KOHTUJURISTI ETTEPANEK
YVES BOT
esitatud 19. märtsil 2013(1)
Liidetud kohtuasjad C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P
Euroopa Komisjon,
Euroopa Liidu Nõukogu ning
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik
versus
Yassin Abdullah Kadi
Apellatsioonkaebus – Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) – Osama bin Ladeni, Al‑Qaida võrgu ja Talibaniga seotud teatud isikute ja üksuste vastu suunatud piirangud – Määrus (EÜ) nr 881/2002 – Sellise isiku rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamine, kes on kantud Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni organi koostatud loetelusse – Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) lõike 6 alusel loodud Julgeolekunõukogu komitee (sanktsioonide komitee) – Isiku kandmine määruse nr 881/2002 I lisasse – Tühistamishagi – Põhiõigused – Õigus olla ära kuulatud, õigus tõhusale kohtulikule kontrollile ja õigus omandi kaitsele – Kohtuliku kontrolli ulatus ja intensiivsus
1. Euroopa Kohus leidis oma 3. septembri 2008. aasta otsuses Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon(2), et Euroopa Liidu kohtud peavad tagama põhimõtteliselt täieliku kontrolli nende Euroopa Liidu institutsioonide õigusaktide seaduslikkuse üle, millega rakendatakse Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu(3) resolutsioone, mis näevad ette Julgeolekunõukogu sanktsioonide komitee(4) poolt koondloetelus(5) määratud isikute ja üksuste vara külmutamise.
2. Käesolevate kohtuasjade tulemusena peab Euroopa Kohus täpsustama selle kontrolli ulatust ja laadi.
3. Euroopa Kohtu jaoks teeb asja keerukaks tõstatatud küsimuste kaalukus, see tähendab terrorismi kooskõlastatud ennetamine maailmas.
4. Ühes teises kohtuasjas(6) tõin ma juba välja terrorismivastase võitluse eripära.
5. Terrorism on totalitarismist ajendatud kuritegevus, mis eitab isikliku vabaduse põhimõtet ja mille eesmärk on võtta konkreetses ühiskonnas üle poliitiline, majanduslik ja kohtuvõim, selleks et rakendada selle aluseks olevat ideoloogiat. Terroriaktide etteaimamatus ja hävitav mõju sunnivad avalikku võimu välja töötama kõikvõimalikke ennetavaid meetmeid. Teabe saamise vahendite ja teabeallikate kaitse on seda silmas pidades täielik prioriteet. See peab võimaldama hinnata, kui suur on võimalik oht, millele peab vastama tuvastatud ohule kohandatud ennetusmeede. Sellega käib kaasas vajadus väga paindliku lähenemise järele, mis tuleneb konkreetse tegelikkuse mitmepalgelisusest. Ohu ja selle vastu peetava võitluse tingimused võivad nimelt erineda olenevalt kohast ja ajast, nagu võivad ka ohu tegelikkus ja intensiivsus varieeruda vastavalt maailma geopoliitiliste tingimuste muutumisele.
6. Siiski ei saa terrorismivastane võitlus viia selleni, et demokraatlikud ühiskonnad hülgavad või salgavad maha oma aluspõhimõtted, mille hulka kuulub õigusriik. Selle võitluse tulemusena peavad nad siiski tegema muudatusi, mida on tarvis õigusriigi säilitamiseks.
7. Rahvusvahelise terrorismi vastases võitluses on keskne roll Julgeolekunõukogu otsustatud meetmetel ja sanktsioonide komitee antud hinnangutel selle kohta, kas on olemas terrorismioht, mis võib kahjustada rahvusvahelist rahu ja julgeolekut.
8. Seega, määratledes selle kontrolli ulatust ja intensiivsust, mida liidu kohus teostab Julgeolekunõukogu resolutsioone rakendavate liidu õigusaktide seaduslikkuse üle, peab see kohus võtma arvesse, et kõnealusel rahvusvahelisel organil on peamine vastutus rahu ja julgeoleku säilitamise eest maailmas.
9. Käesolevas ettepanekus selgitan kõigepealt, miks minu arvates ei ole mõeldav, et Euroopa Kohus muudab oma otsust mitte anda Julgeolekunõukogu resolutsioone rakendavatele määrustele kohtulikku immuniteeti.
10. Seejärel selgitan, milline peaks minu arvates olema selle kontrolli ulatus ja intensiivsus, mida liidu kohtud teostavad niisuguste määruste üle. Tuues kõigepealt välja erinevad asjaolud, mis räägivad vastu Euroopa Liidu Üldkohtu seisukohale 30. septembri 2010. aasta otsuses kohtuasjas Kadi vs. komisjon(7), leian, et nende määruste formaalse õiguspärasuse suhtes tuleb läbi viia tavapärane kontroll ja materiaalse õiguspärasuse suhtes piiratud kontroll.
11. Lõpetuseks teen järeldused selle kohta, milline peab olema nõnda määratletud kohtuliku kontrolli ulatus nende põhiõiguste kaitstud sisu üle, millele tugineb Y. A. Kadi.
I. Apellatsioonkaebused
12. Apellatsioonkaebustes paluvad Euroopa Komisjon (kohtuasi C‑584/10 P), Euroopa Liidu Nõukogu (kohtuasi C‑593/10 P) ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik (kohtuasi C‑595/10 P) tühistada vaidlustatud kohtuotsuse, millega Üldkohus tühistas Y. A. Kadi puudutavas osas komisjoni 28. novembri 2008. aasta määruse (EÜ) nr 1190/2008(8). Komisjon, nõukogu ja Ühendkuningriik paluvad Euroopa Kohtul samuti jätta rahuldamata Y. A. Kadi taotlus tühistada vaidlustatud määrus teda puudutavas osas.
13. Komisjon, nõukogu ja Ühendkuningriik esitavad oma apellatsioonkaebuste põhjendamiseks erinevaid väiteid. Neid on sisuliselt kokku kolm. Esimese väite kohaselt on rikutud õigusnormi seoses sellega, et vaidlustatud kohtuotsuses ei tunnustatud vaidlustatud määruse kohtulikku immuniteeti. Teise väite kohaselt on rikutud õigusnorme seoses vaidlustatud kohtuotsuses määratletud kohtuliku kontrolli intensiivsuse määraga. Kolmanda väite kohaselt tegi Üldkohus vigu, kui ta analüüsis Y. A. Kadi väiteid, et rikutud on tema kaitseõiguseid, õigust tõhusale kohtulikule kaitsele ning proportsionaalsuse põhimõtet.
14. Enne apellatsioonkaebuste analüüsimist kirjeldan lühidalt Euroopa Kohtu Kadi otsust, selle tagajärgi ja vaidlustatud kohtuotsust.
II. Euroopa Kohtu Kadi otsus ja selle tagajärjed
15. Tuletan meelde, et Euroopa Kohtu Kadi otsuses tühistas see kohus Üldkohtu 21. septembri 2005. aasta otsuse Kadi vs. nõukogu ja komisjon(9) ning Y. A. Kadi puudutavas osas nõukogu 27. mai 2002. aasta määruse (EÜ) nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al-Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 467/2001, millega keelustatakse teatavate kaupade ja teenuste eksport Afganistani, laiendatakse Afganistani rühmitusega Taliban seotud lennukeeldu ning rahaliste vahendite ja muude finantsallikate külmutamist(10).
16. Euroopa Kohus leidis sisuliselt, et rahvusvahelisest lepingust tulenevad kohustused ei saa viia EÜ asutamislepingu konstitutsiooniliste põhimõtete rikkumiseni, eelkõige selle põhimõtte rikkumiseni, mille kohaselt kõik liidu õigusaktid peavad austama põhiõigusi, kusjuures see austamine on üks nende seaduslikkuse tingimustest, mida Euroopa Kohus peab nimetatud asutamislepinguga kehtestatud täieliku õiguskaitsevahendite süsteemi raames kontrollima. Euroopa Kohus leidis, et vaatamata sellele, et Julgeolekunõukogu resolutsioonide rakendamise käigus tuleb austada Ühinenud Rahvaste Organisatsioonis (ÜRO) võetud kohustusi, ei tulene Ühinenud Rahvaste Organisatsiooniga seotud rahvusvahelist õiguskorda reguleerivatest põhimõtetest sellegipoolest seda, et niisugusel liidu õigusaktil nagu määrus nr 881/2002 on kohtulik immuniteet. Euroopa Kohus lisas, et niisugusel immuniteedil puudub igasugune alus ka EÜ asutamislepingus.
17. Neil asjaoludel leidis Euroopa Kohus, et liidu kohtud peavad tagama põhimõtteliselt täieliku kontrolli kõigi liidu õigusaktide seaduslikkuse üle põhiõiguste seisukohast, sealhulgas juhul, kui niisuguste õigusaktidega rakendatakse Julgeolekunõukogu resolutsioone, ja seega rikkus Üldkohus oma seisukohas õigusnormi.
18. Otsustades Y. A. Kadi poolt Üldkohtusse esitatud hagi üle, leidis Euroopa Kohus, et kuna nõukogu ei ole Y. A. Kadile teatanud asjaoludest, mida tema vastu kasutati ja millel tema vastu kehtestatud piirangud põhinesid, ega taganud talle õigust tutvuda nende asjaoludega mõistliku tähtaja jooksul pärast nende meetmete kehtestamist, ei olnud asjaomasel isikul võimalik selles osas oma seisukohta tõhusalt esitada. Neil asjaoludel järeldas Euroopa Kohus, et on rikutud Y. A. Kadi kaitseõiguseid ja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ning et tema omandiõigust on põhjendamatult piiratud. Y. A. Kadi puudutavas osas tühistatud määruse tagajärjed jäeti kehtima maksimaalselt kolm kuud kestva ajavahemiku jooksul, et võimaldada nõukogul sedastatud rikkumised heastada.
19. Selle Euroopa Kohtu otsuse tagajärjed Y. A. Kadi jaoks võib kokku võtta järgmiselt.
20. Sanktsioonide komitee esimees edastas 21. oktoobril 2008 Prantsusmaa alalisele esindajale ÜRO juures põhjenduste kokkuvõtte Y. A. Kadi loetellu kandmise kohta, andes loa selle Y. A. Kadile teatavaks teha. Kõnealuse kokkuvõtte tekst on esitatud vaidlustatud kohtuotsuse punktis 50.
21. Prantsusmaa alaline esindaja Euroopa Liidu juures saatis 22. oktoobril 2008 selle kokkuvõtte komisjonile, kes saatis samal päeval selle Y. A. Kadile, teavitades viimast sellest, et tulenevalt kõnealuses kokkuvõttes esitatud põhjendustest kavatseb komisjon säilitada tema kande määruse nr 881/2002 I lisas sisalduvas loetelus. Komisjon andis Y. A. Kadile kuni 10. novembrini 2008 aega esitada oma märkused kõnealuste põhjenduste kohta ning esitada komisjonile enne tema lõpliku otsuse vastuvõtmist kogu informatsioon, mida asjaomane isik peab oluliseks.
22. Y. A. Kadi esitas 10. novembril 2008 komisjonile oma märkused, nõudes, et talle esitataks tõendid, mis toetavad põhjenduste kokkuvõttes esitatud väiteid ja kinnitusi, samuti komisjoni toimiku vastavad dokumendid, ning paludes teist võimalust esitada oma märkused tõendite kohta pärast nende saamist. Samuti püüdis ta tõenditele viidates kummutada põhjenduste kokkuvõttes esitatud väiteid osas, milles ta pidas võimalikuks vastata üldistele süüdistustele.
23. Komisjon võttis 28. novembril 2008 vastu vaidlustatud määruse.
24. Vaidlustatud määruse preambuli põhjendused 3–6, 8 ja 9 on sõnastatud järgmiselt:
„(3) Et järgida Euroopa Kohtu [Kadi] otsust, saatis komisjon hr Kadile [põhjenduste kokkuvõtte] ning andis [talle] võimaluse esitada kõnealuste põhjenduste kohta märkusi, et teha teatavaks oma seisukoht.
(4) Hr Kadi […] saat[is] komisjonile oma märkused ja komisjon on need läbi vaadanud.
(5) Nende isikute, rühmituste ja üksuste loetelu, kelle suhtes kohaldatakse rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamist ja mille on koostanud [sanktsioonide komitee], sisaldab hr Kadit […].
(6) Pärast hr Kadi poolt 10. novembri 2008. aasta kirjas esitatud märkuste põhjalikku analüüsimist ning arvestades rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamise ennetavat iseloomu, on komisjon arvamusel, et hr Kadi loetellu lisamine on põhjendatud, arvestades tema seotust Al-Qaida võrguga.
[...]
(8) Seda arvestades tuleks I lisa täiendada kan[dega] hr Kadi […] kohta.
(9) Käesolevat määrust tuleks kohaldada alates 30. maist 2002, arvestades määruse […] nr 881/2002 alusel rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamise ennetavat iseloomu ja eesmärki ning vajadust kaitsta nende ettevõtjate õigustatud huve, kes sõltuvad [Euroopa Kohtu Kadi otsusega] tühistatud määruse õiguspärasusest.”
25. Vaidlustatud määruse artikli 1 ja lisa kohaselt muudetakse määruse nr 881/2002 I lisa vastavalt, eelkõige lisatakse pealkirja „Füüsilised isikud” alla järgmine kanne: „Yasin Abdullah Ezzedine Qadi (teiste nimedega a) Kadi, Shaykh Yassin Abdullah, b) Kahdi, Yasin; c) Yasin Al-Qadi). Sünniaeg: 23.2.1955. Sünnikoht: Kairo, Egiptus. Kodakondsus: Saudi Araabia. Pass nr: a) B 751550, b) E 976177 (välja antud 6.3.2004, aegub 11.1.2009). Muu teave: Jeddah, Saudi Araabia.”
26. Vaidlustatud määruse artikli 2 kohaselt jõustus määrus 3. detsembril 2008 ning seda kohaldatakse alates 30. maist 2002.
27. Y. A. Kadi 10. novembri 2008. aasta märkustele vastas komisjon 8. detsembri 2008. aasta kirjaga, väites sisuliselt, et:
– ta toimis kooskõlas Euroopa Kohtu Kadi otsusega, kui saatis asjaomasele isikule põhjenduste kokkuvõtte ning kutsus teda esitama oma märkusi;
– Euroopa Kohtu Kadi otsusest ei tulene komisjonile kohustust esitada täiendavaid tõendeid, mida nõudis asjaomane isik;
– kuna Julgeolekunõukogu asjakohased resolutsioonid nõuavad varade „preventiivset” külmutamist, peab nimetatud külmutamine nõutavate tõendite taseme osas põhinema „mõistlikel põhjustel või mõistlikul alusel, mille põhjal võib kahtlustada, et nimetatud isik või üksus on terrorist, et ta rahastab terrorismi või terroristlikku organisatsiooni”;
– Y. A. Kadi kiri kinnitas tema osalust Fondation Muwafaqi otsustes ja tegevuses ning tema sidemeid Ayadiga, kes kuulus võrku, mis oli ühenduses Osama bin Ladeniga ja
– Y. A. Kadi suhtes kriminaalmenetluse lõpetamine Šveitsis, Türgis ja Albaanias ei mõjutanud tema sanktsioonide komitee koostatud loetellu kandmise asjakohasust, mis võib põhineda muudest ÜRO liikmesriikidest pärineval teabel. Peale selle tehti need menetluse lõpetamise otsused kriminaalmenetluste raames, mis nõuavad teistsuguseid tõendite standardeid kui need standardid, mis kehtivad sanktsioonide komitee tehtud otsuste suhtes, mis on oma olemuselt preventiivsed.
28. Komisjon järeldas, et Y. A. Kadi kandmine määruse nr 881/2002 lisas sisalduvasse loetellu oli põhjendatud tema seoste tõttu Al-Qaida võrguga. Komisjon lisas oma kirjale põhjenduste ülevaate, mis oli identne Y. A. Kadile varem saadetud põhjenduste kokkuvõttega, ning vaidlustatud määruse teksti, tuletades asjaomasele isikule meelde, et tal on võimalus see määrus Üldkohtus vaidlustada ning et ta võib alati saata sanktsioonide komiteele loetelust kustutamise taotluse.
III. Vaidlustatud kohtuotsus
29. Y. A. Kadi esitas Üldkohtule vaidlustatud määruse peale teda puudutavas osas tühistamishagi, mis saabus Üldkohtusse 26. veebruaril 2009. Oma nõuete toetuseks esitas ta viis väidet. Teise väite kohaselt on rikutud kaitseõigusi ning õigust tõhusale kohtulikule kaitsele ning viienda väite kohaselt on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet.
30. Vaidlustatud kohtuotsuses kinnitas Üldkohus kõigepealt punktis 126, et arvestades Euroopa Kohtu Kadi otsuse punkte 326 ja 327, on Üldkohtu ülesanne käesoleval juhul tagada „põhimõtteliselt täielik” kontroll vaidlustatud määruse seaduslikkuse üle põhiõiguste seisukohast, tunnustamata määruse suhtes mis tahes kohtulikku immuniteeti põhjusel, et sellega rakendatakse Julgeolekunõukogu resolutsioone. Vaidlustatud kohtuotsuse punktides 127–129 lisas Üldkohus, et senikaua, kuni sanktsioonide komitee läbiviidavad läbivaatamise menetlused ei paku ilmselgelt tõhusa kohtuliku kaitse tagatisi, nagu Euroopa Kohus on märkinud Kadi otsuse punktis 322, saab liidu kohtu kontrolli liidu võetud meetmete üle, millega külmutatakse rahalisi vahendeid, pidada tõhusaks üksnes siis, kui see käsitleb kaudselt sanktsioonide komitee sisulisi hinnanguid ning nende aluseks olevaid asjaolusid.
31. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 131 leiti, et komisjoni ja nõukogu argumendid selle kohta, et Euroopa Kohus ei võtnud Kadi otsuses seisukohta selle kohtuliku kontrolli ulatuse ja intensiivsuse osas, olid ilmselgelt ekslikud. Üldkohus leidis sisuliselt kõnealuse kohtuotsuse punktides 132–135, et Euroopa Kohtu Kadi otsuse punktidest 326, 327, 336 ja 342–344 nähtub selgelt, et Euroopa Kohus pidas silmas, et põhimõtteliselt täielik kohtulik kontroll ei hõlma mitte üksnes vaidlustatud õigusakti nähtavat põhjendatust, vaid ka tõendeid ja andmeid, millel selles aktis antud hinnangud põhinevad.
32. Üldkohus lisas vaidlustatud kohtuotsuse punktides 138–146, et kuivõrd Euroopa Kohus võttis üle olulise osa Üldkohtu põhjendustest 12. detsembri 2006. aasta otsuses Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran vs. nõukogu(11), siis ta kiitis heaks ning tahtis omaks võtta Üldkohtu poolt selles kohtuotsuses teostatud kohtuliku kontrolli standardi ja intensiivsuse, nii et seega tuli käesolevasse konteksti üle kanda põhimõtted, mis Üldkohus töötas välja nimetatud kohtuotsuses ning ühtlasi tema hilisemas kohtupraktikas, mis puudutab liidu „autonoomset” sanktsioonide korda.
33. Üldkohus esitas seejärel mõned lisakaalutlused, mis põhinesid vaidlusaluste rahaliste vahendite külmutamise meetmete olemusel ja mõjul nende jaoks, kelle suhtes need on kehtestatud, vaadelduna ajalises perspektiivis. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 150 küsis ta selles osas, kas Üldkohtu Kadi I otsuse punktis 248 antud hinnangut, mida korrati sisuliselt Euroopa Kohtu Kadi otsuse punktis 358, „mille kohaselt on rahaliste vahendite külmutamine alalhoidlik meede, mis erinevalt konfiskeerimisest ei piira huvitatud isikute finantsvarade suhtes kehtiva omandiõiguse sisu ennast, vaid ainult nende varade kasutamist, ei võiks kahtluse alla seada nüüd, kui möödunud on peaaegu kümme aastat hageja rahaliste vahendite külmutamise algusest.”
34. Üldkohus järeldas vaidlustatud kohtuotsuse punktis 151, et „kui aktsepteeritud on Euroopa Kohtu poolt Kadi otsuses sõnastatud eeldus, et selliste rahaliste vahendite külmutamise meetmete suhtes nagu käesolevas asjas käsitletavad ei kehti kohtulik immuniteet üksnes sel põhjusel, et nendega rakendatakse Julgeolekunõukogu poolt ÜRO põhikirja VII peatüki alusel vastu võetud resolutsioone, siis on täieliku ja range kohtuliku kontrolli põhimõte seda põhjendatum, kui need meetmed riivavad puudutatud isiku põhiõigusi märkimisväärselt ja püsivalt”.
35. Seejärel, analüüsides neid erinevaid esialgseid kaalutlusi teist ja viiendat tühistamisväidet arvestades, leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 171–175 teise väite esimese osa kohta, mille kohaselt oli rikutud Y. A. Kadi kaitseõiguseid, et:
– nimetatud õigusi austati üksnes puhtformaalselt ja näiliselt, sest komisjon pidas enda suhtes rangelt siduvaks sanktsioonide komitee hinnanguid ning ei kaalunud seetõttu hetkekski nende kahtluse alla seadmist Y. A. Kadi märkuste tõttu ega kõnealuse isiku arvamuse arvesse võtmist;
– komisjon keeldus andmast Y. A. Kadile võimalust tutvuda tema vastu esitatud tõenditega, hoolimata viimase sõnaselgest taotlusest, ilma et selle isiku huvid oleks olnud tasakaalus vajadusega kaitsta kõnealuste andmete konfidentsiaalsust ja
– põhjenduste kokkuvõttes sisalduvad andmed ja ebamäärased süüdistused, näiteks süüdistus, mille kohaselt Y. A. Kadi oli aktsionär Bosnia pangas, kus „võib-olla” toimusid koosolekud, kus valmistati ette rünnakut Ameerika Ühendriikide asutuse vastu Saudi Araabias, olid ilmselgelt ebapiisavad selleks, et puudutatud isik võiks tõhusalt ümber lükata tema vastu esitatud süüdistused.
36. Üldkohus leidis seega vaidlustatud kohtuotsuse punktis 177, viidates Euroopa Inimõiguste Kohtu 19. veebruari 2009. aasta otsusele A jt vs. Ühendkuningriik, et Y. A. Kadile ei antud selgelt võimalust vaidlustada tõhusalt ühtegi tema vastu esitatud süüdistust, kuivõrd talle avaldati üksnes põhjenduste kokkuvõte. Olles vaidlustatud kohtuotsuse punktis 178 veel märkinud, et komisjon ei olnud teinud ühtki tõsist katset, et kummutada Y. A. Kadi esitatud süüst vabastavaid asjaolusid, järeldas Üldkohus sama kohtuotsuse punktis 179, et vaidlustatud määruse vastuvõtmisel rikuti Y. A. Kadi kaitseõigusi. Viidates Euroopa Kohtu Kadi otsuse punktidele 319–325, lisas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 180, et Y. A. Kadi võimalus olla ära kuulatud sanktsioonide komitee poolt, selleks et sanktsioonide komitee kustutaks Y. A. Kadi oma loetelust, ei saa ilmselgelt heastada seda rikkumist.
37. Teise väite teise osa kohta, mille kohaselt on rikutud tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet, leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 181 ja 182, et kuna Y. A. Kadil ei olnud vähimatki tegelikku juurdepääsu tema vastu esitatud informatsioonile ja tõenditele, ei saanud see isik samuti kaitsta oma õigusi nimetatud asjaoludega seoses rahuldavates tingimustes liidu kohtus, ning seda tõhusa õiguskaitsevahendi omamise õiguse rikkumist ei heastatud Üldkohtu menetluse raames, kuna asjaomased institutsioonid ei viidanud selle menetluse käigus ühelegi asjaolule. Üldkohus sedastas, et tal ei ole võimalik kontrollida vaidlustatud määruse seaduslikkust, ning järeldas seega vaidlustatud kohtuotsuse punktis 183, et kõnealuses asjas ei ole austatud Y. A. Kadi põhiõigust niisugusele õiguskaitsevahendile. Leides, et vaidlustatud määrus võeti vastu kaitseõiguseid eirates, järeldas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 184, et rikutud on tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet.
38. Nõukogu argument, mille kohaselt need täiendavad menetluslikud tagatised, mille komisjon kehtestas käesoleval juhul pärast Euroopa Kohtu Kadi otsust, vastavad neile menetluslikele tagatistele, mille nõukogu kehtestas pärast kohtuotsust OMPI ja mida on kinnitatud Üldkohtu 23. oktoobri 2008. aasta otsuses People’s Mojahedin Organization of Iran vs. nõukogu(12), lükati tagasi, kuna see jätab tähelepanuta nende kahe viidatud ühenduse rahaliste vahendite külmutamise korra vahelised olulised menetluslikud erinevused(13).
39. Seega leiti, et teine tühistamisväide oli mõlemas selle osas põhjendatud.(14)
40. Viienda väite kohta leidis Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 192–194, et kuna vaidlustatud määrus võeti vastu, ilma et Y. A. Kadil oleks võimaldatud esitada oma seisukohta pädevatele asutustele, hoolimata tema omandiõiguse olulisest piiramisest, mida kujutavad endast tema varade külmutamise meetmed nende üldise ulatuse ja kestuse tõttu, on niisuguste meetmete kehtestamise näol tegemist tema omandiõiguse põhjendamatu piiramisega, mistõttu on põhjendatud Y. A. Kadi etteheited seoses proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisega tulenevalt sellest, et kõnealuse määrusega riivatakse tema põhiõigust omandi kaitsele.
41. Sellest tulenevalt tühistas Üldkohus vaidlustatud määruse Y. A. Kadit puudutavas osas.
42. Märgin, et 5. oktoobril 2012 otsustas sanktsioonide komitee pärast Y. A. Kadi kustutamistaotluse ja ombudsmani koostatud aruande uurimist kustutada Y. A. Kadi loetelust. Seega eemaldati Y. A. Kadi nimi määruse nr 881/2002 I lisast.(15) See kustutamine, mis leidis aset pärast kõnealuste apellatsioonkaebuste esitamist, ei kaota minu arvates ei komisjoni, nõukogu ja Ühendkuningriigi põhjendatud huvi ega ka Y. A. Kadi põhjendatud huvi tema tühistamisnõude raames.(16)
43. Nüüd tuleb hinnata Üldkohtu arutluskäiku, mida ta kasutas siis, kui ta analüüsis järjest kolme küsimust, st küsimusi, mis käsitlevad vaidlustatud määruse kohtuliku immuniteedi puudumist, kohtuliku kontrolli ulatust ja intensiivsust käesolevate kohtuasjade kontekstis ja viimaks nende põhiõiguste kaitstud sisu, millele Y. A. Kadi käesoleval juhul tugineb.
IV. Vaidlustatud määruse kohtuliku immuniteedi puudumine
44. Selle esimese väite esitas esimese võimalusena nõukogu. Nõukogu, keda toetavad Hispaania Kuningriik, Iirimaa ja Itaalia Vabariik, heidab Üldkohtule ette seda, et viimane rikkus õigusnormi, kui ta keeldus Euroopa Kohtu Kadi otsust järgides eelkõige vaidlustatud kohtuotsuse punktis 126 tunnustamast vaidlustatud määruse kohtulikku immuniteeti.
45. Nõukogu ja Iirimaa paluvad sõnaselgelt Euroopa Kohtul vaadata uuesti läbi tema Kadi otsuses selles osas esitatud põhimõtted. Iirimaa väidab, et vaidlustatud määruse suhtes kohtuliku immuniteedi puudumise küsimusel ei ole otsuse seadusjõudu, kuna ei kõnealune määrus ega menetlus, mida selle vastuvõtmiseks järgis määruse koostanud institutsioon, ei ole identsed nendega, mida käsitleti kohtuasjas, milles tehti Euroopa Kohtu Kadi otsus. Nõukogu ja Iirimaa lisavad, et juba on olnud juhtumeid, kus Euroopa Kohus on eemaldunud oma varasemas kohtupraktikas esitatud põhimõtetest.(17)
46. Minu arvates ei ole mõeldav, et Euroopa Kohus muudaks oma seisukohta, millega ta keeldus Kadi otsuses tunnustamast niisuguse liidu õigusakti nagu vaidlustatud määruse kohtulikku immuniteeti.
47. Nimelt märgin, et lahendus, millega keeldutakse tunnustamast rahvusvahelisel tasandil otsustatud piiranguid rakendavate liidu õigusaktide kohtulikku immuniteeti, ei ole Euroopa Kohtu praktikas üksikjuhtum, kuna see kohus on seda lahendust kinnitanud oma 3. detsembri 2009. aasta otsuses Hassan ja Ayadi vs. nõukogu ja komisjon(18) ning 16. novembri 2011. aasta otsuses Bank Melli Iran vs. nõukogu(19).
48. Euroopa Kohus meenutas viimati nimetatud kohtuotsuse punktis 105 Euroopa Kohtu Kadi otsusele tuginedes, et „ilma et see siiski seaks kahtluse alla Julgeolekunõukogu resolutsiooni ülimuslikkust rahvusvahelisel tasandil, ei saa ühenduse institutsioonide kohustus austada Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni institutsioone tuua kaasa seda, et ei kontrollita ühenduse õigusakti seaduslikkust põhiõiguste seisukohast, mis kuuluvad ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka”.
49. Selle lahenduse põhjendatuse osas ei näe ma mingit põhjust arvata, et liidu kohus peaks oma kohustuste täitmise peatama juhul, kui temal palutakse otsustada niisuguse määruse seaduslikkuse üle, nagu on kõne all käesolevates kohtuasjades. Seega nõustun paljude argumentidega, mille Euroopa Kohus esitas oma Kadi otsuses, et põhjendada oma keeldumist anda kohtulik immuniteet määrustele, mis rakendavad liidus ÜRO tasandil vastu võetud piiranguid, nagu käesoleval juhul käsitletavat rahaliste vahendite külmutamist. Need argumendid käsitlevad sisuliselt „konstitutsioonilist” tagatist, mille moodustab õigusel rajanevas liidus kohtulik kontroll iga liidu õigusakti, sealhulgas rahvusvahelisi õigusakte rakendavate õigusaktide vastavuse üle liidu õiguses sätestatud põhiõigustele; nad käsitlevad ka seda, et see kontroll ei ole vastuolus ÜRO‑ga seotud rahvusvahelise õiguskorra ja liidu õiguskorra vahelisi suhteid reguleerivate põhimõtetega, ning seda, et liidu aluslepingutes puudub alus niisuguste õigusaktide nagu vaidlustatud määruse kohtuliku immuniteedi toetamiseks.
50. Lühidalt, Euroopa Kohus leidis, et ka juhul, kui liidu institutsioonidel on piiratud tegutsemisruum rahvusvahelise õiguse rakendamiseks, on nad kohustatud austama põhiõiguseid. Kohtul ei olnud muud võimalust kui kinnitada oma võimet kontrollida sanktsioonide komitee loetellu kantud isikute põhiõiguste austamist, et mitte lubada teatud juhtudel, et rahvusvahelise õiguse rakendamine liidu institutsioonide poolt võiks rikkuda põhiõiguseid. Vastupidine lahendus oleks tähendanud selget eemaldumist Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, mille eesmärk on tagada põhiõiguste üldine kaitse, kui liidu õigusakt talle hindamiseks esitatakse.
51. Nagu näitavad teised kõnesolevate apellatsioonkaebuste raames esitatud väited, ei pea enam arutlema selle üle, kas kohtulik kontroll on võimalik või mitte, vaid selle kontrolli viisi üle. Y. A. Kadi varade külmutamise konteksti arvesse võtmine liidu kohtu kontrolli kohandamiseks võimaldab suures osas vähendada kriitikat, mida mõnikord on väljendatud selle põhimõttelise seisukoha suhtes, mille Euroopa Kohus esitas oma otsuses Kadi.
52. Asjaolust, et liit peab järgima rahvusvahelise õiguse kohustuslikke norme, ei tohi seega tuleneda vaidlustatud õigusakti kohtulik immuniteet, vaid teostatud kohtuliku kontrolli kohandamine. Seega leian, et kui Euroopa Kohus kinnitab oma rolli sanktsioonide komitee loetellu kantud isikute põhiõiguse kaitse osas, tuleb lisada vajalikud täpsustused selle kontrolli ulatuse ja intensiivsuse kohta, mida liidu kohtud peaksid teostama neid kandeid rakendavate liidu õigusaktide üle.
V. Kohtuliku kontrolli ulatus ja intensiivsus
A. Õigusnormide rikkumised, mille Üldkohus pani toime kohaldatava kontrollistandardi määratlemisel
53. Nagu komisjon, nõukogu ja Ühendkuningriik ning kõik menetlusse astunud valitsused, leian, et Üldkohus pani toime mitu õigusnormi rikkumist, kui ta määratles selle kontrolli omadused ja standardi, mida Üldkohus peaks teostama seoses niisuguste piirangutega nagu Y. A. Kadi varade külmutamine.
54. Oma otsuses lükkas Üldkohus tagasi komisjoni, nõukogu ja menetlusse astunud valitsuste seisukoha, kes toetasid seda, et piirataks kohtulikku kontrolli liidu õigusaktide üle, millega võetakse liidus üle loetelu sanktsioonide komitee poolt kindlaks määratud isikutest ja üksustest, kelle varad tuleb külmutada. Sisuliselt palusid need pooled, et Üldkohus ei asendaks sanktsioonide komitee hinnangut enda omaga. Nimelt leidis komisjon, et Üldkohus pidi piirduma ühelt poolt uurimisega, kas hagejale anti tegelikult õigus olla ära kuulatud, ning teiselt poolt, kas komisjoni hinnang hageja märkuste osas on ebamõistlik või sisaldab ilmset viga.
55. Üldkohus leidis, et tema kontrolli niisuguse piiramise korral „ei oleks tegemist sellise tõhusa kohtuliku kontrolliga, mida nõuab Euroopa Kohus Kadi otsuses, vaid sellise kontrolli illusiooniga”. Ta lisas, et „[s]ee tähendaks tegelikult Üldkohtu Kadi otsuses võetud seisukoha järgimist”.(20)
56. Juba see Üldkohtu esimene hinnang, millest tuleneb tema arutluskäigu jätk, tundub mulle põhimõtteliselt ekslik. See põhineb alusväitel, et Euroopa Kohus võttis Kadi otsuses selge seisukoha, et Y. A. Kadi loetellu kandmise põhjendatuse üle tuleb teostada põhjalikku kohtulikku kontrolli. Üldkohtu seisukoht on ekslik ka seetõttu, et selles on piiratud kohtulikku kontrolli samastatud kontrolli puudumisega.
57. Üldkohus täpsustas vaidlustatud kohtuotsuses edaspidi oma mõttekäiku, leides, et „ühenduste kohtu kontrolli ühenduse meetmete üle, millega külmutatakse rahalisi vahendeid, [saab pidada] tõhusaks üksnes siis, kui see käsitleb kaudselt sanktsioonide komitee sisulisi hinnanguid ning nende aluseks olevaid asjaolusid”.(21) Üldkohus leidis samuti, et „Euroopa Kohus pidas silmas, et tema „põhimõtteliselt täielik” kohtulik kontroll hõlmaks mitte üksnes vaidlustatud õigusakti nähtavat põhjendatust, vaid ka tõendeid ja andmeid, millel selles aktis antud hinnangud põhinevad”.(22) Olen arvamusel, et nõnda arutledes on Üldkohus andnud Euroopa Kohtu Kadi otsusele sisu, mida seal tegelikult ei ole.
58. Nimelt selleks, et hästi mõista seda, mis ulatuses mainis Euroopa Kohus „põhimõtteliselt täielikku”(23) kontrolli liidu õigusaktide üle, millega rakendatakse Julgeolekunõukogu poolt ÜRO põhikirja VII peatüki alusel vastu võetud resolutsioone, tuleb kindlalt silmas pidada asjaolu, et seda väljendit kasutades soovis Euroopa Kohus reageerida Üldkohtu seisukohale otsuses Kadi I, mille kohaselt tuli mäletatavasti välistada niisuguste liidu õigusaktide igasugune kontroll liidu õiguses kaitstud põhiõiguste seisukohast.
59. Euroopa Kohus mainis „põhimõtteliselt täielikku” kontrolli seega selleks, et rõhutada asjaolu, et kohtulik kontroll hõlmab kõiki liidu õigusakte, olenemata sellest, kas need võeti vastu rahvusvahelist õigusnormi rakendades või mitte, ja et see kontroll puudutab nii nende õigusaktide formaalset kui ka materiaalset õiguspärasust liidu õiguses kaitstud põhiõiguste seisukohast. Selle põhimõttelise seisukoha põhjal lükkas Euroopa Kohus tagasi Üldkohtu seisukoha, mille kohaselt peab vaidlusaluse määruse „sisemise seaduslikkuse osas [kehtima] kohtulik immuniteet, välja arvatud osas, mis puudutab selle vastavust ius cogens’i alla kuuluvatele õigusnormidele.” (24)
60. Kuigi „põhimõtteliselt täieliku” kontrolli mainimisest Euroopa Kohtu poolt saab seega tuletada viite selle kohtuliku kontrolli ulatuse kohta, mida ta soovib teostada vaidlustatud määruse üle, on minu arvates liialdus leida, et seda väljendit kasutades esitas Euroopa Kohus selge seisukoha selle kohta, kui intensiivne see kontroll peab olema. Euroopa Kohus ei toetanud Kadi otsuses mitte sugugi sõnaselgelt Y. A. Kadi loetelusse kandmise põhjendatuse põhjalikku kontrolli, mis nõuaks sanktsioonide komitee hinnangu aluseks olnud tõendite ja teabe ranget kontrollimist.
61. Väljendist „põhimõtteliselt täielik” kontroll ja täpsemalt sõnast „põhimõtteliselt” kohas, kus Euroopa Kohus neid kasutas, tuleneb minu arvates Üldkohtu tõlgendusele täpselt vastupidine tõlgendus. Kui Euroopa Kohus oleks tahtnud väljendada mõtet, et intensiivsuse seisukohast pidi tema teostatav kontroll olema eranditult täielik, muutuks sõna „põhimõtteliselt” kasutamine kasutuks. Kui ta oleks tahtnud rõhutada, et ta soovib sellest teha absoluutse põhimõtte, oleks ta pidanud kasutama väljendit „põhimõttelt täielik”. Tegelikult väljendab Euroopa Kohus selgelt ja lühidalt kahe sõnaga ideed, et tema kinnitusel teostatav kontroll on, olenemata selle ulatuslikkusest, vaid põhimõtteliselt täielik ning seega on selle puhul olemas võimalikud erandid. Kui aga on olemas mõni valdkond, kus erandi tegemine on kohane, siis eespool esitatud põhjustel on selleks tingimata just terrorismivastase võitluse valdkond, mille üks osa on ennetamine, eeskätt maailma tasandil koordineerimise vaatepunktist.
62. Kuigi Euroopa Kohus nõustus Julgeolekunõukogu poolt ÜRO põhikirja VII peatüki alusel vastu võetud resolutsioone rakendavate liidu õigusaktide materiaalse õiguspärasuse kontrolli põhimõttega, ei esitanud ta selle teostamise üksikasjalikke eeskirju. Euroopa Kohtu märkusest Kadi otsuse punktis 336, et kohtulik kontroll peab eelkõige käsitlema nende põhjenduste seaduslikkust, millele vaidlustatud liidu õigusakt tugineb, ei tulene selles osas, vastupidi sellele, mida märgib Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktis 133, et Euroopa Kohus peab läbi viima selle akti põhjendatuse põhjaliku kontrolli tõendite põhjal, mis toetaksid kasutatud faktilisi ja õiguslikke põhjendusi.
63. Lisaks on minu arvates ekslik sedastada, nagu seda teeb Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuse punktides 138–147, et Kadi otsuses Euroopa Kohus „kiitis heaks ning tahtis omaks võtta Üldkohtu poolt kohtuotsuse OMPI aluseks olevas kohtuasjas teostatud kohtuliku kontrolli standardi ja intensiivsuse”. Selles osas tuleb märkida, et Euroopa Kohtu Kadi otsuses ei ole ühtegi viidet sellele kohtuotsusele. Peale selle tundub, et Üldkohtu analüüs, mis toetab kohtuliku kontrolli standardite ühtlustamist varade külmutamise meetmeid käsitlevate kohtuvaidluste kahes harus, on vastuolus selle kohtu enda sedastusega „kahe […] ühenduse rahaliste vahendite külmutamise korra vahelis[te] olulis[te] menetluslik[e] erinevus[te]” kohta.(25)
64. Lisaks, sisulisest küljest, juba kahe rahaliste vahendite külmutamise korra olemuse erinevuse tõttu ei arva ma, et oleks sobilik võtta sanktsioonide komitee otsustatud kannete korra raames üle kontrollistandardit, mille Üldkohus kujundas välja kohtuotsusest OMPI tulenevas kohtupraktikas. Tuletan meelde, et sellest kohtupraktikast(26) tuleneb, et kuigi Üldkohus möönab, et pädeval liidu institutsioonil on kaalutlusõigus, „ei tähenda see siiski seda, et kohus peab jätma kontrollimata, kuidas on kõnealune institutsioon asjassepuutuvaid andmeid tõlgendanud”. Üldkohus leiab, et liidu kohus „ei pea kontrollima mitte ainult esitatud tõendite sisulist õigsust, usaldusväärsust ja ühtsust, vaid ka seda, kas kogutud tõendid sisaldavad kogu asjakohast informatsiooni, mida tuleb antud olukorra hindamisel arvesse võtta, ja kas need tõendid toetavad järeldusi, mis nende pinnalt on tehtud”. Üldkohus täpsustab siiski, et „kohus [ei saa] niisuguse kontrolli läbiviimisel asendada meetme vajalikkuse osas antud hinnangut enda omaga”.
65. Nõnda Üldkohtu poolt välja töötatud kontrollistandardit iseloomustab asjaolu, et „rahaliste vahendite külmutamise otsuse õiguspärasuse kohtulik kontroll hõlmab hinnangu andmist selle põhjendamiseks viidatud faktilistele asjaoludele ja tingimustele ning selle hinnangu aluseks olevate tõendite ja teabe kontrollimist”.(27)
66. Kuigi ma ei analüüsi käesolevalt niisuguse kontrollistandardi asjakohasust varade külmutamise autonoomsete loetelude korra raames, pean märkima, et kohtupraktika – mille kohaselt liidu kohus võib keeruliste majanduslike hinnangute puhul teostada suhteliselt põhjalikku kontrolli(28) – ülevõtmine terrorismivastase võitluse valdkonnas ei ole minu arvates kaugeltki ilmselge. Kas liidu kohtutele peaks esitama luureteenistuste analüüse ja allikaid? Lisaks tundub mulle, et niisuguse kontrollistandardi kasutamise korral unustataks, et autonoomsesse loetelusse kandmine põhineb suures osas hinnangul, mille annavad pädevad siseriiklikud ametiasutused selle kohta, kas on olemas kaalukad ja usaldusväärsed tõendid või vihjed asjaomase isiku seotuse kohta terroriaktidega ning kas need tõendid või vihjed on usaldatavad ning piisavad.(29) Seega tuleks küsida, kas süsteemis, mis põhineb suures osas liidu institutsioonide usaldusel hinnangu vastu, mille pädevad siseriiklikud ametiasutused annavad varade külmutamise meedet toetavate tõendite ja vihjete kaalukuse kohta, on ikkagi asjakohane, et liidu kohus teostaks nende tõendite põhjalikku kontrolli.
67. Igal juhul räägivad sanktsioonide komitee otsustatud piirangute rakendamise osas mitu põhjust vastu niivõrd põhjaliku kohtuliku kontrolli teostamisele, nagu otsustas Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses, viidates oma kohtuotsusele OMPI. Need põhjused puudutavad kõnealuste meetmete ennetavat laadi; rahvusvahelist konteksti, kuhu kuulub vaidlustatud õigusakt; vajalikku tasakaalu terrorismivastase võitluse ja põhiõiguste kaitse kohustuste vahel; poliitilist laadi, mis on sanktsioonide komitee antud hinnangutel isiku või üksuse loetellu kandmise otsustamiseks, ning selles astmes toimuva menetluse paranemist viimastel aastatel, eriti alates Euroopa Kohtu Kadi otsusest. Ma käsitlen neid järgemööda.
68. Esiteks on oluline meenutada, et Euroopa Kohus on järjekindlalt ja alles hiljuti leidnud, et rahaliste vahendite külmutamise meetmed kujutavad endast alalhoidlikke meetmeid, mille tagajärjel ei jäeta asjaomaseid isikuid omandist ilma.(30) Rahalised vahendid külmutatakse seega ettevaatuspõhimõttel, kuid neid ei konfiskeerita. Need meetmed ei kujuta endast kriminaalkaristust ning need ei eelda ühtki sellelaadset süüdistust.(31) Nende eesmärk on vältida uute terroriaktide toimepanemist ja olulised tagajärjed, mis neil meetmetel võivad olla kindlaksmääratud isikute ja üksuste jaoks, on selle vältimise ülesande olemuslik osa. Terrorismi rahastamiseks kasutatakse sedavõrd hajusaid, keerulisi ja varjatud kanaleid, et selle ennetamine eeldab väga varast ja konkreetsele kuritegelikule tegevusele väga lähedal toimuvat tegutsemist. Vältimine peab tegelikult üritama halvata kogu võrgustikku, koos kõigega, mida see mõiste tähendab. Niisuguste piirangute olemasolul on seega hoiatav mõju võimalikele rahastajatele, kes teavad, et kui nad toetavad terroristlikke organisatsioone, võib see neile kaasa tuua väga tõsiseid tagajärgi. Kuigi need meetmed võivad olla pikaajalised (muide, miks peakski ennetamine kestma lühemat aega kui oht?), on oluline see, et meetme ja selle kestuse suhtes saaks kohaldada kohtulikku kontrolli, mida oleks jällegi kohandatud vastavalt meetme erilisele iseloomule. Peale selle tuleb silmas pidada, et sedalaadi meetmetel võib olla piiratud kehtivusaeg, nagu muide näitab Y. A. Kadi juhtum. Järelikult rikkus Üldkohus õigusnormi, kui ta tugines vaidlustatud kohtuotsuse punktides 148–151 rahaliste vahendite külmutamise meetmete ennetava laadi võimalikule kahtluse alla seadmisele, et toetada nende meetmete põhjalikku kohtulikku kontrolli.
69. Teiseks tuletas Euroopa Kohus oma Kadi otsuses meelde, et „[liidu] pädevuse teostamisel tuleb järgida rahvusvahelist õigust”.(32) Ta täpsustas, et „Ühinenud Rahvaste Organisatsioonis võetud kohustuste austamine on kohustuslik […] rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamise valdkonnas, kui [liit] rakendab Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja VII peatüki alusel vastu võetud Julgeolekunõukogu resolutsioone […]”.(33) Euroopa Kohus rõhutas samuti asjaolu, et „[s]elle viimati nimetatud pädevuse teostamise käigus peab [liit] […] omistama olulist tähtsust asjaolule, et vastavalt Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja artiklile 24 on Julgeolekunõukogu poolt selle põhikirja VII peatüki alusel resolutsioonide vastuvõtmise näol tegemist selle rahvusvahelise organi peamise kohustuse täitmisega, mis tal on rahu ja julgeoleku säilitamiseks maailmas; see kohustus hõlmab nimetatud VII peatüki raames pädevust teha kindlaks, mis kujutab endast rahvusvahelise rahu ja julgeoleku ohustamist, ning võtta vajalikke meetmeid nende säilitamiseks või taastamiseks.”(34) Viimaks märkis Euroopa Kohus, et ÜRO põhikirja VII peatüki alusel vastu võetud Julgeolekunõukogu resolutsiooni rakendamise meetmete väljatöötamise käigus peab liit võtma „kohaselt arvesse asjaomase resolutsiooni tingimusi ja eesmärke ning sellist rakendamist puudutavaid asjakohaseid kohustusi, mis tulenevad Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirjast.” (35)
70. Kuigi need kaalutlused ei välista liidu kohtu kontrolli Julgeolekunõukogu resolutsiooni rakendava liidu õigusakti seaduslikkuse üle, nagu Euroopa Kohus leidis Kadi otsuse punktis 299, aitavad need minu arvates seevastu põhjendada kohtuliku kontrolli kohandamist sõltuvalt rahvusvahelisest kontekstist, kuhu liidu tegevus kuulub.
71. Seda konteksti iseloomustab käesoleval juhul Julgeolekunõukogu peamine vastutus rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamise eest, kusjuures see vastutus takistab põhimõtteliselt liidu institutsioonidel ja kohtul asendada oma hinnanguga selle organi hinnangut otsustatud piirangute põhjendatuse kohta. Niisugust põhjalikku kohtulikku kontrolli, nagu pooldab Üldkohus vaidlustatud kohtuotsuses, ei saaks teostada ilma sekkumata Julgeolekunõukogu eesõigustesse määratleda seda, mis kujutab endast rahvusvahelist rahu ja julgeolekut ähvardavat ohtu, ja selle ohu kõrvaldamiseks vajalikke meetmeid. Arvestades, et isiku või üksuse loetellu kandmise otsuse peab tegema sanktsioonide komitee, peab liidu raames teostatav kohtulik kontroll olema vastavuses liidu institutsioonide piiratud kaalutlusruumiga. Lühidalt öeldes on oluline mitte muuta sisutühjaks Julgeolekunõukogule antud peamist vastutust asjaomases valdkonnas ning mitte teha liidust sanktsioonide komitee otsuste apellatsiooni- või uuesti läbivaatamise instantsi.
72. Sellises kontekstis kohtuliku kontrolli piiramise kasuks räägivad ka mitu EL lepingu ja EL toimimise lepingu sätet.
73. Niisiis on ELL artikli 3 lõikes 5 sätestatud, et liit „toetab rahu, turvalisust, […] inimõiguste […] kaitset, samuti rahvusvahelise õiguse ranget järgimist ja arendamist, sealhulgas ÜRO põhikirja põhimõtete austamist”. Vastavalt ELL artikli 21 lõikele 1 tugineb liidu tegevus rahvusvahelisel areenil lisaks muu hulgas „Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja põhimõtete ja rahvusvahelise õiguse austami[sele]”. See säte näeb samuti ette, et liit „edendab mitmepoolsete lahenduste leidmist ühistele probleemidele, eelkõige Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni raamistikus.” Viitan ka ELL artikli 21 lõike 2 punktile c, mis näeb ette, et liit taotleb koostöö kõrget astet kõikides rahvusvaheliste suhete valdkondades, selleks et „säilitada rahu, ennetada konflikte ja tugevdada rahvusvahelist julgeolekut kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja eesmärkide ja põhimõtetega […]”. Viimaks lisab 13. deklaratsioon, et „[konverents] rõhutab, et Euroopa Liidu ja selle liikmesriikide jaoks jäävad siduvaks Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni põhikirja sätted ning eelkõige Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu ja selle liikmete peamine vastutus rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamise eest”.(36)
74. Need sätted panevad aluse liidu ühise välis- ja julgeolekupoliitika alasele tegevusele, mis austab ÜRO tegevust.
75. Oma kontrolli ulatuse ja intensiivsuse määratlemisel peab Euroopa Kohus võtma arvesse kontrollitava liidu õigusakti päritolu ja tausta. Käesoleval juhul ei saa Euroopa Kohus jätta tähelepanuta seda, et loetellu kandmine otsustatakse ÜRO tasandil tsentraliseeritud ja universaalse menetlusega, ega ka seda, et niisugune otsus põhineb põhjenduste kokkuvõttel, mille koostab sanktsioonide komitee lähtuvalt teabest ja tõenditest, mis talle on esitanud riik või riigid, kes, enamasti konfidentsiaalselt, taotlesid loetellu kandmist, ja mis ei peaks olema liidu institutsioonide käsutuses.
76. Neid asjaolusid arvestades on minu arvates kõige tõhusam viis, kuidas leida tasakaal terrorismivastase võitluse eesmärgi ja loetellu kantud isikute põhiõiguste võimalikult kõrgetasemelise kaitse vahel, eespool viidatud lepingute sätete järgi liidu ja ÜRO vahelise koostöö arendamine asjaomases valdkonnas. Märgin selles osas, et ELTL artikli 220 lõige 1 näeb ette, et „[l]iit seab sisse kõik asjakohased koostöövormid Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni organite ja selle allasutuste[ga] […]”. Sellest tuleneb, et liidu õiguskorra autonoomsuse kinnitus, millega põhjendati Euroopa Kohtu Kadi otsuses seda, et see kohus keeldus tunnustamast sanktsioonide komitee otsuseid rakendavate liidu õigusaktide kohtulikku immuniteeti, ei ole minu arvates vastuolus selle organiga tihendama koostöö arendamisega. Lisaks märgin, et Euroopa Kohus nentis oma 19. juuli 2012. aasta otsuses parlament vs. nõukogu(37), et ühine seisukoht 2002/402, määrus nr 881/2002 ja määrus (EL) nr 1286/2009(38) loovad „sanktsioonide komitee ja liidu vahelise suhtlemise süsteemi”(39).
77. Kolmandaks, Euroopa Kohus rõhutas oma Kadi otsuses, et „ülekaalukad kaalutlused, mis puudutavad [liidu] ja tema liikmesriikide rahvusvaheliste suhete kindlust või toimimist, [võivad] takistada huvitatud isikutele teatud asjaoludest teatamist”(40), ja leidis seejärel, et liidu kohus peab osalema vajaliku tasakaalu saavutamises terrorismivastase võitluse ja põhiõiguste kaitse vahel. Seega peab liidu kohus „rakendama tema teostatava kohtuliku kontrolli raames vahendeid, mis võimaldavad tasakaalustada ühelt poolt legitiimseid julgeolekukaalutlusi seoses asjaomase õigusakti vastuvõtmisel arvesse võetud teabe olemuse ja allikatega ning teiselt poolt vajadust tagada puudutatud isikule piisava menetlusnormide kaitse”.(41) Minu arvates on liidu kohtu jaoks üks selline vahend oma kontrolli intensiivsuse kohandamine sõltuvalt asjaoludest, milles liidu vaidlustatud õigusakt kehtestatakse.
78. Neljandaks, nagu komisjon ja menetlusse astunud valitsused esimeses kohtuastmes rõhutasid, on pädevus otsustada selle üle, et isik on Al-Qaidaga seotud, mistõttu tuleb seega terroriaktide rahastamise või ettevalmistamise takistamiseks külmutada tema varad, antud Julgeolekunõukogule, ning raske on ette kujutada olulisemat ja keerulisemat poliitikavaldkonda, mille raames hinnatakse rahvusvahelise julgeoleku kaitset.
79. Varade külmutamise loetelud kuuluvad poliitika alla, mille eesmärk on vältida rahvusvahelist terrorismiohtu. Kindlaksmääratud isikute varade külmutamise meetmete eesmärk on „takistada seda, et nende isikute jaoks oleksid kättesaadavad mis tahes majandus- või finantsressursid, mida nad saaksid kasutada terroristliku tegevuse toetamiseks”.(42)
80. Sanktsioonide komitee koostatud loetellu kandmisel tuginetakse küll tõepoolest kaudsetele tõenditele, mis näitavad, kuidas isiku või üksuse käitumine annab tunnistust tema seotusest terroriorganisatsiooniga ja seega ohust rahvusvahelisele rahule ja julgeolekule, kuid see loetelu on samuti üldisemalt seotud strateegiliste ja geopoliitiliste küsimustega. Sellega seoses peab loetellu kantud isikute valik olema vastavuses ohu arenguga ning see väljendab soovi võidelda teatud kindlate terroriorganisatsioonide vastu, mis asuvad teatud kindlates maailma piirkondades.(43) Seega on loetellu kandmine osa poliitilisest protsessist, mis on üksikjuhtumist laiem. Vaatamata sellele, et isikupõhise mõõtme tulemusena on kõnealune varade külmutamise kord konkreetsele sihtmärgile suunatud, on see kord eelkõige vahend terroriorganisatsioonidevastaseks võitluseks, nende nõrgestamiseks või lausa likvideerimiseks. Selle protsessi – milles liit otsustas osaleda – poliitiline mõõde eeldab minu arvates seda, et liidu kohus teostaks oma kohtulikku kontrolli mõõdukalt, see tähendab, et ta ei asendaks pädevate poliitiliste organite hinnangut põhimõtteliselt oma hinnanguga.
81. Viiendaks, sanktsioonide komitee menetluses alates 2008. aastast tehtud parandused toetavad samuti vaidlustatud määruse materiaalse õiguspärasuse piiratud kontrolli liidu kohtu poolt. Hoolimata sellest, kas käesolevate apellatsioonkaebuste raames piirduda enne vaidlustatud määrust toimunud arengu arvessevõtmisega või uurida ka pärast seda toimunud arengut, on vaieldamatu, et ÜRO on asunud parandama loetellu kandmise ja sellest kustutamise menetlusi õigluse ja kaitseõiguste austamise seisukohast, kuna Julgeolekunõukogu võttis vastu 30. juuni 2008. aasta resolutsiooni 1822(2008), 17. detsembri 2009. aasta resolutsiooni 1904(2009) ja 17. juuni 2011. aasta resolutsiooni 1989(2011).
82. See protsess näitab seda, et ÜRO‑s on teadvustatud, et konfidentsiaalsusnõuetele vaatamata tuleb loetellu kandmise ja sellest kustutamise menetlusi edaspidi rakendada piisava teabe põhjal, et selle teabe edastamist puudutatud isikule tuleb soodustada ja põhjenduste ülevaade peab olema piisavalt põhjendatud. Sellega seoses on oluline roll ombudsmanil, kes täidab oma ülesandeid täiesti sõltumatult ja erapooletult. Ta kogub puudutatud riikidelt oma hinnangu jaoks vajaliku teabe, alustab selle põhjal dialoogi taotluse esitajaga ja teeb seejärel ettepanekud sanktsioonide komiteele selle kohta, kas isik või üksus on vaja loetellu jätta või mitte. Kustutamismenetluse raames teeb see komitee seega oma otsuseid sõltumatu ja erapooletu hinnangu põhjal, mis käsitleb seda, kas asjaomaseid isikuid on vaja loetellu jätta või mitte. Ombudsmani teostatav range uurimine nõuab, et nime loetelus säilitamine oleks kindlalt põhjendatud, see tähendab, et oleks piisavalt teavet, et esitada loetellu kandmiseks „mõistlik ja usaldusväärne” põhjendus.(44) Arvestades ombudsmani tähtsat osa sanktsioonide komitee tehtud otsustes, ei saa selles komitees toimuvat menetlust minu arvates enam pidada puhtalt diplomaatiliseks ja riikidevaheliseks. Lisaks tuleb märkida, et loetelu regulaarne läbivaatamine võimaldab eelkõige kindlustada andmete korrapärase ajakohastamise ja täiendada vajaduse korral põhjenduste ülevaadet. Seega aitavad sanktsioonide komitee menetlusse tehtud parandused kaasa selle tagamisele, et loetellu kandmine põhineks piisavalt kaalukatel andmetel ja et seda hinnataks pidevalt.
83. Nagu ombudsman nendib(45), tõi just Euroopa Kohtu Kadi otsus kaasa ombudsmani büroo loomise ning see büroo võimaldas tunduvalt tõsta loetelu kvaliteeti. Oleks paradoksaalne, kui Euroopa Kohus ei võtaks arvesse parandusi, mille loomisele ta otseselt kaasa aitas, isegi kui ombudsmani büroo ei kujuta endast kohtuinstantsi.
84. Ombudsman on aidanud kaasa riikidelt sanktsioonide komiteele teabe edastamise arendamisele, mis tagab, et otsustamine põhineb kindlamal alusel. Üksnes tänu niisugusele dialoogile hoitakse loetelu ajakohastatuna ja sellele saab endiselt osaks rahvusvaheline toetus. See protsess võib takerduda, kui sanktsioonide komitee oleks, nagu eeldab vaidlustatud kohtuotsuses välja kujundatud Üldkohtu lahendus, de facto kohustatud saatma liidu institutsioonidele tõendid või teabe, mida riigid on, mitte ilma raskusteta, nõustunud sellele komiteele edastama. Need riigid võivad tulevikus olla vähem altid sanktsioonide komiteele konfidentsiaalset teavet edastama, millel oleks kahjulik mõju loetellu kandmise ja sellest kustutamise menetluste kvaliteedile ja õiglusele. Liiga suured piirkondlikud või riiklikud nõuded võivad tegelikkuses töötada vastu tasakaalu leidmisele terrorismivastase võitluse ja loetellu kantud isikute põhiõiguste kaitse vahel.
85. Leian, et tõhus terrorismivastane võitlus maailma tasandil eeldab usaldust ja koostööd selles osalevate rahvusvaheliste, piirkondlike ja riiklike institutsioonide vahel, mitte umbusaldust. Vastastikust usaldust, mis peab valitsema liidu ja ÜRO vahel, õigustab asjaolu, et põhiõiguste austamist puudutavad väärtused on ühised mõlemale organisatsioonile.
86. See ei tähenda, et sanktsioonide komitee otsustele tuleb anda piiramatu jõud ning kohaldada neid automaatselt, ilma igasuguse kriitilise meeleta, isegi kui rakendamismenetluse käigus on välja toodud ilmne viga. Kui sanktsioonide komitees toimuvad loetellu kandmise ja sellest kustutamise menetlused võimaldavad loetellu kandmise põhjendatuse ja nende kannete säilitamise vajalikkuse või mittevajalikkuse ranget uurimist, olen seisukohal, et liidu kohtutel ei ole siiski vaja kasutada niisugust kontrollistandardit, mis nõuaks, et liidu institutsioonid kontrolliks enne rakendamist süstemaatiliselt ja põhjalikult sanktsioonide komitee tehtud otsuste põhjendatust, võttes aluseks selle organi käsutuses olevad tõendid või teabe. Loetellu kandmise ja sellest kustutamise menetluses tehtud parandused tugevdavad usaldust, mida institutsioonid ja liidu kohus võivad tunda sanktsioonide komitee tehtud otsuste vastu.
87. Neid asjaolusid arvestades olen seisukohal, et sanktsioonide komitees toimuvad loetellu kandmise ja sellest kustutamise menetlused pakuvad piisavalt tagatisi, et liidu institutsioonid võiksid eeldada selle organi tehtud otsuste põhjendatust. ÜRO menetluse parandused võimaldavad eelkõige eeldada, et loetellu kandmise toetuseks esitatud põhjendused on tõendite ja teabega piisavalt kinnitatud. Liidu kohus ei peaks seega loetellu kandmise põhjendatust põhjalikult kontrollima nende tõendite ja selle teabe alusel, millel põhinevad sanktsioonide komitee antud hinnangud.
88. Siiski võib selle põhjendatuse eelduse seada kahtluse alla liidus rakendamise menetluse puhul, mille käigus loetellu kantud isik võib tugineda uutele tõenditele või teabele. Selles osas on selge, et mida enam on menetlus ÜRO‑s läbipaistev ja põhjendatud piisavalt suure hulga ning piisavalt kaaluka teabega, seda vähem tekib piirkondlikel ja riiklikel rakendusinstitutsioonidel soovi sanktsioonide komitee hinnanguid kahtluse alla seada.
89. See, et liidu institutsioonid viivad läbi täielikult kaitseõiguseid järgiva rakendusmenetluse, võimaldabki neil tagada, et vaatamata sanktsioonide komitee hinnanguga kaasnevale põhjendatuse eeldusele, ei saaks liidu raames loetellu kandmine põhineda niisugusel põhjenduste ülevaatel, mis osutuks ilmselgelt ebapiisavaks või ekslikuks. Seetõttu peab rakendusmenetlus võimaldama loetellu kantud isikutel ja üksustel vaidlustada põhjenduste ülevaadet, esitades vajadusel uusi tõendeid või teavet.
90. Seega on esmatähtis, et liidu kohus teostaks ranget kontrolli selle üle, kuidas komisjon viis läbi rakendamise menetlust. Vaidlustatud liidu õigusakti materiaalse õiguspärasuse kontroll aga peaks piirduma võimalike ilmsete hindamisvigade esinemise kontrollimisega. Järgnevalt vaatlen üksikasjalikumalt seda, millise ulatuse ja intensiivsusega peaks minu arvates olema liidu kohtu teostatav kontroll sanktsioonide komitee otsuseid rakendavate liidu õigusaktide üle.
B. Minu ettepanek kohaldatava kontrolli standardi kohta
91. Kõnealuse kontrolli ulatuse ja intensiivsuse määratlemiseks tuleb tõstatada kolm küsimust: millised on normid, mille alusel seda kontrolli teostatakse? Mida kontrollib kohus? Kuidas ta kontrollib?
92. Vastus kahele esimesele küsimusele tuleneb Euroopa Kohtu Kadi otsusest. Liidu kohtul võib olla vaja kontrollida sanktsioonide komitee otsuseid rakendavate liidu õigusaktide seaduslikkust kogu liidu õiguse ja eriti liidu õiguskorras kaitstud põhiõiguste alusel. Peale selle võib kohtulik kontroll hõlmata mitte ainult vaidlustatud õigusakti formaalset õiguspärasust, vaid ka selle materiaalset õiguspärasust. Kohtuliku kontrolli ulatus on seega eriliselt lai, nii et seda võib lugeda „täielikuks”.
93. Kolmandale küsimusele vastamiseks tuleb tõstatada küsimus kohtuliku kontrolli intensiivsuse kohta.
94. Nagu nähtub minu eespool esitatud kaalutlustest, ei jaga ma Üldkohtu seisukohta, et sisuliselt peaks piiratud intensiivsusega kohtulikku kontrolli samastama kontrolli puudumisega. Liidu kohus on oma kontrolli alati kohandanud vastavalt selle kohtuvaidluse laadile, millega tema poole on pöördutud, ning vaidlustatud õigusakti kontekstile ja nende hinnangute laadile, millel see õigusakt põhineb, olgu need siis oma olemuselt näiteks keerukad või poliitilist laadi.(46)
95. Eespool kirjeldatud eriline kontekst, milles tehti vaidlustatud määrus, põhjendab minu arvates seda, et selle määruse formaalset õiguspärasust puudutavaid aspekte kontrollitaks tavapäraselt, samas kui selle määruse materiaalset õiguspärasust puudutavate aspektide üle tuleks teostada piiratud kontrolli.
1. Vaidlustatud määruse formaalse õiguspärasuse tavapärane kontroll
96. Euroopa Kohtu Kadi otsuse kohta on üks autor märkinud, et menetlusõiguste kasutamine võimaldab sageli tagada materiaalsete õiguste kaudset kaitset.(47) Teised autorid on märkinud, et põhjenduste teatamata jätmise korral, nagu on tegemist kohtuasjas Kadi I, tekib eeldus, et meede on ebasobiv või ebaproportsionaalne, mis võib põhjendada akti tühistamist(48). Need kaks märkust rõhutavad õigesti seda, kui oluline on kohtulik kontroll vaidlustatud õigusakti vormiliste ja menetluslike külgede üle.
97. Range kontrolli tagamine oluliste menetlusnormide järgimise ja kaitseõiguseid austava menetluse olemasolu üle võimaldab liidu kohtul võtta vaidlustatud õigusakti materiaalse õiguspärasuse kontrollimise puhul mõõdukama hoiaku. Tegemist on klassikalise dialektilise suhtega formaalse õiguspärasuse ja materiaalse õiguspärasuse kontrolli vahel. Vastukaaluks pädevate poliitiliste organite hindamisvabaduse tunnustamisele ja sellest tulenevale materiaalse õiguspärasuse kontrolli piiramisele tugevdab liidu kohus vormilisi ja menetluslikke nõudmisi, mis ta seab õigusakti kehtestamisele.(49) Menetlus- ja vorminõuete eesmärk on tagada akti sisuline õiguspärasus, võimaldada selle kontrollimist ja, laiemalt, hõlbustada õigusakti otstarbekuse hindamist selle koostaja poolt. Menetlus- ja vorminõuete karmimaks muutmisega soovib kohus seega tugevdada vaidlustatud meetme materiaalse õiguspärasuse ja otstarbekuse eeldust.(50) Isegi kui kohus võtab loetellu kandmise põhjendatuse osas „enesepiiramise” hoiaku, tagab menetluslikus osas seatud nõuete kõrge tase nõndaviisi sobiva tasakaalu põhiõiguste kaitse ja terrorismivastase võitluse vahel.
98. Vaidlustaud õigusakti puhul peab liidu kohus rangelt kontrollima, kas see õigusakt võeti vastu kaitseõiguseid austava menetluse raames. Iseäranis tuleb tal kontrollida, kas asjaomasele isikule tehti teatavaks loetellu kandmise põhjendused; kas need põhjendused on piisavad, et võimaldada tal end tõhusalt kaitsta; kas ta sai esitada komisjonile oma märkused ja kas komisjon võttis neid piisavalt arvesse.
99. Selle kontrollimise osas, kas loetellu kantud isikule teatatud põhjendused on piisavad või mitte, tuleb viidata Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale liidu õigusaktide põhjendamise kohustuse kohta.(51) Sisuliselt peab põhjenduste ülevaade võimaldama asjaomasel isikul teada võetud meetmete põhjendusi ning võimaldama pädeval kohtul kontrolli teostada. Põhjenduste ülevaates peavad olema märgitud spetsiifilised ja konkreetsed põhjused, mille tõttu pädev ametiasutus leidis, et asjaomase isiku suhtes tuleb kohaldada piirangut, nii et see ülevaade võimaldaks viimasel mõista, mida talle ette heidetakse, ja et ta saaks end tõhusalt kaitsta, vaidlustades toodud põhjendused.
100. Põhjendamisnõue on erinev olenevalt asjaomasest õigusaktist ja selle akti vastuvõtmise kontekstist. Seda nõuet hinnates tuleb lähtuda konkreetse juhtumi asjaoludest, eelkõige akti sisust, toodud põhjenduste laadist ning selgituste saamise huvist, mis võib olla adressaatidel või teistel aktist otseselt ja isiklikult puudutatud isikutel. Ei ole nõutud, et põhjendus täpsustaks kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna põhjenduse piisavust tuleb hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades.(52)
101. Lühidalt öeldes, asjaomasele isikule peab andma võimaluse vaidlustada põhjenduste ülevaate alusel vaidlusaluse akti põhjendatus. Ta peab eelkõige saama vaidlustada mainitud asjaolude tõelevastavuse, nende õigusliku kvalifitseerimise ja, laiemalt, selle akti sisu, eelkõige proportsionaalsuse põhimõtte seisukohast.
102. Peale piisava põhjenduste ülevaate esitamise peab liidu kohus kontrollima ka seda, et asjaomane isik sai komisjonile esitada oma märkused, ja kas komisjon neid piisavalt arvesse võttis. Selles osas on oluline, et komisjon uuriks hoolikalt märkuseid ja uusi asjaolusid, mida asjaomane isik võib olla esitanud.
103. Seevastu vaidlustatud määruse vastuvõtmise kontekstis ei lähe kaitseõiguseid austava menetluse nõue nii kaugele, et see nõuaks, et liidu institutsioonid saaksid sanktsioonide komiteelt kõik tema käsutuses olevad andmed või tõendid ning edastaksid need seejärel loetellu kantud isikule, et see saaks esitada oma märkused nende andmete või tõendite asjakohasuse kohta.
104. Niisugune tõendite edastamine on seda vähem õigustatud, et liidu kohus peab minu arvates piirama selle kontrolli intensiivsust, mida ta teostab vaidlustatud määruse sisulise õiguspärasuse üle.
2. Vaidlustatud määruse materiaalse õiguspärasuse piiratud kontroll
105. Kui liidu kohus peab, nagu ma eespool näitasin, teostama ranget kontrolli selle üle, kas põhjenduste ülevaade on piisav või mitte, peab ta seevastu teostama piiratud kontrolli põhjenduste põhjendatuse üle. Eelkõige, arvestades asjaolu, et loetellu kandmise otstarbekust peab hindama sanktsioonide komitee, ei ole selle kohtu ülesanne uurida tõendeid väidetava tegevuse kohta.
106. Sanktsioonide komitee otsuseid rakendava liidu õigusakti sisulise õiguspärasuse erinevate tegurite osas peab minu arvates seega piirduma ilmse vea esinemise kontrollimisega.
107. Esiteks kehtib see näiteks asjaolude sisulise õigsuse kontrolli kohta. Liidu ja sanktsioonide komitee vahel loodud suhtlemise süsteemi raames on viimati nimetatud organi ülesanne(53) koguda asjassepuutuvatelt riikidelt teavet või tõendeid, mis võimaldavad tõendada selliste asjaolude olemasolu, mis võivad põhjendada loetellu kandmist. Liidu institutsioonid ei pea seda teavet või neid tõendeid omama. Kuna tuleb eeldada, et sanktsioonide komitee on tõendanud faktiliste asjaolude sisulist õigsust, võib rakendusakti tühistamise põhjustada üksnes ilmne viga tehtud faktilises järelduses.
108. Teiseks käib see ka asjaolude õigusliku kvalifitseerimise kohta. Liidu kohus peab minu arvates piirduma kontrollimisega, et komisjon ei teinud ilmset viga, kui ta leidis põhjenduste ülevaate järgi, et rahaliste vahendite külmutamise meetme vastuvõtmist lubavad õiguslikud tingimused olid täidetud.
109. Viimaks, vaidlusaluse akti sisu kontrollimise suhtes, arvestades sanktsioonide komitee laia kaalutlusruumi loetellu kandmise otstarbekuse osas, peab liidu kohtu kontroll piirduma kontrollimisega, et see loetellu kandmine ei ole ilmselgelt kohatu või ebaproportsionaalne, arvestades taotletava eesmärgi, st rahvusvahelise terrorismi vastase võitluse tähtsust.
110. Kokkuvõtteks, liidu kohtu kontroll sanktsioonide komitee otsuseid rakendavate liidu õigusaktide materiaalse õiguspärasuse üle ei tohi põhimõtteliselt viia selleni, et see seab kahtluse alla loetellu kandmise põhjendatuse, välja arvatud juhul, kui selle loetellu kandmise liidus rakendamise menetlus võimaldas tuua välja ilmse vea, mis on tehtud faktilises järelduses, asjaolude õiguslikul kvalifitseerimisel või meetme proportsionaalsuse hindamisel.
VI. Aluseks võetud põhiõiguste kaitstud sisu
111. Käesolevas osas vastan kolmandale väitele, mille esitasid komisjon, nõukogu teise võimalusena ja Ühendkuningriik ning mille kohaselt rikkus Üldkohus õigusnorme, kui ta analüüsis Y. A. Kadi esitatud väiteid tema kaitseõiguste, tõhusa kohtuliku kaitse õiguse ning proportsionaalsuse põhimõtte rikkumise kohta.
112. Esimeses kohtuastmes nõustus Üldkohus Y. A. Kadi argumentidega, millega viimane soovis anda kaitseõigustele ja tõhusa kohtuliku kaitse õigusele niisuguse sisu, et komisjon oleks kohustatud enne sanktsioonide komitee otsustatud kande rakendamist koguma ja uurima selle aluseks olevaid tõendeid. Komisjonist sai nõnda sanktsioonide komitee tehtud otsuste uuesti läbivaatamise instants ja liidu kohtust nende otsuste apellatsiooniaste.
113. Eespool selgitasin põhjuseid, miks sanktsioonide komitee ja liidu vahelist suhet ei peaks käsitama mitte selliselt, vaid vastastikuse usalduse ja tõhusa koostöö põhjal.
114. Seda silmas pidades olen arvamusel, et viited, mis Euroopa Kohus tegi oma Kadi otsuses vajaduse kohta, et loetellu kantud isikutele teatataks „nende vastu kasutatud asjaoludest”, käsitlevad üksnes piisavalt üksikasjaliku põhjenduste ülevaate esitamist, kuid mitte sugugi nende tõendite või selle teabe edastamist, mis on sanktsioonide komiteel tema otsustatud kannete aluseks. Tuletan selle kohta meelde, et Euroopa Kohus pidas vajalikuks täpsustada oma Kadi otsuse punktis 342, et „ülekaalukad kaalutlused, mis puudutavad [liidu] ja tema liikmesriikide rahvusvaheliste suhete kindlust või toimimist, [võivad] takistada huvitatud isikutele teatud asjaoludest teatamist”.
115. Sanktsioonide komitee ja liidu vahel loodud suhtlemise süsteemi raames seisneb kaitseõiguste ja tõhusa kohtuliku kaitse õiguse kaitstud sisu seega peamiselt selles, et asjaomasele isikule esitatakse põhjenduste ülevaade, kus on märgitud spetsiifilised ja konkreetsed põhjused, mille tõttu pädev poliitiline organ leidis, et tuli võtta rahaliste vahendite külmutamise meede, ja selles, et võetakse rangelt arvesse märkuseid, mida loetellu kantud isik esitab kõnealuste põhjenduste asjakohasuse vaidlustamiseks. Kaitseõiguste ja tõhusa kohtuliku kaitse õiguse kaitsmise nimel ei saa minu arvates nõuda, et komisjon ja liidu kohus uuriksid sanktsioonide komitee valduses olevaid tõendeid ja teavet, millele see komitee põhjenduste ülevaate koostamiseks tugines.
116. Käesoleval juhul tuleb vaidlustatud kohtuotsuse punktis 50 korratud põhjenduste ülevaate lugemisel nentida, et Y. A. Kadi sai teada spetsiifilised ja konkreetsed põhjused, mis sanktsioonide komitee arvates põhjendasid asjaomase isiku loetellu kandmist. Vastupidi Üldkohtu hinnangule vaidlustatud kohtuotsuse punktis 174 ei ole Y. A. Kadi vastu kasutatud asjaolud „ebamäärased süüdistused”, vaid on piisavalt täpsed, et võimaldada asjaomasel isikul vaidlustada Al-Qaidaga ja selle rahastamisega seotud isiklikke ja ametialaseid suhteid, mida talle ette heidetakse. See kehtib eelkõige süüdistuse kohta, et Fondation Muwafaq, mille üks asutajaliige ja juht oli Y. A. Kadi, liitus Al-Qaidaga; rolli kohta, mis sellel ühingul oli terrorismitegevuse rahastamises; Y. A. Kadi sidemete kohta Al‑Ayadiga, kellele heidetakse ette, et ta on teinud koostööd Osama bin Ladeniga, või ka süüdistuse kohta, et Y. A. Kadile Albaanias kuuluvad äriühingud said käibevahendeid Osama Bin Ladenilt.
117. Vastupidi Üldkohtu hinnangule vaidlustatud kohtuotsuse punktis 171 ei viita lisaks miski sellele, et hageja kaitseõigusi austati „üksnes puhtformaalselt ja näiliselt”. Selles suhtes ei tõendanud Y. A. Kadi, mis osas ei uurinud komisjon piisavalt põhjalikult ja tähelepanelikult märkuseid, mis Y. A. Kadi esitas pärast põhjenduste ülevaate kättesaamist.(54)
118. Sellest järeldub, et Üldkohus rikkus õigusnormi, leides, et vaidlustatud määruse vastuvõtmisel rikuti hageja kaitseõigusi.
119. Y. A. Kadile põhjenduste ülevaate saatmine võimaldas tal pealegi end liidu kohtus kaitsta ja võimaldas sellel kohtul teostada kontrolli vaidlustatud määruse õiguspärasuse üle eespool kirjeldatud eeskirjade järgi.
120. Seega rikkus Üldkohus veel üht õigusnormi, leides vaidlustatud kohtuotsuse punktides 182 ja 183, et kuna ta ei saanud uurida hageja vastu kasutatud tõendeid, ei olnud tal võimalik kontrollida vaidlusaluse määruse õiguspärasust, mille tulemusena ta järeldas, et rikutud on hageja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile.
121. Viimaks rikkus Üldkohus veel üks kord õigusnormi, leides, et arvestades tema järeldust, et rikutud on kaitseõigusi ja õigust tõhusale kohtulikule kaitsele, olid põhjendatud hageja etteheited seoses proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisega tulenevalt sellest, et vaidlustatud määrusega riivatakse tema põhiõigust omandi kaitsele.
122. Kõigil neil põhjustel teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku tühistada vaidlustatud kohtuotsus.
123. Kuna apellatsioonkaebused on minu arvates põhjendatud, leian, et Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 61 esimese lõigu alusel ei ole mitte ainult põhjendatud, vaid ka Kadi kohtuasjade seeria lõpetamiseks on otstarbekas, et Euroopa Kohus teeb ise kohtuotsuse Y. A. Kadi tühistamishagi suhtes. Nagu ma järgnevalt näitan, tuleneb enamus vastustest erinevatele Y. A. Kadi esitatud väidetele suures osas minu eespool esitatud kaalutlustest.
VII. Hagi Üldkohtus
124. Hageja tugineb vaidlustatud määruse tühistamise nõudes viiele väitele. Esimene väide heidab ette piisava õigusliku aluse puudumist. Teise väite kohaselt on rikutud kaitseõigusi ja õigust tõhusale kohtulikule kaitsele. Kolmas väide heidab ette ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustuse rikkumist. Neljas väide toob välja ilmselge hindamisvea asjaolude hindamisel. Viienda väitega heidetakse lõpuks ette tema omandiõiguse ebaproportsionaalset riivamist.
125. Piisava õigusliku aluse puudumise väite puhul leiab hageja, et vaidlustatud määrust ei võetud vastu vastavalt sellele, mis on ette nähtud määruse nr 881/2002 artikli 7 lõike 1 esimeses taandes sel ajal kehtinud redaktsioonis. Nimetatud sättes on ette nähtud, et „[k]omisjonil on õigus […] parandada või täiendada I lisa kas […] Julgeolekunõukogu või sanktsioonide komitee otsuste alusel […]”. Vastupidi hageja väidetele ei kaasnenud selle sättega, et vaidlustatud määruse vastuvõtmine on tehtud sõltuvaks uue „otsuse” tegemisest, mille tulemusena sanktsioonide komitee kannaks Y. A. Kadi uuesti loetellu. Komisjon järgis Euroopa Kohtu Kadi otsust ning toimis kooskõlas määruse nr 881/2002 artikli 7 lõike 1 esimese taandega, lisades Y. A. Kadi nime kõnealuse määruse I lisasse teise menetluse lõpus, millega sel korral austati Y. A. Kadi kaitseõiguseid. Esimene väide tuleb seega põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
126. Teise väite osas, mille kohaselt on rikutud kaitseõigusi ja õigust tõhusale kohtulikule kaitsele, ja kolmandat väite osas, et on rikutud ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustust, viitan oma eespool esitatud kaalutlustele, millest nähtub, et need väited tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
127. Neljanda väite kohta, mille kohaselt on tehtud ilmselge hindamisviga asjaolude hindamisel, märgin esiteks, et nii Üldkohtus kui ka Euroopa Kohtus toimunud arutelud ei võimaldanud minu arvates selgelt tuvastada ilmset viga seoses põhjenduste ülevaates nimetatud faktiliste asjaolude sisulise õigsusega. Teiseks, komisjon ei teinud minu arvates ilmset hindamisviga, leides pärast sanktsioonide komiteed, selle komitee koostatud põhjenduste ülevaate põhjal ja pärast kirjavahetust hagejaga, et sanktsioonide komitee tuvastatud asjaolud väljendasid seda, et oli olemas oht rahvusvahelisele rahule ja julgeolekule, mille kohta hageja ei olnud suutnud tõendada, et see oli lõppenud alates tema algsest loetellu kandmisest.
128. Viimaks, viienda väite kohta, mille kohaselt on ebaproportsionaalselt riivatud Y. A. Kadi omandiõigust, märkisin ma juba eespool, et vastupidi Euroopa Kohtu Kadi otsuses käsitletud olukorrale ei saa käesoleval juhul niisugune riive tuleneda kaitseõiguste ja tõhusa kohtuliku kaitse õiguse rikkumisest, mida minu arvates ei ole toime pandud. Omandiõiguse kaitse menetlusliku külje kõrval ei ole lisaks ka sisuliselt tegemist omandiõiguse rikkumisega. Selles osas viitan Euroopa Kohtu Kadi otsuse punktides 354–366 esitatud arutluskäigule ning, analoogia alusel Euroopa Kohtu otsusega rahaliste vahendite külmutamise autonoomse korra raames, eespool viidatud kohtuotsuse Al-Aqsa vs. nõukogu ja Madalmaad vs. Al‑Aqsa punktidele 120–130.
VIII. Ettepanek
129. Kõiki eespool esitatud kaalutlusi silmas pidades teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
– tühistada Euroopa Liidu Üldkohtu 30. septembri 2010. aasta otsus kohtuasjas T‑85/09: Kadi vs. komisjon ja
– jätta Yassin Abdullah Kadi hagi rahuldamata.