MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE

ELEANOR SHARPSTON

od 20. lipnja 2017.(1)

Predmet C‑670/16

Tsegezab Mengesteab

protiv

Bundesrepublik Deutschland

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Minden (Upravni sud u Mindenu, Njemačka))

„Područje slobode, sigurnosti i pravde – Tumačenje Uredbe (EU) br. 604/2013 – Zahtjevi za prihvat na temelju članka 21. stavka 1. – Rokovi za podnošenje zahtjeva za prihvat – Trenutak u kojem se zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra podnesenim u smislu članka 20. stavka 2. – Trenutak u kojem počinje teći rok iz članka 21. stavka 1. – Pitanje može li nepoštovanje rokova iz članka 21. stavka 1. biti osnova za žalbu protiv odluke o transferu ili za njezino preispitivanje u smislu članka 27. stavka 1.”

1.        Ovim zahtjevom za prethodnu odluku, Verwaltungsgericht Minden (Upravni sud u Mindenu, Njemačka) traži detaljne smjernice o tumačenju raznih aspekata Uredbe Dublin III(2) i određenih akata Unije kojima su uređeni postupci uspostavljeni tom uredbom(3). Kao prvo, ako državljanin treće zemlje podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu u državi članici „A”, ali ta država članica zatraži od države članice „B” da prihvati razmatranje njegova zahtjeva te da država članica „B” postane odgovorna država članica u smislu pravila iz Uredbe Dublin III, ima li dotična osoba pravo, na temelju članka 27. stavka 1. te uredbe, osporavati odluku o transferu države članice „A” zato što je zahtjev za prihvat podnesen nakon isteka roka iz Uredbe Dublin III? Kao drugo, s kojim točno događajem počinje teći rok u kojem država članica „A” (država članica moliteljica) mora podnijeti zahtjev za prihvat? U tom se pogledu javlja nekoliko potpitanja, primjerice: počinje li taj rok teći kada se državljanin treće zemlje javi tijelima države članice i prvi put zatraži međunarodnu zaštitu? Ili počinje teći kada tijela države članice izdaju dokument koji potvrđuje da dotična osoba ima pravo ostati u toj državi članici dok se njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu razmatra i da ima pravo na određenu pomoć tijekom tog razdoblja, uključujući smještaj i socijalnu pomoć? Ili pak počinje teći kada se zahtjev za međunarodnu zaštitu podnese nadležnim tijelima (u tom slučaju, što se podrazumijeva pod „podnošenjem” takvog zahtjeva)?

 Pravni okvir Unije

 Povelja

2.        Člankom 18. Povelje Europske unije o temeljnim pravima(4) jamči se pravo na azil uz poštovanje pravila iz Ženevske konvencije od 28. srpnja 1951. o statusu izbjeglica(5) te u skladu s Ugovorima.

3.        U prvom stavku članka 47. Povelje predviđeno je da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom(6).

4.        U skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, prava zajamčena Poveljom i njima odgovarajuća prava iz EKLJP‑a imaju jednako značenje i opseg primjene.

 Dublinski sustav – pregled

5.        Korijeni Dublinskog sustava sežu do međudržavnog mehanizma iz Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma(7). Dublinskim sustavom predviđeni su kriteriji i mehanizmi za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Te su odredbe uključene u Dublinsku konvenciju(8) koja je u pravnu stečevinu Unije uvrštena Ugovorom iz Amsterdama iz 1997., a kasnije je zamijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 343/2003(9).

 Uredba Dublin III

6.        U uvodnim izjavama navedeno je sljedeće:

–        Način za određivanje države članice odgovorne [za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu] trebao bi se temeljiti na objektivnim, poštenim kriterijima i za države članice i za predmetne osobe. Trebao bi posebno omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brze obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu(10).

–        Direktiva o postupcima(11) trebala bi se primjenjivati istodobno s odredbama o postupovnim zaštitnim mjerama iz Uredbe Dublin III, i ne dovodeći ih pritom u pitanje, podložno ograničenjima u primjeni te direktive(12).

–        Kako bi se zajamčila djelotvorna zaštita prava predmetnih osoba, trebalo bi, posebno u skladu s člankom 47. Povelje, uspostaviti pravne zaštitne mjere i pravo na djelotvoran pravni lijek u vezi s odlukama o transferu u drugu odgovornu državu članicu. Kako bi se osiguralo poštovanje međunarodnog prava, djelotvornim pravnim lijekom protiv takvih odluka trebao bi obuhvatiti i preispitivanje primjene Uredbe Dublin III i pravnog te činjeničnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva transferira(13).

–        U vezi s postupanjem s osobama iz područja primjene Uredbe Dublin III, države članice obvezuju obveze iz instrumenata međunarodnog prava, uključujući odgovarajuću sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava(14). Uredba Dublin III poštuje temeljna prava i posebno uzima u obzir načela potvrđena u Povelji te se sukladno tomu treba primjenjivati(15).

7.        U članku 2. utvrđene su sljedeće definicije:

„(a)      ‚državljanin treće zemlje’ znači svaka osoba koja nije građanin Unije u smislu članka 20. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije i koja nije državljanin države koja sudjeluje u [Uredbi Dublin III] na temelju sporazuma s Europskom unijom;

(b)      ‚zahtjev za međunarodnu zaštitu’ znači zahtjev za međunarodnu zaštitu kako je definiran u članku 2. točki (h) [Direktive o kvalifikaciji(16)];

(c)      ‚podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu o kojem još nije donesena konačna odluka;

[…]”

8.        Opće načelo utvrđeno u članku 3. stavku 1. Uredbe Dublin III predviđa da države članice moraju „razm[otriti] svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, uključujući granicu ili područje tranzita. Zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna”. U skladu s člankom 3. stavkom 2., kada na temelju kriterija iz poglavlja III. nije moguće odrediti odgovornu državu članicu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je prva država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu. U drugom podstavku stavka 2. članka 3. kodificirana je presuda Suda u predmetu N. S. i dr.(17). U njemu stoji:

„Kada podnositelja zahtjeva nije moguće transferirati u državu članicu, koja je prvobitno određena kao odgovorna, zbog utemeljenih razloga za pretpostavku da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva u toj državi članici, koji izazivaju opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. [Povelje], država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice i dalje razmatra kriterije iz poglavlja III. da utvrdi može li se koju drugu državu članicu odrediti kao odgovornu.”

9.        U skladu s člankom 4. stavkom 1., „[č]im je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen u smislu članka 20. stavka 2. u državi članici, njezina nadležna tijela obavješćuju podnositelja zahtjeva o primjeni ove Uredbe […]”(18). Također, u skladu s člankom 5. stavkom 1., države članice moraju intervjuirati podnositelje zahtjeva(19).

10.      Poglavlje III. sadržava članke 7. do 15. U članku 7. stavku 1. predviđeno je da se kriteriji iz poglavlja III. primjenjuju po redoslijedu kako su navedeni u tom poglavlju. Odgovorna država članica određuje se na temelju situacije koja je postojala u trenutku kada je podnositelj zahtjeva prvi put podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu u nekoj državi članici (članak 7. stavak 2.).

11.      Na vrhu hijerarhije su kriteriji koji se odnose na maloljetnike (članak 8.) i članove obitelji (članci 9., 10. i 11.). Sud koji je uputio zahtjev nije naveo da su oni sporni u glavnom postupku.

12.      U članku 13. stavku 1. predviđeno je:

„Kada se utvrdi na temelju dokaza ili dokaza na osnovu indicija kako je navedeno u dvama popisima iz članka 22. stavka 3. [Uredbe Dublin III], uključujući podatke iz [Uredbe o Eurodacu], da je podnositelj zahtjeva pri dolasku iz treće zemlje nezakonito prešao granicu države članice kopnom, morem ili zrakom, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica u koju je na taj način ušao. Ta odgovornost prestaje 12 mjeseci od datuma nezakonitog prijelaza granice.”

13.      U skladu s člankom 17. stavkom 1., „[i]znimno od članka 3. stavka 1. svaka država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu koji u njoj podnese državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva i onda kada takvo razmatranje nije njezina odgovornost na temelju kriterija iz [Uredbe Dublin III]”.

14.      U skladu s člankom 18. stavkom 1. točkom (a), odgovorna država članica obvezna je prihvatiti podnositelja koji je zahtjev podnio u drugoj državi članici. U članku 18. stavku 2. predviđeno je da u takvim slučajevima odgovorna država članica razmatra ili završava razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnio podnositelj zahtjeva.

15.      Pravila o postupcima za „prihvat” i „ponovni prihvat” utvrđena su u poglavlju VI. Članak 20. predviđa:

„1.      Postupak za određivanje odgovorne države članice započinje čim je u državi članici prvi put podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.

2.      Smatra se da je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen kada obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva, ili izvješće koje su pripremila tijela, dođe do nadležnih tijela predmetne države članice. Kada se zahtjev ne podnosi u pisanom obliku, vrijeme između izjave o namjeri i pripreme izvješća mora biti što je moguće kraće.

[…]”

16.      U članku 21. stavku 1. predviđeno je:

„Kada država članica, u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu, smatra da je druga država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva, [ona] može što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku tri mjeseca od datuma na koji je zahtjev podnesen u smislu članka 20. stavka 2., zatražiti od druge države članice da prihvati podnositelja zahtjeva.

Neovisno o prvom podstavku, u slučaju pozitivnog rezultata iz sustava Eurodac u vezi s podacima upisanima u skladu s člankom 14. [Uredbe o Eurodacu], zahtjev se šalje u roku dva mjeseca od primitka tog pozitivnog rezultata u skladu s člankom 15. stavkom 2. te uredbe.

Kada se zahtjev za prihvat podnositelja ne podnese u rokovima utvrđenim u prvom i drugom podstavku, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica u kojoj je zahtjev podnesen.”

17.      U skladu s člankom 22. stavkom 1., zamoljena država članica mora obaviti potrebne provjere i donijeti odluku o zahtjevu za prihvat podnositelja zahtjeva u roku od dva mjeseca od zaprimanja zahtjeva za prihvat. Članak 22. stavak 2. nalaže korištenje određenih dokaza ili indicija. U skladu s člankom 22. stavkom 7., nepostupanje države članice u dvomjesečnom roku iz članka 22. stavka 1. jednako je prihvaćanju zahtjeva za prihvat u postupku određivanja odgovorne države članice u vezi sa zahtjevom za prihvat.

18.      Postupci za zahtjeve za ponovni prihvat uređeni su u člancima 23. do 25. Država članica u kojoj je podnositelj podnio novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, a koja smatra da je druga država članica odgovorna, može toj drugoj državi podnijeti zahtjev za ponovni prihvat (članak 23. stavak 1.). Takav se zahtjev mora podnijeti što je brže moguće, a u svakom slučaju u roku od dva mjeseca od zaprimanja podatka pronađenog u sustavu Eurodac. Ako se zahtjev za ponovni prihvat temelji na dokazima koji nisu pribavljeni iz sustava Eurodac, država članica ga može podnijeti u roku od tri mjeseca od podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu (članak 23. stavak 2.). Država članica u kojoj je podnesen novi zahtjev za međunarodnu zaštitu bit će odgovorna za njegovo razmatranje ako zahtjev za ponovni prihvat ne podnese u navedenim rokovima (članak 23. stavak 3.).

19.      U članku 24. stavku 2. predviđen je rok od dva mjeseca za podnošenje zahtjeva za ponovni prihvat ako je u sustavu Eurodac pronađen podatak, a nijedan novi zahtjev nije podnesen u državi članici moliteljici i predmetni državljanin treće zemlje u toj državi članici boravi bez dokumenta o boravku. U nedostatku dokaza iz sustava Eurodac, taj rok iznosi tri mjeseca od dana kad je država članica moliteljica utvrdila da druga država članica može biti odgovorna za predmetnu osobu. Ako se zahtjev za ponovni prihvat ne podnese unutar rokova navedenih u članku 24. stavku 2., država članica moliteljica mora predmetnoj osobi omogućiti podnošenje novog zahtjeva(20).

20.      U skladu s člankom 26., kada zamoljena država članica pristane prihvatiti (ili ponovno prihvatiti) podnositelja zahtjeva, država članica moliteljica mora ga obavijestiti o odluci o njegovu transferu u odgovornu državu članicu. Ta odluka mora sadržavati informacije o raspoloživim pravnim lijekovima.

21.      Člankom 27. stavkom 1. predviđeno je da podnositelji zahtjeva imaju pravo na djelotvoran pravni lijek u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom. U skladu s člankom 27. stavkom 3., države članice u svojem nacionalnom pravu moraju odrediti da žalbe protiv odluka o transferu ili postupci preispitivanja tih odluka odgađaju njihovu provedbu i da predmetna osoba može do zaključenja odnosnih postupaka ostati na području države članice u iščekivanju ishoda svoje žalbe ili zahtjeva za preispitivanje.

22.      Članak 29. odnosi se na modalitete i rokove u vezi s transferima podnositelja zahtjeva. U članku 29. stavku 1. predviđeno je da se transfer „iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu provodi […] u skladu s nacionalnim pravom države članice moliteljice, nakon savjetovanja među predmetnim državama članicama, čim je to praktički moguće, a najkasnije u roku šest mjeseci nakon što je druga država članica prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili nakon konačne odluke o žalbi ili preispitivanju kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. postoji suspenzivni učinak”.

23.      U članku 35. stavku 1. je predviđeno da „[s]vaka država članica odmah obavješćuje Komisiju o posebnim tijelima koja su nadležna za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz ove Uredbe i svih njezinih izmjena. Države članice osiguravaju da ta tijela imaju potrebna sredstva za obavljanje svojih zadaća, a posebno za davanje odgovora u propisanim rokovima na zahtjeve za informacijama, zahtjeve za prihvat i zahtjeve za ponovni prihvat podnositelja zahtjeva”.

 Uredba o Eurodacu

24.      Svrha sustava uspostavljenog Uredbom o Eurodacu je pružiti pomoć pri određivanju koja je država članica na temelju Uredbe Dublin III odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnio državljanin treće zemlje te općenito olakšati primjenu potonje uredbe(21). „Pozitivni rezultat” definiran je kao „podudarnost koju je utvrdio središnji sustav usporedbom podataka o otiscima prstiju pohranjenih u računalnoj središnjoj bazi podataka s podacima koje je poslala država članica u pogledu neke osobe […]”(22).

25.      U skladu s člankom 9., svaka država članica mora bez odgode uzeti otiske svih prstiju svakog podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji ima najmanje 14 godina te ih, u najkraćem mogućem roku i ne kasnije od 72 sata nakon podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, kako je utvrđeno člankom 20. stavkom 2. Uredbe Dublin III, zajedno s određenim drugim podacima poslati središnjem sustavu(23). Podaci se pohranjuju na razdoblje od deset godina. Obveza prikupljanja i slanja podataka o otiscima prstiju vrijedi i u pogledu državljana trećih zemalja koji su zadržani prilikom nezakonitog prelaska vanjske granice (članak 14. stavci 1. i 2.). Prikupljeni podaci pohranjuju se u središnji sustav. Ne dovodeći u pitanje obveze izrade statističkih podataka, tako pohranjeni podaci mogu se koristiti samo za potrebe usporedbe s podacima o podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu(24).

 Provedbena uredba Dublin

26.      Provedbenom uredbom Dublin utvrđeni su posebni mehanizmi za unaprjeđenje suradnje između tijela država članica odgovornih za primjenu Uredbe Dublin III u vezi s prijenosom i obradom zahtjeva za prihvat i ponovni prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu(25). Provedbenoj uredbi priložen je tipski obrazac zahtjeva za prihvat. Taj zahtjev mora sadržavati, među ostalim, presliku svih neposrednih i posrednih dokaza koji pokazuju da je zamoljena država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i podatke u vezi s pozitivnim rezultatom u sustavu Eurodac(26).

27.      Prilog II. Provedbenoj uredbi Dublin sadržava „popis A” i „popis B”, u kojima su navedena dokazna sredstva za utvrđivanje države članice odgovorne u smislu Uredbe Dublin III. Popis A odnosi se na formalne dokaze koji utvrđuju odgovornost ako nema dokaza o suprotnom. U prvoj alineji točke 7. tog popisa spominje se pozitivan rezultat Eurodaca iz usporedbe otisaka prstiju podnositelja zahtjeva s otiscima prstiju prikupljenim u skladu s člankom 14. Uredbe o Eurodacu.

 Direktiva o kvalifikaciji

28.      U Direktivi o kvalifikaciji utvrđeni su standardi za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te za sadržaj odobrene zaštite(27). U članku 2. nalaze se, među ostalim, sljedeće definicije:

„(a)      ‚međunarodna zaštita’ znači status izbjeglice i status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita

[…]

(h)      ‚zahtjev za međunarodnom zaštitom’ znači zahtjev za zaštitom koji državi članici podnosi državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, a može se shvatiti kao traženje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite, pri čemu podnositelj zahtjeva ne traži izrijekom drugu vrstu zaštite koja je izvan djelokruga ove Direktive, a koja se može zasebno tražiti;

[…]”

 Direktiva o postupcima

29.      Direktivom o postupcima uspostavljeni su zajednički postupci za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite(28). Ta se direktiva primjenjuje na zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene na području Unije(29). Države članice moraju odrediti tijelo odlučivanja koje je nadležno za razmatranje zahtjeva u okviru svih relevantnih postupaka. Države članice mogu odrediti i je li tijelo odlučivanja odgovorno za rješavanje predmeta u skladu s Uredbom Dublin III(30).

30.      U skladu s člankom 6. stavkom 1., ako osoba podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu tijelu koje je prema nacionalnom pravu nadležno za evidentiranje takvih zahtjeva, zahtjev se mora evidentirati najkasnije tri radna dana od njegova podnošenja. Ako je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen drugim tijelima koja nisu nadležna za njegovo evidentiranje prema nacionalnom pravu, zahtjev se svejedno mora evidentirati najkasnije šest radnih dana od njegova podnošenja. Ta tijela moraju podnositelje zahtjeva obavijestiti o tome gdje i kako se može podnijeti zahtjev za međunarodnu zaštitu. U skladu s člankom 6. stavkom 2., države članice moraju osigurati da osoba koja je zatražila međunarodnu zaštitu ima djelotvornu mogućnost što ranijeg podnošenja zahtjeva za tu zaštitu(31). Ne dovodeći u pitanje članak 6. stavak 2., države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu podnose osobno i/ili na određenom mjestu. U skladu s člankom 6. stavkom 4., „[b]ez obzira na stavak 3., zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra se podnesenim ako su obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva ili, ako je predviđeno nacionalnim pravom, službeno izvješće, zaprimila nadležna tijela određene države članice”.

31.      Podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu može u državi članici ostati isključivo zbog postupka razmatranja njegova zahtjeva(32).

 Direktiva o prihvatu

32.      Direktiva 2013/33/EU o utvrđivanju standarda za prihvat podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu(33), kako su ti zahtjevi definirani u članku 2. točki (h) Direktive o kvalifikaciji, predviđa da države članice moraju podnositelje zahtjeva u roku od 15 dana od „podnošenja” zahtjeva obavijestiti o pravima koja im pripadaju i obvezama kojih se moraju pridržavati u vezi s uvjetima prihvata (članak 5. stavak 1.). Države članice moraju osigurati da u roku od tri dana od podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, podnositelj zahtjeva dobije dokument koji potvrđuje njegov status podnositelja zahtjeva ili dokazuje da mu je dopušteno ostati na državnom području te države članice dok odluka o njegovu zahtjevu nije donesena ili dok se razmatra (članak 6. stavak 1.).

 Nacionalno pravo

33.      Iz objašnjenja koja je sud koji je uputio zahtjev dao u odluci kojom je uputio prethodno pitanje čini se da nacionalni sustav, u slučaju kada državljanin treće zemlje u Njemačkoj zatraži međunarodnu zaštitu, pravi razliku između, s jedne strane, neformalnog zahtjeva tijelima (kao što su tijela odgovorna za kontrolu granica, policija, službenici za imigraciju ili centar za prihvat tražitelja azila) i, s druge strane, podnošenja službenog zahtjeva za međunarodnu zaštitu Bundesamtu für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migracije i izbjeglice; u daljnjem tekstu: BAMF), a to je tijelo koje u skladu s nacionalnim pravom odlučuje o zahtjevima za azil te je nadležno za donošenje odluka na temelju propisa o stranim državljanima.

34.      Državljanin treće zemlje prvo se upućuje u odgovarajući prihvatni centar koji mora obavijestiti BAMF. Njemačka tijela moraju državljaninu treće zemlje izdati potvrdu da je prijavljen kao tražitelj azila (u daljnjem tekstu: potvrda). On od tog trenutka može boraviti u Njemačkoj do zaključenja postupka u vezi s njegovim zahtjevom za azil. Državljaninu treće zemlje zakazuje se sastanak te on mora osobno doći u lokalni ured BAMF‑a kako bi podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu.

 Činjenično stanje, postupak i prethodna pitanja

35.      Tsegezab Mengesteab (u daljnjem tekstu: tužitelj) državljanin je Eritreje. On je naveo da je na područje Unije prvi put došao kada je 4. rujna 2015. ušao Italiju, preko Sredozemnog mora iz Libije. U Njemačku je kopnom iz Italije stigao 12. rujna 2015. Dana 14. rujna 2015., njemačka tijela, odnosno regionalna uprava Gornje Bavarske, izdala su mu prvu potvrdu, kao odgovor na njegov neformalni zahtjev za azil. Dana 8. listopada 2015., Središnje tijelo za imigraciju u Bielefeldu izdalo mu je drugu potvrdu. T. Mengesteab je 14. siječnja 2016. drugu potvrdu poslao BAMF‑u, što je ponovio 6. veljače 2016. Dana 22. srpnja 2016., T. Mengesteab podnio je BAMF‑u službeni zahtjev za međunarodnu zaštitu.

36.      Dana 19. kolovoza 2016., provjera u sustavu Eurodac pokazala je da su T. Mengesteabu u Italiji uzeti otisci prstiju (pozitivan rezultat u Eurodacu IT2LE01HRQ), ali da tamo nije zatražio međunarodnu zaštitu. Njemačka tijela istog su dana odgovarajućim talijanskim tijelima podnijela zahtjev za prihvat. Talijanska tijela nisu odgovorila na taj zahtjev.

37.      U odluci od 10. studenoga 2016., koja je T. Mengesteabu dostavljena 16. studenoga 2016., BAMF je naveo da zahtjev za međunarodnu zaštitu nije dopušten, slijedom čega je odbio zahtjev za azil i naložio njegovo protjerivanje u Italiju. BAMF je zauzeo stajalište da je Italija, a ne Njemačka, država članica koja je odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva iz razloga što je nezakonito prešao vanjsku granicu Unije kada je iz Libije došao u Italiju, te da se, stoga, na njegove okolnosti primjenjuje članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III.

38.      Dana 17. studenoga 2016., T. Mengesteab osporio je tu odluku pred sudom koji je uputio zahtjev te je zatražio odgodu izvršenja odluke o transferu. Taj sud je 22. prosinca 2016. odobrio odgodu izvršenja naloga o protjerivanju.

39.      T. Mengesteab tvrdi da je Njemačka odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva jer je zahtjev za prihvat podnesen nakon isteka tromjesečnog roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka Uredbe Dublin III. Po njegovu mišljenju, rok za podnošenje zahtjeva za prihvat počeo je teći kada je on 14. rujna 2015. uložio neformalni zahtjev za azil. To vrijedi i kada se u Eurodacu pronađe pozitivan rezultat, jer je kraći dvomjesečni rok iz članka 21. stavka 1. drugog podstavka namijenjen ubrzavanju postupka za prihvat.

40.      BAMF odgovara, kao prvo, da podnositelji zahtjeva ne mogu na temelju pravila o rokovima iz Uredbe Dublin III uložiti žalbu ili zahtjev za preispitivanje jer ta pravila ne dodjeljuju pojedinačna prava. Kao drugo, smatra da ti rokovi počinju teći tek kad se podnese službeni zahtjev za azil.

41.      Sud koji je uputio zahtjev želi znati može li T. Mengesteab na temelju postupka predviđenog u članku 27. stavku 1. Uredbe Dublin III osporiti primjenu rokova iz članka 21. stavka 1. te uredbe. Ako može, sud koji je uputio zahtjev osobito traži smjernice u vezi s pitanjem što se podrazumijeva pod podnošenjem zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu Uredbe Dublin III.

42.      U skladu s tim, sud koji je uputio zahtjev pita:

„1.      Može li tražitelj azila zahtijevati prijenos odgovornosti na državu članicu moliteljicu zbog proteka roka za podnošenje zahtjeva za prihvat (članak 21. stavak 1. treći podstavak [Uredbe Dublin III])?

2.      Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan: može li tražitelj azila zahtijevati prijenos odgovornosti čak i ako ga je zamoljena država članica i dalje spremna prihvatiti?

3.      Ako je odgovor na drugo pitanje niječan: može li se zaključiti iz izričitog ili prešutnog pristanka zamoljene države članice (članak 22. stavak 7. [Uredbe Dublin III]) da ga je ona i dalje spremna prihvatiti?

4.      Može li dvomjesečni rok iz članka 21. stavka 1. drugog podstavka [Uredbe Dublin III] proteći nakon isteka tromjesečnog roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka [Uredbe Dublin III] ako država članica moliteljica dopusti da prođe više od jednog mjeseca od početka tromjesečnog roka prije nego podnese zahtjev bazi podataka Eurodac?

5.      Smatra li se zahtjev za međunarodnu zaštitu u smislu članka 20. stavka 2. [Uredbe Dublin III] podnesenim već kada je prvi put izdana potvrda o prijavi kao tražitelja azila ili tek onda kada je upisan formalni zahtjev za azil? Osobito:

(a)      je li potvrda o prijavi kao tražitelja azila obrazac ili izvješće u smislu članka 20. stavka 2. [Uredbe Dublin III]?

(b)      je li nadležno tijelo u smislu članka 20. stavka 2. [Uredbe Dublin III] tijelo nadležno za primanje obrasca ili pripremu izvješća ili tijelo nadležno za odlučivanje o zahtjevu za azil?

(c)      smatra li se da je nadležno tijelo primilo izvješće kada su mu priopćeni osnovni podaci iz obrasca ili izvješća ili je potrebno u tu svrhu da mu budu dostavljeni izvornik ili kopija izvješća?

6.      Je li posljedica zakašnjenja između prvog traženja azila ili prvog izdavanja potvrde o prijavi kao tražitelja azila i podnošenja zahtjeva za prihvat, prijenos odgovornosti na državu članicu moliteljicu analognom primjenom članka 21. stavka 1. trećeg podstavka [Uredbe Dublin III] ili obveza za državu članicu moliteljicu da preuzme odgovornost u skladu s člankom 17. stavkom 1. prvim podstavkom [Uredbe Dublin III]?

7.      Ako je odgovor na šesto pitanje u pogledu jedne od dviju mogućnosti potvrdan: od kojeg trenutka se može smatrati da postoji nerazmjerno kašnjenje prilikom podnošenja zahtjeva za prihvat?

8.      Je li zahtjevom za prihvat u kojem je država članica moliteljica navela samo datum ulaska na njezino državno područje i datum podnošenja formalnog zahtjeva za azil, ali ne i datum prvog traženja azila ili datum prvog izdavanja potvrde o prijavi kao tražitelja azila, poštovan rok iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka [Uredbe Dublin III] ili je takav zahtjev ‚bez učinka’?”

43.      Pisana očitovanja podnijele su Njemačka, Mađarska i Europska komisija. Te su stranke, kao i T. Mengesteab i Ujedinjena Kraljevina, iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 25. travnja 2017.

 Ocjena

 Uvodne napomene

44.      Sud koji je uputio zahtjev u odluci kojom je uputio prethodno pitanje navodi da je T. Mengesteab na područje Unije ušao putujući iz Libije preko Sredozemnog mora u Italiju. Kao državljanin Eritreje, morao je imati vizu za prelazak vanjskih granica država članica Unije(34). Vjerojatno je nije imao te je njegov ulazak na područje Unije bio nezakonit jer nije ispunjavao uvjete iz članka 5. stavka 1. Zakonika o schengenskim granicama(35). S obzirom na tu pozadinu, pitanja suda koji je uputio zahtjev polaze od toga da se na T. Mengesteaba primjenjuje članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III i da je Italija država članica koja je odgovorna na temelju te uredbe.

45.      Je li osnovana pretpostavka suda koji je uputio zahtjev da je ulazak T. Mengesteaba u Italiju bio nezakonit u smislu navedene odredbe?

46.      U predmetnom postupku nije izričito zatraženo tumačenje članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. U predmetima A. S.(36) i Jafari(37)pred Sudom se trenutno razmatraju slične situacije, u kojima su državljani trećih zemalja prelazili kopnene granice putujući preko zapadnog Balkana između jeseni 2015. i proljeća 2016. Od Suda se u tim predmetima traže smjernice u vezi sa značenjem izraza „nezakonito prešao granicu države članice” iz članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III u vezi s tumačenjem članka 5. stavka 4. točke (c) Zakonika o schengenskim granicama, koja dopušta državama članicama da iz humanitarnih razloga ili zbog svojih međunarodnih obveza odstupe od jednog ili više uvjeta iz članka 5. stavka 1. tog akta (kao što je posjedovanje važeće vize) i da dotičnom državljaninu treće zemlje dopuste ulazak na svoje područje.

47.      Je li se to pitanje razmatralo u slučaju T. Mengesteaba? Ako nije, treba li se razmotriti?

48.      To je teško i osjetljivo pitanje koje obilježavaju političke teme koje su neraspravljene i veoma neugodne u kontekstu tragičnih priča o ljudima koji umiru pokušavajući prijeći Sredozemno more. Iako sud koji je uputio zahtjev nije postavio to pitanje, ono je ipak relevantno za ocjenu načina na koji se Uredba Dublin III treba primijeniti u ovom konkretnom predmetu. Ako članak 13. stavak 1. nije prikladan kriterij iz poglavlja III., na pitanja koja su stvarno postavljena možda neće biti potrebno odgovoriti.

49.      Konteksta radi, podsjećam da je Europski parlament u travnju 2015. pozvao Europsku uniju i države članice da učine sve što je moguće da se smanje gubici života na moru(38). Kao odgovor na to, Unija i obalne države članice poput Italije poduzele su, često u suradnji s Frontexom (Europska agencija za graničnu i obalnu stražu), mnogobrojne usklađene operacije traganja i spašavanja (u daljnjem tekstu: SAR), ili operacija kontrole granica koje su također imale takve ciljeve(39).

50.      Čini se da postoji prešutna pretpostavka da potencijalni podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koji na područje države članice uđu preko mora, vanjsku granicu te države članice nužno prelaze „nezakonito” u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III. Čini mi se da ta pretpostavka nije nužno opravdana u svim slučajevima.

51.      Kada se neki pojedinac na područje države članice sigurno i neprimjetno iskrca nakon prelaska mora, a kasnije se javi tijelima te države članice ili druge države članice kako bi zatražio međunarodnu zaštitu, opravdano se može pretpostaviti da je „nezakonito” prešao granicu prve države članice: to je naime gotovo sigurno točno. Kada se pak nekog pojedinca spasi na otvorenom moru iz prekrcanog, tonućeg čamca na napuhavanje, njegov je pravni položaj znatno složeniji. Taj položaj može biti još složeniji ako je netko spašen u teritorijalnim vodama države članice.

52.      Dužnost pružanja pomoći osobama u nevolji na moru predstavlja „jedno od najstarijih i najosnovnijih obilježja prava mora”(40). U članku 98. stavku 1. točki (b) Konvencije Ujedinjenih naroda o pravu mora (UNCLOS) predviđeno je da svaka država mora zahtijevati od zapovjednika broda koji vijori njezinu zastavu, ako on to može učiniti bez ozbiljne opasnosti za brod, posadu ili putnike, da, među ostalim, zaplovi punom brzinom u pomoć osobama koje su u nevolji. U članku 98. stavku 2. UNCLOS‑a predviđeno je da svaka obalna država mora pomoći osnivanju, radu i održavanju odgovarajuće službe za traganje i spašavanje radi sigurnosti na moru i iznad mora(41).

53.      „Sigurno mjesto” je lokacija na kojoj se operacije spašavanja smatraju završenima. To je također mjesto na kojem sigurnost života preživjelih više nije ugrožena i na kojem se mogu zadovoljiti njihove osnovne ljudske potrebe (kao što su potrebe za hranom i zaklonom i zdravstvene potrebe). Nadalje, to je mjesto odakle je moguće organizirati prijevoz preživjelih na sljedeće ili konačno odredište(42). Međutim, ne postoji posebna usporedna obveza obalne države (ili države čiju zastavu plovilo vijori ili države koja organizira SAR operaciju) da dopusti iskrcavanje spašenih na svojem području(43). Načelno (i, naravno, podložno načelu zabrane prisilnog vraćanja), državljane treće zemlje koje spasi plovilo koje plovi pod zastavom države članice Unije ili koji su spašeni u teritorijalnim vodama države članice, može se iskrcati u državi koja nije članica Unije(44). Prije deset godina, 2007., Komisija je istaknula probleme povezane s određivanjem najprikladnije luke za iskrcavanje(45). Odbor za olakšice Međunarodne pomorske organizacije predložio je 2009. da vlada odgovorna za područje SAR‑a treba prihvatiti iskrcavanje spašenih osoba ako nije moguće pronaći nijedno drugo sigurno mjesto, ali taj je prijedlog kasnije odbijen(46). Nakon inicijative Vijeća iz 2010.(47), koju je Sud zbog postupovnih razloga poništio(48), Uredbom o Frontexu uspostavljeno je sljedeće opće pravilo u slučaju SAR operacija: država članica iz koje se vodi operacija i država članica koja sudjeluje u operaciji surađuju s koordinacijskim tijelom kako bi pronašle sigurno mjesto, ali ako to nije moguće „čim je [razumno izvedivo]”, spašene osobe može se iskrcati u državi članici iz koje se vodi operacija(49). Međutim, Uredba o Frontexu ne primjenjuje se u teritorijalnom moru trećih zemalja(50); tu se uredbu kritiziralo jer u njoj nisu predviđeni „jasni pravni zahtjevi u pogledu iskrcavanja u kontekstu SAR‑a”(51).

54.      Iz kratkog pregleda koji sam iznijela jasno proizlazi da presjek međunarodnog prava mora, međunarodnog humanitarnog prava (u obliku Ženevske konvencije iz 1951.) i prava Unije, ne pruža jednostavan i jasan odgovor na pitanje treba li se za osobe koje su spašene prilikom prelaska Sredozemnog mora i iskrcane u obalnoj državi članici Unije (obično, ali ne isključivo, u Grčkoj ili Italiji) smatrati da su „nezakonito” prešle granicu te države članice u smislu članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III.

55.      S obzirom na to, Sud nije u dobrom položaju da sudu koji je uputio zahtjev pruži potrebne smjernice o tom pitanju. Budući da ono nije postavljeno u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, države Dublinskog sustava(52) o njemu nisu obaviještene. One stoga nisu bile u mogućnosti donijeti informiranu odluku o tome hoće li podnijeti pisana očitovanja u tom pogledu.

56.      Što se tiče stvarnog činjeničnog stanja koje je osnova odluke kojom je upućeno prethodno pitanje, Sud ne zna je li T. Mengesteab spašen iz mora (i, ako jest, tko ga je spasio), ili mu je doista dozvoljen ulazak u Italiju iz humanitarnih razloga ili na temelju obveza te države prema međunarodnom pravu. Nasuprot tomu, moguće je da su njegova kretanja bila potpuno nezakonita. U tom je slučaju više nego vjerojatno da se članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III nedvojbeno primjenjuje na njegove okolnosti.

57.      Zbog tih razloga, iako sam smatrala da moram naglasiti taj problem, čini mi se da se pitanje pravilnog tumačenja članka 13. stavka 1. Uredbe Dublin III u kontekstu prelaska mora koji je završio dolaskom na područje obalne države članice, prvo mora riješiti u jednom drugom predmetu u kojem ga je nacionalni sud izravno postavio. Stoga se sada okrećem pitanjima koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.

 Prvo, drugo i treće pitanje

58.      Pitanja 1. do 3. usko su povezana. Njima se u biti želi utvrditi može li T. Mengesteab osporiti odluku kojom je određen njegov transfer iz Njemačke u Italiju kao državu članicu odgovornu za razmatranje njegova zahtjeva.

 Prvo pitanje: opće napomene

59.      Sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem želi utvrditi omogućuje li članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III podnositelju zahtjeva za međunarodnu zaštitu da ospori odluku o transferu ako država članica moliteljica (u ovom slučaju, Njemačka) nije poštovala tromjesečni rok za podnošenje zahtjeva za prihvat predviđen člankom 21. stavkom 1.

60.      Njemačka i Ujedinjena Kraljevina ističu da odgovor na to pitanje treba biti „ne”. T. Mengesteab i Mađarska zauzimaju suprotno stajalište. Komisija je u svojem očitovanju tvrdila da podnositelj zahtjeva može na toj osnovi osporiti odluku o transferu. Međutim, na raspravi je promijenila mišljenje. Istaknula je da se pravo podnositelja zahtjeva na žalbu ili preispitivanje na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III ne odnosi na odredbe te uredbe u kojima su utvrđeni rokovi unutar kojih države članice moraju podnijeti zahtjev za prihvat.

61.      Čini mi se da se u prvom pitanju postavljaju dva opća pitanja, i to u vezi s tumačenjem članka 21. stavka 1. Uredbe Dublin III i u vezi s opsegom prava na djelotvoran pravni lijek iz članka 27. stavka 1. U biti, pitanje je trebaju li radnje država članica, osobito nedjelovanje unutar rokova iz uredbe, podlijegati sudskom nadzoru na temelju pravnog lijeka koji nacionalnom sudu uloži podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu radi pobijanja odluke o transferu.

62.      Čini mi se da je pri razmatranju tih pitanja ključno uzeti u obzir određena opća načela iz sudske prakse Suda koja su potvrđena u preambuli Uredbe Dublin III(53). Tako se Europska unija temelji na vladavini prava u smislu da ni njezine države članice ni njezine institucije ne mogu izbjeći nadzor sukladnosti njihovih akata s Poveljom ili Ugovorima, u kojima je utvrđen cjelovit sustav pravnih lijekova i postupaka koji su osmišljeni kako bi se omogućio sudski nadzor zakonitosti akata koji spadaju u područje primjene prava Unije. Osim toga, temeljna prava sastavni su dio općih pravnih načela čije poštovanje Sud osigurava. U tu svrhu, Sud crpi nadahnuće iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, a osobito iz EKLJP‑a koji je u tom pogledu posebno značajan(54).

63.      Konkretna temeljna prava na koja se ovaj predmet odnosi su, među ostalim, prava obrane i pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, koja su zajamčena člankom 47. Povelje. Prvonavedeno pravo dio je postupovnih prava koja su obuhvaćena pravom na saslušanje. Drugonavedeno pravo sadržava uvjet da nadležno tijelo mora dotičnoj osobi omogućiti da brani svoja prava i da ima pristup djelotvornom pravnom lijeku za sve povrede prava zajamčenih pravom Unije(55). U tom pogledu, članak 47. Povelje ima šire područje primjene od odgovarajućih prava iz članaka 6. i 13. EKLJP‑a(56).

64.      Uzimajući ta opća načela u obzir prilikom tumačenja članka 21. stavka 1. i članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III, smatram da odgovor na prvo pitanje treba biti „da”, zbog razloga koje ću objasniti. Praktične posljedice za slučaj T. Mengesteaba ovisit će o odgovoru na peto pitanje, koje se odnosi na to kada se zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra „podnesenim”. Ta radnja predstavlja početak tromjesečnog roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka(57).

 Članak 21. stavak 1. Uredbe Dublin III

65.      Iako je točno da se nigdje izričito ne navodi da rokovi iz članka 21. stavka 1. Uredbe Dublin III mogu biti predmet žalbe ili preispitivanja na temelju članka 27. stavka 1., takvo tumačenje nije suprotno tekstu niti je nespojivo s ciljevima zakonodavstva(58).

66.      Napetost između pojedinačnih prava i međudržavnih mehanizama uspostavljenih postupcima koje uređuje Dublinski sustav poznata je od njegovih začetaka(59). Budući da je prvotno bilo zamišljeno da se u Dublinskom sustavu predvidi mehanizam na temelju kojeg bi države članice mogle brzo utvrditi državu odgovornu za razmatranje zahtjeva za azil, postojanje te napetosti možda i nije iznenađujuće(60).

67.      Međutim, način adekvatnog rješavanja te napetosti tijekom vremena se mijenjao. Kao prvo, sada se moraju uzeti u obzir temeljna prava sadržana u Povelji kao aktu primarnog prava(61). Kao drugo, zakonodavna povijest pokazuje da je zakonodavac Unije uvođenjem Uredbe Dublin III htio osigurati potpunu sukladnost njezinih odredbi s temeljnim pravima kao općim načelima prava Unije, te ujedno i s međunarodnim pravom. U tom pogledu, „poseban je naglasak stavljen na potrebu za jačanjem pravnih i postupovnih jamstava za osobe na koje se primjenjuje dublinski postupak i na to da se tim osobama omogući da bolje brane svoja prava […]” [neslužbeni prijevod](62). Taj naglasak na temeljnim pravima jasno proizlazi iz strukture i konteksta Uredbe Dublin III. Oni zajedno čine pozadinu s obzirom na koju se članak 21. stavak 1. mora tumačiti(63).

68.      Iz strukture uredbe jasno proizlazi da joj je glavni cilj što je brže moguće odrediti državu članicu odgovornu za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnesen u jednoj od država članica(64). Odgovornu državu članicu moraju odrediti tijela koja su za to utvrđena nadležnima u skladu s člankom 35. stavkom 1. Prilikom izvršavanja svojih funkcija, nadležna tijela moraju poštovati rokove iz Uredbe Dublin III.

69.      U skladu s člankom 3. stavkom 1., zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna. Opće je načelo da je za razmatranje zahtjeva za azil odgovorna država članica koja je imala najveću ulogu u ulasku ili boravku podnositelja zahtjeva na području Unije. Za određivanje odgovornosti za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu najčešće se primjenjuju kriteriji iz poglavlja III. u vezi s nezakonitim ulaskom na područje Unije (odnosno, članak 13. stavak 1.). S druge strane, kriteriji iz članaka 8. do 11. poglavlja III. u vezi s maloljetnicima i obiteljskim jedinstvom ne koriste se tako često(65). Dublinski sustav je oblikovan kako bi se osiguralo da države članice ne bi neprestano prebacivale odgovornost za podnositelja zahtjeva ili ga držale u neizvjesnosti ne razmotrivši njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu. Riječi „samo jedna država članica” upućuju na to da podnositelji zahtjeva ne mogu podnijeti više zahtjeva u nekoliko država članica (u daljnjem tekstu: „forum shopping”(66)).

70.      Postupak određivanja odgovorne države članice mora početi čim je u državi članici podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu (članak 20. stavci 1. i 2. Uredbe Dublin III). Kad država članica kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra da je za njegovo razmatranje odgovorna druga država članica, ona može od te druge države članice zatražiti da prihvati podnositelja zahtjeva. Zahtjevi za prihvat moraju se podnijeti što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku od tri mjeseca od dana kad je zahtjev podnesen u smislu članka 20. stavka 2. Država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu ne mora to učiniti jer pokretanje postupka za prihvat ovisi o njezinoj slobodnoj procjeni. Ako ne podnese zahtjev za prihvat, ona ostaje država članica koja je odgovorna za razmatranje zahtjeva.

71.      Nadalje, zakonodavna povijest pokazuje da je rok za podnošenje zahtjeva za prihvat bio smanjen sa šest na tri mjeseca kada je Uredba Dublin II zamijenila Dublinsku konvenciju(67). Izmijenjeni rokovi iz Uredbe Dublin II (koji su preneseni u Uredbu Dublin III) bili su povezani s postupcima ispitivanja dopuštenosti iz (tada) predložene Direktive o postupcima(68). Komisija je u svojem tadašnjem memorandumu s objašnjenjima navela da mehanizam za određivanje odgovorne države članice ne može funkcionirati ako se, među ostalim, zahtjevi za međunarodnu zaštitu ne obrađuju unutar predviđenih rokova(69).

72.      Ako država članica odluči podnijeti zahtjev za prihvat, rokovi iz članka 21. stavka 1. obvezni su i strogi. Države članice ne mogu ih produljiti te zakonodavac nije predvidio mogućnost država članica da od njih odstupe u iznimnim okolnostima.

73.      Država članica u kojoj je podnesen zahtjev može, naravno, podnijeti zahtjev za prihvat drugoj članici na koji će ta država pozitivno odgovoriti. U tom slučaju ona više ne bi bila odgovorna za meritorno razmatranje zahtjeva za azil. Međutim, ona također može: (i.) odlučiti da neće podnijeti zahtjev za prihvat; (ii.) podnijeti zahtjev za prihvat u roku od tri mjeseca predviđenom u članku 21. stavku 1. Uredbe Dublin III, koji država članica legitimno može odbiti (zbog nedostatka dokaza); ili (iii.) podnijeti takav zahtjev nakon isteka tromjesečnog roka. Ona u svim trima navedenim slučajevima postaje država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu(70). Naravno, to ima i materijalnu posljedicu za samog podnositelja zahtjeva. Neće ga se transferirati iz države članice „A” u državu članicu „B”. Ostat će u prvoj državi članici sve dok se njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu ne razmotri i ne riješi. Materijalni učinak na podnositelja zahtjeva ovisi o okolnostima konkretnog slučaja. Kada se dublinski postupak brzo odvija, učinci tog postupka na opći napredak njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu vjerojatno će biti manji nego što bi bili u slučajevima kada postoje kašnjenja u razmatranju tog zahtjeva, osobito u prethodnoj fazi kada se određuje odgovorna država članica(71). U tom pogledu, utvrđeni rokovi, uključujući one iz članka 21. stavka 1., pružaju podnositeljima zahtjeva kao i dotičnoj državi članici određenu razinu sigurnosti. Različiti predviđeni rokovi od središnje su važnosti za djelovanje dublinskog sustava općenito.

74.      Tom stajalištu u prilog idu odredbe koje su uvedene kako bi pružile ili osnažile pojedinačna prava, kao što su pravo na informacije navedeno u članku 4. stavku 1. i pravo da se bude obaviješten o odluci o transferu iz članka 26. stavaka 1. i 2. Uredbe Dublin III.

75.      Dodajem da iz teksta članka 29. stavka 3. proizlazi da je u zakonodavnoj strukturi prepoznata mogućnost da do transfera osobe dođe pogreškom i da je takve odluke o transferu moguće poništiti povodom žalbe ili preispitivanja(72).

76.      Stoga, zaključujem da tekst i ciljevi Uredbe Dublin III, zajedno s njezinom zakonodavnom strukturom, upućuju na to da bi podnositelji zahtjeva, u slučaju kada države članice ne ispoštuju rokove u vezi sa zahtjevom za prihvat, trebali imati mogućnost pobijati odluke o transferu, osobito kada nepoštovanje tih rokova utječe na napredak rješavanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je dotični pojedinac podnio.

 Članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III

77.      Sud koji je uputio zahtjev traži smjernice o tome treba li se presuda Suda u predmetu Abdullahi(73) primijeniti na slučaj T. Mengesteaba. Predmet Abdullahi odnosio se na somalijsku državljanku koja je na područje Unije prvi put došla ušavši u Grčku. Ona je potom prošla kroz Mađarsku te je naposljetku došla u Austriju, gdje je zatražila azil. Austrijska su tijela na temelju relevantnog kriterija iz poglavlja III. zaključila da je Mađarska odgovorna država članica(74). Mađarska tijela pristala su razmotriti njezin zahtjev. S. Abdullahi je pak tvrdila da je Grčka odgovorna država članica jer je tamo prvi put ušla na područje Unije(75). Sud je odlučio da se pravo na žalbu ili preispitivanje iz članka 19. stavka 2. Uredbe Dublin II mora tumačiti na način da tražitelj azila, ako ga država članica pristane prihvatiti iz razloga što je doista bila država članica njegova prvog ulaska u Europsku uniju, može izbor tog kriterija pobijati jedino pozivajući se na postojanje sustavnih nedostataka u postupku za odobrenje azila i uvjetima za prihvat tražitelja azila u toj državi članici koji daju ozbiljne razloge za vjerovanje da će tražitelj biti izložen stvarnoj opasnosti od podvrgavanja neljudskom i ponižavajućem postupanju u smislu članka 4. Povelje.

78.      Čini mi se da je presuda Abdullahi ograničena na konkretne okolnosti tog predmeta. Položaj T. Mengesteaba je drugačiji.

79.      Kao prvo, T. Mengesteab ne pobija primjenu relevantnog kriterija iz poglavlja III. (članak 13. stavak 1. Uredbe Dublin III). Kao drugo, tumačenje Uredbe Dublin II u presudi Abdullahi postalo je uvelike zastarjelo zbog izmjena uvedenih novom Uredbom Dublin(76). Ciljevi i opća struktura uredbe su se promijenili. Posljedično, pravo na žalbu ili preispitivanje danas je šire nego što je bilo na temelju članka 19. stavka 2. Uredbe Dublin II. Odredbe Uredbe Dublin III o jamstvima za podnositelje zahtjeva u vezi s informacijama koje im države članice moraju dostaviti i obvezi provedbe osobnog intervjua također nisu postojale u ranijoj uredbi(77). Izmjene zakonodavne strukture potvrđene su proklamiranim ciljevima poboljšanja zaštite podnositelja zahtjeva u okviru dublinskog sustava i uvođenja djelotvornog pravnog lijeka koji obuhvaća i ispitivanje primjene Uredbe Dublin III i ispitivanje pravnog i stvarnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva predaje(78).

80.      Sud je članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III, u kojem je predviđeno da podnositelji zahtjeva imaju pravo na djelotvoran pravni lijek u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili njezina preispitivanja, nedavno razmatrao u predmetima Ghezelbash(79) i Karim(80).

81.      U obama predmetima, podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu pobijao je odluku kojom su nadležna tijela države članice u kojoj se nalazio naložila njegov transfer u drugu državu članicu koja je pristala preuzeti odgovornost za razmatranje njegova zahtjeva. Sud je u presudi Ghezelbash odlučio (u pogledu navodne pogrešne primjene kriterija iz poglavlja III. u vezi s vizama (članak 12. Uredbe Dublin III)) da učinkovit pravni lijek u vezi s odlukama o transferu uveden Uredbom Dublin III treba, kako bi se osigurala sukladnost s međunarodnim pravom, obuhvaćati: (i.) ispitivanje primjene te uredbe i (ii.) ispitivanje pravnog i stvarnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva predaje(81). Sud je u presudi Karim zaključio da je zbog pogrešne primjene članka 19. stavka 2. (koji nije jedan od kriterija iz poglavlja III., ali je dio poglavlja V. Uredbe Dublin III) moguće podnijeti žalbu ili tražiti preispitivanje na temelju članka 27. stavka 1. te uredbe, navevši da: „[…] se primjena [Uredbe Dublin III] u biti temelji na provođenju postupka utvrđivanja odgovorne države članice, određene na temelju kriterija iz poglavlja III. te uredbe […]”(82).

82.      T. Mengesteab i Mađarska ističu da je presude Ghezelbash i Karim moguće primijeniti u ovom predmetu. Njemačka, Ujedinjena Kraljevina i Komisija smatraju da su te presude primjenjive samo u ograničenim okolnostima, odnosno kada podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu tvrdi da su kriteriji iz poglavlja III. pogrešno primijenjeni ili kada je sporna odredba usko povezana s primjenom tih kriterija. Dalje, Komisija poziva Sud da pojasni svoje odluke u presudama Ghezelbash i Karim i da jasno odredi granice prava koja podnositelj zahtjeva ima na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III.

83.      Iako se u presudama Ghezelbash i Karim nije izričito razmatralo pitanje može li podnositelj zahtjeva za azil upotrijebiti pravni lijek zbog nepoštovanja rokova iz članka 21. stavka 1. Uredbe Dublin III, smatram da su načela utvrđena u tim presudama ipak primjenjiva i u ovom predmetu(83).

84.      Sada ću razmotriti prigovore koji su izneseni protiv toga da se podnositeljima zahtjeva u položaju u kakvom je T. Mengesteab omogući pozivanje na članak 21. stavak 1. u okviru postupaka preispitivanja odluka o transferu ili žalbenih postupaka protiv tih odluka.

85.      Prvi argument koji su iznijele Njemačka, Ujedinjena Kraljevina i Komisija (Komisija je to učinila na raspravi) je da se podnositelj zahtjeva ne može pozivati na nepoštovanje rokova iz članka 21. stavka 1. jer ti rokovi uređuju međudržavne odnose, to jest odnos između države članice moliteljice i zamoljene države članice. Iz toga slijedi da takvi odnosi ne bi trebali biti predmet pravnog lijeka privatnog subjekta.

86.      To mi stajalište nije uvjerljivo iz razloga što dublinski sustav više nije isključivo međudržavni mehanizam. To je prestao biti nakon što je uključen u pravnu stečevinu Unije kao Uredba Dublin II, kako pripremni materijal za taj akt pokazuje(84). Navedeno je postalo još jasnije usvajanjem Uredbe Dublin III(85).

87.      Drugi prigovor, koji je prije svega iznijela Ujedinjena Kraljevina, je da odnosni rokovi predstavljaju postupovna pitanja. Ujedinjena Kraljevina poziva Sud da razlikuje pitanja koja se odnose na materijalna prava (kao što je pogrešna primjena kriterija iz poglavlja III.) od onih koja se odnose (kako tvrdi) samo na postupak.

88.      Po mojemu mišljenju, situacija nije tako jednostavna kako Ujedinjena Kraljevina sugerira. Čini mi se da bi takvo razlikovanje moglo dovesti do umjetne primjene uredbe i da možda ne bi bilo u skladu s Poveljom.

89.      Točno je da se općenito smatra da je određivanje rokova postupovno pitanje. Međutim, djelovanje roka iz članka 21. stavka 1. Uredbe Dublin III ima materijalne posljedice i za podnositelje zahtjeva i za dotične države članice(86).

90.      U pravu Unije je u pogledu akata koje usvajaju Unijine institucije opće priznato da povreda bitnog postupovnog zahtjeva čini izvršavanje ovlasti nezakonitim ako ono može utjecati na ishod postupka. U tom smislu, za načelo djelotvorne sudske zaštite i pravo na saslušanje utvrđeno je da predstavljaju bitne postupovne zahtjeve(87). Što se tiče zahtjeva za prihvat, istekom roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka nastupaju posljedice iz trećeg podstavka – odnosno, država članica moliteljica ostaje odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

91.      Sud je zaključio, u vezi s osporavanjem valjanosti odluka o uvrštenju osoba na popis, da sudski nadzor obuhvaća, među ostalim, pitanje jesu li poštovana postupovna pravila i da su sudovi Unije nadležni razmatrati je li tijelo Unije poštovalo relevantna postupovna jamstva(88). Smatram da se ta načela primjenjuju i u ovom predmetu.

92.      Djelovanje rokova iz članka 21. stavka 1. Uredbe Dublin III u pogledu zakonitosti zahtjeva za prihvat i kasnije odluke o transferu na temelju tog zahtjeva, odnosi se na činjenična i pravna pitanja u vezi s primjenom te uredbe koja bi nacionalni sudovi trebali moći nadzirati na temelju članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III.

93.      Naglašavam da odluka Suda u tom pogledu ne dovodi u pitanje postupke na nacionalnoj razini. Članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III jamči pravo pristupa pravnom lijeku. To ne znači da će svaki pravni lijek biti uspješan. Međutim, kako bi se pravo na djelotvoran pravni lijek iz članka 27. stavka 1. moglo smisleno ostvarivati, nacionalni sudovi moraju imati mogućnost utvrditi je li odluka o transferu koja se temelji na suglasnosti glede prihvata u skladu s člankom 21. stavkom 1. Uredbe Dublin III, donesena u skladu s postupcima predviđenima u toj odredbi i s osnovnim jamstvima utvrđenima u toj uredbi(89).

94.      Da bi to pravo bilo djelotvorno u okolnostima u kojima podnositelj zahtjeva pobija odluku o transferu iz razloga što je država članica moliteljica prekoračila rok iz članka 21. stavka 1. za podnošenje zahtjeva za prihvat, nacionalni sud mora razmotriti, među ostalim, primjenu Uredbe Dublin III u skladu s njezinim tekstom, strukturom i ciljevima zakonodavca. Već sam navela da rokovi iz članka 21. stavka 1. uopće nisu fleksibilni(90). Ako se podnositelju zahtjeva omogući pristup sudovima u slučaju povrede roka, sudskim nadzorom se može osigurati da podnositelj zahtjeva, kada okolnosti to opravdavaju, doista raspolaže djelotvornim pravnim lijekom.

95.      Ujedinjena Kraljevina i Komisija pravilno ističu da članak 21. stavak 1. nije oblikovan tako da dodjeljuje pojedinačna prava. Međutim, iz toga ne proizlazi da je zakonodavac namjeravao onemogućiti pojedincima da se pozivaju na nepoštovanje rokova iz Uredbe Dublin III. Obvezni rokovi prvi su put uvedeni Uredbom Dublin II kako bi se države članice potaknulo da što prije odrede državu članicu koja je odgovorna za razmatranje zahtjeva za azil i kako bi se izbjegla situacija da podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu budu dugo vremena u neizvjesnosti(91). Stoga, podnositelj zahtjeva ima interes za učinkovito djelovanje dublinskog sustava kako bi se odgovorna država članica brzo odredila i kako bi njegov slučaj mogao ući u fazu u kojoj se razmatra meritum zahtjeva. I države članice imaju koristi od izbjegavanja zastoja između, kao prvo, određivanja odgovorne države članice te, potom, razmatranja i rješavanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Brz i učinkovit postupak smanjuje vjerojatnost sekundarnih kretanja prema državama za koje se smatra da žurnije obrađuju zahtjeve na temelju dublinskog sustava.

96.      Bi li prekoračenje tromjesečnog roka za podnošenje zahtjeva za prihvat predviđenog u članku 21. stavku 1. Uredbe Dublin III za samo jedan dan bilo dovoljno da oduzme učinak kasnijem transferu, ili bi transfere trebalo zabraniti samo u slučaju izrazitih kašnjenja, primjerice, od godine ili više dana?

97.      U tom pogledu ističem da je u članku 31. stavku 3. Direktive o postupcima predviđen rok od šest mjeseci za zaključenje razmatranja merituma zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Čini mi se da rok za podnošenje zahtjeva za prihvat ne može u uobičajenim okolnostima biti dulji od roka za provedbu ocjene merituma(92). Stoga, prekoračenje dulje od šest mjeseci (a to je više nego dvostruko dulje od roka koji je zakonodavac predvidio) značilo bi da se ugrožavaju ciljevi Uredbe Dublin III. Postupak određivanja odgovorne države članice u tom slučaju ne bi bio „brz” te bi podnositelj zahtjeva doista bio u neizvjesnosti do zaključenja te faze koja prethodi ocjeni merituma njegova zahtjeva. Stoga, očito je da nacionalni sud mora svaki pojedini predmet rješavati s obzirom na sve okolnosti.

98.      Budući da pravni lijekovi na temelju članka 27. stavka 1. imaju odgodni učinak, dodajem da položaj zamoljene države članice nije nužno oslabljen u slučaju osporavanja odluke o transferu. Podnositelji zahtjeva koji uspješno ospore odluku o transferu nisu za to „nagrađeni”. Uspjeh pravnog lijeka samo znači da se primjenjuje opća situacija iz Uredbe Dublin III i da država članica moliteljica ostaje odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

99.      Treći prigovor, koji su iznijele i Ujedinjena Kraljevina i Komisija, je da bi pravo na žalbu ili preispitivanje zbog nepoštovanja rokova potaknulo forum shopping.

100. Taj mi argument nije uvjerljiv.

101. Ništa ne upućuje na to da se za T. Mengesteaba sumnja da je takvo što činio. Taj se problem stoga ovdje ne postavlja. Također treba imati na umu da Uredba Dublin III sadržava posebne odredbe za suzbijanje takvih pojava, posebno pravila o zahtjevima za ponovni prihvat u člancima 23. do 25.(93). Pobijanje odluke o transferu na temelju članka 21. stavka 1. zbog isteka tromjesečnog roka nije vezano za pitanje forum shoppinga.

102. Ako podnositelj zahtjeva podnese dva zahtjeva u dvije države članice, to doista spada pod definiciju forum shoppinga. U tom se slučaju primjenjuju rokovi iz članka 23. te nadležna tijela moraju poštovati predviđeni tromjesečni rok. U slučaju nepoštovanja rokova, odgovorna je država članica u kojoj je podnesen novi zahtjev. Međutim, ta posljedica proizlazi iz same zakonodavne strukture, ne iz prava na žalbu ili preispitivanje(94).

103. Četvrti je prigovor iznijela samo Komisija. Zahtijeva od Suda da pravo na žalbu ili preispitivanje na temelju članka 27. stavka 1. ograniči tako da ga veže isključivo za one odredbe koje uređuju temeljna prava podnositelja zahtjeva(95). Koliko shvaćam, taj se argument temelji na pretpostavci da je pravo na azil zajamčeno ako se naravno poštuje načelo zabrane prisilnog vraćanja. Stoga, Komisija tvrdi da pravo na žalbu ili preispitivanje treba postojati samo kada su u pitanju pravo na obiteljski život ili prava djeteta ili ako u sustavu azila države u koju se podnositelja zahtjeva treba transferirati postoje sustavni nedostaci(96).

104. Zadaća Suda u ovom postupku nije da ispituje sadržaj Prijedloga Komisije za „Uredbu Dublin IV”. Neovisno o tome, ja riječi „pravo na djelotvoran pravni lijek” ne tumačim na taj način. Te se riječi moraju tumačiti s obzirom na članke 41. do 47. Povelje(97), kako je to Sud učinio u presudama Ghezelbash i Karim(98).

105. Komisijino tumačenje također bi stvorilo proizvoljno razlikovanje u pogledu primjene kriterija iz poglavlja III., u smislu da bi se članak 27. stavak 1. primjenjivao na slučajeve koji se odnose na pogrešnu primjenu kriterija u vezi s maloljetnicima ili predmetima u kojima postoji obiteljska veza (članci 8. do 11.), ali se uglavnom ne bi primjenjivao na slučajeve pogrešne primjene kriterija iz članaka 12. do 15. (vize i uvjeti ulaska).

106. Čini mi se dvojbeno da bi takva teza bila u skladu sa zahtjevima iz Povelje.

107. Analiza prava na djelotvoran pravni lijek iz članka 27. stavka 1. Uredbe Dublin III zahtijeva da se ta odredba tumači u vezi s člankom 26. stavkom 1. Potonja odredba obvezuje države članice da podnositelja zahtjeva obavijeste o odluci o njegovu transferu. Članak 27. stavak 1. jamči pravo na saslušanje, koje je pravo obrane, te ujedno osigurava djelotvoran pravni lijek protiv nepravilnih odluka o transferu(99). Bez zahtjeva u pogledu obavješćivanja u članku 26. stavku 1., članak 27. stavak 1. ne bi mogao ispuniti te funkcije. Iz samog teksta članka 27. stavka 1. – „u obliku žalbe […] ili činjeničnog i pravnog preispitivanja” – proizlazi da se ta odredba odnosi i na djelovanje rokova. Takvo je tumačenje u skladu s pravima obrane i načelom djelotvorne sudske zaštite, koji su povezani, kako je Sud objasnio u presudi Kadi II(100).

108. Budući da rokovi iz članka 21. stavka 1. nisu izričito isključeni u članku 27. stavku 1., smatram da bi tekstu, ciljevima i strukturi Uredbe Dublin III bilo suprotno ograničiti pravo na djelotvoran pravni lijek i pristup na sudsku zaštitu na način koji se predlaže.

109. Jasno je da je izbjeglička kriza s kraja 2015. i početka 2016. stvorila iznimnu situaciju koja je države članice stavila u težak položaj te je opteretila raspoloživa sredstva(101). Međutim, to ne prihvaćam kao opravdanje za smanjenje sudske zaštite koju pružaju pravila iz Uredbe Dublin III.

110. Stoga, zaključujem da članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III, u vezi s uvodnom izjavom 19. te uredbe, treba tumačiti na način da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ima pravo uložiti žalbu protiv odluke o transferu donesene povodom zahtjeva za prihvat koji država članica moliteljica nije podnijela unutar roka iz članka 21. stavka 1. te uredbe, ili tražiti preispitivanje takve odluke.

 Drugo pitanje

111. Sud koji je uputio zahtjev pita može li tražitelj azila pobijati odluku o transferu čak i ako zamoljena država članica pristane na prihvat i preuzme odgovornost za razmatranje njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

112. U slučaju T. Mengesteaba, Italija nije odgovorila na zahtjev Njemačke za prihvat. Italija je bila odgovorna država članica na temelju članka 22. stavka 7. Uredbe Dublin III jer njezina tijela nisu djelovala u roku od dva mjeseca predviđenom u članku 22. stavku 1. te uredbe.

113. Čini mi se da pravo podnositelja zahtjeva na djelotvoran pravni lijek zajamčeno člankom 27. stavkom 1. ne ovisi o odazivu (ili neodazivu) zamoljene države članice. U tekstu članka 27. stavka 1. navedeno je da se pravni lijek osiguran tom odredbom odnosi na odluku o transferu koju donese država članica moliteljica. Njegova je svrha osigurati sudski nadzor činjenične i pravne utemeljenosti te odluke. U žalbenom postupku ili postupku preispitivanja ispituju se upravo ti elementi, a ne radnje zamoljene države članice koja u roku od dva mjeseca od primitka zahtjeva za prihvat mora izvršiti određene provjere (članak 22. stavak 1.).

114. Stoga, ako podnositelj zahtjeva pobija odluku o transferu zbog nepoštovanja rokova iz članka 21. stavka 1. Uredbe Dublin III, nije relevantno hoće li zamoljena država članica udovoljiti zahtjevu za prihvat. Isto vrijedi i ako zamoljena država članica postane odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju članka 22. stavka 7.

115. S obzirom na odgovore koje sam predložila na prvo i drugo pitanje, nije potrebno odgovarati na treće pitanje.

 Četvrto pitanje

116. U skladu s člankom 21. stavkom 1. drugim podstavkom Uredbe Dublin III, u slučaju pronalaska podatka u sustavu Eurodac u vezi s državljaninom treće zemlje kojeg su tijela države članice zadržala zbog nezakonitog prelaska granice u smislu članka 14. stavka 1. Uredbe o Eurodacu, zahtjev za prihvat mora se poslati u roku od dva mjeseca od zaprimanja tog podatka.

117. Sud koji je uputio zahtjev četvrtim pitanjem želi znati počinje li taj dvomjesečni rok teći nakon isteka tromjesečnog roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka Uredbe Dublin III, što državi članici moliteljici daje ukupno pet mjeseci unutar kojih može podnijeti zahtjev za prihvat. Podredno, predviđa li članak 21. stavak 1. drugi podstavak kraći rok u slučajevima pronalaska podatka u sustavu Eurodac(102)?

118. Mađarska i Komisija ističu da je dvomjesečni rok samostalan i da ne počinje teći nakon tromjesečnog roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka Uredbe Dublin III. Ujedinjena Kraljevina se s tim ne slaže. Smatra da je s tekstom te uredbe sukladno tumačenje članka 21. stavka 1. drugog podstavka prema kojem je dvomjesečni rok dodatak tromjesečnom.

119. U tekstu članka 21. stavka 1. prvog podstavka Uredbe Dublin III navodi se da opći rok za podnošenje zahtjeva za prihvat iznosi tri mjeseca. Izraz „neovisno o” na početku drugog podstavka znači da, unatoč općem pravilu, u slučajevima pronalaska podatka u sustavu Eurodac vrijedi posebna odredba. Po mojemu shvaćanju, rok od dva mjeseca predstavlja alternativu, a ne dodatak općem roku od tri mjeseca, i to zbog sljedećih razloga.

120. Kao prvo, pronalazak podatka u sustavu Eurodac na temelju usporedbe otisaka prstiju podnositelja zahtjeva s otiscima uzetima u skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe o Eurodacu predstavlja izravan dokaz nezakonitog ulaska na vanjskoj granici država članica Unije(103). Takav dokaz spada u formalne dokaze kojim se utvrđuje je li određena država članica doista odgovorna u smislu Uredbe Dublin III(104). Pronalazak podatka u sustavu Eurodac omogućuje brže provođenje tog postupka u odnosu na slučajeve kada nema dokaza takve naravi(105). Stoga će državi članici moliteljici trebati manje vremena da odluči treba li podnijeti zahtjev za prihvat.

121. Kao drugo, stajalište da pronalazak podatka u sustavu Eurodac omogućuje brže provođenje postupaka iz Uredbe Dublin III potvrđeno je u odredbama koje se odnose na zahtjeve za ponovni prihvat(106). U takvim slučajevima, zahtjev za ponovni prihvat se u skladu s člankom 23. stavkom 2. prvim podstavkom Uredbe Dublin III mora podnijeti što je brže moguće, a u svakom slučaju u roku od dva mjeseca od zaprimanja podatka pronađenog u sustavu Eurodac. U skladu s člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom, ako se zahtjev za ponovni prihvat temelji na dokazima koji nisu pribavljeni iz sustava Eurodac, taj rok iznosi tri mjeseca od dana kad je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.

122. Isto tako, u slučajevima koji spadaju u područje primjene članka 24. Uredbe Dublin III (koji se odnosi na zahtjeve za ponovni prihvat osoba koje na području države članice borave bez dokumenta o boravku, a koje nisu podnijele novi zahtjev za međunarodnu zaštitu), razlika se pravi između slučajeva kada je u sustavu Eurodac pronađen podatak i okolnosti kada takvih dokaza nema. U članku 24. stavku 2. prvom podstavku predviđen je rok od dva mjeseca u slučaju pronalaska podatka u sustavu Eurodac. S druge strane, drugi podstavak te odredbe predviđa rok od tri mjeseca kada takvih dokaza nema. U skladu s člankom 25. stavkom 1., zamoljena država članica mora na zahtjev za ponovni prihvat odgovoriti što je prije moguće, a najkasnije mjesec dana nakon što je zahtjev podnesen. Međutim, kada se zahtjev za ponovni prihvat temelji na podatku pronađenom u sustavu Eurodac, ona ima samo dva tjedna za odgovor.

123. Kao treće, rokovi iz prvog i drugog podstavka stavka 1. članka 21. počinju teći povodom različitih događaja. Prvi rok počinje teći podnošenjem zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Drugi počinje teći kada se iz središnjeg sustava Eurodac primi informacija o pronađenom podatku. Da bi dobili rok od pet mjeseci, za rok od dva mjeseca iz članka 21. stavka 1. drugog podstavka Uredbe Dublin III morali bi smatrati da počinje teći tek nakon isteka tromjesečnog roka, neovisno o tome kada je informacija o pronalasku podatka postala dostupna. Međutim, takvo je tumačenje suprotno izričitom tekstu odredbe.

124. Ujedinjena Kraljevina izrazila je zabrinutost zbog činjenice da države članice ponekad imaju poteškoće u primjeni Uredbe o Eurodacu. Objasnila je da postoje slučajevi u kojima su se pojedinci namjerno ozljeđivali kako bi nadležnim tijelima otežali uzimanje njihovih otisaka prstiju. Također postoje slučajevi u kojima je to bilo otežano jer su vršci prstiju osoba bili s vremenom oštećeni ručnim radom.

125. Iako ne sumnjam u opravdanost zabrinutosti koje je izrazila Ujedinjena Kraljevina, ne mislim da se ti problemi mogu riješiti tako da se članak 21. stavak 1. drugi podstavak Uredbe Dublin III tumači na način koji predlaže.

126. Obveza uzimanja otisaka prstiju uvedena je člankom 9. stavkom 1. Uredbe o Eurodacu(107). U skladu s tom uredbom, otiske prstiju treba brzo uzeti, u najkraćem mogućem roku, a u svakom slučaju ne kasnije od 72 sata nakon podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu(108). Rok iz članka 21. stavka 1. drugog podstavka Uredbe Dublin III odnosi se samo na obveze država članica u vezi sa zahtjevom za prihvat. U njemu se ne navodi rok u kojem se otisci prstiju državljanina treće zemlje trebaju uzeti nakon što isti podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu. Kako bi se pronašao podatak u sustavu Eurodac, otisci prstiju po definiciji moraju biti pohranjeni u središnji sustav Eurodac (zato što su, primjerice, uzeti i preneseni prilikom nezakonitog prelaska granice s drugom državom članicom, u skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe o Eurodacu). Ta faza postupka prethodi zahtjevu za prihvat. Stoga mi se čini da se stajalište Ujedinjene Kraljevine, u dijelu u kojem izražava zabrinutost da bi kraći rok od dva mjeseca iz članka 21. stavka 1. drugog podstavka Uredbe Dublin III mogao oslabiti položaj država članica, temelji na pogrešnom tumačenju članka 21. stavka 1. te uredbe. Rok od dva mjeseca ne može početi teći ako na temelju članka 9. Uredbe o Eurodacu nisu uzeti otisci prstiju za usporedbu s otiscima koji već postoje u sustavu Eurodac. U tom se slučaju primjenjuje opći rok od tri mjeseca.

127. Točno je da iz teksta članka 21. stavka 1. drugog podstavka (možda) nije jasno preklapa li se dvomjesečni rok koji je u njemu predviđen s općim rokom od tri mjeseca ili počinje teći nakon isteka potonjeg roka.

128. Međutim, budući da je glavni cilj dublinskog postupka da se odgovorna država članica brzo odredi, čini mi se da bi tom cilju bilo suprotno ako bi dvomjesečni rok počinjao teći nakon isteka tromjesečnog roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka (čime bi se dobio rok od pet mjeseci)(109). Stoga, u slučajevima pronalaska podatka u sustavu Eurodac, rok za podnošenje zahtjeva za prihvat počinje teći kada država članica moliteljica primi obavijest da su u središnjem sustavu Eurodac pronađeni uzeti otisci prstiju. Takav pronađeni podatak iz sustava Eurodac predstavlja izravan dokaz o nezakonitom ulasku preko vanjskih granica država članica Unije. Stoga, taj rok treba biti kraći od općeg roka od tri mjeseca.

129. Stoga, zaključujem da rok od tri mjeseca iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka Uredbe Dublin III predstavlja opći rok u kojem se zahtjevi za prihvat moraju podnijeti. Kraći rok od dva mjeseca iz članka 21. stavka 1. drugog podstavka Uredbe Dublin III primjenjuje se kada usporedba otisaka prstiju pribavljenih na temelju članka 9. stavka 1. Uredbe o Eurodacu poluči pozitivan rezultat u smislu članka 2. točke (d) i članka 14. stavka 1. te uredbe. Taj rok od dva mjeseca nije dodatak općem roku od tri mjeseca te stoga ne može početi teći nakon isteka roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka Uredbe Dublin III. Kada nadležna tijela zaprime pronađeni podatak, rok od dva mjeseca počinje teći od tog trenutka te djeluje tako da skraćuje opći rok od tri mjeseca predviđen u članku 21. stavku 1. prvom podstavku.

 Peto pitanje

130. Sud koji je uputio zahtjev petim pitanjem želi utvrditi značenje riječi „smatra se da je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen kada obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva, ili izvješće koje su pripremila tijela, dođe do nadležnih tijela predmetne države članice” iz članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III. Objašnjava da se u njemačkom sustavu potvrda o tome da je državljanin treće zemlje tražitelj azila, prvo izdaje kao odgovor na prvotni neformalni zahtjev za azil. Nakon što se taj zahtjev registrira, državljanin treće zemlje mora BAMF‑u, tijelu koje je određeno kao nadležno u skladu s člankom 35. stavkom 1. Uredbe Dublin III, uložiti službeni zahtjev za međunarodnu zaštitu. Predstavlja li potvrda koju tijela izdaju nakon neformalnog zahtjeva, „podnošenje” zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu Uredbe Dublin III, ili se takav zahtjev smatra podnesenim tek kada se upiše da je nadležnim tijelima uložen formalni zahtjev?

131. Njemačka, Ujedinjena Kraljevina i Komisija ističu da se zahtjev smatra podnesenim tek kada se nadležnim tijelima uloži formalni zahtjev, a ona ga zaprime. T. Mengesteab i Mađarska ne slažu se s tim stajalištem. T. Mengesteab tvrdi da iznošenje neformalnog zahtjeva za azil predstavlja podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III i da s tim događajem počinje teći rok od tri mjeseca iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka. Mađarska smatra da potvrda izdana nakon neformalnog zahtjeva za azil predstavlja „izvješće” koje su tijela poslala u smislu članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III.

132. Sud koji je uputio zahtjev navodi da se zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra podnesenim kada nacionalna tijela izdaju podnositelju zahtjeva potvrdu o tome da ima pravo boraviti u odnosnoj državi članici do zaključenja postupka o azilu i tijekom tog razdoblja dobivati pomoć, kao što su smještaj i određeni oblici socijalne pomoći.

133. Smatram da stajalište Njemačke, Ujedinjene Kraljevine i Komisije predstavlja bolje tumačenje članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III.

134. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije ne treba uzeti u obzir samo njezin tekst, nego i njezin kontekst i ciljeve pravila kojih je dio(110).

135. Zahtjev za međunarodnu zaštitu u članku 2. točki (h) Direktive o kvalifikaciji definiran je kao „zahtjev za zaštit[u] koji državi članici podnosi državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, a može se shvatiti kao traženje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite, pri čemu podnositelj zahtjeva ne traži izrijekom drugu vrstu zaštite koja je izvan djelokruga ove Direktive, a koja se može zasebno tražiti”(111). Taj tekst je dovoljno širok da obuhvati i neformalne zahtjeve za međunarodnu zaštitu iznesene tijelima države članice (primjerice, policiji, graničnoj straži, tijelima za imigraciju ili osoblju prihvatnog centra) i formalne zahtjeve podnesene tijelima koja su određena kao nadležna na temelju članka 35. stavka 1. Uredbe Dublin III.

136. U samoj Uredbi Dublin III nije definirano što se podrazumijeva pod „podnošenjem” zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U pogledu postupovnih pitanja u vezi s priznavanjem međunarodne zaštite, Direktiva o postupcima očito je usko povezana s pravilima iz Uredbe Dublin III(112).

137. U članku 6. Direktive o postupcima pravi se razlika između dviju faza u vezi s postupkom traženja međunarodne zaštite: kao prvo, kada osoba zatraži međunarodnu zaštitu i, kao drugo, kada ta osoba ima mogućnost podnijeti zahtjev za tu zaštitu(113). Što se tiče prve faze, u članku 6. stavku 1. predviđeno je da se zahtjev mora evidentirati najkasnije tri radna dana od njegova podnošenja(114). Što se tiče druge faze (koja nije obuhvaćena rokovima iz članka 6. stavka 1.), u članku 6. stavku 2. navedeno je da osoba koja je zatražila međunarodnu zaštitu mora imati mogućnost „što ranijeg” podnošenja zahtjeva za tu zaštitu(115). Članak 6. stavak 4. Direktive o postupcima odražava članak 20. stavak 2. Uredbe Dublin III time što predviđa da se „zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra […] podnesenim ako su obrazac koji je podnio podnositelj zahtjeva ili, ako je predviđeno nacionalnim pravom, službeno izvješće, zaprimila nadležna tijela određene države članice”. U Direktivi o postupcima, kao i u Uredbi Dublin III, nije definirano što se podrazumijeva pod „podnošenjem” zahtjeva za međunarodnu zaštitu niti su predviđena ikakva posebna postupovna pravila. Ta se pitanja, stoga, i dalje uređuju nacionalnim pravilima.

138. Riječ „podnesen” iz članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III upućuje na formalni postupak ulaganja zahtjeva za međunarodnu zaštitu(116). Taj se zahtjev ulaže popunjavanjem obrasca ili tako da netko pripremi službeno izvješće u ime podnositelja zahtjeva. Za zahtjeve za međunarodnu zaštitu ne postoji tipski obrazac priložen Direktivi o postupcima ili Direktivi o kvalifikaciji. Stoga, svaka država članica mora sama odrediti točan sadržaj obrasca i izvješća. Moguće je da će obično sami podnositelji zahtjeva morati popuniti obrasce, možda uz pomoć nevladinih organizacija ili nadležnih tijela države članice. Međutim, određeni podnositelji zahtjeva možda neće biti u stanju popuniti obrazac; stoga je predviđena mogućnost da treća osoba sastavi izvješće koje se može upotrijebiti umjesto obrasca zahtjeva. Čini se da tom stajalištu u prilog ide članak 20. stavak 2. u kojem je predviđeno da „[k]ada se zahtjev ne podnosi u pisanom obliku, vrijeme između izjave o namjeri i pripreme izvješća mora biti što je moguće kraće”. Koliko mi se čini, potvrda koju izdaju tijela nadležna za primanje tražitelja azila nije obrazac ili izvješće u smislu te odredbe. Potvrda samo potvrđuje status tražitelja dok se njegov zahtjev ne razmotri i osigurava da su zahtjevi iz Direktive o prihvatu ispunjeni(117). U njoj se ne navode detaljne informacije o tražitelju koje su potrebne nadležnim tijelima za obradu merituma njegova zahtjeva za azil.

139. Članak 20. stavak 2. dodatno zahtijeva da obrazac ili izvješće dođe do nadležnih tijela kako bi se zahtjev smatrao podnesenim. U kontekstu Uredbe Dublin III, nadležna tijela moraju biti ona koja su kao takva određena u skladu s člankom 35. stavkom 1., a ne nacionalno tijelo koje u sustavu države članice ima opće dužnosti u vezi s prihvatom podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. To je zato što radnja podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu izaziva određene događaje u okviru pravila dublinskog postupka. Time započinje (i.) postupak određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva (članak 1.); nastaje (ii.) obveza da se podnositelju zahtjeva pruže informacije o dublinskom postupku (članak 4. stavak 1.); i (iii.) mogućnost države članice da odluči hoće li preuzeti odgovornost, umjesto da se odgovornost utvrdi na temelju kriterija iz poglavlja III. (članak 17. stavak 1.); te (iv.) počinju teći rokovi u vezi sa zahtjevom za prihvat ili ponovni prihvat (iz članka 21. stavka 1., odnosno članka 23. stavka 2.)(118).

140. Stoga, kako bi se na njega primjenjivao članak 20. stavak 2. Uredbe Dublin III, zahtjev za međunarodnu zaštitu mora se uložiti u obliku obrasca ili izvješća, sukladno nacionalnim postupovnim pravilima i mora doći do nadležnog tijela koje je kao takvo određeno u skladu s člankom 35. stavkom 1. Uredbe Dublin III. To je tijelo nadležno za, među ostalim, primanje zahtjeva. Pitanje je li to tijelo isto ono koje podnositeljima zahtjeva pomaže u pripremanju zahtjeva uređeno je Direktivom o postupcima.

141. Sud koji je uputio zahtjev ističe da se, sukladno njemačkom sustavu, državljanina treće zemlje koji kod nacionalnih tijela, primjerice, tijela odgovornog za kontrolu granica, policije ili tijela za imigraciju, zatraži međunarodnu zaštitu (prva faza) mora uputiti prihvatnom centru radi prijave. Prihvatni centar tada o zahtjevu za međunarodnu zaštitu mora obavijestiti BAMF (tijelo koje je u skladu s člankom 35. stavkom 1. Uredbe Dublin III određeno kao nadležno). Dotičnoj se osobi mora izdati potvrda. Ti se koraci moraju poduzeti prije nego što se BAMF‑u podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu (druga faza).

142. Stoga, čini se da se BAMF‑u ne podnosi dokument koji je relevantan za neformalni zahtjev za međunarodnu zaštitu (prva faza). Također, ništa ne upućuje na to da se neformalni zahtjev ulaže na obrascu u smislu članka 20. stavka 2.(119). Neformalni zahtjev nije izvješće u smislu te odredbe jer ga ne pripremaju nacionalna tijela. Umjesto toga, kreira ga sam podnositelj zahtjeva.

143. Usto mi se čini da potvrda koja se izdaje kao odgovor na neformalni zahtjev također nije izvješće u smislu članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III. To je zato što potvrda nije zahtjev za međunarodnu zaštitu koji podnosi državljanin treće zemlje u smislu članka 2. točke (h) Direktive o kvalifikaciji. Umjesto toga, ona predstavlja službeni odgovor na neformalni zahtjev tražitelja. Tom se potvrdom evidentira privremeni status dotične osobe do završetka razmatranja njezina zahtjeva za međunarodnu zaštitu te se potvrđuje da ima pravo na pomoć koja joj se mora pružiti u skladu s Direktivom o prihvatu(120). Čini se vjerojatnim da ona zapravo predstavlja dokument nacionalnog prava izdan u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive o prihvatu koji potvrđuje status tražitelja i dokazuje da mu je dopušteno ostati u državi članici dok se njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu razmatra.

144. Suprotno tumačenje članka 20. stavka 2. koje sud koji je uputio zahtjev sugerira, temelji se na postupovnim posebnostima njemačkog sustava. Međutim, one nisu nužno prisutne i u ostatku Europske unije. Druge države članice možda ne izdaju formalnu potvrdu kao odgovor na neformalan zahtjev za međunarodnu zaštitu. Stoga mi se čini da datum izdavanja potvrde ne može predstavljati trenutak podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

145. Mađarska ističe da bi se državama članicama pružila prevelika sloboda ako bi se zahtjev za međunarodnu zaštitu smatrao podnesenim kada dođe do nadležnih tijela. Konkretno, time bi im se omogućilo da kontroliraju koliko će vremena proteći između trenutka u kojem državljanin treće zemlje prvi put zatraži međunarodnu zaštitu i trenutka u kojem napokon podnese zahtjev, kako bi osigurale da zahtjevi budu podneseni samo u trenutku kada nacionalna uprava može jamčiti da može ispoštovati rokove za podnošenje zahtjeva za prihvat ili ponovni prihvat. To bi moglo dovesti do proizvoljnog tretmana pojedinačnih predmeta čime bi se ugrozila primjena dublinskih postupaka, osobito u pogledu uvjeta da se odgovorna država članica brzo odredi. Sud koji je uputio zahtjev izražava sličnu zabrinutost.

146. Točno je da Uredba Dublin III ne sadržava pravila o roku između iznošenja neformalnog zahtjeva i podnošenja formalnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Od država članica nigdje se ne zahtijeva da djeluju unutar određenog roka, osim u članku 6. stavku 2. Direktive o postupcima kojim se obvezuje države članice da osiguraju da osoba koja je zatražila međunarodnu zaštitu ima učinkovitu mogućnost što ranijeg podnošenja zahtjeva za tu zaštitu. Posljedica toga je to da država članica doista može slobodno „upravljati” brzinom podnošenja zahtjeva za azil.

147. Moguće nepovoljnosti za pojedince koje su posljedica te fleksibilnosti moraju se ocijeniti s obzirom na probleme koji bi nastali u dublinskom postupku ako bi se članak 20. stavak 2. i članak 35. stavak 1. zanemarilo i ako bi se iznošenje neformalnih zahtjeva nacionalnim tijelima koja nisu ona koja su određena kao nadležna, smatralo istovjetnim podnošenju zahtjeva. Po mojemu mišljenju, potonje tumačenje moglo bi narušiti dublinski postupak te bi unijelo element nesigurnosti u vezi s tim kada je zahtjev doista podnesen. Osim toga, izračun rokova više ne bi bio izvediv.

148. Stoga, smatram da je članak 20. stavak 2. bolje protumačiti na način koji u potpunosti poštuje tekst te odredbe u vezi s člankom 35. stavkom 1.

149. Čini mi se da je zakonodavac prepustio da se nacionalnim postupovnim pravilima odredi kada se smatra da je obrazac ili izvješće u smislu članka 20. stavka 2. došao do nadležnih tijela dotične države članice. U slučajevima kada države članice primjenjuju članak 6. stavak 3. Direktive o postupcima, manje je prostora za pomutnju u vezi s tim aspektom postupka jer se zahtjev mora podnijeti osobno (kao što je slučaj u Njemačkoj) ili na određenom mjestu(121). Smatra se da je izvješće u tom trenutku „došlo” do nadležnih tijela u smislu članka 20. stavka 2.

150. Iz toga proizlazi da neformalni zahtjevi T. Mengesteaba za međunarodnu zaštitu i potvrde koje su nacionalna tijela izdala 14. rujna i 8. listopada 2015. nisu predstavljali podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu u smislu članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III, kao što te potvrde nisu predstavljale izvješća u smislu te odredbe. U skladu s tim, rok u kojem su nadležna tijela morala podnijeti zahtjev za prihvat nije počeo teći ni na jedan od tih datuma. Počeo je teći 22. srpnja 2016. kada je T. Mengesteab BAMF‑u podnio formalni zahtjev za međunarodnu zaštitu. Dakle, podnošenje zahtjeva za prihvat 19. kolovoza 2016. bilo je u skladu s rokovima iz članka 21. stavka 1. drugog podstavka.

151. Stoga, zaključujem da se zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra podnesenim u smislu članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III kada obrazac ili izvješće dođe do tijela koje je u skladu s člankom 35. stavkom 1. te uredbe određeno kao nadležno za ispunjavanje obveza države članice. U tom pogledu: (i.) potvrda o prijavi kao tražitelja azila nije obrazac ili izvješće; (ii.) tijelo određeno kao nadležno je ono koje je odgovorno za primanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnesenog u dotičnoj državi članici; i (iii.) nacionalnim pravilima kojima se prenosi Direktiva o postupcima određuje se kada se smatra da je zahtjev došao do nadležnog tijela.

 Šesto i sedmo pitanje

152. S obzirom na moj odgovor na peto pitanje i unatoč tomu što o tome u konačnici mora odlučiti sud koji je uputio zahtjev, čini mi se da zahtjev za prihvat u slučaju T. Mengesteaba nije bio bez učinka i da se stoga odgovornost za razmatranje njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu neće automatski vratiti Njemačkoj u skladu s člankom 21. stavkom 1. trećim podstavkom Uredbe Dublin III. S obzirom na navedeno, sud koji je uputio zahtjev želi znati znači li desetomjesečno kašnjenje između 8. listopada 2015. (kada je druga potvrda izdana) i 19. kolovoza 2016. (datum kada je podnesen zahtjev za prihvat) da Njemačka mora razmotriti zahtjev T. Mengesteaba u skladu s člankom 17. stavkom 1. Uredbe Dublin III (šesto pitanje). Ako doista mora, sud koji je uputio zahtjev pita koje razdoblje između izdavanja potvrde i podnošenja zahtjeva za prihvat predstavlja nerazmjerno kašnjenje prilikom podnošenja takvog zahtjeva (sedmo pitanje).

153. Kratak odgovor je da se države članice ne može obvezati da izvrše svoju diskreciju na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III i zahtjev za međunarodnu zaštitu razmotre iz humanitarnih razloga. U tim okolnostima, nije nužno razmatrati sedmo pitanje(122).

154. Tumačenje članka 17. stavka 1. očito predstavlja pitanje prava Unije(123). Iz teksta te odredbe proizlazi da je ona iznimka od općeg pravila iz članka 3. stavka 1. da se državu članicu odgovornu za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu određuje na temelju kriterija iz poglavlja III. Riječi „svaka država članica može odlučiti da razmotri zahtjev za međunarodnu zaštitu […]” upućuju na to da države članice same slobodno odlučuju hoće li primijeniti članak 17. stavak 1. U Uredbi Dublin III ne postoji mehanizam koji bi države članice prisiljavao da primjene tu odredbu. Stoga, pogrešna je pretpostavka na kojoj se temelji pitanje suda koji je uputio zahtjev, a u skladu s kojom kašnjenje između izdavanja potvrde i podnošenja zahtjeva za prihvat može rezultirati obvezom države članice da primijeni članak 17. stavak 1.(124). Isto tako, u Uredbi Dublin III nema pravne osnove na kojoj se može odlučiti da je određeno razdoblje nerazmjerno.

155. Po mojemu mišljenju, kašnjenje između izdavanja potvrde o prijavi pojedinca kao podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i podnošenja zahtjeva za prihvat, ne može za posljedicu imati obvezu države članice moliteljice da izvrši svoju diskreciju na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe Dublin III. S obzirom na taj odgovor, nije potrebno odgovarati na sedmo pitanje.

 Osmo pitanje

156. Sud koji je uputio zahtjev osmim pitanjem traži smjernice o informacijama koje je potrebno navesti u zahtjevu za prihvat kako bi takav zahtjev bio učinkovit. Osobito želi znati je li dovoljno navesti datum ulaska u državu članicu moliteljicu i datum podnošenja formalnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu, ili je potrebno uključiti i datum neformalnog zahtjeva za zaštitu i datum izdavanja potvrde.

157. U Prilogu I. Provedbenoj uredbi Dublin izložen je tipski obrazac za određivanje države članice koja je odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koji je potrebno popuniti prilikom podnošenja zahtjeva za prihvat. U tom se obrascu ne zahtijevaju informacije u vezi s prvim neformalnim zahtjevom za azil niti datumom izdavanja potvrde. Nadalje, ni u članku 21. ne postoje takvi zahtjevi.

158. Svih osam pitanja koja je postavio sud koji uputio zahtjev povezana su. Imajući to na umu te s obzirom na stajališta koja sam iznijela, osobito u odgovorima na pitanja 1. do 5., smatram da ne postoji obveza da se u zahtjevu za prihvat navedu informacije o neformalnom zahtjevu za međunarodnu zaštitu kao ni datum izdavanja potvrde.

159. Stoga, zaključujem da iako države članice zahtjev za prihvat na temelju članka 21. stavka 1. Uredbe Dublin III moraju podnijeti na obrascu poput onog iz Priloga I. Provedbenoj uredbi Dublin, one ne moraju u njemu navesti datum prvog neformalnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu kao ni datum izdavanja potvrde o prijavi kao podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

 Zaključak

160. S obzirom na sva navedena razmatranja, smatram da Sud na sljedeći način treba odgovoriti na pitanja koja mu je uputio Verwaltungsgericht Minden (Upravni sud u Mindenu, Njemačka):

1.      Članak 27. stavak 1. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, u vezi s uvodnom izjavom 19. te uredbe, treba tumačiti na način da podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu ima pravo uložiti žalbu protiv odluke o transferu donesene povodom zahtjeva za prihvat koji država članica nije podnijela unutar roka iz članka 21. stavka 1. te uredbe, ili tražiti preispitivanje takve odluke.

2.      U tim okolnostima, nije relevantno hoće li zamoljena država članica udovoljiti zahtjevu za prihvat. Isto vrijedi i ako zamoljena država članica postane odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju članka 22. stavka 7. Uredbe br. 604/2013.

3.      Na treće pitanje nije potrebno odgovoriti.

4.      Rok od tri mjeseca iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 604/2013 predstavlja opći rok u kojem se zahtjevi za prihvat moraju podnijeti. Kraći rok od dva mjeseca iz članka 21. stavka 1. drugog podstavka primjenjuje se kada usporedba otisaka prstiju pribavljenih na temelju članka 9. stavka 1. Uredbe o Eurodacu poluči pozitivan rezultat u smislu članka 2. točke (d) i članka 14. stavka 1. te uredbe. Taj rok od dva mjeseca nije dodatak općem roku od tri mjeseca te stoga ne može početi teći nakon isteka roka iz članka 21. stavka 1. prvog podstavka Uredbe br. 604/2013.

5.      Zahtjev za međunarodnu zaštitu smatra se podnesenim u smislu članka 20. stavka 2. Uredbe br. 604/2013 kada obrazac ili izvješće dođe do tijela koje je u skladu s člankom 35. stavkom 1. te uredbe određeno kao nadležno za ispunjavanje obveza države članice. U tom pogledu: (i.) potvrda o prijavi kao tražitelja azila nije obrazac ili izvješće; (ii.) tijelo određeno kao nadležno je ono koje je odgovorno za primanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnesenog u dotičnoj državi članici; i (iii.) nacionalnim pravilima kojima se prenosi Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite određuje se kada se smatra da je zahtjev došao do nadležnog tijela.

6.      Kašnjenje između izdavanja potvrde o prijavi pojedinca kao podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu i podnošenja zahtjeva za prihvat ne može za posljedicu imati obvezu države članice moliteljice da izvrši svoju diskreciju na temelju članka 17. stavka 1. Uredbe br. 604/2013.

7.      Na sedmo pitanje nije potrebno odgovoriti.

8.      Iako države članice zahtjev za prihvat na temelju članka 21. stavka 1. Uredbe br. 604/2013 moraju podnijeti na obrascu koji ispunjava zahtjeve iz Priloga I. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 118/2014 od 30. siječnja 2014. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1560/2003 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 343/2003 o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji državljanin treće zemlje podnosi u jednoj od država članica, one ne moraju u njemu navesti datum prvog neformalnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu kao ni datum izdavanja potvrde o prijavi kao podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

1      Izvorni jezik: engleski

2–      Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108., ispravak SL 2017., L 49, str. 50.; u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III).

3–      Osobito vidjeti Uredbu (EU) br. 603/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o uspostavi sustava „Eurodac” za usporedbu otisaka prstiju za učinkovitu primjenu Uredbe br. 604/2013 […] i o zahtjevima za usporedbu s podacima iz Eurodaca od strane tijela kaznenog progona država članica i Europola u svrhu kaznenog progona te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1077/2011 o osnivanju Europske agencije za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde (SL 2013., L 180, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 78.; u daljnjem tekstu: Uredba o Eurodacu) i Uredbu Komisije (EZ) br. 1560/2003 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 343/2003 o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji državljanin treće zemlje podnosi u jednoj od država članica (SL 2003., L 222, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 17.), kako je izmijenjena Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 118/2014 od 30. siječnja 2014. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1560/2003 (SL 2014., L 39, str. 1.; u daljnjem tekstu: Provedbena uredba Dublin).

4–      SL 2010., C 83, str. 389. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 104.; u daljnjem tekstu: Povelja)

5–      Potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951., a stupila na snagu 22. travnja 1954. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica, koji je sklopljen u New Yorku 31. siječnja 1967. te je stupio na snagu 4. listopada 1967.

6–      Prava koja odgovaraju onima iz članka 47. Povelje sadržana su u člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP).

7–      Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama (SL 2000., L 239, str. 19.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 12.; u daljnjem tekstu: Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma). Pravila o utvrđivanju odgovornosti za obradu zahtjeva za azil nalazila su se u člancima 28. do 38. Ta su pravila zamijenjena Dublinskim sustavom.

8–      SL 1997., C 254, str. 1.

9–      Uredba od 18. veljače 2003. (SL 2003., L 50, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 37.; u daljnjem tekstu: Uredba Dublin II; tu je uredbu opet zamijenila Uredba Dublin III). Kriteriji koji su se koristili za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu sada se nalaze u poglavlju III. Uredbe Dublin III (u daljnjem tekstu: kriteriji iz poglavlja III.).

10 –      Uvodna izjava 5.

11–      Direktiva 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 6.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.; u daljnjem tekstu: Direktiva o postupcima)

12 –      Uvodna izjava 12.

13 –      Uvodna izjava 19.

14 –      Uvodna izjava 32.

15 –      Uvodna izjava 39.

16–      Direktiva 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.; u daljnjem tekstu: Direktiva o kvalifikaciji)

17–      Presuda od 21. prosinca 2011. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865)

18–      Informacije koje se podnositeljima zahtjeva dostavljaju moraju uključivati i materijal o mogućnosti osporavanja odluke o transferu (članak 4. stavak 1. točka (d)).

19–      Osobni intervju može se izostaviti ako je dotični podnositelj zahtjeva pobjegao ili ako je već dao informacije potrebne za određivanje odgovorne države članice (članak 5. stavak 2.).

20–      Zamoljena država članica mora donijeti odluku u roku od jednog mjeseca od primitka zahtjeva za ponovni prihvat. Kada se takvi zahtjevi temelje na podacima pribavljenima iz sustava Eurodac, taj rok iznosi dva tjedna (članak 25. stavak 1.). Nepostupanje unutar rokova iz članka 25. stavka 1. jednako je prihvaćanju zahtjeva za ponovni prihvat predmetne osobe (članak 25. stavak 2.).

21–      Članak 1.

22–      Članak 2. točka (d). Sustav se sastoji od računalne središnje baze podataka o otiscima prstiju (u daljnjem tekstu: središnji sustav) (članak 3. stavak 1.).

23–      Ti podaci su navedeni u članku 11. Uredbe o Eurodacu. Uključuju sljedeće: spol podnositelja zahtjeva; referentni broj kojim se koristila država članica podrijetla; datum uzimanja otisaka prstiju; datum slanja podataka središnjem sustavu; korisnička identifikacijska oznaka operatera.

24 –      Članak 15.

25 –      Uvodna izjava 3.

26 –      Članak 1.

27 –      Članak 1.

28 –      Članak 1.

29–      Članak 3. stavak 1.

30–      Članak 4. stavci 1. i 2. U članku 2. točki (f), „tijelo odlučivanja” je definirano kao „nesudsko ili upravno tijelo u državi članici nadležnoj za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koje je ovlašteno donositi odluke u prvom stupnju u tim predmetima”.

31–      Ako tražitelj ne podnese zahtjev, države članice mogu primijeniti članak 28. kojim je uređen postupak u slučaju prešutnog povlačenja ili odustajanja od zahtjeva.

32–      Članak 9. stavak 1.

33–      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. (SL 2013., L 180, str. 96.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 137.; u daljnjem tekstu: Direktiva o prihvatu)

34–      Vidjeti članak 1. i Prilog I. Uredbi Vijeća (EZ) br. 539/2001 od 15. ožujka 2001., u kojem su navedene treće zemlje čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemlje čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (SL 2001., L 81, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 3.).

35–      Uredba (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama) (SL 2006., L 105, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 61.). Ta je uredba u međuvremenu stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom (EU) 2016/399 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o Zakoniku Unije o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (SL 2016., L 77, str. 1.), koja se također zove Zakonik o schengenskim granicama. U vrijeme kada je T. Mengesteab prešao vanjsku granicu Unije i ušao u Italiju (odnosno, 12. rujna 2015.), na snazi je bila ranija verzija Zakonika o schengenskim granicama, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 1051/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. (SL 2013., L 295, str. 1.). U ovom ću mišljenju upućivati na tu verziju Zakonika o schengenskim granicama.

36–      Predmet C‑490/16, presuda još nije donesena.

37–      Predmet C‑646/16, presuda još nije donesena.

38–      Rezolucija Europskog parlamenta od 29. travnja 2015. o nedavnim tragedijama u Sredozemnom moru i o migracijskoj politici i politici azila u EU‑u, 2015/2660(RSP), točka 1.

39 –      Te su operacije uređene Uredbom (EU) br. 656/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o utvrđivanju pravila za nadzor vanjskih morskih granica u kontekstu operativne suradnje koju koordinira Europska agencijaza upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije (SL 2014., L 189, str. 93.; u daljnjem tekstu: Uredba o Frontexu).

40–      De Vattel, E., The Law of Nations (1834.), str. 170., kojeg je citirala Moreno‑Lax, V., „Seeking Asylum in the Mediterranean: Against a Fragmentary Reading of EU Member States’ Obligations Accruing at Sea”, International Journal of Refugee Law (2011.), 23(2), str. 174. do 220., na str. 194.

41 –      Međunarodna konvencija o zaštiti ljudskih života na moru (Konvencija SOLAS) iz 1974., kako je izmijenjena, primjenjuje se na sva plovila, neovisno o tome jesu li u državnom vlasništvu ili su komercijalna; također vidjeti članak 33. stavak 1. poglavlja V. Priloga Konvenciji SOLAS, i točke 2.1.10. i 1.3.2. Priloga Međunarodnoj konvenciji o traganju i spašavanju na moru iz 1979. (Konvencija SAR), 1405 UNTS 109.

42–      Taj izraz nije definiran u konvencijama SOLAS ili SAR, nego u Smjernicama Međunarodne pomorske organizacije (IMO) o postupanju s osobama spašenima na moru, Rezolucija MSC.167(78), koje su usvojene 20. svibnja 2004. Zakonodavac Unije je u članku 2. točki 12. Uredbe o Frontexu usvojio gotovo identičnu definiciju. Sigurno mjesto može biti na kopnu ili na spasilačkoj jedinici ili drugom prikladnom plovilu ili objektu na moru koji može poslužiti kao sigurno mjesto dok se preživjele ne iskrca na njihovu sljedećem odredištu.

43 –      Vidjeti Moreno‑Lax, V., navedena u gornjoj bilješci 40, str. 175.

44 –      Vidjeti Moreno‑Lax, V., navedena u gornjoj bilješci 40, str. 196. U pogledu sporazuma s trećim zemljama, vidjeti Butler, G., i Ratcovich M., „Operation Sophia in Uncharted Waters: European and International Law Challenges for the EU Naval Mission in the Mediterranean Sea”, Nordic Journal of International Law (2016.), 85(3), str. 235. do 259., na str. 249.

45–      Vidjeti radni dokument službi Komisije, Studija instrumenata međunarodnog prava o nezakonitom useljavanju putem mora, SEC (2007) 691.

46–      IMO, „Principles Relating To Administrative Procedures For Disembarking Persons Rescued At Sea”, (2009), FAL.3/Circ.194.

47–      Vidjeti dio II. Priloga Odluci Vijeća 2010/252/EU od 26. travnja 2010. o dopuni Zakonika o schengenskim granicama u vezi s nadzorom nad vanjskim granicama na moru u okviru operativne suradnje koju koordinira Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije (SL 2010., L 111, str. 20.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 278.). U skladu s predloženim uređenjem, pod vodstvom Frontexa, iskrcavanje se trebalo izvršiti u trećoj zemlji iz koje je brod sa spašenim osobama isplovio, a ako to nije bilo moguće, prioritet se trebao dati državi članici iz koje se vodila operacija (točka 2.1.).

48–      Presuda od 5. rujna 2012., Parlament/Vijeće, C‑355/10, EU:C:2012:516. Sud je zaključio da Vijeće nije bilo ovlašteno samostalno usvojiti sporne mjere.

49 –      Članak 10. stavak 1. točka (c) Uredbe o Frontexu

50 –      Europski parlament, „Migrants in the Mediterranean: Protecting Human Rights”, str. 43.

51 –      Vidjeti Klein, N., „A Maritime Security Framework for the Legal Dimensions of Irregular Migration by Sea”, u Moreno‑Lax, V., i Papastravridis, E., „Boat Refugees” and Migrants at Sea: A Comprehensive Approach (Brill/Nijhoff, Leiden/Boston: 2017.), str. 35. do 59., na str. 49.

52      Glede detaljnog opisa država koje primjenjuju Uredbu Dublin III, vidjeti točku 23. i bilješku na stranici 32. mojeg mišljenja u predmetima A. S, C‑490/16, i Jafari, C‑676/16, EU:C:2017:443.

53–      Osobito vidjeti uvodne izjave 32. i 39. Uredbe Dublin III.

54–      Presuda od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija, (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 283. i navedena sudska praksa)

55–      Presuda od 18. srpnja 2013., Komisija i dr./Kadi (u daljnjem tekstu: Kadi II) (C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, t. 99. i 100.); također vidjeti moje mišljenje u predmetu Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:186, t. 82. i 83.).

56–      Vidjeti Objašnjenja koja se odnose na Povelju Europske unije o temeljnim pravima (SL 2007., C 303, str. 2.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku: poglavlje 1., svezak 7., str. 120.), objašnjenje članka 47.

57–      U vezi s petim pitanjem, u nastavku vidjeti točku 130. i sljedeće.

58–      Vidjeti uvodnu izjavu 5. Uredbe Dublin III.

59–      Vidjeti memorandum s objašnjenjima priložen Prijedlogu Komisije COM(2001) 447 final od 26. srpnja 2001. za Uredbu Vijeća o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje [neslužbeni prijevod] (SL 2001., C 304E, str. 192.).

60–      Vidjeti gornju točku 6.

61–      Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma i Dublinska konvencija usvojene su prije stupanja na snagu Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koju su na zasjedanju Europskog vijeća u Nici, uz odobrenje država članica, proglasili Komisija, Europski parlament i Vijeće. Uredba Dublin II usvojena je prije nego što je Povelja dobila status Ugovora 2009.

62–      Vidjeti memorandum s objašnjenjima priložen Prijedlogu Komisije COM(2008) 820 final, str. 11., i uvodnu izjavu 19. Uredbe Dublin III.

63–      Presuda od 16. veljače 2017., C. K. i dr. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, t. 59.)

64–      Presuda od 16. veljače 2017., C. K. i dr. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, t. 57.)

65–      Vidjeti memorandum s objašnjenjima priložen Prijedlogu Komisije COM(2016) 270 final za „Uredbu Dublin IV”.

66–      Pojam „forum shopping” shvaćam na način da se odnosi na zlouporabu postupaka za azil koja postoji kada ista osoba podnese više zahtjeva za azil u nekoliko država članica isključivo kako bi produljila svoj boravak u državama članicama; vidjeti Prijedlog uredbe (COM(2008) 820 final) od 3. prosinca 2008., str. 4. Taj se pojam koristi i u širem smislu, tako da obuhvaća državljane trećih zemalja koji svoje zahtjeve za međunarodnu zaštitu žele podnijeti u određenoj državi članici. U ovom ću mišljenju taj pojam koristiti samo u prvom smislu jer je glavni cilj pravila Dublinskog sustava spriječiti takve višestruke zahtjeve. Uporaba pojma „forum shopping” kritizira se zato što je zavaravajuća ili neprikladna; vidjeti „The reform of the Dublin III Regulation” (studija za Odbor Europskog parlamenta za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove (LIBE) koju je naručio Resorni odjel Europskog parlamenta za prava građana i ustavna pitanja), str. 21.

67–      Komisija u nacrtu Uredbe Dublin IV predlaže dodatno skraćenje tog roka, na jedan mjesec.

68–      Ti su postupci sada uređeni člankom 34. Direktive o postupcima.

69–      Vidjeti točku 3.3., str. 4., memoranduma s objašnjenjima priloženog Prijedlogu uredbe COM(2001) 447 final.

70–      Članak 21. stavak 1. treći podstavak. Također vidjeti gornje točke 18. i 19. u vezi sa zahtjevom za ponovni prihvat. U vezi s tumačenjem članaka 23. i 24. Uredbe Dublin III i djelovanja rokova, vidjeti predmet Hasan, C‑360/16, koji je u tijeku.

71–      Vidjeti točke 96. i 97. u nastavku.

72–      Tumačenje članka 29. razmatra se u predmetu Shiri (C‑201/16, koji je trenutno u tijeku).

73–      Presuda od 10. prosinca 2013. (C‑394/12, EU:C:2013:813)

74–      Članak 10. stavak 1. Uredbe Dublin II bio je ekvivalentan članku 13. stavku 1. Uredbe Dublin III.

75–      Vraćanje podnositelja zahtjeva za azil u Grčku u to je vrijeme bilo obustavljeno. Zbog toga je mogla tražiti da se njezin zahtjev razmotri u Austriji.

76–      Komisija je tekst odredbi u vezi s pravom podnositelja zahtjeva da uloži žalbu protiv odluke o transferu ili zatraži njezino preispitivanje izmijenila u svojem prijedlogu COM(2008) 820 final; osobito vidjeti predloženu uvodnu izjavu 17. i članak 26. naslovljen „Pravni lijekovi”. Taj je tekst bio izmijenjen tijekom postupka suodlučivanja. Tekst o pravnim lijekovima iz sadašnjih uvodnih izjava 9. i 19. te članka 27. stavka 1. ubacio je zakonodavac. Vijeće je svoje stajalište usvojilo u prvom čitanju na temelju kompromisa koji je postiglo s Europskim parlamentom, a koji je predviđao snažnije postupovne zaštitne mjere i prava za podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu; vidjeti međuinstitucionalni dokument 2008/243/COD.

77–      Osobito vidjeti članak 4. stavak 1. točku (d), članak 5. i članak 26. Uredbe Dublin III.

78–      Uvodne izjave 9. i 19. Uredbe Dublin III.

79–      Presuda od 7. lipnja 2016. (C‑63/15, EU:C:2016:409)

80–      Presuda od 7. lipnja 2016. (C‑155/15, EU:C:2016:410)

81–      Točke 38. i 39.

82–      Točka 23.

83–      Presuda od 7. lipnja 2016., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, t. 44. do 46. i 51. do 53.), te vidjeti gornju točku 62.

84–      Vidjeti, primjerice, Prijedlog uredbe COM(2001) 447 final, str. 3.

85–      Vidjeti, primjerice, gornju točku 74. i uvodnu izjavu 19. Uredbe Dublin III.

86–      Vidjeti gornju točku 73.

87–      Presuda od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 326. i 338.)

88–      Presuda od 18. srpnja 2013., Kadi II (C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, t. 117. i 118.)

89–      Vidjeti, po analogiji, presudu od 28. srpnja 2011., Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, t. 61.). U vezi s postupovnim zaštitnim mjerama i jamstvima, osobito vidjeti članke 4., 5. i 26. Uredbe Dublin III.

90–      Vidjeti gornju točku 72.

91–      Vidjeti komentare Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice o Prijedlogu Komisije za Uredbu Dublin IV (COM(2016) 270), str. 21.; memorandum s objašnjenjima priložen Prijedlogu Komisije za Uredbu Dublin II (COM(2001) 447 final); i Prijedlog Komisije za Uredbu Dublin III (COM(2008) 820 final).

92–      Informacije koje se podnositeljima zahtjeva pružaju u skladu s člankom 4., a koje su navedene u Prilogu X. Provedbenoj uredbi Dublin, sadržavaju sljedeći odjeljak: „Ako odlučimo da je za vaš zahtjev odgovorna neka druga država, nastojat ćemo vas poslati u tu državu čim prije moguće kako bi se vaš zahtjev mogao tamo razmotriti. Cijeli dublinski postupak, do transfera u tu državu, može, u uobičajenim okolnostima, trajati do 11 mjeseci”. Isticanje nije moje, nego je iz teksta Priloga X. Provedbenoj uredbi Dublin. Navedeno razdoblje je gotovo dvostruko dulje od šestomjesečnog razdoblja za razmatranje merituma zahtjeva te upućuje, po mojemu mišljenju, da faza određivanja odgovorne države članice ponekad može predugo trajati. Ocjena merituma može biti osjetljiva i složena te sadržavati više od jednog koraka, jer se u nekim nacionalnim sustavima prvo ocjenjuje treba li se podnositelju zahtjeva priznati status izbjeglice, a ako se zaključi da ne treba, razmatra se treba li mu priznati supsidijarnu zaštitu; vidjeti, primjerice, presudu od 8. svibnja 2014., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, t. 55. i sljedeće). Nije mi jasno zašto bi prethodna faza (određivanje odgovorne države članice) zahtijevala više vremena od ocjene merituma.

93–      Dodatno vidjeti članak 3. stavak 1. i članak 20. stavke 4. i 5. Uredbe Dublin III.

94–      Komisija u svojem prijedlogu Uredbe Dublin IV predlaže da odgovornost u vezi sa zahtjevom za ponovni prihvat ne bi trebala preuzeti država članica moliteljica. Međutim, u pogledu zahtjeva za prihvat (slučaj T. Mengesteaba) ne iznosi takav prijedlog. Vidjeti stranicu 16. memoranduma s objašnjenjima priloženog Prijedlogu uredbe COM(2016) 270 final.

95–      Također je važno istaknuti da bi ograničeno pravo na žalbu ili preispitivanje koje Komisija predlaže značilo da bi se pravo na pravni lijek rijetko kada moglo učinkovito ostvariti. Kao prvo, Grčka je jedina država članica u koju se tražitelje azila ne vraća. Prije nego što je 2011. donesena odluka da se podnositelje zahtjeva ne transferira u Grčku, pred Europskim sudom za ljudska prava vodilo se nekoliko predmeta u kojima su kritizirani uvjeti prihvata u Grčkoj te su u tom pogledu nevladine organizacije prikupile značajnu količinu materijala. Bez slične podrške, dokazivanje postojanja slične situacije u drugim državama članicama svakom bi pojedincu bila izazovna zadaća. Kao drugo, pojedinačni podnositelji zahtjeva rijetko se pozivaju na kriterije u vezi s obitelji iz poglavlja III., a države članice su nevoljko prihvaćale takve tvrdnje (vidjeti stranicu 10. memoranduma s objašnjenjima priloženog Prijedlogu uredbe COM(2016) 270 final).

96–      Vidjeti memorandum s objašnjenjima priložen Prijedlogu uredbe COM(2016) 270 final. Komisija u biti predlaže rješenje koje je neuspješno pred Sudom zagovarala u predmetima Ghezelbash i Karim.

97–      Dok članak 41. Povelje govori o institucijama Unije, iz sudske prakse Suda proizlazi da se načela dobre uprave primjenjuju na države članice kada djeluju unutar područja primjene prava Unije; vidjeti presudu od 22. studenoga 2012., M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 82.); i presudu od 8. svibnja 2014., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, t. 49. i 50.). U vezi s pravom na saslušanje i pravom na djelotvoran pravni lijek, vidjeti gornje točke 62. i 63.

98–      Presude od 7. lipnja 2016., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409), i Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410)

99–      Također vidjeti članak 4. stavak 1. točku (d) Uredbe Dublin III kojim se od država članica zahtijeva da podnositelje zahtjeva obavijeste o mogućnosti pobijanja odluke o transferu. Dodatno vidjeti predmet Hassan (C‑647/16, u tijeku pred Sudom).

100–      Presuda od 18. srpnja 2013. (C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, t. 115. do 117.)

101–      Njemačka je na raspravi navela da je tijekom razdoblja od 2007. do 2011. prosječan godišnji broj podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu iznosio 39 000. Godine 2012. taj se broj dvostruko povećao na 78 000; u 2013. iznosio je 127 000; 202 000 u 2014.; 477 000 u 2015.; i 746 000 u 2016. Za prvo tromjesečje 2017. nisu izneseni nikakvi podaci.

102 –      Sasvim je moguće četvrto pitanje nacionalnog suda (vidjeti točku 42. ovog mišljenja) tumačiti na način da se njime traži utvrđivanje može li se rok od dva mjeseca koristiti kao fleksibilni oblik produljenja redovnog roka od tri mjeseca, kad država članica nije dovoljno brzo poslala zahtjev za konzultiranje baze podataka Eurodac. Međutim, na raspravi je to pitanje tretirano, posebno od strane Ujedinjene Kraljevine i Komisije, na način da se njime želi znati je li relevantno razdoblje [3+2] mjeseci, a ne samo dva mjeseca, u slučaju kad je zatraženo konzultiranje baze podataka Eurodac. Ni zastupnik T. Mengesteaba, ni zastupnik Njemačke nisu osporili taj pristup. Stoga ću ga i ja prihvatiti prilikom analize tog pitanja.

103–      Vidjeti Provedbenu uredbu Dublin, Prilog II., točku 7. prvu alineju. Takve su informacije relevantne za pravne i činjenične argumente u zahtjevu za prihvat, kako je predviđeno člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 1560/2003.

104–      Članak 22. stavak 3. točka (a) podtočka (i) Uredbe Dublin III.

105–      Uvodna izjava 30. Uredbe Dublin III. Također vidjeti Provedbenu uredbu Dublin, Prilog X., dio B, gdje su navedene informacije koje se podnositeljima zahtjeva pružaju u skladu s člankom 4. Uredbe Dublin III.

106–      Vidjeti članke 23. do 25. Uredbe Dublin III i gornje točke 18. i 19.

107–      Također vidjeti članak 14. stavak 1. Uredbe o Eurodacu.

108–      Isti su rokovi utvrđeni i u članku 14. stavku 2. Uredbe o Eurodacu. Komisija trenutno vodi dva postupka zbog povrede obveze protiv Italije i Grčke, zbog toga što nisu poštovale svoje obveze iz Uredbe o Eurodacu.

109–      Vidjeti uvodnu izjavu 30. Uredbe Dublin III i gornju točku 24.

110–      Presuda od 6. lipnja 2013. (MA i dr., C‑648/11, EU:C:2013:367, t. 50.)

111–      Člankom 4. Direktive o kvalifikaciji uređeno je ocjenjivanje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U skladu s člankom 4. stavkom 1., podnositelje zahtjeva može se obvezati da čim prije dostave sve potrebne elemente kojima će potkrijepiti svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu.

112–      Vidjeti uvodnu izjavu 12. Uredbe Dublin III i gornju točku 30.

113–      Vidjeti stavak 1. odnosno stavak 2. članka 6. Direktive o postupcima.

114–      Rok iznosi šest radnih dana ako je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen drugim tijelima koja prema nacionalnom pravu nisu za to nadležna, kao što je policija (vidjeti članak 6. stavak 1. drugi podstavak). U Direktivi o prihvatu ne pravi se razlika između iznošenja neformalnog zahtjeva za međunarodnu zaštitu i podnošenja takvog formalnog zahtjeva. U oba se slučaja koristi riječ „podnijeti”.

115–      Države članice mogu zahtijevati da se zahtjevi za međunarodnu zaštitu podnose osobno i/ili na određenom mjestu (članak 6. stavak 3. Direktive o postupcima).

116–      Riječ „lodge” („podnijeti”) je u Oxfordovu rječniku engleskog jezika (Oxford English Dictionary) definirana kao „to present (a complaint, appeal, claim etc.) formally to the proper authorities” („nadležnim tijelima službeno uložiti (prigovor, žalbu, zahtjev itd. ”)). U francuskoj verziji članka 1. Uredbe Dublin III ta je riječ prevedena kao „introduite”. Međutim, budući da se riječ „lodge” ne koristi dosljedno u tekstovima koji zajedno čine Zajednički europski sustav azila, za pojašnjenje njegova tumačenja neću se oslanjati isključivo na jezični argument (vidjeti gornju bilješku 114).

117–      Vidjeti gornje točke 32. i 34.

118–      Radi cjelovitosti valja dodati da ne ovise svi rokovi iz Uredbe Dublin III o podnošenju zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U skladu s člankom 13. stavkom 1., ako je podnositelj zahtjeva pri dolasku iz treće zemlje nezakonito prešao granicu države članice, odgovornost te države članice za razmatranje njegova zahtjeva za međunarodnu zaštitu prestaje 12 mjeseci od datuma nezakonitog prijelaza granice. Odgovornost nije povezana s podnošenjem zahtjeva za međunarodnu zaštitu.

119–      Iz članka 20. stavka 2. Uredbe Dublin III čini se da se formalni zahtjev za međunarodnu zaštitu mora uložiti u obliku obrasca koji se podnosi nadležnim tijelima, osim ako se to ne učini putem izvješća koje se šalje tim tijelima; vidjeti gornju točku 15.

120–      Vidjeti članak 9. Direktive o postupcima, odnosno članak 6. stavak 1. Direktive o prihvatu.

121–      Vidjeti gornje točke 33. i 34.

122–      Dodatno vidjeti članak 3. stavak 2. drugi podstavak Uredbe Dublin III koji se primjenjuje kada podnositelja zahtjeva nije moguće poslati u određenu državu članicu zbog utemeljenih razloga za pretpostavku da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva u toj državi članici.

123–      Presuda od 16. veljače 2017., C. K. i dr. (C‑578/16 PPU, EU:C:2017:127, t. 54.)

124–      Malo je vjerojatno da se za državu članicu koja je propustila djelovati nakon što je izdala potvrdu može smatrati da je primijenila članak 17. stavak 1. Uredbe Dublin III, osim ako je dostavila odgovarajuće obavijesti u elektroničkoj komunikacijskoj mreži „DubliNet” u skladu s Provedbenom uredbom Dublin i u sustavu Eurodac; vidjeti članak 17. stavak 1. drugi i treći podstavak. Izričito se suzdržavam od detaljnijeg razmatranja pitanja hoće li (i eventualno u kojim stadijima) kontinuirano nepostupanje u kontekstu rješavanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, imati za posljedicu da na pasivnoj državi članici konačno ostane odgovornost za ispitivanje merituma zahtjeva, i u kojim rokovima.