ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
zo 14. septembra 2017 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu – Smernica 2013/32/EÚ – Článok 9 – Právo zostať v členskom štáte počas posudzovania žiadosti – Smernica 2013/33/EÚ – Článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) – Zaistenie – Overenie totožnosti alebo štátnej príslušnosti – Zistenie skutočností, na ktorých je založená žiadosť o medzinárodnú ochranu – Platnosť – Charta základných práv Európskej únie – Články 6 a 52 – Obmedzenie – Proporcionalita“
Vo veci C‑18/16,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Súd v Haagu zasadajúci v Haarleme, Holandsko) z 13. januára 2016 a doručený Súdnemu dvoru 13. januára 2016, ktorý súvisí s konaním:
K.
proti
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory T. von Danwitz (spravodajca), sudcovia E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe a C. Lycourgos,
generálna advokátka: E. Sharpston,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– holandská vláda, v zastúpení: M. Bulterman a M. Noort, splnomocnené zástupkyne,
– belgická vláda, v zastúpení: M. Jacobs a C. Pochet, splnomocnené zástupkyne,
– estónska vláda, v zastúpení: K. Kraavi‑Käerdi, splnomocnená zástupkyňa,
– Írsko, v zastúpení: E. Creedon, L. Williams a A. Joyce, splnomocnení zástupcovia,
– Európsky parlament, v zastúpení: T. Lukácsi a R. van de Westelaken, splnomocnení zástupcovia,
– Rada Európskej únie, v zastúpení: M. Chavrier F. Naert a K. Pleśniak, splnomocnení zástupcovia,
– Európska komisia, v zastúpení: M. Condou‑Durande, H. Krämer a G. Wils, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 4. mája 2017,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka platnosti článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu, ktorého účastníkmi sú pán K. a Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (štátny tajomník pre bezpečnosť a spravodlivosť, Holandsko) a ktorý sa týka zaistenia pána K.
Právny rámec
EDĽP
3 Článok 5 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme (ďalej len „EDĽP“), nazvaný „Právo na slobodu a bezpečnosť“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť. Nikoho nemožno pozbaviť slobody okrem nasledujúcich prípadov, pokiaľ sa tak stane na základe postupu stanového zákonom:
…
f) zákonné zatknutie alebo iné pozbavenie slobody osoby, aby sa zabránilo jej nepovolenému vstupu na územie štátu, alebo osoby, proti ktorej sa vedie konanie o vypovedaní alebo vydaní.“
Právo Únie
Charta
4 Článok 6 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) s názvom „Právo na slobodu a bezpečnosť“ stanovuje:
„Každý má právo na slobodu a osobnú bezpečnosť.“
5 Podľa článku 52 Charty, nazvaného „Rozsah a výklad práv a zásad“:
„1. Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.
…
3. V rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v [EDĽP], zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.
…
7. Súdy Únie a členských štátov náležite prihliadajú na vysvetlivky vypracované s cieľom poskytnúť usmernenia pri výklade tejto charty.“
Smernica 2011/95/EÚ
6 Článok 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. decembra 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (Ú. v. EÚ L 337, 2011, s. 9), nazvaný „Posudzovanie skutočností a okolností“, znie takto:
„1. Členské štáty môžu považovať za povinnosť žiadateľa predložiť čo najskôr všetky náležitosti potrebné na zdôvodnenie žiadosti o medzinárodnú ochranu. V spolupráci so žiadateľom je povinnosťou členského štátu posúdiť príslušné náležitosti žiadosti.
2. Náležitosti uvedené v odseku 1 pozostávajú z vyhlásení žiadateľa a celej dokumentácie, ktorá je k dispozícii žiadateľovi, ktoré sa týkajú veku žiadateľa a základných informácií vrátane tých, ktoré sa týkajú príslušných príbuzných, totožnosti, štátnej príslušnosti (štátnych príslušností), krajiny (krajín) a miesta (miest) predchádzajúceho pobytu, predchádzajúcich žiadostí o azyl, cestovných trás, cestovných dokladov a dôvodov pre požadovanie medzinárodnej ochrany.
…“
Smernica 2013/32/EÚ
7 Článok 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60), nazvaný „Vymedzenia pojmov“, stanovuje:
„Na účely tejto smernice:
…
c) ‚žiadateľ‘ znamená štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osobu bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou ešte nebolo prijaté konečné rozhodnutie;
…
p) ‚zostať v členskom štáte‘ znamená zostať na území členského štátu, v ktorom sa podala žiadosť o medzinárodnú ochranu alebo v ktorom sa táto žiadosť posudzuje, vrátane hraníc alebo tranzitných priestorov;
…“
8 Článok 9 uvedenej smernice, nazvaný „Právo zostať v členskom štáte počas posudzovania žiadosti“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Žiadateľom musí byť umožnené zostať v členskom štáte výlučne na účely konania dovtedy, kým rozhodujúci orgán neprijme rozhodnutie v súlade s konaním na prvom stupni stanoveným v kapitole III. Uvedené právo zostať na danom území nezakladá nárok na povolenie na pobyt.“
9 Článok 13 tej istej smernice, nazvaný „Povinnosti žiadateľov“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty uložia žiadateľom povinnosť spolupracovať s príslušnými orgánmi na účely stanovenia ich totožnosti a iných údajov uvedených v článku 4 ods. 2 smernice 2011/95/EÚ. …“
Smernica 2013/33
10 Smernica 2013/33 vo svojich odôvodneniach 2, 12, 15, 17, 20 a 35 stanovuje:
„(2) Spoločná azylová politika vrátane spoločného európskeho azylového systému predstavuje základnú časť cieľa Európskej únie, ktorým je postupné vytvorenie priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti otvoreného pre tých, ktorých okolnosti oprávnene donútili hľadať ochranu v Únii. …
…
(12) Harmonizácia podmienok prijímania žiadateľov by mala pomôcť obmedziť sekundárne pohyby žiadateľov, ktoré sú spôsobené rôznymi podmienkami pri ich prijímaní.
…
(15) Zaistenie žiadateľov by sa malo uplatňovať v súlade s hlavnou zásadou, podľa ktorej osobu nemožno zaistiť len z toho dôvodu, že žiada o medzinárodnú ochranu, a to najmä v súlade s medzinárodnými právnymi záväzkami členských štátov a článkom 31 [Dohovoru o právnom postavení utečencov, podpísaného 28. júla 1951 v Ženeve [Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], doplneného Protokolom týkajúcim sa právneho postavenia utečencov, ktorý bol prijatý 31. januára 1967 v New Yorku]. Žiadatelia môžu byť zaistení len za veľmi jasne vymedzených výnimočných okolností stanovených v tejto smernici a v súlade so zásadou nevyhnutnosti a proporcionality, pokiaľ ide o spôsob a účel takéhoto zaistenia. Zaistený žiadateľ by mal mať skutočný prístup k potrebným procesným zárukám, akými sú opravné prostriedky pred vnútroštátnym súdnym orgánom.
…
(17) Dôvodmi zaistenia, ktoré sa stanovujú v tejto smernici, nie sú dotknuté iné dôvody zaistenia vrátane dôvodov zaistenia v rámci trestného konania, uplatniteľné podľa vnútroštátneho práva, ktoré nesúvisia so žiadosťou štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osoby bez štátnej príslušnosti o medzinárodnú ochranu.
…
(20) S cieľom lepšie zabezpečiť fyzickú a psychickú integritu žiadateľov, zaistenie by malo byť krajným opatrením a môže sa uplatňovať len potom, ako sa riadne preskúmajú všetky alternatívne opatrenia k zaisteniu, ktoré nezahŕňajú pozbavenie osobnej slobody. Akékoľvek alternatívne opatrenie k zaisteniu musí rešpektovať základné ľudské práva žiadateľov.
…
(35) Táto smernica rešpektuje základné práva a dodržiava zásady, ktoré uznáva najmä [Charta]. Táto smernica sa najmä snaží zabezpečiť úplné rešpektovanie ľudskej dôstojnosti a podporovať uplatňovanie článkov 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 a 47 [Charty] a má sa zodpovedajúcim spôsobom vykonávať.“
11 Podľa článku 2 smernice 2013/33 s názvom „Vymedzenie pojmov“:
„Na účely tejto smernice:
…
b) ‚žiadateľ‘ je štátny príslušník tretej krajiny alebo osoba bez štátnej príslušnosti, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, v súvislosti s ktorou zatiaľ nebolo prijaté právoplatné rozhodnutie;
…
h) ‚zaistenie‘ je umiestnenie žiadateľa členským štátom na konkrétnom mieste, na ktorom je obmedzená sloboda pohybu žiadateľa;
…“
12 Článok 8 uvedenej smernice s názvom „Zaistenie“ stanovuje:
„1. Členské štáty nesmú zaistiť osobu len z toho dôvodu, že táto osoba je žiadateľom v súlade so smernicou [2013/32].
2. Ak je to nevyhnutné, členské štáty môžu na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu žiadateľa zaistiť, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia.
3. Žiadateľa možno zaistiť iba:
a) na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti;
b) na účely zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko úteku žiadateľa;
…
e) ak si to vyžaduje ochrana národnej bezpečnosti alebo verejného poriadku;
…
Dôvody zaistenia sa stanovia vo vnútroštátnom práve.
4. Členské štáty zabezpečia, aby sa vo vnútroštátnom práve stanovili pravidlá upravujúce alternatívy k zaisteniu, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie finančnej zábezpeky alebo povinnosť zdržiavať sa na určenom mieste.“
13 Podľa článku 9 smernice 2013/33, nazvaného „Záruky pre zaistených žiadateľov“:
„1. Žiadateľ je zaistený iba na čo najkratší možný čas a len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3.
Správne konanie týkajúce sa dôvodov zaistenia stanovených v článku 8 ods. 3 sa vykoná s náležitou starostlivosťou. Oneskorenie v správnom konaní, ktoré nie je zavinené žiadateľom, nie je dôvodom na to, aby bol žiadateľ naďalej zaistený.
2. Zaistenie žiadateľov nariaďujú písomne súdne alebo správne orgány. V príkaze na zaistenie sa uvedú dôvody týkajúce sa skutkového, ako aj právneho stavu, na ktorých je zaistenie založené.
3. Ak je zaistenie nariadené správnymi orgánmi, členské štáty zabezpečia urýchlené súdne preskúmanie zákonnosti zaistenia, ktoré sa vykoná z úradnej moci a/alebo na žiadosť žiadateľa. Ak sa preskúmanie vykonáva z úradnej moci, rozhodne sa o ňom čo najskôr po zaistení. V prípade preskúmania na žiadosť žiadateľa sa o ňom rozhodne čo najskôr po začatí príslušného konania. Na tento účel členské štáty určia vo vnútroštátnom práve lehotu, v akej sa súdne preskúmanie z úradnej moci a/alebo súdne preskúmanie na žiadosť žiadateľa majú vykonať.
Dotknutý žiadateľ musí byť bezodkladne prepustený, ak je podľa súdneho preskúmania jeho zaistenie nezákonné.
4. Zaisteným žiadateľom sa bezodkladne písomne, v jazyku, ktorému žiadatelia rozumejú alebo o ktorom sa odôvodnene predpokladá, že mu rozumejú, oznámia dôvody zaistenia a postupy stanovené vo vnútroštátnom práve pre podanie opravného prostriedku proti príkazu na zaistenie, ako aj možnosť žiadať o bezplatnú právnu pomoc a zastupovanie.
5. Zaistenie podlieha v primeraných časových intervaloch preskúmaniu súdnym orgánom z úradnej moci a/alebo na žiadosť dotknutého žiadateľa, a to najmä v prípade predĺženia doby zaistenia, vzniku relevantných okolností či zistenia nových informácií, ktoré môžu mať vplyv na zákonnosť zaistenia.
…“
Holandské právo
14 § 8 Vreemdelingenwet 2000 (zákon o cudzincoch z roku 2000, ďalej len „zákon o cudzincoch“) stanovuje:
„Cudzinec má právo legálne sa zdržiavať v Holandsku len:
…
f) počas obdobia, kým sa vydá rozhodnutie o žiadosti o udelenie [povolenia na dočasný pobyt (azyl)], ak tento zákon, ustanovenie prijaté podľa tohto zákona alebo súdne rozhodnutie stanovuje, že cudzinec nesmie byť vrátený na hranicu, kým sa nerozhodne o žiadosti;
h) počas obdobia, kým sa vydá rozhodnutie o sťažnosti alebo žalobe, ak tento zákon, ustanovenie prijaté podľa tohto zákona alebo súdne rozhodnutie stanovuje, že cudzinec nesmie byť vrátený na hranicu, kým sa nerozhodne o sťažnosti alebo žalobe;
…“
15 Podľa § 28 zákona o cudzincoch:
„Náš minister má právomoc:
vyhovieť žiadosti o vydanie povolenia na dočasný pobyt;
…“
16 § 59b zákona o cudzincoch stanovuje:
„1. Náš minister môže zaistiť cudzinca s legálnym pobytom na základe § 8 písm. f)…, pokiaľ ide [o žiadosť o udelenie povolenia na dočasný pobyt (azyl)], ak:
a) je zaistenie nevyhnutné na zistenie totožnosti alebo štátnej príslušnosti cudzinca,
b) je zaistenie nevyhnutné na získanie údajov potrebných na posúdenie žiadosti o udelenie povolenia na dočasný pobyt v zmysle § 28, najmä ak existuje riziko úteku,
…
2. Zaistenie podľa odseku 1 písm. a), b) alebo c) nesmie presiahnuť štyri týždne, okrem prípadu, keď sa uplatní § 39 zákona o cudzincoch. V takomto prípade nesmie zaistenie presiahnuť šesť týždňov.
…“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
17 Žalobca vo veci samej, ktorý je štátny príslušník tretej krajiny, pricestoval na amsterdamské letisko Schiphol (Holandsko) 30. novembra 2015 letom z Viedne (Rakúsko). Mal v úmysle v ten istý deň odletieť do Edinburghu (Spojené kráľovstvo).
18 Pri kontrole dokumentov pred nástupom na palubu lietadla do Edinburghu vzniklo podozrenie, že používa falošný pas, a z tohto dôvodu bol vzatý do väzby.
19 Dňa 15. decembra 2015 trestný súd vyhlásil trestné stíhanie, ktoré bolo začaté prokurátorom proti žalobcovi vo veci samej, za neprípustné. Príkazom na „okamžité prepustenie na slobodu“ zo 16. decembra 2015 bolo nariadené jeho prepustenie na slobodu.
20 Dňa 17. decembra 2015 žalobca vo veci podal žiadosť o azyl. Rozhodnutím z toho istého dňa bol zaistený v súlade s § 59b ods. 1 písm. a) a b) zákona o cudzincoch, ktorým bol prebratý článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) smernice 2013/33. Toto rozhodnutie bolo odôvodnené nevyhnutnosťou využitia takéhoto opatrenia na účely zistenia totožnosti alebo štátnej príslušnosti tohto žalobcu, ako aj na účely zistenia skutočností nevyhnutných na posúdenie jeho žiadosti, a to pri existencii rizika úteku.
21 Dňa 17. decembra 2015 žalobca vo veci samej podal žalobu proti rozhodnutiu o zaistení a vzniesol nárok na priznanie odškodnenia.
22 V čase pojednávania na vnútroštátnom súde, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, a to 28. decembra 2015, bol K. raz vypočutý vo veci jeho žiadosti o azyl, ale o tejto žiadosti ešte nebolo rozhodnuté. Ku dňu vyhlásenia rozhodnutia vnútroštátneho súdu teda nebolo vo vzťahu k nemu prijaté žiadne rozhodnutie o navrátení.
23 V rámci konania vo veci samej K. tvrdí, že článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) smernice 2013/33 je v rozpore s článkom 5 EDĽP, a teda aj s článkom 6 Charty.
24 Vnútroštátny súd zdôrazňuje podobnosť medzi konaním vo veci samej a konaním vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 15. februára 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84) a ktorá sa týkala platnosti článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. e) uvedenej smernice.
25 Stotožňujúc sa mutatis mutandis s úvahami, ktoré predložila Raad van State (Štátna rada, Holandsko) vo veci, v ktorej bol vydaný uvedený rozsudok, vnútroštátny súd sa vo veci samej pýta na platnosť článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) tej istej smernice s ohľadom na článok 6 Charty.
26 Tak ako Raad van State (Štátna rada), Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Súd v Haagu zasadajúci v Haarleme, Holandsko) na jednej strane uvádza, že podľa vysvetliviek k Charte základných práv (Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17) práva ustanovené v článku 6 zodpovedajú právam zaručeným v článku 5 EDĽP a v súlade s článkom 52 ods. 3 Charty majú rovnaký význam a rozsah. Z toho vyplýva, že obmedzenia, ktoré sa na ne môžu oprávnene vzťahovať, nesmú prekročiť obmedzenia, ktoré povoľuje samotné znenie článku 5 EDĽP.
27 Vnútroštátny súd na druhej strane uvádza § 29 rozsudku ESĽP z 22. septembra 2015, Nabil a i. v. Maďarsko (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), podľa ktorého pozbavenie slobody založené na druhej časti vety článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP môže byť odôvodnené len vtedy, ak prebieha konanie o vyhostenie alebo vydanie. V prípade, ak sa toto konanie nevedie s náležitou starostlivosťou, pozbavenie slobody prestáva byť odôvodnené vzhľadom na článok 5 ods. 1 písm. f) EDĽP. Vo veci samej momentálne neprebieha žiadne konanie o vyhostenie alebo vydanie.
28 Za týchto podmienok Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Súd v Haagu zasadajúci v Haarleme) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Je článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) smernice 2013/33 v súlade s článkom 6 Charty:
1. v situácii, keď bol štátny príslušník tretej krajiny zaistený podľa článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) tejto smernice a na základe článku 9 smernice 2013/32 má právo zostať v členskom štáte, kým sa o jeho žiadosti o azyl rozhodne v prvom stupni, a
2. vzhľadom na vysvetlivky k Charte základných práv, podľa ktorých obmedzenia, ktoré sa môžu oprávnene vzťahovať na práva stanovené v článku 6, nesmú prekročiť tie obmedzenia, ktoré povoľuje EDĽP v znení svojho článku 5 ods. 1 písm. f), a na výklad článku 5 ods. 1 písm. f), ktorý poskytol ESĽP najmä vo svojom rozsudku z 22. septembra 2015, Nabil a i. v. Maďarsko (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612), podľa ktorého je zaistenie žiadateľa o azyl v rozpore s vyššie uvedeným ustanovením EDĽP, pokiaľ toto zaistenie nebolo nariadené na účely odsunu?“
29 Dňa 1. februára 2016 vnútroštátny súd informoval Súdny dvor, že rozsudkom z 25. januára 2016 vyhlásil žalobu podanú žalobcom vo veci samej proti vtedy platnému opatreniu o zaistení za dôvodnú a nariadil zrušenie tohto opatrenia s účinnosťou od 25. januára 2016.
Konanie na Súdnom dvore
30 Na návrh vnútroštátneho súdu určená komora preskúmala potrebu prejednania veci v naliehavom konaní podľa článku 107 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora. Dňa 1. februára 2016 táto komora po vypočutí generálnej advokátky rozhodla, že sa tomuto návrhu nevyhovie.
O prejudiciálnej otázke
31 Vnútroštátny súd svojou otázkou v podstate žiada Súdny dvor, aby preskúmal platnosť článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice 2013/33 vzhľadom na článok 6 Charty.
32 Na úvod je potrebné pripomenúť, že hoci – ako potvrdzuje článok 6 ods. 3 ZEÚ – základné práva zaručené EDĽP sú ako všeobecné zásady súčasťou práva Únie a hoci článok 52 ods. 3 Charty stanovuje, že práva obsiahnuté v Charte, ktoré zodpovedajú právam zaručeným EDĽP, majú rovnaký zmysel a rozsah, ako majú práva priznané uvedeným dohovorom, tento dohovor nepredstavuje, kým k nemu Únia nepristúpila, právny nástroj formálne začlenený do právneho poriadku Únie (rozsudky z 26. februára 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 44, ako aj z 5. apríla 2017, Orsi a Baldetti, C‑217/15 a C‑350/15, EU:C:2017:264, bod 15 a citovaná judikatúra). Platnosť článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice 2013/33 teda treba preskúmať len vzhľadom na základné práva zaručené Chartou (pozri v tomto zmysle rozsudky z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 46 a citovanú judikatúru, ako aj z 28. júla 2016, Conseil des ministres, C‑543/14, EU:C:2016:605, bod 23).
33 V tomto ohľade je potrebné konštatovať, že článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) tej istej smernice umožňuje zaistenie žiadateľa o medzinárodnú ochranu na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti alebo na účely zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko jeho úteku. Povolením takéhoto opatrenia toto ustanovenie stanovuje obmedzenie výkonu práva na slobodu zakotveného v článku 6 Charty.
34 Podľa článku 52 ods. 1 Charty akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v Charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.
35 V tomto ohľade je potrebné zdôrazniť, že obmedzenie výkonu práva na slobodu vyplývajúce z článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice 2013/33 je stanovené legislatívnym aktom Únie a že nemá vplyv na podstatu práva na slobodu zakotveného v článku 6 Charty. Článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) tejto smernice totiž nespochybňuje záruku tohto práva a – ako vyplýva zo znenia tohto ustanovenia a z odôvodnenia 15 uvedenej smernice – toto ustanovenie priznáva členským štátom právomoc zaistiť žiadateľa len z dôvodu jeho individuálneho správania, a to za výnimočných okolností uvedených v tomto ustanovení, pričom na tieto okolnosti sa navyše vzťahujú aj všetky podmienky uvedené v článkoch 8 a 9 tej istej smernice (pozri analogicky rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, body 51 a 52).
36 Ako uviedla generálna advokátka v bodoch 56 a 58 svojich návrhov, z článku 78 ZFEÚ vyplýva, že riadne fungovanie spoločného európskeho azylového systému, ktorý vychádza z uplatňovania kritérií, ktoré sú spoločné pre členské štáty, je cieľom všeobecného záujmu uznaným Úniou. Tento systém sa navyše podľa odôvodnenia 2 smernice 2013/33 podieľa na uskutočnení cieľa Únie spočívajúceho v postupnom vytváraní priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti otvoreného pre tých, ktorých okolnosti oprávnene donútili hľadať ochranu v Únii. Opatrenie založené na dôvodoch stanovených v článku 8 ods. 3 prvom pododseku písm. a) a b) tejto smernice zodpovedá cieľu zabezpečenia riadneho fungovania spoločného európskeho azylového systému, keďže umožňuje identifikovať osoby žiadajúce o medzinárodnú ochranu a či tieto osoby spĺňajú podmienky nároku na takúto ochranu, a to s cieľom vyhnúť sa tomu, aby v prípade, že ich nespĺňajú, nezákonne vstúpili a zdržiavali sa na území Únie.
37 Pokiaľ ide o proporcionalitu zisteného zásahu, je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Únie neprekračovali hranice toho, čo je primerané a nevyhnutné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, pričom spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom (rozsudky z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 54 a citovaná judikatúra, ako aj z 9. júna 2016, Pesce a i., C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 48 a citovaná judikatúra).
38 V rámci posúdenia proporcionality tohto zásahu je potrebné zohľadniť skutočnosť, že v súlade s článkom 13 ods. 1 smernice 2013/32 majú žiadatelia o medzinárodnú ochranu povinnosť spolupracovať s príslušnými orgánmi, a to najmä na účely stanovenia ich totožnosti, štátnej príslušnosti, ako aj odôvodnenia ich žiadosti, čo znamená povinnosť predložiť, pokiaľ je to možné, požadované doklady a prípadne poskytnúť požadované vysvetlenia a informácie.
39 Za týchto podmienok zaistenie žiadateľa na účely zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti alebo na účely zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko jeho úteku, umožňuje zabezpečiť, aby bol žiadateľ k dispozícii vnútroštátnym orgánom najmä na účely jeho vypočutia, a teda pomôcť zabrániť prípadným sekundárnym pohybom žiadateľov v zmysle odôvodnenia 12 smernice 2013/33, ako to upravuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 31) (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. marca 2016, Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, bod 52). Z toho vyplýva, že toto opatrenie je svojou povahou spôsobilé zabezpečiť riadne fungovanie spoločného európskeho azylového systému, a teda môže prispieť k uskutočneniu cieľa sledovaného článkom 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) tejto smernice, ako bol identifikovaný v bode 36 tohto rozsudku.
40 Čo sa týka nevyhnutnosti právomoci, ktorú toto ustanovenie priznáva členským štátom, zaistiť žiadateľa, je potrebné zdôrazniť, že vzhľadom na význam práva na slobodu zakotveného v článku 6 Charty a na závažnosť zásahu do tohto práva, ktorým je také opatrenie spočívajúce v zaistení, obmedzenia výkonu tohto práva nesmú pôsobiť nad rámec toho, čo je prísne nevyhnutné (rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 56 a citovaná judikatúra).
41 V tejto súvislosti vyplýva tak zo znenia a kontextu, ako aj z histórie vzniku článku 8 smernice 2013/33, že podmienkou výkonu tejto právomoci je dodržanie súboru podmienok, ktorých cieľom je prísne ohraničenie prípadov využitia tohto opatrenia.
42 Po prvé totiž článok 8 ods. 3 prvý pododsek smernice 2013/33 taxatívnym spôsobom vymenúva jednotlivé dôvody, ktoré môžu odôvodniť zaistenie, a každý z týchto dôvodov zodpovedá špecifickej potrebe, a teda má autonómny charakter (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 59). V tomto ohľade zo znenia článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) uvedenej smernice vyplýva, že na žiadateľa sa môže vzťahovať také opatrenie len v prípade, že neoznámil svoju totožnosť alebo štátnu príslušnosť alebo nepredložil doklady totožnosti, ktoré by totožnosť alebo štátnu príslušnosť umožňovali preukázať, a to napriek svojej povinnosti spolupráce. Z tohto článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. b) taktiež vyplýva, že žiadateľa možno zaistiť iba v prípade, že niektoré skutočnosti, na ktorých je založená jeho žiadosť o medzinárodnú ochranu, „by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko úteku žiadateľa“.
43 Článok 8 ods. 3 druhý pododsek smernice 2013/33 navyše stanovuje, že dôvody zaistenia sa stanovia vo vnútroštátnom práve. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ak ustanovenia smernice ponechávajú členským štátom určitú mieru voľnej úvahy na stanovenie opatrení na ich prebratie, ktoré budú prispôsobené rôznym možným situáciám, je potrebné, aby členské štáty pri vykonávaní týchto opatrení nielen vykladali svoje vnútroštátne právo v súlade s predmetnou smernicou, ale takisto dbali na to, aby nevychádzali z výkladu tejto smernice, ktorý by bol v rozpore so základnými právami alebo s inými všeobecnými zásadami práva Únie (rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 60 a citovaná judikatúra).
44 Po druhé Súdny dvor už rozhodol, že ostatné odseky článku 8 smernice 2013/33 zavádzajú výrazné obmedzenia právomoci členských štátov vykonať zaistenie. Z článku 8 ods. 1 tejto smernice totiž vyplýva, že členské štáty nesmú zaistiť osobu len z toho dôvodu, že podala žiadosť o medzinárodnú ochranu. Článok 8 ods. 2 uvedenej smernice navyše vyžaduje, aby zaistenie bolo možné nariadiť len vtedy, ak je to nevyhnutné, a to na základe individuálneho posúdenia každého jednotlivého prípadu, ak nemožno účinne uplatniť iné, miernejšie donucovacie alternatívne opatrenia. Článok 8 ods. 4 tej istej smernice stanovuje, že členské štáty zabezpečia, aby sa vo vnútroštátnom práve stanovili pravidlá upravujúce alternatívy k zaisteniu, ako napríklad pravidelné hlásenie sa príslušným orgánom, zloženie finančnej zábezpeky alebo povinnosť zdržiavať sa na určenom mieste (rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 61).
45 Článok 9 ods. 1 smernice 2013/33 rovnako stanovuje, že žiadateľ je zaistený iba na čo najkratší možný čas a len pokiaľ pretrvávajú dôvody stanovené v článku 8 ods. 3 tejto smernice. Okrem toho v súlade s článkom 9 ods. 2 až 5 uvedenej smernice musí príkaz na zaistenie rešpektovať významné procesné a súdne záruky. Podľa článku 9 ods. 2 a 4 tej istej smernice musia byť v tomto príkaze písomne uvedené dôvody týkajúce sa skutkového, ako aj právneho stavu, na ktorých je zaistenie založené, a žiadateľovi sa musia poskytnúť určité informácie v jazyku, ktorému rozumie alebo o ktorom sa odôvodnene predpokladá, že mu rozumie. Čo sa týka článku 9 ods. 3 a 5 smernice 2013/33, toto ustanovenie spresňuje pravidlá súdneho preskúmania zákonnosti zaistenia, ktoré musia členské štáty zabezpečiť (rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 62).
46 Po tretie Súdny dvor tiež konštatoval, že dôvody zaistenia stanovené v článku 8 ods. 3 prvom pododseku písm. a) až c) smernice 2013/33 sa opierajú o odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy o opatreniach spočívajúcich v zadržaní žiadateľov o azyl zo 16. apríla 2003, ako aj o usmernenia Úradu vysokého komisára Organizácie Spojených národov pre utečencov (UNHCR) o uplatniteľných kritériách a normách týkajúcich sa zadržiavania žiadateľov o azyl z 26. februára 1999, pričom z ich znenia prijatého počas roka 2012 jednak vyplýva, že zaistenie je výnimočným opatrením, a jednak, že zaistenie sa môže použiť len ako krajné riešenie v prípade, ak je preukázané, že je nevyhnutné, opodstatnené a primerané vo vzťahu k určitému legitímnemu cieľu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. februára 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, bod 63).
47 Obmedzenia výkonu práva priznaného článkom 6 Charty, ktoré stanovuje článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) tejto smernice, sa nejavia ani ako neprimerané vzhľadom na ciele, ktoré sledujú. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že uvedený článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a), ako aj písm. b), vychádza z vyváženého posúdenia sledovaného cieľa všeobecného záujmu, konkrétne riadneho fungovania spoločného európskeho azylového systému, ktorý umožňuje priznať medzinárodnú ochranu žiadateľom, ktorí ju skutočne potrebujú, a zamietnuť žiadosti žiadateľov, ktorí nespĺňajú podmienky na jej priznanie, na jednej strane, a zásahu do práva na slobodu spôsobeného opatrením spočívajúcim v zaistení na druhej strane.
48 Aj keď totiž riadne fungovanie spoločného európskeho azylového systému fakticky vyžaduje, aby príslušné vnútroštátne orgány disponovali spoľahlivými informáciami týkajúcimi sa totožnosti alebo štátnej príslušnosti žiadateľa o medzinárodnú ochranu a skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť, uvedené ustanovenie nemôže odôvodňovať, aby sa o opatreniach spočívajúcich v zaistení rozhodovalo bez toho, aby vnútroštátne orgány vopred overili v každom jednotlivom prípade, či sú primerané sledovaným cieľom. Takéto overenie si vyžaduje uistenie sa o tom, že sú splnené všetky podmienky stanovené v bodoch 44 až 46 tohto rozsudku, a najmä, že v každom jednotlivom prípade sa zaistenie používa len ako krajné riešenie. Navyše je potrebné dbať na to, aby toto zaistenie v žiadnom prípade neprekročilo čo najkratší možný čas.
49 Vzhľadom na uvedené úvahy je potrebné konštatovať, že normotvorca Únie pri prijímaní článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice 2013/33 dodržal primeranú rovnováhu medzi právom na slobodu žiadateľa na jednej strane a požiadavkami súvisiacimi s identifikáciou tohto žiadateľa alebo jeho štátnej príslušnosti, alebo so zistením skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť na druhej strane, čo je nevyhnutné pre riadne fungovanie spoločného európskeho azylového systému.
50 Napokon je potrebné pripomenúť, že vzhľadom na skutočnosť, že Charta obsahuje práva zodpovedajúce právam zaručeným EDĽP, cieľom článku 52 ods. 3 Charty je zabezpečiť potrebnú súdržnosť medzi právami obsiahnutými v Charte a zodpovedajúcimi právami zaručenými EDĽP bez toho, aby tým bola narušená autonómia práva Únie a Súdneho dvora Európskej únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. júla 2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, bod 50 a citovanú judikatúru). Pri výklade článku 6 Charty teda treba zohľadniť článok 5 ods. 1 EDĽP. Normotvorca Únie tým, že prijal článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b) smernice 2013/33, neporušil úroveň ochrany poskytovanú článkom 5 ods. 1 písm. f) EDĽP.
51 Aj keď v tomto prípade z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že vnútroštátny súd sa pýta na dopad druhej časti vety článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP na uvedený článok 8 ods. 3 prvý pododsek písm. a) a b), z tohto návrhu nevyplývajú skutočnosti, ktoré by umožňovali sa domnievať, že skutkové okolnosti prejednávanej veci spadajú pod toto ustanovenie EDĽP, ani v akom rozsahu by mohla judikatúra vyplývajúca z rozsudku ESĽP z 22. septembra 2015, Nabil a i. v. Maďarsko (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612) ovplyvniť posúdenie uvedeného článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) v tejto veci. Naopak, zdá sa, že informácia zahrnutá v uvedenom návrhu, podľa ktorej nebolo voči žalobcovi vo veci samej vydané rozhodnutie o navrátení, vylučuje, že sa proti nemu vedie konanie o vyhostenie alebo vydanie v zmysle tejto druhej časti vety.
52 Pokiaľ ide o záruku zakotvenú v prvej časti vety článku 5 ods. 1 písm. f) EDĽP, podľa ktorej nikoho nemožno pozbaviť slobody okrem prípadu, keď ide o zákonné zatknutie alebo iné pozbavenie slobody osoby, aby sa zabránilo jej nepovolenému vstupu na územie štátu, ako ju vykladá ESĽP, je potrebné pripomenúť, že táto záruka nebráni tomu, aby bolo možné prijať nevyhnutné opatrenia spočívajúce v zaistení štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí podali žiadosť o medzinárodnú ochranu, pokiaľ je také opatrenie zákonné a vykonáva sa v podmienkach zlučiteľných s cieľom, ktorý spočíva v ochrane jednotlivca pred svojvôľou (pozri v tomto zmysle ESĽP, 29. januára 2008, Saadi v. Spojené kráľovstvo, CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, § 64 až 74, ako aj 26. novembra 2015, Mahamed Jama v. Malta, CE:ECHR:2015:1126JUD001029013, § 136 až 140).
53 Ako pritom vyplýva z úvah týkajúcich sa skúmania platnosti článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice 2013/33 vzhľadom na článok 52 ods. 1 Charty, toto ustanovenie, ktorého rozsah je prísne ohraničený, spĺňa tieto požiadavky.
54 Zo všetkých uvedených úvah vyplýva, že na otázku je potrebné odpovedať tak, že preskúmanie článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice 2013/33 nepreukázalo nijakú skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť tohto ustanovenia vzhľadom na článok 6 a článok 52 ods. 1 a 3 Charty.
O trovách
55 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
Preskúmanie článku 8 ods. 3 prvého pododseku písm. a) a b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu, nepreukázalo nijakú skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť tohto ustanovenia vzhľadom na článok 6 a článok 52 ods. 1 a 3 Charty základných práv Európskej únie.
Podpisy