporno, da je člen 15 zakona o železniškem prevozu pred začetkom veljavnosti zakona z dne 16. decembra 2010, določal, da je treba pri izračunu uporabnine za dostop do infrastrukture upoštevati „uporabnino prometne infrastrukture v drugih prometnih podsistemih, predvsem v cestnem prometu“. Tako merilo pa očitno nima nobene neposredne povezave z izvajanjem storitve železniškega prevoza.
69 Zato je prvi del četrtega očitka Komisije, s katerim se zatrjuje kršitev člena 7(3) Direktive 2001/14, utemeljen.
70 Nazadnje, glede drugega dela četrtega očitka, ki se nanaša na kršitev člena 8(1) Direktive 2001/14, je treba opozoriti, da lahko v skladu s to določbo države članice, če trg to prenese, naložijo pribitke za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture. Nasprotno države članice v skladu s to določbo niso dolžne v nacionalni ureditvi določiti meril, na podlagi katerih mora upravljavec infrastrukture ugotoviti, ali lahko deli trga prenesejo morebitno povečanje stroškov, in okoliščin, v katerih to morajo storiti (sodba z dne 28. februarja 2013 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑556/10, še neobjavljena v ZOdl., točka 89).
71 V obravnavani zadevi ni sporno, da po izteku roka, ki ga je Komisija naložila Republiki Sloveniji v obrazloženem mnenju z dne 9. oktobra 2009, v nobeni določbi slovenskega prava ni bilo določeno, da je za skupno pokrivanje stroškov upravljavca infrastrukture treba preveriti, ali vsak posamezni del trga dejansko prenese pribitke.
72 Zato je drugi del četrtega očitka Komisije, s katerim se zatrjuje kršitev člena 8(1) Direktive 2001/14, prav tako utemeljen.
73 Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba, prvič, ugotoviti, da Republika Slovenija s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za uskladitev:
– s členom 6(3) Direktive 91/440 in Prilogo II k tej direktivi ter s členom 14(2) Direktive 2001/14 in
– s členi 6, od (2) do (5), 7(3), 8(1) in 11 Direktive 2001/14,
ni izpolnila obveznosti iz navedenih določb, ter drugič, tožbo Komisije v preostalem zavrniti.
Stroški
74 Na podlagi člena 138(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Ker sta Komisija in Republika Slovenija s svojimi predlogi uspeli samo deloma, vsaka nosi svoje stroške.
75 V skladu s členom 140(1) Poslovnika, ki določa, da države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške, Češka republika in Kraljevina Španija nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1. Republika Slovenija s tem, da ni sprejela ukrepov, potrebnih za uskladitev:
– s členom 6(3) Direktive Sveta z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (91/440/EGS), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/51/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004, in Prilogo II k tej direktivi ter členom 14(2) Direktive 2001/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004, in
– s členi 6, od (2) do (5), 7(3), 8(1) in 11 Direktive 2001/14, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2004/49,
ni izpolnila obveznosti iz navedenih določb.
2. V preostalem se tožba zavrne.
3. Evropska komisija, Republika Slovenija, Češka republika in Kraljevina Španija nosijo svoje stroške.
Podpisi