A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (hetedik tanács)

2017. február 16.(*)

„EMGA és EMVA – Területalapú intézkedések – A finanszírozásból kizárt kiadások – Pénzügyi átalánykorrekciók – Az 1306/2013/EU rendelet 52. cikke – Indokolási kötelezettség – Arányosság”

A T‑145/15. sz. ügyben,

Románia (képviselik kezdetben: R.‑H. Radu, V. Angelescu, R. Mangu, D. Bulancea, N. Horumbă, E. Mierlea és T. Crainic, később: R.‑H. Radu, V. Angelescu, R. Mangu, N. Horumbă, E. Mierlea és T. Crainic meghatalmazotti minőségben)

felperesnek

az Európai Bizottság (képviselik: A. Biolan és G. von Rintelen, meghatalmazotti minőségben)

alperes ellen

az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. január 16‑i (EU) 2015/103 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2015. L 16., 33. o.) részleges megsemmisítése iránt az EUMSZ 263. cikk alapján benyújtott kérelme tárgyában,

A TÖRVÉNYSZÉK (hetedik tanács),

tagjai: M. van der Woude (előadó) elnök, M. Kancheva és I. Ulloa Rubio bírák,

hivatalvezető: I. Drăgan tanácsos,

tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2016. július 14‑i tárgyalásra,

meghozta a következő

Ítéletet

 A jogvita háttere és előzményei

1        A közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (HL 2009. L 30., 16. o.; helyesbítés: HL 2009. L 213., 30. o.; HL 2010. L 43., 7. o.) 14. cikke integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer (a továbbiakban: IIER) létrehozását írja elő a tagállamok számára. Az IIER a „területalapú” támogatási rendszerek fő igazgatási és ellenőrzési eszköze. A 73/2009 rendelet 15. cikke alapján az IIER az említett rendelet 17. cikke értelmében többek között a mezőgazdasági üzemekre és támogatás iránti kérelmekre vonatkozó számítógépes adatbázist és a mezőgazdasági parcellák azonosítására szolgáló nyilvántartási rendszert foglal magában, amelyek számítógépes térinformatikai rendszeren (a továbbiakban: MPAR‑SIG) alapulnak.

2        A megosztott irányítás keretében a mezőgazdasági kiadások átfogó igazgatási és ellenőrzési rendszere, amelyet az európai uniós szabályozás annak érdekében ír elő, hogy a támogatások jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos hibakockázatok kezelésének hatékonyságát megfelelően biztosítsa, lényegében négy szintet foglal magában:

–        az első szintet a tagállamok szintjén kötelező igazgatási struktúra alkotja, amely a kifizető ügynökségek és az ezek elismerésével foglalkozó hatóság létrehozásán alapul;

–        a második szintet a kifizető ügynökségek által alkalmazandó részletes ellenőrzési rendszerek és visszatartó szankciók alkotják;

–        a harmadik szintet a tagállamok által kijelölt független igazoló szervek által végzett utólagos ellenőrzések alkotják, a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.) 7. cikkének és az 1290/2005 rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 171., 90. o.; helyesbítés: HL 2009. L 52., 17. o.) 5. cikkének megfelelően, amelyek a 2009‑es és 2010‑es igénylési év tekintetében a román egyeztető testületet által lefolytatott ellenőrzések időpontjában ratione temporis alkalmazandók;

–        a negyedik szintet az Európai Bizottság által végzett számlaelszámolás képezi, amely magában foglalja az éves pénzügyi elszámolást és a többéves megfelelőségi elszámolást.

3        Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. január 16‑i (EU) 2015/103 bizottsági végrehajtási határozattal (HL 2015. L 16., 33. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat) a Bizottság az uniós finanszírozásból kizárt kiadások között kizárt egyes, a Romániánál a 2009‑es és 2010‑es igénylési év tekintetében felmerült kiadásokat.

4        E határozattal az „[a]dminisztratív keresztellenőrzések és a helyszíni ellenőrzések hiányosságai miatt” a 2009‑es igénylési év tekintetében felmerült kiadásokra 10%‑os, a 2010‑es igénylési év tekintetében felmerült kiadásokra pedig 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazva összesen 128 368 775 euró összeget – amely a 6701 költségvetési tételre eső 92 471 526 euró összegből és a 6701 költségvetési tételre eső 35 897 249 euró összegből tevődik össze – zártak ki az uniós finanszírozásból.

5        A megtámadott határozat ily módon a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 7. o.) 52. cikke alapján, amely ez ezen határozat elfogadásának időpontjában ratione temporis alkalmazandó, 2015. január 16‑án, megfelelőségi vizsgálati eljárással zárult.

6        Az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapnak (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapnak (EMVA) a Bizottság és a tagállamok közötti megosztott irányítása keretében a megtámadott határozattal az uniós finanszírozásból kizárt területalapú támogatásokat az Agenția de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (APIA, mezőgazdasági kifizetési és intervenciós ügynökség, Románia), vagyis a támogatási rendszerek irányítását és ellenőrzését ellátó román kifizető hatóság fizette ki a mezőgazdasági termelők részére. Az előzetes kifizetésekre és a szankciók kiszámítására vonatkozó J jelzésű hiányosság (lásd a lenti 20. pontot) kivételével mindegyik megállapított ellenőrzésbeli hiányosság a támogatható területek meghatározásához kapcsolódott.

7        A megtámadott határozat a támogatásra való jogosultsági feltételek APIA általi ellenőrzésére vonatkozó hiányosságokon alapul, amelyeket a Bizottság a 2009‑es igénylési év tekintetében 2009. november 2‑a és 6‑a, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig 2010. szeptember 27‑e és október 1‑je között Romániában lefolytatott két területalapú támogatásra vonatkozó vizsgálat (AA/2009/20 és AA/2010/16 vizsgálat) keretében állapított meg az 1290/2005 rendelet 37. cikke alapján. E vizsgálatok annak megállapítására irányultak, hogy a területalapú támogatási rendszerek irányítására és ellenőrzésére az igénylés évének vonatkozásában az uniós jogszabályoknak megfelelően került‑e sor, mivel „az ellenőrzés konkrétabb célja (a cselekvési tervnek megfelelően) az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer hiányosságaira vonatkozó megfelelő korrekciós intézkedések végrehajtásának felülvizsgálatára [irányult]”. A Románia által szolgáltatott és a Bizottság által nem vitatott információk szerint az elsősorban a romániai MPAR‑SIG 2008‑as, 2009‑es és 2010‑es légi felvételekkel való aktualizálására irányuló hároméves cselekvési terv végrehajtására, a Bizottsággal egyetértésben 2009 júniusától került sor, és az 2011 végén zárult le.

8        A 2010. április 7‑i és 2011. március 18‑i levelében a Bizottság a 885/2006 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének megfelelően tájékoztatta Romániát a fent hivatkozott vizsgálatokat követő megállapításairól, valamint kiegészítő tájékoztatás iránti kérelmekkel fordult hozzá. A román hatóságok a 2010. június 7‑én és 2011. május 19‑én kelt levelükben válaszoltak.

9        A Bizottság kétoldalú találkozót hívott össze, amelyet 2012. június 1‑jén tartottak meg. A Bizottság e találkozó jegyzőkönyvét a 2013. január 17‑én kelt levélben adta át a litván hatóságok részére. E jegyzőkönyv 3. pontjában, amely a „Végkövetkeztetés és pénzügyi hatás” címet viseli, a Bizottság jelzi, hogy „fenntartja azt az álláspontját, amely szerint a Románia által létrehozott rendszer, különösen az MPAR‑SIG, valamint a helyszíni és adminisztratív ellenőrzések tekintetében” bizonyos lényeges hiányosságokban szenved. Pontosítja, hogy „»[a]z [EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási határozatának az előkészítése tekintetében felmerülő pénzügyi következmények számítására vonatkozó iránymutatások« című] VI/5330/97. sz. bizottsági dokumentumnak megfelelően e hiányosságok a fő ellenőrzések (azaz az adminisztratív keresztellenőrzések és a helyszíni ellenőrzések) és a kiegészítő ellenőrzések (azaz a kifizetések és a szankciók kiszámítása) hiányosságaihoz kapcsolódtak, és azok az alapot érő jelentős mértékű veszteségek kockázatát hordozták magukban az első és második pillér (a közös mezőgazdasági politika) címén vállalt költségek vonatkozásában”. Hozzáteszi, hogy „[u]gyanakkor e megállapítások pénzügyi hatását illetően emlékeztetni kell a román hatóságokat arra, hogy egyértelmű bizonyítékokat szolgáltathatnak annak alátámasztására, hogy az alapokat érő kockázat alacsonyabb azon átalánykorrekciónál, amelyet a fent hivatkozott munkadokumentumoknak megfelelően szokásosan alkalmaznak”.

10      A román hatóságok 2013. március 18‑i levelükben válaszoltak.

11      A Bizottság a 2013. augusztus 21‑i levelében a 885/2006 rendelet 11. cikke (2) bekezdésének megfelelően a 2009‑es igénylési év tekintetében 90 174 906 euró összeg, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig 50 362 738 euró összeg uniós finanszírozásból való kizárására irányuló javaslatáról tájékoztatta Romániát. E levél 1. és 2. melléklete tartalmazta a kizárás indokait, és azon intézkedéseket, amelyekre a Bizottság ily módon a 2009‑es igénylési év tekintetében 10%‑os korrekció, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig 5%‑os korrekció alkalmazását tervezte.

12      Románia a 2013. október 4‑én kelt levélben a 885/2006 rendelet 16. cikke (1) bekezdésének megfelelően e pénzügyi korrekcióra vonatkozó javaslattal az egyeztető testülethez fordult. Az egyeztető testület a 2014. március 21‑én kiadott jelentését március 26‑án küldték meg a román hatóságok részére.

13      Jelentésében az egyeztető testület megállapítja, hogy lehetőség volt arra, hogy a felek között az alábbi megfontolásokon alapuló részleges megállapodás szülessen:

„(6.1) A testület megjegyzi, hogy a felek egyetértenek abban, hogy felül kell vizsgálni az egyes összegeknek a 2009‑es pénzügyi évről a 2010‑es pénzügyi évre történő lehetséges átvitelére és a jelentős összegű visszatérítésekre vonatkozó korrekció alapját, feltéve hogy a hatóságok e tekintetben bizonyítékokkal szolgálnak.

(6.2) A korrekció szintjét illetően, a 2009‑re javasolt 10%‑os átalánykorrekció magasabb a 2008‑as évre alkalmazott (7,8%‑os) mértéknél és a 2010‑re javasolt mértéknél. A testület arra keres választ, hogy nincs‑e lehetőség a 2009‑re vonatkozó korrekciós szintnek a 2008‑as évre vonatkozóan elfogadotthoz hasonló gyakorlat alapján való pontosabban meghatározására. Ugyanakkor ez azt feltételezné, hogy e számítások minden hiányosságra kiterjednek, és az alapoknál felmerült kockázatra vonatkoznak. A testület nem képes annak megítélésére, hogy ez lehetséges‑e.

(6.3) A testület tudomásul veszi a visszatérítéseknek a hatóságok által bejelentett magas százalékarányát, és [azok] arra irányuló kérelmét, hogy mutassa be a [Bizottság] szolgálatai részére az alapok számláin jóváírt összegekre vonatkozó pontos jelentést, valamint az arra vonatkozó bizonyítékot, hogy a visszatéríttetésekre [a romániai integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerben, az adminisztratív és helyszíni ellenőrzések, valamint a kifizetések kiszámítása és a szankciók körében felmerült, a Bizottság által hivatkozott hiányosságok folytán] került sor.

Logikusan, jóllehet a hatóságok által kiszámított és javasolt korrekciók pontosak, a korrekció[k] pénzügyi alapját csökkenteni kell, amennyiben a jogosulatlan támogatásoknak több mint a fele visszatéríttetésre került.”

14      A fenti jelentés alapján Románia a 2014. április 11‑i levelében kiegészítő információkat szolgáltatott a Bizottság részére.

15      A 2014. június 19‑i levélben a Bizottság közölte Romániával a végleges álláspontját.

16      A Bizottság a 2015. január 19‑i levélben értesítette Romániát a megtámadott határozatról, amelyet az összefoglaló jelentés kísért. Először is a Bizottság e jelentésben megvizsgálja a különböző megállapított hiányosságokat, és mellőzi a román hatóságok által lefolytatott egyedi értékelést, amely az egyes hiányosságoknak, amelyeket „A”, „E”, „F”, „G” és „I” betűkkel jelölt, az uniós költségvetésre gyakorolt pénzügyi hatására vonatkozik. Másodszor a Bizottság ugyanezen jelentésben először is megállapítja, hogy mivel a román hatóságok nem szolgáltak kiegészítő információkkal, az Uniót érő pénzügyi kár kockázata mértékének megállapítása nem lehetséges, ami indokolttá teszi az átalánykorrekció alkalmazását. A Bizottság e tekintetben az igazoló szerv által a 2009‑es és 2010‑es igénylési évekre vonatkozóan elkészített jelentések tartalmára támaszkodik. Lényegében előadja, hogy e szervezet anélkül fejtette ki véleményét, hogy figyelemmel lett volna az IIER által lefedett népességre, ugyanakkor megállapította, hogy e népességre vonatkozó statisztikákban jelentős hiba állhat fenn, a 2009‑es igénylési évekre vonatkozóan 2,7%‑os felső hibahatárral, a 2010‑es igénylési évekre vonatkozóan pedig 4,24%‑os felső hibahatárral. Ezenfelül az utóbbi igénylési év tekintetében a Bizottság arra hivatkozik, hogy a román igazoló szerv által kiszámított felső hibahatár mértéke nem megbízható, az Európai Unió Számvevőszékének könyvvizsgálói jelentését véve alapul, amely az EMGA‑nak az IIER által fedezett kiadásaira vonatkozó ellenőrzési statisztikák ezen igazoló szerv által való jóváhagyására (megerősített biztosítékra irányuló eljárás) vonatkozik a 2011‑es pénzügyi évre vonatkozóan, amely a 2010‑es igénylési évhez kapcsolódik. Másodszor, az alkalmazandó átalánykorrekció mértékének megállapítása érdekében a Bizottság úgy véli, hogy az MPAR‑SIG működésbeli hiányosságai és az adminisztratív keresztellenőrzések alátámasztják a 10%‑os átalánykorrekció alkalmazását a 2009‑es igénylési év tekintetében. Ami a 2010‑es igénylési évet illeti, a Bizottság úgy véli, hogy e mulasztások igazolják az 5%‑os korrekció alkalmazását, figyelemmel különösen az MPAR‑SIG felvételeinek aktualizálására és az adminisztratív keresztellenőrzések javulására.

17      Konkrétabban, ami először is a 2009‑es igénylési évet illeti, a Bizottság az összefoglaló jelentésben megjegyzi, hogy három típusú hiányosság kapcsán merült fel pénzügyi kár kockázata. E különböző hiányosságokat, amelyeket a pénzügyi ellenőrzéseket követően állapítottak meg (lásd a fenti 7. pontot), és a Bizottság A‑tól J‑ig tartó betűazonosítóval látott el, ily módon három csoportba osztották.

18      A hiányosságok első csoportját az MPAR‑SIG‑beli zavarok (A és B hiányosság, lásd a lenti 23. pontot) és az adminisztratív keresztellenőrzésekbeli mulasztások (C, D és E hiányosság) alkotják. A kulcsfontosságú ellenőrzések hiányosságai igazolják a 10%‑os pénzügyi korrekció alkalmazását a pénzügyi korrekciók alkalmazására vonatkozó „Az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási határozatának az előkészítése tekintetében felmerülő pénzügyi következmények számítására vonatkozó iránymutatások” címet viselő dokumentumban (a továbbiakban: VI/5330/97. sz. dokumentum) foglalt bizottsági iránymutatásoknak megfelelően, amely egy vagy több kulcsfontosságú ellenőrzés elmaradása vagy nem hatékony lefolytatása esetére ilyen korrekció alkalmazását írja elő.

19      A megállapított hiányosságok második csoportja a helyszíni ellenőrzésekhez, helyszíni szemlékhez (F és G hiányosság), valamint a távérzékeléssel végrehajtott egymást követő helyszíni ellenőrzésekhez (H és I hiányosság) kapcsolódik. A kulcsfontosságú ellenőrzések keretében e mulasztások kombinációja a Bizottság álláspontja szerint alátámasztja az 5%‑os korrekció alkalmazását a VI/5330/97. sz. dokumentumnak megfelelően, amely e korrekció alkalmazását írja elő, amennyiben ugyan minden kulcsfontosságú ellenőrzést lefolytattak, az ellenőrzéseknek az alkalmazandó szabályozásban megkövetelt számát, gyakoriságát vagy szigorúságát azonban nem tartják tiszteletben.

20      A hiányosságok harmadik csoportja a kifizetések és a szankciók kiszámítására vonatkozik (J hiányosság). E hiányosságok, amelyek a másodlagos ellenőrzésekhez kapcsolódnak, ily módon a Bizottság álláspontja szerint alátámasztják a VI/5330/97. sz. dokumentumban előírt 2%‑os korrekció alkalmazását. Míg a hiányosságok első két, a fenti 18. és 19. pontban szereplő csoportja mind az EMGA‑t, mind pedig az EMVA‑t érinti, addig a harmadik csoport csak az EMVA‑ra vonatkozik.

21      A hiányosságok első csoportja miatt alkalmazott 10%‑os korrekció (lásd a fenti 18. pontot) a VI/5330/97. sz. dokumentumnak megfelelően, amelynek értelmében, ha ugyanazon rendszer több hiányosságot is rejt magában, az átalánykorrekciók nem kumulatívak, mivel a legsúlyosabb hiányosságot úgy tekintik, mint az egész ellenőrzési rendszer által képviselt kockázatok jelzőjét, magába olvasztja a Bizottság álláspontja szerint a hiányosságok második és harmadik csoportja (lásd a fenti 19. és 20. pontot) által alátámasztott 5%‑os és 2%‑os korrekciót.

22      Ezt követően, ami a 2010‑es igénylési évet illeti, az összefoglaló jelentésből az következik, hogy a Bizottság úgy véli, hogy a hiányosságok két csoportja pénzügyi kár kockázattal jár az alapok tekintetében.

23      Az első csoportot a 2009‑es igénylési év tekintetében már megállapított MPAR‑SIG‑beli zavarok (lásd a fenti 18. pontot) alkotják, tudniillik:

–        a román MPAR‑SIG‑beli pontatlanságokra vonatkozó A hiányosság, mivel bizonyos nem támogatható földterületeket továbbra sem zártak ki a referenciaparcellák legnagyobb támogatható területéből;

–        azon információk pontatlanságára vonatkozó B hiányosság, amelyeket a román hatóságok 2009‑ben és 2010‑ben annak ellenére nyújtottak a mezőgazdasági termelők részére, hogy előrelépés történt Romániának a formanyomtatványok biztosítására irányuló kötelezettsége tekintetében. E hiányosság számos hibához vezetett, amelyet alátámaszt a túlzott mértékű bejelentést tevő mezőgazdasági termelők magas száma.

24      A Bizottság szintén az összefoglaló jelentésben megállapítja, hogy ezen A és B hiányosság, amelyek a kulcsfontosságú ellenőrzésekre vonatkoznak, igazolja az 5%‑os pénzügyi korrekciót, figyelemmel a romániai MPAR‑SIG‑en a légi felvételek aktualizálásának köszönhetően 2010‑ben végrehajtott fejlesztésekre.

25      A hiányosságok második csoportja, amelyre a Bizottság az összefoglaló jelentésben a 2010‑es igénylési év tekintetében hivatkozik, megegyezik a 2009‑es igénylési év tekintetében hivatkozott harmadik csoporttal (lásd a fenti 20. pontot), és az ily módon a J hiányosságra vonatkozik. E hiányosság a Bizottság álláspontja szerint igazolja a VI/5330/97. sz. dokumentumnak megfelelően a hiányosságok első csoportja miatt alkalmazott 5%‑os korrekció (lásd a fenti 21. és 24. pontot) által magába olvasztott 2%‑os korrekció alkalmazását.

 Az eljárás és a felek kérelmei

26      A Törvényszék Hivatalához 2015. március 29‑én benyújtott keresetlevelével Románia előterjesztette a jelen keresetet. Az eljárás írásbeli szakasza a viszonválasz 2015. október 16‑i benyújtását követően zárult le.

27      A Törvényszék Hivatalához 2015. november 13‑án benyújtott beadványában Románia tárgyalás megtartása iránti kérelmet terjesztett elő, megjelölve azon indokokat, amelyek miatt a meghallgatását kívánta. Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (hetedik tanács) helyt adott e kérelemnek.

28      Mivel a tanács egyik tagja akadályoztatva volt, a hetedik tanács elnöke a tanács létszámának kiegészítése érdekében a Törvényszék eljárási szabályzata 17. cikkének (2) bekezdése alapján másik bírót jelölt ki.

29      A Törvényszék pervezető intézkedések keretében néhány írásbeli kérdést intézett a felekhez, amelyekre ez utóbbiak az előírt határidőben válaszoltak.

30      A Törvényszék a 2016. július 14‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait.

31      Románia azt kéri, hogy a Törvényszék:

–        semmisítse meg a megtámadott határozatot az őt érintő részében;

–        kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére;

32      A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:

–        utasítsa el a keresetet;

–        kötelezze a felperest a költségek viselésére.

 A jogkérdésről

33      Keresete alátámasztása érdekében Románia három jogalapra hivatkozik. Az első jogalap az 1306/2013 rendelet 52. cikkének, valamint a VI/5330/97. sz. dokumentumnak a megsértésén alapul. A másik két jogalap az indokolási kötelezettség megsértésén, valamint az arányosság elvének megsértésén alapul.

34      Előzetesen meg kell jegyezni, hogy Románia a helyszíni ellenőrzések késedelmére vonatkozó H hiányosság (lásd a fenti 19. pontot) kivételével nem vitatja a vele szemben felrótt ellenőrzésbeli hiányosságokat.

35      Románia ugyanakkor vitatja a megállapított hiányosságokból a vitatott határozatban levont pénzügyi következtetéseket. Anélkül, hogy tagadná, hogy a romániai IIER‑ben bizonyos hiányosságok állnak fenn, különösen az MPAR‑SIG minőségének javítása érdekében általa tett erőfeszítésekre hivatkozik (lásd a fenti 1. és 7. pontot). E rendszer aktualizálására a 2008‑as, 2009‑es és 2010‑es légi felvételekkel került sor, és az 2010. február 1‑jén fejeződött be. A Bizottság egyébként elismerte ezeket a fejlesztéseket.

36      E tekintetben Románia emlékeztet arra, hogy 2007 volt az első év, amikor az IIER alkalmazására ebben az országban sor került. Az APIA, amely a mezőgazdaság támogatására irányuló támogatási rendszerek végrehajtásáért és igazgatásáért felelős (lásd a fenti 6. pontot), 2007‑ben és 2008‑ban bizonyos nehézségekkel szembesült a több millió kis családi gazdaságot magában foglaló romániai agrárszerkezet sajátosságai miatt. Következésképpen a Bizottság az MPAR‑SIG működésében és az adminisztratív keresztellenőrzéseket követő helyszíni ellenőrzések lefolytatásában tapasztalt szabálytalanságok megállapítását követően a 2007‑es igénylési év tekintetében 10%‑os, a 2008‑as igénylési év tekintetében pedig 7,4%‑os korrekciós mértéket alkalmazott, amelyet a román hatóságok által javasolt, az igazolt vizsgálati statisztikákból következő hibaarány alapján extrapolációs módszer alkalmazásával számított ki.

37      A jelen ügyben Románia azt rója fel a Bizottságnak, hogy az a végrehajtott fejlesztések (lásd a fenti 35. pontot) ellenére a 2009‑es igénylési év tekintetében 10%‑os, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig 5%‑os korrekciós mértéket alkalmazott, ahelyett hogy a 2008‑as igénylési évhez hasonlóan (lásd a fenti 36. pontot) kiszámította volna az Unió tekintetében fennálló pénzügyi veszteség tényleges kockázatát. Az extrapolációs számítási módszer szerint a korrekció mértéke a 2009‑es igénylési év tekintetében nem haladhatta volna meg az 5,5%‑ot, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig a 3,989%‑ot.

38      A szóban forgó eljárással összefüggésben mindenekelőtt a második, az indokolási kötelezettség megsértésére alapított kifogást célszerű megvizsgálni.

39      Románia azt rója fel a Bizottságnak, hogy az egyetlen alkalommal sem indokolta meg, hogy miért nem fogadta el az uniós alapoknál felmerült pénzügyi kár kockázata kiszámítása lehetőségének vonatkozásában a román hatóságok által a részére benyújtott érveket és bizonyítékokat. E tekintetben Románia mind az írásbeli észrevételeiben, mind pedig a tárgyaláson arra hivatkozott, hogy két alternatív számítási módszert javasolt a közigazgatási eljárás során. Az első módszert illetően, amely az egyes megállapított hiányosságokból fakadó pénzügyi következmények egyedi értékelésén alapult, a Bizottság nem indokolta meg, hogy miért utasította el a román hatóságok által lefolytatott egyedi értékeléseket, amelyek arra mutattak rá, hogy a hiányosságok többségével járó veszteségek kockázata alacsony volt vagy nem is állt fenn. A Bizottság továbbá azt sem indokolta meg, hogy miért utasította el a javasolt második módszer jelen ügyben való alkalmazását, amely az ellenőrzési statisztikák eredményeinek extrapolációján alapult.

40      Románia másodlagosan előadja, hogy még ha azt feltételezzük is, hogy az átalánykorrekció alkalmazását az 1306/2013 rendelet 52. cikke (2) bekezdésének megfelelően jogilag megkövetelt módon indokolttá és megalapozottá tette az, hogy arányos mértékű erőfeszítéssel nem lehetett pontosabban megállapítani az Uniónak okozott pénzügyi kár mértékét, amit Románia vitat, a megtámadott határozat nem ad választ arra sem, hogy a 2009‑es igénylési év tekintetében miért 10%‑ban (lásd a fenti 18. pontot), a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig miért 5%‑ban (lásd a fenti 24. és 25. pontot) határozták meg a korrekció mértékét.

41      Ennélfogva egymást követően meg kell vizsgálni a fent hivatkozott, az indokolás elégtelenségére vonatkozó jogalapokat, amelyek először is azon alapulnak, hogy a Bizottság elutasította azon veszteségkockázat egyedi értékelését, amelyet az egyes megállapított hiányosságok az uniós alapokra nézve jelentenek, másodszor azon, hogy a Bizottság elutasította az extrapolációs számítási módszer jelen ügyben való alkalmazását, harmadszor pedig azon, hogy a hiányosságok első csoportja alapján a 2009‑es igénylési év tekintetében 10%‑os, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig 5%‑os korrekciós mértéket alkalmazott. A három kifogás értékeléséhez előzetesen néhány releváns megjegyzést kell tenni.

 Előzetes észrevételek

42      Először is emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettség olyan lényeges formai követelmény, amelyet külön kell választani az indokolás megalapozottságának kérdésétől, amely a vitatott jogi aktus tartalmi jogszerűségére vonatkozik. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az indokolásnak a kérdéses aktus jellegéhez kell igazodnia, és abból világosan és egyértelműen ki kell tűnnie az aktust kibocsátó intézmény megfontolásainak, oly módon, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, illetve hogy a hatáskörrel rendelkező bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét (2011. szeptember 29‑i Elf Aquitaine kontra Bizottság ítélet, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, 146. és 147. pont).

43      Közelebbről, a sérelmet okozó jogi aktus indokolására vonatkozó kötelezettségnek, amely a védelemhez való jog tiszteletben tartására vonatkozó elvből következik, a célja egyrészt az érintettnek elegendő tájékoztatás nyújtása annak eldöntéséhez, hogy a jogi aktus megalapozott‑e, vagy hogy tartalmaz‑e esetleg az érvényességének vitatását uniós bíróság előtt lehetővé tévő valamilyen hibát, másrészt pedig annak lehetővé tétele, hogy az uniós bíróság felülvizsgálhassa e jogi aktus jogszerűségét (2014. június 19‑i FLS Plast kontra Bizottság ítélet, C‑243/12 P, EU:C:2014:2006, 49. pont). Ily módon az indokolási kötelezettség nem szorítkozik a védelemhez való jog tiszteletben tartására, hanem annak biztosítására irányuló általánosabb cél elérését szolgálja, hogy az uniós bíróság felülvizsgálhassa az előtte megtámadott határozat jogszerűségét (lásd ebben az értelemben: Mengozzi főtanácsnok Bensada Benallal ügyre vonatkozó indítványa, C‑161/15, EU:C:2016:3, 99. pont).

44      Az indokolásnak ugyanakkor nem kell megjelölnie az összes különböző vonatkozó ténybeli és jogi elemet. Ugyanis azt, hogy egy jogi aktus indokolása megfelel‑e a fenti 42. pontban hivatkozott követelményeknek, nemcsak a szövege, hanem az összefüggései, valamint az érintett tárgykörre vonatkozó jogszabályok összessége alapján kell megítélni (lásd: 2015. december 3‑i Lengyelország kontra Bizottság ítélet, T‑367/13, nem tették közzé, fellebbezés alatt, EU:T:2015:933, 111. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

45      E tekintetben először is meg kell jegyezni, hogy a Bizottság a megfelelőségi vizsgálatok tárgyában hozott határozatait az összefoglaló jelentés, valamint a Bizottság és az érintett tagállam közötti levelezés alapján hozza meg. A megfelelőségi határozatok kidolgozása keretében a határozatot megfelelően indokoltnak kell tekinteni, ha a címzett állam nagymértékben részt vett az e határozatot kidolgozó eljárásban, és ismerte azokat az indokokat, amelyek alapján a Bizottság úgy határozott, hogy a vitatott összeggel nem terheli a mezőgazdasági alapokat (2015. december 3‑i Lengyelország kontra Bizottság ítélet, T‑367/13, nem tették közzé, fellebbezés alatt, EU:T:2015:933, 112. pont).

46      Ebből következően a Bizottság azon kötelezettségét, hogy indokolja a megállapított hiányosságok pénzügyi hatására vonatkozó, az érintett tagállam által javasolt értékelés elutasítását, a felek érvelésében kifejtettekre és az érvelés alakulására figyelemmel a Bizottság végleges határozatát megelőző kontradiktórius eljárásban kell vizsgálni, amelynek célja, hogy az érintett tagállam által szolgáltatott információk alapján állapodjanak meg a korrekció mértékében, vagy ilyen megállapodás hiányában egyeztessék az említett felek álláspontját, az 1306/2013 rendelet 52. cikke (3) bekezdésének megfelelően.

47      Ezenkívül a Bizottság csak az illetékes nemzeti hatóságok által előterjesztett kellően pontos értékelési elemek elutasításának indokolására köteles a közigazgatási eljárásban. Ugyanis, jóllehet a Bizottság feladata annak bizonyítása, hogy a mezőgazdasági piacok közös szervezésének valamely szabályát megsértették, miután e jogsértés megállapítást nyert, a tagállamnak kell azt bizonyítania, hogy adott esetben a Bizottság az alkalmazandó pénzügyi következmények tekintetében hibát követett el. Így a tagállam köteles a számok valódiságát és adott esetben a Bizottság számításainak pontatlanságát a lehető legrészletesebben és legteljesebb mértékben bizonyítani (2004. október 7‑i Spanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑153/01, EU:C:2004:589, 67. pont).

48      A megállapított hiányosságok pénzügyi következményeire vonatkozó bizonyítási teher e megosztására az szolgál magyarázatul, hogy az EMGA és EMVA finanszírozási rendszere alapvetően az uniós szabályok szigorú betartásának biztosításával megbízott nemzeti hatóságokon, valamint a nemzeti hatóságok és az uniós hatóságok közötti bizalmon alapul. Egyedül a tagállam ismeri és képes pontosan meghatározni az EMGA és EMVA elszámolásához szükséges adatokat, hiszen a Bizottság nincs olyan helyzetben, hogy megkapja azokat az információkat, amelyekre a gazdasági szereplőktől szüksége van (lásd ebben az értelemben: 2009. szeptember 4‑i Ausztria kontra Bizottság ítélet, T‑368/05, nem tették közzé, EU:T:2009:305, 182. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

49      Másodszor, az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az állandó döntéshozatali gyakorlatot követő határozat összefoglaló jelleggel, például korábbi döntésekre hivatkozással is indokolható. Ezzel szemben az uniós hatóságoknak kifejezetten ismertetniük kell az általuk követett gondolatmenetet, ha a határozat jelentősen túlmutat a korábbi döntéseken (lásd: 2016. január 14‑i Franciaország kontra Bizottság ítélet, T‑549/13, EU:T:2016:6, 24. és 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

50      Meg kell jegyezni továbbá, hogy az uniós hatóságnak – a jelen ügyben a Bizottságnak – kifejezett választ kell adnia azon pontos és részletes információk kapcsán, amelyekre a tagállam hivatkozik, amely a közigazgatási eljárás során arra törekszik, hogy eleget tegyen azon bizonyítási tehernek, amely őt a megállapított hiányosságok pénzügyi következményeinek bizonyítása tekintetében terheli, ennek érdekében pedig párbeszédet folytat a Bizottsággal, hogy az alkalmazandó szabályozásban előírt követelményeknek leginkább megfelelő megoldást találjanak.

51      Másodszor meg kell jegyezni, hogy az 1306/2013 rendelet 52. cikkén alapuló megfelelőségi vizsgálati eljárást követően hozott megfelelőségi határozat, amely kizár bizonyos költségeket az uniós finanszírozásból, a pénzügyi korrekció mértékét az alkalmazandó szabályozásból és az e szabályozás végrehajtása céljából a Bizottság által meghatározott iránymutatásokból következő pontos és kifejezett szabályrendszer alapján határozza meg. Az ilyen iránymutatások nem csupán a tagállamok által szolgáltatott, különösen a kizárandó összegek megállapításához szükséges információkhoz, hanem ezen információk megbízhatóságának értékeléséhez, valamint adott esetben az átalánykorrekció mértékének megállapítását meghatározó szempontokhoz is kapcsolódnak, amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a szolgáltatott információk nem kellőképpen megbízhatóak a kizárandó összegek pontosabb meghatározásához.

52      Mivel a nemzeti hatóságok teljes mértékben tisztában vannak a vonatkozó szabályozásból és a Bizottság által az e szabályozással összhangban meghatározott iránymutatásokból következő valamennyi jogszabállyal és szemponttal, a tagállammal szemben pénzügyi korrekciót előíró határozat indokolása a fenti 49. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően főszabályként a szokásos gyakorlatra, és azon ténybeli körülményekre való hivatkozásra szorítkozhat, amelyekre a Bizottság e határozatban támaszkodik. Ugyanakkor nem ez a helyzet, amennyiben a Bizottság eltér a szokásos gyakorlatától, és új iránymutatásokat fogad el, különösen a tagállamok által szolgáltatott információk igazolásának követelményei vonatkozásában, amelyek célja az ilyen információk megbízhatóságának igazolása.

53      Márpedig a jelen ügyben az útmutató, amelyet a Bizottság elmondása szerint a megtámadott határozatban alapul vesz, egy 2010. január 19‑i útmutató, amely a műveletek jogszerűsége és szabályszerűsége biztosításának az igazoló szervek általi, a végső kedvezményezettek szintjén való megerősítésére vonatkozik (a továbbiakban: 2010. január 19‑i útmutató). Ezen útmutató (a 2. pontjában) ugyanis azon ellenőrzési statisztikák hitelesítési rendszerének megerősítését vezeti be, amelyeken a pénzügyi korrekció összegének extrapoláció útján történő számítási módszere alapul, amelynek alkalmazását a Bizottság a megtámadott határozatban elutasított annak érdekében, hogy „szilárdabb alapot biztosítson [e] statisztikák megbízhatóságának megállapításához”. Azok a tagállamok, amelyek e megerősített biztosítéki rendszer alkalmazása mellett döntöttek, előírták az igazoló szervek számára, hogy új teljes körű vizsgálatot folytassanak le minden egyes kiadáscsoport tekintetében a kifizető hatóság által végzett helyszíni ellenőrzések tárgyát képező ügyletek reprezentatív mintáján. E minták kiadáscsoportonként 110 és 180 közötti ügyletet foglalnak magukban. A jóváhagyási ellenőrzés nem korlátozódik a helyszíni ellenőrzések minőségének vizsgálatára, hanem az a dosszié kezelésének egészére kiterjed, a támogatási kérelem átvételétől a végső kifizetés teljesítéséig, ideértve az esetleges szankciók alkalmazását.

54      Ebben az összefüggésben egyrészt meg kell jegyezni, hogy e megerősített biztosítéki rendszernek az egyes tagállamokban való első alkalmazása során, amely az ellenőrzési statisztikák hibaarányának az igazoló szerv általi jóváhagyását új figyelembe veendő követelményeknek veti alá, a Bizottság feladata, hogy egyértelműen és kifejezetten előadja a nemzeti hatóságok által javasolt veszteségkockázat kiszámításának esetleges elutasítására vonatkozó pontos indokokat, mivel e számítás olyan ellenőrzési statisztikákon alapul, amelyeket nem az új iránymutatásoknak megfelelően hitelesítettek.

55      Másrészt a 2010. január 19‑i útmutatóban meghatározott iránymutatások nem fosztják meg a tagállamokat attól, hogy az egyes megállapított hiányosságok pénzügyi hatásainak egyedi értékelésére tehessenek javaslatot (lásd az alábbi 61. pontot). Ugyanis a 2010. január 19‑i útmutatóban meghatározott iránymutatásoknak megfelelő megerősített biztosíték tárgyát képező adatokon alapuló extrapoláció útján való számítási módszer választása fakultatív a tagállamok számára, amint az egyébként az említett útmutatóból egyértelműen következik.

56      Ebből következően, amennyiben az nem jár aránytalan nehézségekkel, főszabály szerint a Bizottság feladata, hogy az 1306/2013 rendelet 52. cikkének megfelelően megvizsgálja a megállapított hiányosságoknak a pénzügyi következményeire vonatkozó, adott esetben a tagállam által javasolt egyedi értékelését, és hogy jogilag megkövetelt módon indokolja a pénzügyi korrekció összege ezen kiszámítási módszerének esetleges elutasítását. Az ilyen elutasítás akár összefoglaló jellegű indokolása főszabály szerint eleget tesz a fenti 42–45. és 47–49. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelő indokolási kötelezettségnek.

57      Harmadszor, és függetlenül az ily módon javasolt számítási módszertől, a kellően egyértelmű indokolás szükségessége különösen a tagállamokkal szemben előírás, amelyeknek a Bizottsággal együttműködve kell eljárniuk egyrészt annak biztosítása érdekében, hogy a mezőgazdasági termelők javára a támogatási rendszer keretében teljesített kiadások megfeleljenek az uniós szabályoknak, másrészt pedig, hogy szabálytalanság esetén az uniós alapoknál felmerült kockázat mértéke a lehető legpontosabban megállapítható legyen. Az ilyen indokolási kötelezettség ezenfelül megfelel a VI/5330/97. sz. dokumentumban meghatározott iránymutatásoknak, rámutatva többek között arra, hogy a Bizottság figyelembe veszi a tagállamok által az ellenőrzési rendszerük tekintetében megvalósított fejlesztéseket, és e tekintetben kiemeli, hogy „az elszámolás prevenciós és korrekciós célokat szolgál, és nem szankciók előírására irányul, és azt megfelelő eljárási garanciák kísérik, amennyiben a korrekció alkalmazása elkerülhetetlennek bizonyul”.

58      A fenti elvek alapján a Románia által felhozott, a fenti 41. pontban hivatkozott három kifogást úgy kell értékelni, mint amelyek az indokolás hiányára mutatnak rá a tekintetben, hogy először is a Bizottság elutasította az egyes hiányosságok pénzügyi hatásának a nemzeti hatóságok általi egyedi értékelését, továbbá elutasította az extrapoláció útján való számítási módszer alkalmazását, végül pedig a 2009‑es igénylési év tekintetében 10%‑os korrekció, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig 5%‑os korrekció alkalmazása mellett határozott.

 A különböző hiányosságok pénzügyi hatására vonatkozó egyedi értékelés lefolytatása elutasításának indokolása

59      Románia a beadványaiban arra hivatkozott, hogy a Bizottság indokolás nélkül elutasította a különböző hiányosságok általa elvégzett egyedi értékelését. Románia a Törvényszék egyik kérdésére a tárgyaláson adott válaszában megerősítette, hogy először a közigazgatási eljárás keretében javasolta az egyes megállapított hiányosságok által az uniós költségvetésre jelentett kockázatra vonatkozó egyedi értékelés lefolytatását. Kizárólag amiatt javasolta az egyeztetés keretében, hogy az ellenőrzési statisztikákat alapul véve alkalmazzák az extrapolációs számítási módszert, hogy a Bizottság figyelmen kívül hagyta a hiányosságok többsége által gyakorolt pénzügyi hatás értékelése érdekében a román hatóságok által szolgáltatott számításokat. Szemben a Bizottság által a tárgyaláson állítottakkal, az a körülmény, hogy a román hatóságok nem válaszoltak a kiegészítő információk iránti kérelem konkrét pontjaira, amelyek többek között a G hiányosságra irányultak, amely a 3%‑ot nem meghaladó területkülönbségek kezelésére vonatkozott (lásd a fenti 19. pontot), és amelyet a Bizottság a 2012. június 1‑jei kétoldalú találkozó megállapításait magában foglaló 2013. január 17‑i levelében ismertetett, nem jelenti azt, hogy Románia lemondott volna a javasolt egyedi értékelésről.

60      A Bizottság a tárgyaláson elismerte, hogy elméletileg lehetőség volt a különböző megállapított hiányosságok pénzügyi hatására vonatkozó egyedi értékelés lefolytatására, pontosítva, amit Románia sem vitatott, hogy a kétoldalú találkozón elutasította, hogy minden egyes hiányosság pénzügyi hatása tekintetében a román hatóságok által javasoltak szerint egyedi értékelést folytassanak le. Mivel az említett hatóságok nem válaszoltak néhány általa feltett kérdésre, és mivel különösen az egyeztetés során nem tartották fenn az egyedi értékelésre alapított számítási módszerre vonatkozó érvelésüket, a Bizottság úgy vélte, hogy a román hatóságok lemondtak e módszer alkalmazásáról. Ennélfogva az ilyen egyedi értékelésre vonatkozóan a Románia által a Törvényszék előtt hivatkozott érvek nem bírnak jelentőséggel.

61      E tekintetben először is emlékeztetni kell arra, hogy az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdése szerint a Bizottság a kizárást a jogosulatlanul kifizetett összegek azonosítására alapozza, és hogy amennyiben ezek az összegek arányos mértékű erőfeszítéssel nem azonosíthatók, extrapolált vagy átalánykorrekciót alkalmazhat. Ebből következően a különböző hiányosságok pénzügyi hatására vonatkozó, a tagállam által szolgáltatott információkra alapozott egyedi értékelésre alkalmazott korrekció kiszámítása főszabály szerint elfogadható, amennyiben az ilyen egyedi értékelés nem jár aránytalan nehézséggel.

62      Másodszor meg kell vizsgálni, hogy a román hatóságok lemondtak‑e az egyedi értékelésről, ahogyan azt a Bizottság állítja.

63      E tekintetben először is meg kell állapítani, hogy az a körülmény, hogy a román hatóságok nem válaszoltak a Bizottság kiegészítő információk iránti kérelmének egyes kérdéseire, önmagában nem értelmezhető úgy, hogy e hatóságok lemondtak volna arról, hogy a különböző hiányosságok pénzügyi hatásának egyedi értékelésén alapuló korrekció mértékének kiszámítására tegyenek javaslatot.

64      Másodszor, az ügy iratainak vizsgálata Románia részéről az egyes egyedi hiányosságokra vonatkozó számítási módszer alkalmazása tekintetében nem utal semmilyen kifejezett lemondásra.

65      Harmadszor, azon kérdést illetően, hogy a román hatóságok hallgatólagosan lemondtak‑e a különböző hiányosságok pénzügyi hatásának egyedi értékeléséről, egyrészt meg kell jegyezni, hogy miután a Bizottság a kétoldalú találkozót követően elutasította a különböző hiányosságok pénzügyi hatásának a román hatóságok által elvégzett egyedi értékelését, e hatóságok a kétoldalú találkozó megállapításaira adott 2013. március 18‑i válaszukban nem nyújtottak be az e hiányosságok pénzügyi hatására vonatkozó pontosabb egyedi értékelést, válaszul a Bizottság 2013. január 17‑i keltezésű vagy az eljárás során előterjesztett kiegészítő információk iránti kérelmére.

66      Ezenkívül a román hatóságok a 2013. október 4‑i egyeztetés iránti kérelmüket tartalmazó levélben a „Pénzügyi következmények”cím alatt nem hivatkoztak az egyes egyedi hiányosságokra vonatkozó számítási módszerre. Az alapokra háruló veszteség kockázatának kiszámítási módszere, amelyre a 2013. október 4‑i levél e részében javaslatot tesznek, a hiányosságok egészére irányuló számítási módszerre vonatkozik, és az ellenőrzési statisztikákból levezetett hibaarányok extrapolációs módszerén alapul. A román hatóságok megjegyezték, hogy az egyes hiányosságokból következő kockázat alatta marad a lényegességi küszöbértéknek, és hivatkoztak a végrehajtott visszatéríttetésekre. E tényezők alapján a román hatóságok végeredményben kifejezetten javasolták az extrapolációs számítási módszer alkalmazását, amelyet már alkalmaztak a 2008‑as igénylési év tekintetében, és amely a 2009‑es igénylési év tekintetében 5,5%‑ot meg nem haladó, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig 3,99%‑os korrekciót eredményezett.

67      E körülmények között az egyeztető eljárás az extrapolációs számítási módszerre összpontosult. Ily módon az egyeztető testület 2014. március 21‑én készült jelentéséből (lásd a fenti 12. és 13. pontot) az következik, hogy az e testület által megfogalmazott ajánlások kizárólag arra irányultak, hogy megkíséreljék közelíteni a fent hivatkozott extrapolációs számítási módszer 2009‑es és 2010‑es igénylési év tekintetében való alkalmazásának lehetősége kapcsán a felek által a meghallgatáson képviselt eltérő álláspontokat.

68      Másrészt ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a 2013. október 4‑i egyeztetés iránti kérelme (lásd a fenti 12. pontot) első részében, amely a megállapított különböző hiányosságok egyedi vizsgálatával foglalkozott, a román hatóságok módosították az egyes hiányosságok pénzügyi következményeinek a korlátozott jellegére vonatkozó megállapításaikat. Ami különösen az MPAR‑SIG‑beli mulasztásokra vonatkozó A hiányosság (lásd a fenti 18. és 23. pontot) pénzügyi következményeinek kiszámítását illeti, e hatóságok a kétoldalú találkozóra való meghívásra 2012. május 18‑án, valamint az e találkozó megállapításaira 2013. március 18‑án adott válaszukban előadottakhoz képest egy új, az MPAR‑SIG következő évi adataival való összehasonlításon alapuló számítási módszerre hivatkoztak.

69      Negyedszer, a Bizottság az összefoglaló jelentésben az A, E, F, G és I hiányosság kapcsán megemlíti a román hatóságok által az alapokra háruló veszteség kockázatának egyedi értékelését (lásd a fenti 17–19. pontot), ami azt bizonyítja, hogy maga a Bizottság a megtámadott határozat elfogadása során nem tekintette úgy, hogy a hatóságok lemondtak az ilyen számítási módszer alkalmazásáról.

70      E tényezőkre tekintettel nem tekinthető úgy, hogy Románia lemondott az uniós alapoknál felmerült kockázat hiányosságról hiányosságra történő egyedi kiszámítási módszeréről.

71      E körülmények között a Bizottság feladata volt, hogy a megtámadott határozatban vagy az azt kísérő összefoglaló jelentésben állást foglaljon a román hatóságok által a közigazgatási eljárásban hivatkozott egyedi értékelés összes eleméről, és indokolja ezen értékelés elutasítását.

72      E tekintetben elegendő, ha a Bizottság röviden összefoglalva ismerteti a különböző hiányosságok révén felmerült veszteségek kockázatára vonatkozó azon egyedi értékelési módszer elutasításának fő indokait, amelyet a román hatóságok az extrapolációs számítási módszer alternatív értékelési módszereként javasoltak, mielőtt e hatóságok az egyeztetés során ez utóbbi módszerre vonatkozó érvelésükre összpontosítottak volna.

73      Márpedig a jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a két vizsgált, 2009‑es és 2010‑es igénylési év vonatkozásában az összefoglaló jelentés még összefoglaló jelleggel sem tartalmaz ilyen indokolást. Ugyanis bizonyos hiányosságok vonatkozásában a Bizottság arra szorítkozott, hogy megemlítette a román hatóságok számításait, anélkül hogy indokolta volna azok elutasítását.

74      Először is, a kulcsfontosságú vizsgálatra vonatkozó A hiányosságot illetően a Bizottság nem indokolta az N évre vonatkozó adatok N+1 évre vonatkozó adatokkal való összehasonlítására irányuló módszer elutasítását (lásd a fenti 68. pontot). Márpedig a román hatóságok álláspontja szerint a 2009‑es igénylési év MPAR‑SIG adatainak a 2010‑es igénylési év MPAR‑SIG adataival való összehasonlítása az mutatná, hogy a mezőgazdasági területeknek az MPAR‑SIG aktualizálását követő csökkenése csak 2,3%‑os volt. Ami a 2010‑es igénylési év adatainak a 2011‑es igénylési év adataival való összevetését illeti, az azt jelezné, hogy a mezőgazdasági területeknek az MPAR‑SIG aktualizálását követő csökkenése 1,88%‑os volt, ami alatta maradt a 2%‑os lényegességi küszöbértéknek.

75      Az összefoglaló jelentésben szereplő, az MPAR‑SIG légi felvételekkel való fejlesztésére vonatkozó táblázatból kétségkívül az következik, hogy a 2010‑es igénylési év adatai tekintetében, amelyekkel a román hatóságok a 2009‑es igénylési év adatait hasonlították össze, e képek nagy része még hiányzott, mivel a fejlesztések csak e képek hozzávetőleg 33%‑át érintették. A Bizottság azonban az összefoglaló jelentésben vagy a román hatóságokkal a közigazgatási eljárás során folytatott levelezésben nem fejtette ki egyértelműen azokat az indokokat, amelyek alapján az MPAR‑SIG kismértékű fejlesztése és a közigazgatási keresztellenőrzések ellenére úgy vélte, hogy nem volt lehetőség arra, hogy az A hiányosságnak a 2009‑es igénylési év tekintetében való pénzügyi hatását a javasolt összehasonló módszer szerint egyedileg értékeljék. Másrészt a 2010‑es igénylési évet illetően a Bizottság egyetlen, a 2011‑es igénylési évre vonatkozó olyan MPAR‑SIG‑es légi felvételek minőségére vonatkozó tényezőre sem hivatkozik, amelyekkel a román hatóságok a 2010‑es adatokat összehasonlították.

76      Ezenkívül a 2009‑es igénylési évet illetően a megtámadott határozat nem tartalmaz kellő indokolást különösen a tekintetben, hogy az uniós finanszírozásból kizárandó összegek kiszámításakor nem veszi figyelembe a kizárólag ezen igénylési év tekintetében megállapított E, F és G hiányosság román hatóságok által javasolt egyedi értékelését (lásd a 18., 19. és 69. pontot).

77      Ugyanis a távérzékelés eredményeinek helytelen kezelésére vonatkozó E hiányosság és a 3%‑ot nem meghaladó területkülönbségek kezelésére vonatkozó G hiányosság tekintetében a Bizottság az összefoglaló jelentésben a román hatóságok által e hiányosságok pénzügyi hatására vonatkozó számítások eredményeinek megemlítésére szorítkozik, anélkül hogy egyértelműen megjelölné azokat az indokokat, amelyek alapján e számítások megbízhatóságát megkérdőjelezte. A román hatóságok az E hiányossághoz kapcsolódó pénzügyi hatást 856 159,59 euróra, míg a G hiányossághoz kapcsolódó pénzügyi hatást 5478,03 euróra becsülték.

78      Az F hiányosság tekintetében, amely a nem támogatható földterületek bevonására vonatkozik, a Bizottság kifejezetten elismeri, hogy e hiányosság csak korlátozott pénzügyi hatást fejt ki, amint az a román hatóságok által lefolytatott értékelésből következik. E hatóságok úgy vélték, hogy ez a hatás nem volt jelentős, mivel a nem támogatható földterületek bevonásából következően elfogadott összterület 646,41 hektár volt. A Bizottság ugyanakkor önmagában annak kimondásával, hogy fenntartja a 2009‑ben túlzott mértékű bejelentések szabálytalan elfogadásához vezető F hiányosság fennállására vonatkozó álláspontját, semmiféle következtetést nem von le ebből a pénzügyi korrekció kiszámítása tekintetében.

79      Ezzel szemben a támogatásra nem jogosult területek elfogadására vonatkozó I hiányossággal járó pénzügyi kockázat értékelésének elutasítását jogilag megkövetelt módon indokolta. A Bizottság az összefoglaló jelentésben megjegyzi, hogy a román hatóságok bemutatták az e hiányosságból fakadó pénzügyi kockázatra vonatkozó számítást, amelynek összege 88 465,14 euró volt. A Bizottság ugyanakkor e tekintetben megjegyzi, hogy az ellenőrzés során az ellenőrei által ellenőrzött mintákból eredő pénzügyi kockázat nem extrapolálható közvetlenül a teljes népességre, ahogyan azt a román hatóságok tették.

80      A fenti indokok összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy az ügy körülményei között a különböző hiányosságok egyedi értékelési módszerének elutasítására vonatkozó indokolás elégtelenségére vonatkozó kifogás megalapozott, egyrészt a 2009‑es és 2010‑es igénylési évek tekintetében az A hiányosság vonatkozásában, másrészt pedig a 2009‑es igénylési év tekintetében az E, F és G hiányosság vonatkozásában.

 Az ellenőrzési statisztikák hibaarányán alapuló extrapolációs számítási módszer alkalmazásának elutasítására vonatkozó indokolás

81      Románia emlékeztet arra, hogy amikor az egyeztetési eljárás során javaslatot tett az extrapolációs számítási módszer alkalmazására, ahogyan arra a 2008‑as igénylési év tekintetében már sor került, a Bizottság kijelentette, amint azt az egyeztetető szerv jelentése is megerősíti (a jelentés 4. és 5. pontja), hogy e módszer főszabály szerint elfogadható volt, azonban azt nem lehetett alkalmazni a 2009‑es és 2010‑es igénylési évek tekintetében.

82      Románia ennélfogva azt rója fel a Bizottságnak, hogy az sem a közigazgatási eljárásban, sem pedig a megtámadott határozatban nem indokolta, hogy miért utasította el a fent hivatkozott számítási módszer korábbi gyakorlatnak megfelelő alkalmazását mind a 2009‑es, mind pedig a 2010‑es igénylési év tekintetében.

 A 2009‑es igénylési évről

83      A 2009‑es igénylési évet illetően az egyeztető szerv jelentéséből az következik, hogy a Bizottság elutasította az alapokra háruló veszteség kockázatának a román hatóságok által javasolt extrapolációs módszer alapján való kiszámítását, különösen arra hivatkozva, hogy a számítás nem minden hiányosság fedett le, és nem vette figyelembe a nem alkalmazott szankciókat. Ezenkívül a Bizottság arra a körülményre hivatkozott, hogy az igazoló szerv 2,7%‑nál magasabb hibahatárt állapított meg a 2009‑es év tekintetében.

84      Az egyeztetés iránti kérelmet (lásd a fenti 11. pontot) közvetlenül megelőző 2013. augusztus 21‑i hivatalos közleményben a Bizottság már jelezte, hogy az igazoló szerv „a jelentésében már kifejtette véleményét, anélkül hogy figyelemmel lett volna az IIER által lefedett EMGA‑alapsokaságra”, illetve hogy „[u]gyanakkor megállapít[otta], hogy tárgyi tévedések fordulhatnak elő az IIER által lefedett EMGA‑alapsokaságra vonatkozó statisztikákban, figyelemmel a megállapított eltérésekre, [nevezetesen] a 0,9%‑os nagy valószínűségű hibaarányra (amely alacsonyabb a 2%‑os lényegességi küszöbértéknél), amelyhez ugyanakkor 2,7%‑nál magasabb hibahatár kapcsolódik”. Az összefoglaló jelentésben (12.12.2 pont) a Bizottság lényegében szóról szóra átveszi a 2013. augusztus 21‑i közlemény fent hivatkozott részében szereplő szöveget.

85      A Törvényszék előtt Románia a keresetlevélben azt hangsúlyozza, hogy az indokolási kötelezettsége alapján a Bizottság feladata egyrészt, hogy pontosítsa azokat a hiányosságokat, amelyeket nem fedett le a javasolt extrapolációs számítás. Másrészt a Bizottság köteles lett volna magyarázatot adni arra, hogy milyen indokkal nem végzett alternatív számítást ezen extrapolációs számítási módszer alapján, amelyet elfogadott azzal, hogy figyelembe vette azon hiányosságokat, amelyeket a román hatóságok által elvégzett számítás nem fedett le. Másrészt a tárgyaláson Románia azt hangsúlyozta, hogy a Bizottság által hivatkozott hitelesítésre vonatkozó követelményt csak a 2010‑es igénylési évtől kezdődően kellett alkalmazni.

86      A Bizottság így megsértette az indokolási kötelezettségét, mivel nem indokolta meg, hogy miért nem vette figyelembe a román hatóságok által hivatkozott, a pénzügyi korrekció összegének extrapolációs kiszámítására vonatkozó érveket. Ezenkívül ezen indokolás hiánya mind a közigazgatási eljárásban, mind pedig a megtámadott határozatban megfosztotta a román államot az érintett tagállamok számára az álláspontjuk ismertetéséhez biztosított garanciáktól (2013. június 7‑i Portugália kontra Bizottság ítélet, T‑2/11, EU:T:2013:307, 54. pont).

87      A felek egyetértenek abban, hogy a 2008‑as igénylési év tekintetében a Bizottság jóváhagyta az extrapolációs számítási módszer alkalmazását, amit Románia a jelen ügyben vizsgált 2009‑es és 2010‑es igénylési évek vonatkozásában szintén javasolt.

88      A felek álláspontja azonban eltér annak eldöntése kapcsán, hogy a jelen ügyben a Bizottság különösen a 2009‑es igénylési év tekintetében a 2008‑as igénylési évhez képest módosította‑e a nemzeti hatóságok által szolgáltatott információk hitelesítési rendszere vonatkozásában általa támasztott követelményeket. Márpedig sem a megtámadott határozatban, sem a felek beadványaiban vagy az általuk benyújtott dokumentumokban nincs semmiféle arra utaló jel, amely alapján meg lehetne állapítani, hogy a Bizottság álláspontja szerint melyik hitelesítési rendszert kellett alkalmazni a 2009‑es igénylési év tekintetében, és különösen hogy e rendszer megegyezett‑e a 2008‑as igénylési év tekintetében alkalmazott rendszerrel.

89      Beadványaiban a Bizottság annak kijelentésére szorítkozik, anélkül hogy e tekintetben magyarázattal szolgálna, hogy a 2009‑es igénylési év vonatkozásában „az igazoló szerv nem hitelesítette a hibaarányt”. Csak a Törvényszék kérdéseire adott írásbeli, majd a szóbeli válaszaiban hivatkozott arra, hogy a megerősített biztosítéki rendszert a 2008‑as igénylési évtől kezdődően kellett alkalmazni.

90      Ugyanis a Bizottság a Törvényszék kérdéseire adott írásbeli válaszaiban és a tárgyaláson azt állította, hogy a 2010. január 19‑i útmutatóban előírt hitelesítési rendszert a 2008‑as és 2010‑es igénylési évek között nem módosították. Azt állította, hogy a 2008‑as igénylési év tekintetében a „hibaarányt az utasításainak megfelelően hitelesít[ették]”. A Bizottság e tekintetben kifejtette, hogy a román hatóságok csak 2010‑ben kérelmezték az egyeztetést, és hogy az uniós költségvetés tekintetében fennálló kockázatot az egyeztetési eljárás keretében számították ki. Romániának ennélfogva ismernie kellett volna a 2010. január 19‑i útmutató tartalmát, e szöveg vizsgálatára már 2009‑ben sor került a tagállamok részvételével, ily módon pedig a 2008‑as igénylési évtől kezdődően alkalmazhatta volna a megerősített biztosítéki rendszert.

91      E körülmények között a 2009‑es igénylési évet illetően a Bizottság úgy vélte, hogy a 2010. január 19‑i útmutatóban előírt hitelesítési rendszer alkalmazható volt az ellenőrzési statisztikák megbízhatóságának a pénzügyi korrekció extrapoláció útján való kiszámítása érdekében történő biztosítására, amint az a 2008‑as igénylési év tekintetében történt. A Bizottság hozzátette, hogy a 2009‑es igénylési évre vonatkozó számok az 1782/2003/EK tanácsi rendelet és a 73/2009/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására, valamint a 479/2008/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21‑i 796/2004/EK bizottsági rendelet (HL 2004. L 141., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 44. kötet, 243. o.) 76. cikke (1) bekezdésének megfelelően 2010. július 15‑ét megelőzően nem álltak rendelkezésre. A Bizottság ebből arra a következtetésre jutott, hogy a megerősített biztosítéki rendszer a 2009‑es igénylési évre vonatkozó számokra is alkalmazható volt.

92      Ezenkívül a Bizottság emlékeztet arra, hogy a megerősített biztosítéki rendszer opcionális jellegű volt (lásd a fenti 53. és 60. pontot). Ugyanakkor a Bizottság jelezte, hogy álláspontja szerint, ha valamely tagállam nem választotta e rendszer alkalmazását, akkor nem is hivatkozhatott a kifizető ügynökség által megállapított ellenőrzési statisztikákra, amelyeken az extrapolációs számítási módszer alapult.

93      Románia a tárgyaláson a maga részéről vitatta, hogy a 2010. január 19‑i útmutatóban előírt megerősített biztosítéki rendszert a 2008‑as igénylési év tekintetében alkalmazták volna. Rámutatott arra, hogy nem választotta e rendszer alkalmazását sem a 2008‑as igénylési év, sem pedig a 2009‑es igénylési év tekintetében.

94      Ezenfelül Románia arra hivatkozott, hogy egyértelmű és kiszámítható szabályok hiányában önmagában az a körülmény hogy a 2010. január 19‑i útmutató kapcsán 2009‑ben megbeszélésekre került sor a tagállamok és a Bizottság között, valamint hogy a 2009‑es igénylési évre vonatkozóan az APIA által készített ellenőrzési statisztikák 2010. július 15‑ét megelőzően nem álltak rendelkezésre, nem jelentette azt, hogy a megerősített biztosítéki rendszer már 2010‑ben az ezen ellenőrzési statisztikák hitelesítése során alkalmazni kellett.

95      Szemben a Bizottság által a tárgyaláson előadottakkal, meg kell állapítani, hogy a 2008‑as igénylési évvel kapcsolatos pénzügyi korrekciókra vonatkozó összefoglaló jelentés, amelyet ezen intézmény a Törvényszék által feltett kérdésekre adott írásbeli válaszaihoz mellékelve csatolt, egyáltalán nem utal a Románia által alkalmazott és a Bizottság által elfogadott hitelesítési típusra ezen igénylési évet illetően. E jelentésben (12.4.5 pont), eltérően a 2009‑es és 2010‑es évekre vonatkozó összefoglaló jelentésektől (lásd a fenti 84. pontot és a lenti 107. pontot), a Bizottság nem tesz említést arról, hogy milyen volt az ellenőrzési statisztikák igazoló szerv által megállapított maximális hibaaránya. Kizárólag azt állapítja meg, hogy e szerv, amelyhez Románia az egyeztetést követően fordult, hogy vizsgálja meg az ellenőrzési statisztikák megbízhatóságát annak érdekében, hogy bizonyítása, hogy az alapokra háruló veszteség kockázata alacsonyabb volt a Bizottság által javasolt 10%‑os korrekciónál, megerősítette, hogy „az ezen ellenőrzési statisztikákból következő különböző hibaarányok a különböző területalapú támogatások vonatkozásában nem voltak jelentős mértékben tévesek”. Ebből kizárólag az a következtetés vonható le, hogy a kifizető ügynökség és az igazoló szerv által megállapított hibaarány közötti eltérés nem haladta meg a Bizottság által elismert tűréshatárt.

96      Ezenkívül a Bizottságnak a tárgyaláson előadott érvelése, amely szerint a 2010. január 19‑i útmutatóból (lásd a fenti 53. pontot) kifejezetten következik, hogy az útmutató által előírt megerősített biztosítéki rendszert a 2008‑as igénylési évtől kezdődően alkalmazták, nem fogadható el. Ezen útmutatóban ugyanis a Bizottság először is arra emlékeztet, hogy a 2007‑es igénylési évhez kapcsolódó 2008‑as pénzügyi évtől kezdődően az igazoló szervek kötelesek voltak az EMGA‑nak az IIER által fedezett kiadásaira vonatkozó ellenőrzési statisztikák vizsgálatára és jóváhagyására annak érdekében, hogy bizonyossággal szolgáljanak a Bizottság számára e statisztikák megbízhatóságát illetően. Ebből gyakorlatilag az következik, hogy az igazoló szervek a vizsgálataik Bizottsággal közölt eredményeiben figyelembe veszik a kifizető ügynökségek birtokában lévő információkat, és hogy az egyes kiadási kategóriák tekintetében legalább tíz ellenőrzés ismételt lefolytatásával véleményezik a helyszíni ellenőrzések minőségét. Ezt követően a Bizottság ugyanezen útmutatóban hangsúlyozza, hogy a Számvevőszék által azon ellenőrzések elégtelen jellegére vonatkozóan megfogalmazott kritikákra válaszul, amelyeket az igazoló szerveknek kell lefolytatniuk, az említett útmutató a hitelesítési rendszer megerősítésérét javasolja.

97      Ennélfogva, figyelemmel a 2008‑as igénylési évre vonatkozó összefoglaló jelentés (lásd a fenti 95. pontot) pontatlanságára, annak a Törvényszék általi vizsgálata, hogy Románia ezen igénylési év tekintetében a megerősített biztosítéki rendszert választotta‑e, nem lehetséges.

98      A jelen ügyben szóban forgó 2009‑es igénylési évet illetően meg kell jegyezni, hogy a 2009‑es és 2010‑es igénylési évekre vonatkozó összefoglaló jelentés csak a 2010‑es igénylési év, nem pedig a 2009‑es igénylési év tekintetében utal a megerősített biztosíték román hatóságok által való igénybevételére. Ennélfogva tudomásul kell venni, hogy függetlenül annak eldöntésétől, hogy a 2010. január 19‑i útmutatóban meghatározott iránymutatásokat már alkalmazni kellett‑e, Románia mindenesetre nem választotta az ezen útmutatóban előírt megerősített biztosítéki rendszert a 2009‑es igénylési év tekintetében.

99      Ebben az összefüggésben, a 2009‑es igénylési évet illetően, önmagában az, hogy a Bizottság a közigazgatási eljárásban és az összefoglaló jelentésben 0,9%‑os nagy valószínűségű hibaarányra hivatkozik (amely alacsonyabb a 2%‑os lényegességi küszöbértéknél), amelyhez 2,7%‑os felső hibahatár kapcsolódik, a gyakorlatának a 2010. január 19‑i útmutatóban (lásd a fenti 53. pontot) meghatározott iránymutatásokkal való, folyamatban lévő módosításával összefüggésben nem teszi lehetővé a jóváhagyással kapcsolatos követelmények, sem pedig az ezen követelményeket pontosító esetleges iránymutatások megállapítását, amelyekre a Bizottság a megtámadott határozatban hivatkozik annak érdekében, hogy a román hatóságok által szolgáltatott adatok megbízhatóságát kétségbe vonja. Ráadásul a megtámadott határozatból nem következik egyértelműen a 2,7%‑os maximális hibamértéknek az ellenőrzési statisztikák megbízhatóságára gyakorolt hatása, mivel az igazoló szerv egyébként a jelentésében „kifejtette véleményét, anélkül hogy figyelemmel lett volna az IIER által lefedett EMGA‑alapsokaságra”, és úgy vélte, hogy a „legvalószínűbb hibaarány” 0,9%‑os volt.

100    Márpedig az egyeztető szerv a jelentésében már kifejtette, hogy nem érti azokat az indokokat, amelyek alapján a 2009‑es igénylési évre vonatkozó korrekció szintjét nem lehetett pontosabban meghatározni a Bizottság által a 2008‑as igénylési év (lásd a fenti 13. pontot) tekintetében elfogadotthoz hasonló számítási módszer alkalmazásával.

101    Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat indokolásából semmilyen formában nem állapítható meg, hogy a Bizottság álláspontja szerint melyik hitelesítési rendszer alkalmazását kellett az érintett tagállamoknak az igazoló szervekkel szemben előírniuk a 2009‑es igénylési év vonatkozásában annak elismerése érdekében, hogy a kifizető ügynökségeik által megállapított ellenőrzési statisztikák hibahatárai kellően megbízhatók voltak, és ily módon azok megfelelő alapot szolgáltathattak a pénzügyi korrekciók kiszámításához.

102    Hozzá kell tenni, hogy a Bizottság által a hitelesítési rendszer kapcsán a 2009‑es igénylési évre vonatkozó ellenőrzési statisztikák megbízhatóságának biztosítása érdekében alkalmazott szempontok annál is inkább érthetetlenek, mivel a 2010. január 19‑i útmutatóban előírt új hitelesítési rendszer – amint azt ezen útmutatóban maga a Bizottság is hangsúlyozza – az igazoló szervek szerepének és feladatainak a jelentős bővítésével járt. Ugyanis az ezen új rendszer felállításával szükségessé vált kiigazítások jelentőségére figyelemmel még inkább szükséges volt, hogy a Bizottság egyértelmű és kifejezett indokolással szolgáljon a tekintetben, hogy miért utasította el a román hatóságok által javasolt extrapolációs számítási módszer 2009‑es igénylési év tekintetében való alkalmazását (lásd a fenti 48. pontot).

103    E körülmények között a megtámadott határozat indokolása, amint az az összefoglaló jelentésből, valamint a Bizottság és a román hatóságok között a közigazgatási eljárás során folytatott levelezésből következik, amit az ügy iratai is alátámasztanak, nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a 2009‑es évtől kezdődően a Bizottság szigorúbb követelményeket vezetett‑e be a hitelesítés kapcsán a korábbi gyakorlatához képest, és különösen hogy eltért‑e a 2008‑as igénylési év tekintetében általa követett gyakorlattól.

104    Ebből következően az ilyen indokolás nem teszi lehetővé sem azt, hogy Románia megismerje a Bizottság arra vonatkozó indokolását, hogy miért utasította el a javasolt extrapolációs számítási módszer alkalmazását, és hogy megvizsgálja, hogy ezen elutasítás esetlegesen olyan hibában szenved‑e, amely alapján annak jogszerűsége az uniós bíróság előtt vitatható, sem pedig azt, hogy a Törvényszék a fenti 42. és 43. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét.

105    Ebből az következik, hogy az indokolás hiányára alapított kifogásnak helyt kell adni, amennyiben a Bizottság a megtámadott határozatban elutasította a javasolt extrapolációs számítási módszer 2009‑es igénylési évre való alkalmazását.

 A 2010‑es igénylési évről

106    A 2010‑es igénylési évet illetően a 2013. augusztus 21‑i hivatalos közlemény és az összefoglaló jelentés kifejezetten rámutat arra, hogy a Bizottság a megerősített biztosítéki rendszerre támaszkodott. Ugyanis e dokumentumok megállapítják, hogy a román hatóságok ajánlották az igazoló szerv által rendelkezésre bocsátott megerősített biztosítéki rendszert.

107    E körülmények között meg kell állapítani, hogy a Bizottság jogilag megkövetelt módon megindokolta a román hatóságok által javasolt extrapolációs számítás alkalmazásának az elutasítását, a következő két indokra hivatkozva az összefoglaló jelentésben. Egyrészt a Bizottság megjegyezte, hogy az igazoló szerv 1,9975%‑os hibaarány valószínű fennállását állapította meg, amelyhez ugyanakkor 4,24%‑os felső hibahatár kapcsolódik. Másrészt hivatkozik arra, hogy a 2011‑es pénzügyi évre vonatkozóan, amely a 2010‑es igénylési évhez kapcsolódik, az EMGA‑nak az IIER (megerősített biztosítéki rendszer) által fedezett kiadásaira vonatkozó ellenőrzési statisztikáknak a román igazoló szerv általi jóváhagyására vonatkozó könyvvizsgálói jelentésben a Számvevőszék az e szerv által lefolytatott ellenőrzés megbízhatóságának hiányát állapította meg, mivel az nem felelt meg a Bizottság iránymutatásainak, és az nem tárt fel bizonyos szabálytalanságokat.

108    Ebből következően a megtámadott határozat indokolásának elégtelenségére alapított kifogást el kell utasítani, amennyiben az mellőzi az extrapolációs számítási módszernek a 2010‑es igénylési évre vonatkozó alkalmazását.

 A 2009‑es igénylési év tekintetében 10%‑os, a 2010‑es igénylési év tekintetében pedig 5%‑os átalánykorrekció kivetésének indokolásáról

109    Függetlenül magának a két vizsgált igénylési évre vonatkozó átalánykorrekció alkalmazásának a megalapozottságára vonatkozó kérdéstől, meg kell vizsgálni, hogy a 2009‑es igénylési év tekintetében megállapított 10%‑os és a 2010‑es igénylési év tekintetében megállapított 5%‑os átalánykorrekció alkalmazása kellően indokolt volt‑e.

 A 10%‑os átalánykorrekció 2009‑es igénylési évre való alkalmazásának indokolásáról

110    Először is, a 10%‑os átalánykorrekció 2009‑es igénylési évre való alkalmazásának indokai nem következnek egyértelműen az összefoglaló jelentésből, amely lényegében annak kimondására szorítkozik, hogy az MPAR‑SIG és az adminisztratív keresztellenőrzések működésbeli hiányosságai, amelyek kulcsfontosságú ellenőrzés végrehajtására vonatkozó mulasztásnak minősülnek, és alátámasztják az ellenőrzési rendszer hatékonyságának hiányát, mivel az alapokra háruló veszteség magas kockázatát vonja maga után, megalapozott a 10%‑os átalánykorrekciónak az EMGA‑ra és az EMVA‑ra való kivetése.

111    E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a VI/5330/97. sz. dokumentum 10%‑os korrekció alkalmazását írja elő különösen amennyiben egy vagy több kulcsfontosságú ellenőrzést olyan rosszul vagy olyan ritkán folytattak le, hogy azok elégtelenek voltak valamely támogatás iránti kérelem támogathatóságának a megállapításához. Ezzel szemben ez a dokumentum csak 5%‑os korrekció alkalmazását írja elő, amennyiben minden ellenőrzést lefolytattak, ugyanakkor nem tartották tiszteletben a szabályozásban az ellenőrzések számára, gyakoriságára és szigorúságára vonatkozóan előírtakat.

112    Márpedig a Bizottság sem az összefoglaló jelentésben, sem pedig a román hatóságokkal folytatott levelezésében nem fejtette ki azokat az indokokat, amelyek alapján úgy vélte, hogy az MPAR‑SIG‑beli zavarok (A és B hiányosság) és az adminisztratív keresztellenőrzésekbeli mulasztások (C, D és E hiányosság) egy vagy több kulcsfontosságú ellenőrzés hatékonysága hiányához kapcsolódhatnak. Az e tekintetben előadott kifejezett indokolás annál is inkább szükséges lett volna, mivel a román MPAR‑SIG‑nek a Románia csatlakozása utáni létrehozását követően a cselekvési terv végrehajtása folyamatban volt (lásd a fenti 7. pontot).

113    Másodszor, a Bizottságnak a 10%‑os korrekció alkalmazására vonatkozó érvelése inkoherens jellegű. Ugyanis a Bizottság az ellenkérelemben azt állítja, hogy az A‑E hiányosságok mindegyike önmagában alkalmas az ilyen korrekció alkalmazásának indokolására, mivel kulcsfontosságú ellenőrzés végrehajtásának elmulasztásáról van szó.

114    Ugyanakkor a Bizottság a viszonválaszban a 10%‑os korrekció alkalmazását az MPAR‑SIG‑beli zavarok és az adminisztratív keresztellenőrzésekbeli mulasztások halmozódásásával, vagyis az A‑E hiányosságok halmozódásával indokolja. A Bizottság az MPAR‑SIG jelentőségének hangsúlyozása mellett ugyanis pontosítja, hogy az MPAR‑SIG‑beli zavarok nem az egyetlen olyan szempont, amely a 10%‑os korrekció alkalmazásához vezetett. E tekintetben emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint „a mezőgazdasági parcellák azonosítása ugyanis kulcsszerepet játszik a földterülethez kapcsolódó rendszer helyes alkalmazásánál”, hogy „a parcellák megbízható azonosítási rendszerének hiánya önmagában maga után vonja a közösségi költségvetés számára a veszteség magas kockázatát”, és hogy „ily módon önmagában az MPAR‑SIG befejezetlensége 5%‑os átalánykorrekció alkalmazását indokolja” (2015. június 16‑i Portugália kontra Bizottság ítélet, T‑3/11, nem tették közzé, EU:T:2015:388, 43. pont). A Bizottság ily módon pontosítja, hogy az A hiányosság önmagában nem indokolhatja 10%‑os átalánykorrekció alkalmazását. A Bizottság így a 10%‑os korrekció kivetése érdekében az A‑E hiányosságok kombinációjára hivatkozik, amelyek az ellenőrzési rendszer hatékonyságának hiányát vonják maguk után, ami a VI/5330/97. sz. dokumentum (lásd a fenti 111. pontot) értelmében igazolja az ilyen korrekció kivetését.

115    Márpedig a viszonválaszban adott és a Bizottság által a tárgyaláson a Törvényszék kérdésére válaszolva megerősített ezen magyarázat nem következik egyértelműen az összefoglaló jelentésből, és az ellentmondásban áll a Bizottság által az ellenkérelemben (lásd a fenti 113. pontot) hivatkozott érveléssel.

116    Ezen indokok összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat nem tartalmaz kellő indokolást a tekintetben, hogy miért alkalmaz 10%‑os korrekciót a 2009‑es igénylési év tekintetében.

 Az 5%‑os átalánykorrekció 2010‑es igénylési évre való alkalmazásának indokolásáról

117    A Bizottság az összefoglaló jelentésben az 5%‑os átalánykorrekció 2010‑es igénylési évre való alkalmazását az „MPAR‑SIG és az adminisztratív keresztellenőrzések működésbeli hiányosságaival indokolja, amelyek kulcsfontosságú ellenőrzés végrehajtására vonatkozó mulasztásnak minősülnek, és alátámasztják az ellenőrzési rendszer hatékonyságának hiányát, mivel az alapokra háruló veszteség magas kockázatát vonja maga után”. A Bizottság pontosítja, hogy „[t]ekintettel a román hatóságok által 2010‑ben megvalósított fejlesztésekre, különösen a légi felvételek aktualizálásá[ra] [támaszkodva], és az adminisztratív keresztellenőrzések javulásá[ra] (új szoftver használata a kétszeres és pontatlan kifizetések elkerülésére), 5%‑os korrekció indokolt”.

118    Az összefoglaló jelentés a megállapított különböző hiányosságok vizsgálatának keretében azonban csak az MPAR‑SIG hiányosságaira vonatkozó A és B hiányosságot, nem pedig a közigazgatási keresztellenőrzésekre vonatkozó C, D és E hiányosságot említi a 2010‑es igénylési év tekintetében. Ugyanez vonatkozik az ellenkérelemre is.

119    A Bizottság a tárgyalás során a Törvényszék egyik kérdésére válaszolva pontosította, hogy az MPAR‑SIG pontatlanságaira vonatkozó A hiányosságra és a mezőgazdasági termelők részére nyújtott információk pontatlanságára vonatkozó B hiányosságra támaszkodott az 5%‑os korrekció kivetése érdekében. Ugyanakkor hozzátette, hogy az A hiányosság önmagában nem indokolhatja 10%‑os korrekció alkalmazását.

120    Márpedig az összefoglaló jelentés inkoherenciája, amely annak ellenére, hogy kizárólag az MPAR‑SIG hiányosságaira (A és B hiányosság) hivatkozik a 2010‑es igénylési év (lásd a fenti 118. pontot) tekintetében megállapított hiányosságok vonatkozásában, az 5%‑os korrekció alkalmazása érdekében továbbá utal az adminisztratív keresztellenőrzésekbeli mulasztásokra, csak kétségeket kelthetett annak eldöntése tekintetben, hogy ezen korrekció választását a fent hivatkozott két hiányosság halmozódásával indokolták‑e, vagy hogy az kizárólag az MPAR‑SIG hiányosságain alapult.

121    Ezenkívül, figyelemmel az összefoglaló jelentés pontatlanságára és kétértelműségére, az egyáltalán nem teszi lehetővé annak megértését, hogy az MPAR‑SIG pontatlanságára vonatkozó A hiányosság a Bizottság álláspontja szerint önmagában elegendő az 5%‑os korrekció alkalmazásának igazolásához, ahogyan azt ezen intézmény a tárgyaláson kifejtette (lásd a fenti 119. pontot).

122    Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat tekintetében megsértették az indokolási kötelezettséget, amennyiben abban 5%‑os korrekciót határoznak meg a 2010‑es igénylési év tekintetében.

 A második jogalap vizsgálatára vonatkozó következtetés

123    A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy a második jogalap megalapozott a 2009‑es és 2010‑es igénylési évekre nézve a tekintetben, hogy a megtámadott határozatban elutasították a román hatóságok által javasolt hiányosságok pénzügyi hatásának egyedi vizsgálatát (lásd a fenti 80. pontot).

124    E jogalap mindazonáltal szintén megalapozott a teljes 2009‑es igénylési évre nézve a tekintetben, hogy a Bizottság elutasította az extrapolációs számítási módszer alkalmazását (lásd a fenti 105. pontot).

125    Ugyanígy helyt kell adni a második jogalapnak a 10%‑os átalánykorrekció 2009‑es igénylési évre vonatkozó (lásd a fenti 116. pontot) és az 5%‑os korrekció 2010‑es igénylési évre vonatkozó (lásd a fenti 122. pontot) alkalmazása tekintetében.

126    Következésképpen a 2009‑es igénylési évet illetően a megtámadott határozatot a Romániára vonatkozó részében az indokolás elégtelensége miatt teljes egészében meg kell semmisíteni, anélkül hogy szükséges lenne az ezen igénylési évre vonatkozó első és a harmadik jogalap vizsgálata.

127    A 2010‑es igénylési évet illetően a megtámadott határozatot az indokolás elégtelensége miatt szintén meg kell semmisíteni annyiban, amennyiben az anélkül ír elő átalánykorrekciót, hogy jogilag megkövetelt módon megindokolná a román hatóságok által javasolt, a megállapított hiányosságok egyedi vizsgálatán alapuló számítási módszer elutasítását (lásd a fenti 123. pontot).

128    Az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdéséből, amely lényegében megerősíti a VI/5330/97. sz. dokumentumban meghatározott iránymutatásokat, ugyanis az következik, hogy a Bizottság csak akkor jogosult átalánykorrekciók alkalmazására, „amennyiben az eset jellegéből fakadóan vagy mivel a tagállam nem bocsátotta a Bizottság rendelkezésére a szükséges információkat, arányos mértékű erőfeszítéssel nem lehet pontosabban megállapítani az Uniónak okozott pénzügyi kár mértékét”.

129    Ebből következően a jelen ügyben, mivel Románia fenntartotta a megállapított hiányosságok pénzügyi következményeinek egyedi értékelésére irányuló javaslattétel lehetőségét, a Bizottság nem volt jogosult átalánykorrekciót alkalmazására, anélkül hogy megfelelően indokolta és igazolta volna a javasolt értékelés elutasítását, amennyiben az nem járt aránytalan nehézséggel, amit a Bizottság nem támasztott alá (lásd a fenti 55. és 56. pontot).

130    Ebből az következik, hogy a megtámadott határozatot a Romániát érintő részében az indokolás hiánya miatt teljes egészében meg kell semmisíteni, amennyiben az a 2009‑es és 2010‑es igénylési évek tekintetében átalánykorrekciókat alkalmazott, anélkül hogy szükséges lenne a többi jogalap vizsgálata.

 A költségekről

131    Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.

132    A Bizottságot, mivel valamennyi kérelme tekintetében pervesztes lett, Románia kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján

A TÖRVÉNYSZÉK (hetedik tanács)

a következőképpen határozott:

1)      A Törvényszék az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. január 16‑i (EU) 2015/103 bizottsági végrehajtási határozatot a Romániát érintő részében megsemmisíti.

2)      Az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit és a Románia részéről felmerült költségeket.

Van der Woude Kancheva Ulloa Rubio

Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. február 16‑i nyilvános ülésen.

Aláírások

Tartalomjegyzék

A jogvita háttere és előzményei

Az eljárás és a felek kérelmei

A jogkérdésről

Előzetes észrevételek

A különböző hiányosságok pénzügyi hatására vonatkozó egyedi értékelés lefolytatása elutasításának indokolása

Az ellenőrzési statisztikák hibaarányán alapuló extrapolációs számítási módszer alkalmazásának elutasítására vonatkozó indokolás

A 2009 es igénylési évről

A 2010 es igénylési évről

A 2009 es igénylési év tekintetében 10%os, a 2010es igénylési év tekintetében pedig 5%os átalánykorrekció kivetésének indokolásáról

A 10% os átalánykorrekció 2009es igénylési évre való alkalmazásának indokolásáról

Az 5% os átalánykorrekció 2010es igénylési évre való alkalmazásának indokolásáról

A második jogalap vizsgálatára vonatkozó következtetés

A költségekről

* Az eljárás nyelve: román.