NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NILS WAHL
prednesené 29. mája 2013 (1)
Vec C‑140/12
Pensionsversicherungsanstalt
proti
Petrovi Breyovi
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Oberster Gerichtshof (Rakúsko)]
„Občianstvo Únie – Voľný pohyb osôb – Článok 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38/ES – Právo na pobyt na území iného členského štátu počas obdobia dlhšieho ako tri mesiace – Osoby, ktoré ukončili pracovnú činnosť – Podmienky pobytu – Žiadosť o osobitné nepríspevkové peňažné dávky (‚Ausgleichszulage‘) – Pojem ‚sociálna pomoc‘“
1. Myšlienka, že občan Únie môže vyhlásiť „civis europeus sum“ a odvolávať sa na tento status pri porušeniach, ktoré nastali v iných členských štátoch, bola predstavená pred 20 rokmi.(2) Prejednávaná vec nastoľuje otázku, či sa na tento status možno spoliehať aj v súčasnosti vzhľadom na ekonomické ťažkosti moderného života.
2. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania podal Oberster Gerichtshof (Najvyšší súd) (Rakúsko), ktorý rozhoduje v poslednom stupni o nároku pána Breya na „kompenzačný príspevok“ podľa rakúskych právnych predpisov (Ausgleichszulage, ďalej len „kompenzačný príspevok“), ktorý mu odmietla Pensionsversicherungsanstalt (dôchodková poisťovňa). Vnútroštátny súd chce predovšetkým vedieť, či kompenzačný príspevok predstavuje sociálnu pomoc na účely článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38/ES(3) (ďalej len „smernica 2004/38“).
3. Hoci spor sa týka práva sociálneho zabezpečenia, základnou otázkou v skutočnosti je, či má pán Brey legálny pobyt v Rakúsku, čo je podľa rakúskeho práva požiadavka na vznik nároku na kompenzačný príspevok. Rakúska vláda je zjavne znepokojená narastajúcim počtom neaktívnych migrujúcich občanov Únie, usadzujúcich sa v Rakúsku a žiadajúcich o kompenzačný príspevok.(4) Kompenzačný príspevok už Súdny dvor skúmal(5) vo vzťahu k nariadeniu (EHS) č. 1408/71(6). Vnútroštátny súd chce vedieť, či sa na kompenzačný príspevok vzťahuje pojem „sociálna pomoc“ v zmysle, v akom ho používa smernica 2004/38.
I – Právny rámec
A – Právna úprava Únie
1. Smernica 2004/38
4. Článok 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 priznáva právo na pobyt v inom členskom štáte počas obdobia dlhšieho ako tri mesiace osobám, ktoré nie sú pracovníkmi, samostatne zárobkovo činnými osobami alebo študentmi, okrem iného za predpokladu, že „majú dostatočné zdroje pre samých seba a svojich rodinných príslušníkov, aby sa nestali záťažou pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu počas obdobia ich pobytu“.
5. Článok 8 ods. 4 smernice 2004/38 bráni členským štátom v tom, aby stanovili pevnú sumu, ktorú považujú za „dostatočné zdroje“ na účely článku 7 ods. 1 písm. b), ale namiesto toho vyžaduje, aby sa zohľadnila osobná situácia dotknutej osoby.
6. Pokiaľ ide o zachovanie práva na pobyt, článok 14 ods. 2 smernice 2004/38 okrem iného stanovuje, že občania Únie sa môžu naďalej zdržiavať v hostiteľskom členskom štáte, ak spĺňajú podmienky stanovené v článku 7. Ak existuje opodstatnená pochybnosť, či občan Únie tieto podmienky spĺňa, môže hostiteľský členský štát overiť, či sú tieto podmienky splnené, pričom toto overenie sa nevykonáva systematicky. Napokon podľa článku 14 ods. 3 opatrenie na vyhostenie nesmie byť automatickým dôsledkom využitia systému sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu.
2. Nariadenie č. 883/2004
7. Podľa odôvodnenia 1 nariadenia č. 883/2004(7) (ďalej len „nariadenie č. 883/2004“) pravidlá koordinácie vnútroštátnych systémov sociálneho zabezpečenia patria do rámca voľného pohybu osôb. Odôvodnenie 4 však zdôrazňuje potrebu rešpektovať osobitné vlastnosti vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti sociálneho zabezpečenia a vypracovať iba systém koordinácie. V zmysle článku 3 ods. 5 písm. a) sociálna pomoc nepatrí do pôsobnosti nariadenia č. 883/2004.
8. V zmysle článku 3 ods. 3 sa však nariadenie č. 883/2004 uplatňuje na osobitné nepríspevkové peňažné dávky, ktoré spĺňajú kritériá uvedené v článku 70. Je to tak preto, ako uvádza článok 70 ods. 1, že tieto dávky majú znaky sociálneho zabezpečenia aj sociálnej pomoci.
9. Článok 70 ods. 2 nariadenia č. 883/2004 uvádza zoznam podstatných znakov, ktoré musí mať dávka na to, aby mohla byť kvalifikovaná ako osobitná nepríspevková peňažná dávka.(8) Právnym účinkom je, že podľa článku 70 ods. 3 sa určité pravidlá stanovené v nariadení č. 883/2004 – vrátane upustenia od pravidiel bydliska podľa článku 7 – na uvedené dávky neuplatňujú. Článok 70 ods. 4 spresňuje, že dávky sa poskytujú výhradne v členskom štáte, v ktorom má dotknutá osoba bydlisko, v súlade s právnymi predpismi tohto štátu a na náklady inštitúcie miesta bydliska.
10. Článok 90 ods. 1 nariadenia č. 883/2004 odo dňa uplatniteľnosti tohto nariadenia (1. máj 2010) zrušil nariadenie č. 1408/71, pričom nariadenie č. 1408/71 naďalej zostalo v platnosti na vymedzené účely. Rovnako ako v prípade nariadenia č. 883/2004 bola sociálna pomoc podľa článku 4 ods. 4 vylúčená z pôsobnosti nariadenia č. 1408/71. Okrem toho článok 4 ods. 2 písm. a) a článok 10a nariadenia č. 1408/71, rovnako ako jeho príloha IIa, obsahovali ustanovenia podobné ustanoveniam uvedeným vyššie, ktoré boli vložené nariadením (EHS) č. 1247/92(9).
B – Vnútroštátna právna úprava
1. Rakúsky Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz
11. Oprávnený vstup na územie Rakúska upravuje Niederlassungs‑ und Aufenthaltsgesetz (zákon o usadení sa a pobyte, ďalej len „NAG“). § 51 ods. 1 a 2 NAG stanovuje, že na základe smernice 2004/38 majú ekonomicky neaktívni občania Európskeho hospodárskeho priestoru (ďalej len „EHP“) právo na pobyt dlhší ako tri mesiace, ak majú okrem iného dostatočné zdroje na zabezpečenie svojich životných potrieb aj životných potrieb svojich rodinných príslušníkov, takže počas svojho pobytu nebudú musieť využívať dávky sociálnej pomoci ani kompenzačný príspevok.
12. Podľa § 53 NAG, ak majú občania krajín EHP s právom na pobyt na základe práva Únie v úmysle zdržiavať sa v Rakúsku dlhšie ako tri mesiace, sú povinní ohlásiť to v priebehu štyroch mesiacov od príchodu príslušnému úradu, ktorý je povinný na základe žiadosti vydať registračné potvrdenie, pokiaľ sú splnené príslušné podmienky. V prípade ekonomicky neaktívnych osôb je potrebné predložiť dôkazy o dostatočných zdrojoch.
13. Vnútroštátny súd a rakúska vláda vysvetľujú, že súčasné znenie § 51 ods. 1 NAG vyplýva zo zákona o štátnom rozpočte na rok 2011, ktorým bol zmenený a doplnený NAG, pričom pridal požiadavku legálneho pobytu s účinnosťou od 1. januára 2011(10). Podľa vnútroštátneho súdu bolo účelom zmeny a doplnenia zabrániť situácii, keď by neaktívni občania Únie a ich rodinní príslušníci mohli predstavovať neprimeranú záťaž pre rakúsky rozpočet.
2. Rakúsky Allgemeines Sozialversicherungsgesetz
14. Podľa § 292 ods. 1 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (všeobecný zákon o sociálnom poistení, ďalej len „ASVG“)(11) majú dôchodcovia nárok na kompenzačný príspevok k dôchodku, ak dôchodok vrátane čistého príjmu pochádzajúceho z ďalších zdrojov nedosahuje stanovenú hranicu životného minima. Od prijatia zákona o štátnom rozpočte uvedeného v bode 13 vyššie je takýto nárok podmienený obvyklým a legálnym bydliskom v Rakúsku.
II – Skutkový stav, konanie a prejudiciálna otázka
15. Pán Brey je nemecký štátny príslušník. On a jeho manželka, ktorá je takisto nemeckou štátnou príslušníčkou, sa do Rakúska presťahovali v marci 2011 s úmyslom natrvalo sa tam usadiť.
16. V súlade s NAG vydal Bezirkhauptmannschaft Deutschlandsberg (správny orgán v Deutschlandsbergu) 22. marca 2011 pánovi Breyovi a jeho manželke registračné potvrdenie pre občanov EHP.
17. Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania pán Brey v čase svojho vstupu na územie Rakúska poberal dva rôzne príjmy z nemeckých zdrojov: invalidný dôchodok vo výške 864,74 eura brutto mesačne a príspevok na opatrovanie vo výške 225 eur mesačne. Okrem toho nemá nijaké ďalšie príjmy ani majetok. Kým žili manželia v Nemecku, manželka pána Breya poberala základnú dávku, ktorá sa jej však už od 1. apríla 2011 nevypláca, pretože sa manželia presťahovali do Rakúska. Pán Brey a jeho manželka žijú v Rakúsku v byte, za ktorý platia mesačné nájomné vo výške 532,29 eura.
18. Rozhodnutím z 2. marca 2011 Pensionsversicherungsanstalt zamietla žiadosť pána Breya o poskytnutie kompenzačného príspevku vo výške 326,82 eura mesačne z dôvodu, že nemal dostatočné zdroje, a preto jeho pobyt nemohol byť legálny.
19. Pán Brey toto rozhodnutie napadol na Landesgericht für Zivilrechtssachen Graz, ktorý rozsudkom zo 17. mája 2011 rozhodol v neprospech Pensionsversicherungsanstalt. Nasledovalo odvolanie podané na Oberlandesgericht Graz, ktorý v podstate potvrdil rozsudok vydaný na prvom stupni. Pensionsversicherungsanstalt podala opravný prostriedok „Revision“ na vnútroštátny súd, ktorý sa rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Má sa kompenzačný príspevok považovať za dávku ‚sociálnej pomoci‘ v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) [smernice 2004/38]?“
20. Písomné pripomienky predložili pán Brey, nemecká, grécka, írska, holandská, rakúska, švédska vláda a vláda Spojeného kráľovstva, ako aj Komisia. Na pojednávaní, ktoré sa uskutočnilo 7. marca 2013, predniesli ústne pripomienky nemecká, írska, holandská, rakúska a švédska vláda, vláda Spojeného kráľovstva a Komisia.
III – Pripomienky vnútroštátneho súdu a účastníkov konania pred Súdnym dvorom
21. Oberster Gerichtshof predkladá Súdnemu dvoru na posúdenie dva smery argumentácie. Podľa prvého z nich sa smernica 2004/38 a nariadenie č. 883/2004 majú vykladať harmonizovane a jednotne. Pojem „sociálna pomoc“, tak ako sa používa v nariadení č. 883/2004, by tak mohol byť v celom rozsahu prenesený do smernice 2004/38. V tejto súvislosti nariadenie č. 883/2004 vylučuje sociálnu pomoc zo svojej pôsobnosti, ale napriek tomu prostredníctvom článku 3 ods. 3 upravuje osobitné nepríspevkové peňažné dávky bez ohľadu na skutočnosť, že tieto dávky nie je možné previesť do iných štátov. Vzhľadom na to, že kompenzačný príspevok bol vo veci Skalka kvalifikovaný ako osobitná nepríspevková peňažná dávka, táto dávka nepredstavuje sociálnu pomoc podľa nariadenia č. 883/2004 a v dôsledku toho nemôže byť považovaná za sociálnu pomoc ani podľa smernice 2004/38. Tento názor zastávajú pán Brey a Komisia.
22. Podľa druhého smeru argumentácie je pojem „sociálna pomoc“, tak ako ho používa smernica 2004/38, spojený s konkrétnym cieľom tejto smernice, a preto sa musí odlišovať od pojmu „sociálna pomoc“ použitého v nariadení č. 883/2004. Tento prístup by bol teda väčšmi v súlade s odôvodnením 13 smernice 2003/109/ES(12) (ďalej len „smernica o dlhodobom pobyte“). V súlade s tým pojem „sociálna pomoc“ použitý v smernici 2004/38 zahŕňa zo strany členského štátu pomoc vo forme životného minima poskytovanú prostredníctvom povinného daňového systému, bez ohľadu na existenciu právneho nároku alebo konkrétneho rizika. Podľa Pensionsversicherungsanstalt, ktorá zastáva tento názor, je kompenzačný príspevok vyplácaný na základe skutočnej potreby a nie je financovaný z príspevkov, ale zo štátneho rozpočtu. Preto sa naň vzťahuje pojem „sociálna pomoc“ podľa článku 7 ods. 1 písm. b) smernice. Tento názor zastáva rakúsky normotvorca.
23. Všetky vlády, ktoré v tejto veci predložili pripomienky, sa v podstate postavili na stranu tejto druhej argumentácie.
IV – Analýza
A – Rozsah prejudiciálnej otázky
24. Vnútroštátny súd sa svojou prejudiciálnou otázkou snaží zistiť, či osobitná nepríspevková peňažná dávka, akou je kompenzačný príspevok, predstavuje „sociálnu pomoc“ na účely smernice 2004/38. Vnútroštátny súd uvádza, že Súdny dvor už kompenzačný príspevok kvalifikoval ako osobitnú nepríspevkovú dávku podľa nariadenia č. 1408/71. Žiada preto o ďalšie vysvetlenie týkajúce sa pojmu „sociálna pomoc“ použitého v smernici 2004/38 a jeho vzťahu k tomuto pojmu použitému v iných právnych predpisoch, predovšetkým v nariadení č. 883/2004.
25. Mnohí z účastníkov konania pred Súdnym dvorom svoje pripomienky neobmedzujú len na túto otázku. Vo všeobecnosti sa ich pripomienky týkajú ďalších dvoch otázok: i) či je požiadavka legálneho pobytu ako podmienka vzniku nároku na kompenzačný príspevok zlučiteľná nielen s nariadením č. 883/2004, ale aj so smernicou 2004/38, a ii) či osoba v situácii, v akej sa nachádza pán Brey, spĺňa požiadavku dostatočných zdrojov stanovenú v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38.
26. Komisia vo svojich písomných pripomienkach tvrdí, že rakúska právna úprava nie je zlučiteľná so smernicou 2004/38 ani s nariadením č. 883/2004. Komisia vyzýva Súdny dvor, aby otázku preformuloval a rozhodol, či právo Únie, a najmä smernica 2004/38, umožňuje odmietnuť vyplatenie kompenzačného príspevku osobe v situácii, v akej sa nachádza pán Brey.
27. Vzhľadom na to, že spor sa týka práva sociálneho zabezpečenia, je pritom v tomto štádiu jedinou otázkou, o ktorej má vnútroštátny súd rozhodnúť, či má byť príspevok vyplatený pánovi Breyovi. Zo znenia otázky je zrejmé, že vnútroštátny súd sa snaží zistiť iba to, či je kompenzačný príspevok možné považovať za „sociálnu pomoc“ v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38. Vzhľadom na to, že Súdnemu dvoru nepredložil žiadne ďalšie otázky – napríklad v súvislosti s požiadavkou legálneho pobytu –, nie je nutné preskúmať tvrdenia týkajúce sa ďalších otázok, ktoré uviedla Komisia a viaceré členské štáty, ktoré predložili pripomienky.(13)
28. Z rovnakého dôvodu by som odmietol návrh holandskej vlády, aby Súdny dvor dodatočne rozhodol o tom, či ekonomicky neaktívna osoba, ktorá nespĺňa požiadavky stanovené v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, môže mať napriek tomu nárok na príspevok v hostiteľskom členskom štáte. Podľa článku 267 ZFEÚ totiž prislúcha výlučne vnútroštátnemu súdu, ktorý vec prejednáva a ktorý musí prevziať zodpovednosť za rozhodnutie sporu, aby s prihliadnutím na osobitosti konkrétneho prípadu posúdil potrebu prejudiciálneho rozhodnutia na vydanie svojho rozhodnutia, ako aj relevantnosť otázok položených Súdnemu dvoru.(14)
29. V každom prípade otázka, či občan Únie v situácii, v akej sa nachádza pán Brey, spĺňa požiadavku dostatočných zdrojov, predpokladá, že kompenzačný príspevok treba považovať za „sociálnu pomoc“ v kontexte smernice 2004/38. Toto posúdenie možno oddeliť od otázky týkajúcej sa práva na pobyt, ktorá nie je predmetom veci samej. Vnútroštátny súd však v tejto súvislosti môže položiť ďalšiu otázku podľa článku 267 ods. 3 ZFEÚ.
30. Som si však vedomý, že výsledok tohto konania môže ovplyvniť právo pána Breya na pobyt v Rakúsku. V prípade, že sa Súdny dvor rozhodne riešiť vec nad rámec znenia prejudiciálnej otázky, uvediem ďalšie pripomienky k tomuto bodu v záverečnej časti týchto návrhov.
B – Pojem „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38
1. Úvodné poznámky
31. Smernica 2004/38 nedefinuje pojem „sociálna pomoc“. Je teda na Súdnom dvore, aby podal výklad tohto pojmu.
32. Komisia a pán Brey odkazujú nielen na smernicu 2004/38, ale aj na nariadenie č. 883/2004. Zastávajú názor, že žiadna z dávok, ktoré patria do pôsobnosti nariadenia č. 883/2004 – bez ohľadu na spôsob, podobu alebo formu ich úpravy –, nemôže predstavovať sociálnu pomoc.
33. Naproti tomu viaceré vlády, ktoré predložili pripomienky, v podstate odkazujú na ďalšie dva predpisy sekundárneho práva, a to na smernicu o dlhodobom pobyte a na smernicu o zlúčení rodiny(15), a tvrdia, že pojem „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v týchto smerniciach, sa väčšmi podobá tomuto pojmu, ako je použitý v smernici 2004/38.
34. Všeobecne platí, že je žiaduce vykladať pojmy práva Únie jednotne, pretože to zvyšuje právnu istotu. Jednotný výklad však v praxi nie je vždy možný.(16) V prejednávanej veci dospeli účastníci konania pred Súdnym dvorom k opačným záverom, pokiaľ ide o pojem „sociálna pomoc“, ako je použitý v smernici 2004/38, pretože ho vykladali so zreteľom na rôzne ďalšie predpisy sekundárneho práva. Vzhľadom na rozdiely medzi nimi je zrejmé, že pojem „sociálna pomoc“, tak ako je použitý vo všetkých týchto rôznych kontextoch, nemôže mať rovnaký význam. V dôsledku toho treba uskutočniť výber.
2. Analýza pojmu „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v smernici 2004/38
35. Smernica 2004/38 upravuje právo občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov. Je štruktúrovaná tak, aby sa rozlišovalo medzi pobytom kratším ako tri mesiace, pobytom dlhším ako tri mesiace a trvalým pobytom, ktorý sa získa po piatich po sebe nasledujúcich rokoch pobytu.
36. Z tejto štruktúry vyplývajú rôzne podmienky týkajúce sa práva na pobyt. Konkrétne podľa článku 6 smernice 2004/38 majú všetci občania Únie právo na pobyt na území iného členského štátu počas obdobia nepresahujúceho tri mesiace. Článok 7 stanovuje podmienky pobytu dlhšieho ako tri mesiace na základe toho, či dotknutý občan Únie je alebo nie je ekonomicky aktívny. Osoby, ktoré nie sú pracovníkmi, samostatne zárobkovo činnými osobami alebo študentmi, musia okrem iného splniť požiadavku dostatočných finančných prostriedkov uvedenú v bode 4 vyššie. Podľa článku 16 smernice 2004/38 v okamihu nadobudnutia práva na trvalý pobyt už článok 7 právo na pobyt neurčuje.
37. Analýza smernice 2004/38 ukazuje, že jedno z jej ustanovení – článok 8 ods. 4 – spája pojem „sociálna pomoc“ s pojmom „sociálne zabezpečenie“. Podľa tohto ustanovenia suma, ktorá sa považuje za „dostatočné zdroje“ na účely článku 7 ods. 1 písm. b), nesmie byť vyššia ako hranica stanovená pre štátnych príslušníkov hostiteľského členského štátu na získanie nároku na sociálnu pomoc, alebo ak sa toto kritérium neuplatňuje, nesmie byť vyššia ako minimálny dôchodok sociálneho zabezpečenia vyplácaný hostiteľským členským štátom. V takej situácii sa minimálny dôchodok sociálneho zabezpečenia používa namiesto sociálnej pomoci ako meradlo a následne určuje, či občan Únie má dostatočné zdroje. Na účely stanovenia, či konkrétny občan Únie má právo zdržiavať sa v inom členskom štáte, sa teda pojmy „sociálna pomoc“ a „sociálne zabezpečenie“ do určitej miery prekrývajú.
38. Zatiaľ čo hlavným cieľom smernice 2004/38 je zjednodušiť a posilniť právo všetkých občanov Únie na slobodu pohybu a pobytu,(17) osobitným cieľom článku 7 ods. 1 písm. b) je zabezpečiť, aby osoby vykonávajúce svoje právo na pobyt nepredstavovali neprimeranú záťaž pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu počas počiatočného obdobia pobytu(18). To znamená, že účelom tohto ustanovenia je zabrániť tomu, aby ekonomicky neaktívni občania Únie využívali sociálny systém hostiteľského členského štátu na financovanie svojho živobytia.
39. Pojem „systém sociálnej pomoci členského štátu“ má samostatný význam v rámci práva Únie.(19) Je pravda, že Súdny dvor k tomuto záveru dospel v zmysle inej smernice, a to smernice o zlúčení rodiny. Formulácia použitá Súdnym dvorom však nenaznačuje, že by sa jeho závery obmedzovali len na túto smernicu. Navyše v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 nie je uvedený žiadny odkaz na vnútroštátne právne predpisy.
40. Aj napriek tomu, že tento pojem má v rámci práva Únie autonómny význam, pojem „sociálna pomoc“ použitý v smernici 2004/38 sa nemusí nutne vykladať rovnakým spôsobom, ako je to v kontexte iných právnych predpisov Únie.
41. Z doslovného hľadiska má pojem „sociálna pomoc“ odborné konotácie a žiadny zjavný bežný význam. Navyše z porovnania rôznych oficiálnych jazykových verzií vyplýva, že sa pojem nepoužíva rovnakým spôsobom.(20) To znamená, že pojem „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v smernici 2004/38, nemal mať presne určený význam. V zmysle cieľov a účelov smernice 2004/38 sa zdá, že ide o dávky, na ktoré občan Únie neprispieval a ktoré sú financované zo štátneho rozpočtu.
42. Komisia tvrdí, že význam pojmu „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v smernici 2004/38, sa musí posudzovať v zmysle legislatívneho návrhu predchádzajúceho jeho prijatiu.(21) Komisia tvrdí, že odkazom na zásadu nemožnosti preniesť sociálnu pomoc – základnú zásadu nariadenia č. 883/2004 – travaux préparatoires naznačujú, že výklad smernice má odrážať nariadenie č. 883/2004. Bez ohľadu na nejasnosť dôvodovej správy („… nie je spravidla…“) však skutočnosť, že ostatné inštitúcie na túto osobitnú skutočnosť počas legislatívneho procesu nereagovali, sama osebe nepotvrdzuje ani nespochybňuje pripomienky uvedené v samotnom dokumente Komisie. Okrem toho vyššie uvedená spojitosť medzi „sociálnou pomocou“ a „sociálnym zabezpečením“ v článku 8 ods. 4 smernice 2004/38 tento argument oslabuje.
43. V každom prípade, ak by nemožnosť prenosu bola hlavným kritériom pojmu „sociálna pomoc“ podľa článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, čo naznačujú travaux préparatoires, potom by na rozdiel od názoru Komisie kompenzačný príspevok predstavoval sociálnu pomoc. V skutočnosti osobitné nepríspevkové peňažné dávky nemožno preniesť podľa článku 70 ods. 4 nariadenia č. 883/2004.
44. Na základe vyššie uvedeného som dospel k záveru, že i) pojem „sociálna pomoc“, ako je použitý v smernici 2004/38, má v súlade s cieľom smernice 2004/38 obmedzovať práva občanov Únie na slobodu pohybu tým, že ochráni verejné finančné zdroje členského štátu (pozri bod 38 vyššie), ii) pojem nutne nesúvisí s ďalšími právnymi predpismi Únie (pozri body 39 až 40 vyššie) a iii) pojem je pravdepodobne úmyselne nepresný (pozri body 37 a 47 vyššie). V nasledujúcich bodoch posúdim otázku, či tento výklad potvrdzujú alebo vylučujú ďalšie predpisy sekundárneho práva, na ktoré odkazuje vnútroštátny súd a účastníci konania, ktorí predložili pripomienky.
3. Porovnanie s pojmom „sociálna pomoc“, ako je použitý v nariadení č. 883/2004
45. Ako som už uviedol vyššie, Komisia a vnútroštátny súd navrhujú výklad smernice 2004/38 v súlade s nariadením č. 883/2004. Tvrdia, že v dôsledku toho by bol kompenzačný príspevok vylúčený z pojmu „sociálna pomoc“, pretože ten patrí do pôsobnosti nariadenia č. 883/2004.
46. Nariadenie č. 883/2004 koordinuje systémy sociálneho zabezpečenia zavedené v členských štátoch. V rámci tejto koordinácie hlava I stanovuje všeobecne uplatniteľné ustanovenia, vrátane zoznamu častí sociálneho zabezpečenia v článku 3 ods. 1, na ktoré sa nariadenie č. 883/2004 uplatňuje. Hlava II ďalej stanovuje pravidlá na určenie uplatniteľných vnútroštátnych právnych predpisov. Ustanovenia nariadenia č. 883/2004 teda tvoria systém kolíznych noriem.(22) Hlava III obsahuje väčšinu ustanovení podrobnejšie koordinujúcich rôzne kategórie dávok, na ktoré sa nariadenie č. 883/2004 uplatňuje, a zahŕňa kapitolu 9 o osobitných nepríspevkových peňažných dávkach. Hlavy IV, V a VI obsahujú rôzne iné ustanovenia (napr. o spolupráci medzi príslušnými orgánmi členských štátov). K nariadeniu č. 883/2004 je pripojených niekoľko príloh (I až XI), ktoré okrem iného spresňujú právne predpisy uplatniteľné v jednotlivých členských štátoch na menovite uvedené kategórie dávok, na ktoré sa nariadenie č. 883/2004 uplatňuje.
47. Na účely pochopenia štruktúry a kontextu nariadenia č. 883/2004 je však predsa len potrebný bližší pohľad na rozdiely medzi sociálnym zabezpečením, sociálnou pomocou a osobitnými nepríspevkovými dávkami.
48. V článku 3 ods. 5 písm. a) nariadenie č. 883/2004 stanovuje rozdiel medzi sociálnou pomocou a sociálnym zabezpečením. Podľa judikatúry však môžu niektoré kategórie dávok spĺňať dvojakú funkciu sociálnej pomoci aj sociálneho zabezpečenia („zmiešané dávky“).(23) Tieto kategórie dávok sú teraz upravené článkom 70 nariadenia č. 883/2004. Článok 70 ods. 1 stanovuje ich hlavné vlastnosti.
49. Je ustálenou judikatúrou, že pokiaľ ide o rozsah nariadenia č. 883/2004, dávka môže byť považovaná za dávku sociálneho zabezpečenia, pokiaľ je priznávaná poberateľom mimo akéhokoľvek individuálneho a diskrečného posúdenia osobných potrieb, na základe zákonom stanovenej situácie a ak sa vzťahuje na jedno z rizík výslovne uvedených v článku 3 ods. 1.(24)Osobitné nepríspevkové dávky sú definované z hľadiska ich účelu. Musia nahrádzať alebo dopĺňať dávku sociálneho zabezpečenia, aj keď sa od nej odlišujú, a musia mať povahu sociálnej pomoci odôvodnenej hospodárskymi a sociálnymi potrebami, ktoré boli stanovené právnou úpravou s objektívnymi kritériami.(25) Pojmy „dávka sociálneho zabezpečenia“ a „osobitná nepríspevková dávka“ sa teda navzájom vylučujú.(26)
50. Sociálna pomoc však v nariadení č. 883/2004 nie je definovaná. Zvykne byť preto definovaná v negatívnom zmysle tak, že zahŕňa dávky, na ktoré sa nevzťahuje pojem „dávka sociálneho zabezpečenia“ uvedený v bode 49 vyššie.(27) Významných znakom „sociálnej pomoci“ je pritom potreba. Súdny dvor rozhodol, že prideľovanie dávky na základe individuálneho posúdenia osobných potrieb žiadateľa „je príznačné pre sociálnu pomoc“(28). Z toho tiež vyplýva, že článok 3 ods. 5 nariadenia č. 883/2004, ktorý okrem iného vylučuje sociálnu pomoc, sa musí vykladať reštriktívne.(29)
51. Všeobecným predmetom a cieľom nariadenia č. 883/2004 je v súlade s článkom 42 ES (teraz článok 48 ZFEÚ) zabezpečiť voľný pohyb migrujúcim zamestnancom a samostatne zárobkovo činným osobám, ako aj od nich závislým osobám stanovením príslušného ustanovenia v oblasti sociálneho zabezpečenia. Cieľom nariadenia č. 883/2004 je okrem iného zabezpečiť, aby príspevky systému sociálneho zabezpečenia v jednom členskom štáte mohli byť prenesené do iného členského štátu, čím sa posilní právo na slobodu pohybu a prispeje sa k zlepšeniu životnej úrovne a podmienok zamestnania.(30) Táto úprava je všeobecnejšie rozšírená na nepracujúce osoby v zmysle článku 308 ES (teraz článok 352 ZFEÚ).
52. Z odôvodnenia 4 však vyplýva, že cieľom nariadenia č. 883/2004 nie je harmonizácia, ale iba koordinácia systémov sociálneho zabezpečenia členských štátov. Súdny dvor rozhodol, že sociálna pomoc a iné obdobné dávky, ktoré presahujú rámec tohto nariadenia, zostávajú v právomoci členských štátov.(31)
53. Vzhľadom na vyššie uvedené sa zdá, že osobitným cieľom článku 3 ods. 5 písm. a) nariadenia č. 883/2004 je zabezpečiť, aby sociálna pomoc sama osebe zostala nekoordinovaná a v právomoci členských štátov. Z rovnakých dôvodov je účelom ustanovení nariadenia č. 883/2004 upravujúcich osobitné nepríspevkové peňažné dávky zabezpečiť, aby tieto príspevky – ktoré majú zmiešaný charakter a ktoré by inak bolo možné preniesť – naďalej podliehali podmienke bydliska v členskom štáte, ktorý nesie bremeno ich nákladov.(32)
54. Na tomto mieste je vhodné porovnať spôsob, akým sa pojem „sociálna pomoc“ používa v nariadení č. 883/2004 a akým sa používa v smernici 2004/38.
55. Okrem skutočnosti, že ani jedno z opatrení vôbec neodkazuje na to druhé, ich jednotlivé jazykové verzie nepoužívajú jednotnú terminológiu. Navyše, ako bolo uvedené vyššie, v smernici 2004/38 sa pojmy „sociálna pomoc“ a „sociálne zabezpečenie“ v určitom zmysle prekrývajú. Naopak nariadenie č. 883/2004 tieto pojmy zreteľne oddeľuje. Navyše reštriktívny výklad pojmu „sociálna pomoc“, ako je použitý v nariadení č. 883/2004 (pozri bod 50 vyššie), prakticky nie je možné použiť na účely smernice 2004/38, ktorá nestanovuje rovnaké rozlíšenie.
56. Pojem „sociálna pomoc“, ako je používaný v obidvoch právnych predpisoch, nemôže byť rovnaký predovšetkým preto, lebo majú odlišné ciele.(33) Cieľom článku 3 ods. 5 písm. a) a článku 70 ods. 4 nariadenia č. 883/2004 je zabrániť prenosu dávok, ktoré upravujú. Na druhej strane cieľom článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 je zabezpečiť, aby osoby s právom na pobyt nepredstavovali neprimeranú záťaž pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu. Túto otázku harmonizuje smernica 2004/38, a preto členské štáty nemajú právomoc ju upravovať, na rozdiel od obsahu pojmu „sociálna pomoc“, ako je použitý v nariadení č. 883/2004.
57. Z toho dôvodu nezastávam názor, že obsah pojmu „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v nariadení č. 883/2004, akokoľvek spochybňuje predchádzajúci názor uvedený v bode 44 vyššie, pretože tieto dva pojmy sa netýkajú rovnakých otázok. Zostáva mi preskúmať dva právne nástroje uplatnené na objasnenie pojmu „sociálna pomoc“.
4. Porovnanie s pojmom „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v smernici o zlúčení rodiny a smernici o dlhodobom pobyte
58. Holandská, rakúska a švédska vláda a vláda Spojeného kráľovstva odkazujú na článok 7 ods. 1 písm. c) smernice o zlúčení rodiny, ktorý sa podľa nich podobá článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 a ktorý Súdny dvor vyložil v rozsudku Chakroun.
59. Smernica o zlúčení rodiny upravuje právo štátnych príslušníkov tretích krajín na zlúčenie rodiny na základe právnych predpisov Únie. Jej cieľom je stanoviť podmienky na uplatnenie práva na zlúčenie rodiny štátnymi príslušníkmi tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov, a stanovuje požiadavky na výkon tohto práva.(34) Článok 7 ods. 1 písm. c) v tejto súvislosti obmedzuje právo štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí majú stabilné a pravidelné príjmy, ktoré sú dostatočné na udržiavanie ich domácností „bez zaťaženia systému sociálnej pomoci dotknutého členského štátu“. Kapitola VI upravuje vstup a pobyt rodinných príslušníkov.
60. V rozsudku Chakroun Súdny dvor rozhodol, že pojem „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v článku 7 ods. 1 písm. c) smernice o zlúčení rodiny, treba vykladať v tom zmysle, že odkazuje na pomoc, ktorá nahrádza nedostatok trvalého, pravidelného a dostatočného príjmu, a nie na pomoc, ktorá umožňuje pokryť mimoriadne alebo nečakané potreby.(35)
61. Smernica o dlhodobom pobyte, na ktorú odkazujú vnútroštátny súd a rakúska vláda, upravuje nielen nadobudnutie statusu osoby s dlhodobým pobytom v inom členskom štáte, ale aj pobyt v iných členských štátoch na základe tohto statusu a ekonomické požiadavky, ktoré musia byť v tejto súvislosti splnené. Článok 11 ods. 4 tejto smernice stanovuje, že členské štáty môžu obmedziť rovnaké zaobchádzanie vo vzťahu k sociálnej pomoci a sociálnej ochrane na „základnú podporu“. V tomto bode rakúska vláda a vnútroštátny súd odkazujú na odôvodnenie 13(36), pričom rakúska vláda odkazuje aj na rozsudok vo veci Kamberaj(37).
62. V rozsudku Kamberaj Súdny dvor v bode 90 rozhodol, že cieľom smernice o dlhodobom pobyte je podporovať integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa oprávnene a nepretržite zdržiavajú v členských štátoch. V bode 92 rozhodol, že príspevok na bývanie predstavuje základnú sociálnu podporu v zmysle článku 11 ods. 4 tejto smernice, za predpokladu, že cieľom predmetnej dávky je zabezpečiť dôstojnú existenciu všetkých osôb, ktoré nemajú dostatok prostriedkov, v súlade s článkom 34 Charty základných práv Európskej únie. V bode 85 rozsudku Kamberaj Súdny dvor ďalej rozhodol, že výpočet, ktorý je uvedený v odôvodnení 13, nie je taxatívny.
63. Názor uvedený v bode 44 vyššie v súvislosti s pojmom „sociálna pomoc“, ako je použitý v smernici 2004/38, sa preto javí potvrdený smernicou o zlúčení rodiny a smernicou o dlhodobom pobyte.
64. Všetky tri smernice používajú nepresný a široký koncept „sociálnej pomoci“. Napríklad na to, aby členské štáty na účely zlúčenia rodiny podľa článku 7 ods. 1 písm. c) smernice o zlúčení rodiny zistili, či má štátny príslušník tretej krajiny trvalé a pravidelné príjmy, môžu „vziať do úvahy aj úroveň minimálnej vnútroštátnej mzdy a dôchodku“. Platí to aj v prípade štátnych príslušníkov tretích krajín s dlhodobým pobytom, ktorí chcú mať bydlisko v inom členskom štáte podľa článku 15 ods. 2 písm. a) smernice o dlhodobom pobyte. Tieto ustanovenia sú porovnateľné s článkom 8 ods. 4 smernice 2004/38. Okrem toho článok 11 ods. 1 písm. d) smernice o dlhodobom pobyte nerozlišuje medzi sociálnym zabezpečením, sociálnou pomocou a sociálnou ochranou.
65. Hoci sa smernica 2004/38 a obidve ďalšie smernice týkajú rôznych kategórií osôb a nemajú striktne totožný účel ani rozsah,(38) ich spoločným cieľom je úprava práva na pobyt. Navyše sa zdá, že pravidlá týkajúce sa sociálnej pomoci vyplývajú zo spoločného záujmu chrániť štátny rozpočet. Z tohto dôvodu možno „sociálnu pomoc“ chápať tak, že označuje ten istý pojem vo všetkých troch smerniciach. Zdá sa, že to zodpovedá názoru Súdneho dvora, ktorý v rozsudku Chakroun v súvislosti s pojmom „sociálna pomoc“ odkazuje na bod 29 rozsudku vo veci Eind(39), ktorý sa okrem iného týkal výkladu smernice 90/364/EHS(40).
66. Pokiaľ ide o smernicu 2004/38, dôležité je tiež rozhodnutie Súdneho dvora, podľa ktorého formulácia „systém sociálnej pomoci príslušného členského štátu“, ako je použitá v článku 7 ods. 1 písm. c) smernice o zlúčení rodiny, zahŕňa sociálnu pomoc poskytovanú verejnými orgánmi či už na národnej, regionálnej alebo komunálnej úrovni.(41) Je to v súlade s myšlienkou, že dávka musí byť súčasťou systému sociálnej pomoci.
67. Z týchto dôvodov som dospel k záveru, že pojem „sociálna pomoc“ použitý v smernici 2004/38 je podobný pojmu použitému v ďalších dvoch smerniciach. Preto by sa mal vykladať obdobne.
5. Predbežný záver
68. Na základe vyššie uvedeného sa domnievam, že definícia pojmu „sociálna pomoc“ v rozsudku Chakroun sa má uplatniť na článok 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38. Z toho vyplýva, že na účely tohto ustanovenia pojem „sociálna pomoc“ odkazuje na pomoc poskytovanú verejnými orgánmi – či už na národnej, regionálnej alebo komunálnej úrovni –, ktorá nahrádza nedostatok trvalého, pravidelného a dostatočného príjmu, a nie na pomoc v prípade mimoriadnych alebo nečakaných potrieb.
69. Hoci otázka, či je dávka upravená nariadením č. 883/2004, by nemala byť rozhodujúca vo vzťahu k pojmu „sociálna pomoc“, tak ako je použitý v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, neznamená to, že nariadenie nemá vôbec žiadny význam, a nevedie to ani k záveru, že rozhodnutie Súdneho dvora vo veci Skalka je prekonané. V rozsahu, v akom dávka predstavuje sociálnu pomoc podľa nariadenia č. 883/2004 – čo znamená, že nárok je založený na potrebách príjemcu a nie na príspevkoch –, to bude platiť aj podľa smernice 2004/38.
70. Navyše Súdny dvor v rozsudku Skalka poznamenal, že kompenzačný príspevok zaručuje minimálne prostriedky na živobytie osobám, ktorých celkový príjem klesol pod zákonnú hranicu, a že to je úzko spojené so socioekonomickou situáciou v Rakúsku, pričom sa zohľadnila životná úroveň v Rakúsku. Náklady na financovanie týchto príspevkov znášal štátny rozpočet a nie príjemcovia prostredníctvom platieb príspevkov. Takáto dávka bola teda „svojou povahou sociálnou pomocou v rozsahu, v akom má zabezpečiť príjemcovi minimálny životný štandard v prípade nedostatočného dôchodku“(42).
71. Keďže kompenzačný príspevok má slúžiť ako kompenzácia nedostatku stabilných, pravidelných a dostatočných zdrojov, a nielen ako riešenie mimoriadnych alebo nečakaných potrieb, má sa teda považovať za „sociálnu pomoc“ v zmysle článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38.
C – Vecné pripomienky, na ktoré sa nevzťahuje prejudiciálna otázka
72. V prípade, že sa Súdny dvor rozhodne poskytnúť vnútroštátnemu súdu ďalšie aspekty výkladu, ktoré mu môžu byť užitočné pri rozhodovaní v tejto veci, podľa ustálenej judikatúry môže Súdny dvor pri uplatnení článku 267 ZFEÚ vyňať z textu prejudiciálnej otázky a zo skutočností opísaných v návrhu všetky prvky, ktoré sa týkajú výkladu práva Únie.(43) Navyše, aj keď podľa článku 267 ZFEÚ nie je úlohou Súdneho dvora rozhodovať o zlučiteľnosti vnútroštátnych právnych predpisov s pravidlami práva Únie, môže poskytnúť výklad vyplývajúci z práva Únie, ktorý vnútroštátnemu súdu umožní posúdiť tento súlad na účely rozhodnutia sporu, v ktorom rozhoduje.(44)
73. Zdá sa, že z týchto dôvodov je potrebné sa zamyslieť nad dvomi otázkami: i) či vnútroštátne ustanovenia uplatniteľné vo veci samej sú zlučiteľné so smernicou 2004/38 a ii) či vyplatenie kompenzačného príspevku vedie k neprimeranému zaťaženiu rakúskeho systému sociálnej pomoci.
1. Zlučiteľnosť vnútroštátnej právnej úpravy, podľa ktorej je legálny pobyt podmienkou vzniku nároku na sociálnu pomoc, so smernicou 2004/38
74. Na úvod by som poznamenal, že nemecká verzia článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 používa formuláciu „so dass sie… keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen“. Dalo by sa to preložiť „aby počas svojho pobytu nemuseli využívať dávky sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu“, a preto sa toto ustanovenie zdá v nemčine striktnejšie než v ostatných jazykových verziách. Uvedený preklad by mohol naznačovať, že systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu nie je vôbec možné využiť.
75. Takýto výklad by bol v rozpore s ostatnými ustanoveniami smernice 2004/38. V skutočnosti článok 8 ods. 4 smernice 2004/38 vyžaduje individuálne posúdenie osobnej situácie občana Únie. Článok 14 ods. 2 stanovuje, že iba vtedy, ak existuje odôvodnená pochybnosť, či občan Únie spĺňa požiadavku dostatočných zdrojov, tak ako je to stanovené v článku 7, môže členský štát nesystematicky overiť, či sú tieto podmienky splnené. Podobne článok 14 ods. 3 výslovne zakazuje opatrenie vyhostenia v dôsledku využívania systému sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu. V rozsudku vo veci Komisia/Belgicko(45), ktorá sa okrem iného týkala smernice 90/364, Súdny dvor vyjadril nesúhlas s praxou zahŕňajúcou automatické vyhostenie, keď občania Únie neboli schopní poskytnúť dôkaz o dostatočných zdrojoch v stanovenej lehote.
76. Takýto výklad nemôže byť v súlade ani s odôvodnením smernice 2004/38. Odôvodnenie 10 v skutočnosti neodkazuje len na záťaž, ale na neprimeranú záťaž. Inými slovami, ku strate práva na pobyt môže viesť nie hocijaká záťaž, ale len taká, ktorá dostatočne bráni riadnemu fungovaniu systému sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu. Členské štáty musia strpieť určitý stupeň finančnej solidarity medzi štátnymi príslušníkmi hostiteľského členského štátu a štátnymi príslušníkmi iných členských štátov.(46) Odôvodnenie 16 stanovuje príslušné kritériá na určenie, či občan Únie je neprimeranou záťažou pre systém sociálnej pomoci príslušného členského štátu. Medzi tieto kritéria patrí, či ide o dočasné ťažkosti, dĺžka pobytu, osobná situácia a výška poskytnutej pomoci.
77. Nemecká verzia článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38 sa vzhľadom na tieto pripomienky javí prekvapivá. Podmieniť právo na pobyt v inom členskom štáte tým, aby osoba nemala nárok na sociálnu pomoc, by úplne zbavilo vyššie uvedené ustanovenia smernice 2004/38 ich účelu. Na stanovenie významu tohto ustanovenia sa teda nemecká verzia musí vykladať v zmysle všeobecnej systematiky a účelu smernice 2004/38. Znenie tohto ustanovenia nemôže samo osebe slúžiť ako jediný základ jej výkladu alebo rušiť iné jazykové verzie.(47)
78. Na tomto mieste je dôležité poznamenať, že § 51 ods. 1 NAG odzrkadľuje nemeckú verziu článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38. Právo občanov Únie zdržiavať sa v Rakúsku je teda zrejme podmienené nepoberaním kompenzačného príspevku. Navyše podľa § 292 ods. 1 ASVG sa kompenzačný príspevok poskytuje len osobám, ktoré majú legálny pobyt v Rakúsku. Preto sa zdá, že cieľom týchto ustanovení je vylúčiť občanov Únie, ktorí sa chcú v Rakúsku zdržiavať dlhšie ako tri mesiace (a pravdepodobne až do nadobudnutia trvalého pobytu podľa článku 16 smernice 2004/38), z uplatnenia systému tohto členského štátu, ako aj z príspevkov, akým je kompenzačný príspevok.
79. V prípade, že tento výklad vnútroštátneho práva je správny – o čom má rozhodnúť Oberster Gerichtshof(48), – budem musieť súhlasiť s Komisiou, že občania Únie sú na základe toho znevýhodnení v porovnaní s rakúskymi štátnymi príslušníkmi, ktorí, ako uznala rakúska vláda, majú neodňateľné právo na pobyt v Rakúsku(49), a teda ľahšie spĺňajú túto podmienku. Aj keď spomínané pravidlá nediskriminujú priamo na základe štátnej príslušnosti, vedú podľa mňa k nepriamej diskriminácii.(50)
80. Súdny dvor pri viacerých príležitostiach rozhodol, že členské štáty môžu požadovať legálny pobyt pred poskytnutím dávky sociálnej pomoci za predpokladu, že takáto požiadavka je v súlade s právom Únie.(51) Pre vnútroštátneho normotvorcu je legitímne chcieť sa uistiť o existencii skutočnej väzby medzi žiadateľom o dávku a príslušným členským štátom.(52) V článku 70 ods. 4 nariadenia č. 883/2004 sa okrem toho jasne uvádza, že osobitné nepríspevkové peňažné dávky sa poskytujú v súlade s právnymi predpismi hostiteľského členského štátu.
81. Podľa smernice 2004/38 by sa mohlo zdať legitímne, že členský štát chráni systém sociálnej pomoci vo vzťahu k neaktívnym občanom Únie, ktorí ešte nezískali trvalé bydlisko. Na rozdiel od názoru nemeckej vlády však z bodov 75 a 76 vyššie vyplýva, že pravidlá, ktoré právo na pobyt podmieňujú tým, že osoba nevyužíva systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu, a ktoré nepredpisujú individuálne posúdenie ekonomickej spôsobilosti občana Únie, sú nezlučiteľné s článkom 8 ods. 4 a článkom 14 ods. 3 smernice 2004/38. Samotná žiadosť o sociálnu pomoc nemôže sama osebe predstavovať neprimeranú záťaž pre systém sociálnej pomoci členského štátu a viesť ku strate práva na pobyt – ako zrejme pripúšťa rakúska vláda. V rozsudku Chakroun Súdny dvor z pojmu „sociálna pomoc“ vylúčil mimoriadne alebo nečakané potreby. Občan Únie tak nemôže byť potrestaný za to, že o túto pomoc požiada. Napokon je však vecou vnútroštátneho súdu, aby overil, či vnútroštátne právo môže byť vykladané takým spôsobom, ktorý by bol v súlade s právom Únie.(53)
2. O otázke, či vyplácanie kompenzačného príspevku predstavuje neprimeranú záťaž pre rakúsky systém sociálnej pomoci
82. Za predpokladu, že Súdny dvor prijme môj výklad pojmu „sociálna pomoc“, ako je použitý v článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38, a že rakúske právo možno vykladať v súlade s právom Únie, otázkou zostáva, či uznanie nároku pána Breya na kompenzačný príspevok bude neprimeranou záťažou pre rakúsky systém sociálnej pomoci. Vzhľadom na obsah odôvodnenia 16 smernice 2004/38 sa zdá, že to tak bude.
83. Pán Brey podľa údajov nemá nijaký príjem okrem dvoch dôchodkov vo výške 1 089,74 eura mesačne (z ktorých jeden je pred zdanením). S týmto príjmom musí živiť seba a svoju manželku – ktorá už príjem nemá – a platiť mesačné nájomné vo výške 532,29 eura, z čoho im zostáva maximálne 557,45 eura mesačne na jedlo, predmety bežnej spotreby a ďalšie základné životné potreby. Táto suma je pod hranicou životného minima stanoveného rakúskymi právnymi predpismi, čo predstavuje situáciu, keď má kompenzačný príspevok slúžiť ako náprava, a dôvod, prečo pán Brey požiadal o mesačnú platbu vo výške 326,82 eura.
84. Vzhľadom na to, že pán Brey je dôchodca, nie je pravdepodobné, že jeho finančné problémy sa časom zmenia alebo že o dávku požiadal preto, aby prekonal mimoriadne, nečakané ťažkosti.(54)
85. Požadovaná suma sa zjavne nezdá neprimeraná. Celková výška pomoci však môže narásť do značnej výšky v závislosti od rozhodnutia rakúskych orgánov zrušiť pánovi Breyovi povolenie na pobyt.
86. Nezdá sa, že by pán Brey, ktorý je nemeckým štátnym príslušníkom ruského pôvodu, mal akékoľvek osobné väzby s Rakúskom. Podľa vnútroštátneho súdu sa však do Rakúska presťahoval z dôvodu, že bol v Nemecku, ako sám tvrdí, obeťou diskriminácie na základe pôvodu.
87. Napokon pôvodné správne rozhodnutie o zamietnutí žiadosti pána Breya bolo vydané 2. marca 2011, teda pred získaním povolenia na pobyt z 22. marca 2011. Vnútroštátny súd uvádza, že manželský pár sa v Rakúsku usadil v priebehu marca 2011. Jeho pobyt v Rakúsku pred podaním žiadosti teda nebol vôbec významne dlhý. Za týchto okolností by sa mohlo zdať, že pán Brey už nespĺňa požiadavky na legálny pobyt na základe článku 7 ods. 1 písm. b) smernice 2004/38.
88. V nadväznosti na vyššie uvedené úvahy sa na prvý pohľad javí zložité pochopiť, ako môže jedna osoba predstavovať neprimeranú záťaž pre financie členského štátu. Pravidlá smernice 2004/38 by však nemali zmysel, ak by to nebolo pochopiteľné. Naproti tomu, ak by išlo len o jednorazovú platbu vo výške 326,82 eura, zjavne by nebolo možné hovoriť o „neprimeranej záťaži“. Neprimeranosť spočíva v tom, že vyplatenie kompenzačného príspevku sa neustále opakuje, pričom pán Brey nie je schopný preukázať žiadne predchádzajúce väzby s rakúskou spoločnosťou, ktoré by takéto vyplácanie odôvodňovali. Ak by jeho väzba s rakúskou spoločnosťou, napríklad že tam pracoval, býval a platil dane, vznikla skôr, situácia by bola iná.
89. Zastávam teda názor, že pán Brey nemá nárok na kompenzačný príspevok. Vzhľadom na to, že odišiel do Rakúska, jeho rodina prišla o dôchodok, ktorý poberala jeho žena, ako aj o ďalšie dávky založené na pobyte, na ktoré mal pán Brey nárok v Nemecku. Tento nešťastný dôsledok však vyplýva z nedostatku harmonizácie pravidiel členských štátov v oblasti sociálnej pomoci.
90. V každom prípade nezastávam názor, že problém legálneho pobytu pána Breya je možné úplne vyriešiť v konaní pred Súdnym dvorom. Na jednej strane by to viedlo k uplatňovaniu práva na skutkový stav veci. Na druhej strane by tým došlo k narušeniu konania o zrušení práva na pobyt.
91. Rakúska vláda tvrdí, že jej sociálne úrady rozhodujú o zákonnosti práva občana Únie na pobyt samostatne a nezávisle od skutočnosti, či pán Brey už získal povolenie na pobyt od imigračného úradu. Vzhľadom na to, že legálny pobyt je podmienkou na vyplatenie kompenzačného príspevku, táto vláda tvrdí, že sociálne úrady musia mať možnosť posúdiť, či žiadateľ má legálny pobyt v Rakúsku.
92. Zastávam názor, že dané tvrdenie nemá žiadny vplyv na túto otázku.
93. Je pravda, že povolenie na pobyt občana Únie je iba deklaratórne.(55) To znamená, že právo na pobyt môže zaniknúť alebo vzniknúť v závislosti od toho, či sú v danom okamihu splnené podmienky stanovené v článku 7 smernice 2004/38, a nie od toho, či občan Únie má platné povolenie na pobyt. Podľa § 53 NAG sa Rakúsko chopilo príležitosti podľa článku 8 ods. 3 druhej zarážky smernice 2004/38 požadovať od občanov Únie, ktorí žiadajú o povolenie na pobyt, aby preukázali, že spĺňajú požiadavku dostatočných zdrojov. Skutočnosť, že rakúske úrady vydali povolenie na pobyt, svedčí o tom, že zastávali názor, že pán Brey mal v tom čase legálny pobyt. Stalo sa tak po vydaní prvého rozhodnutia o zamietnutí jeho žiadosti o kompenzačný príspevok. Navyše, občania Únie sa bezpochyby tešia procesným zárukám uvedeným v článku 15 tejto smernice, ktoré nemožno obchádzať prostredníctvom konaní, ktoré pojednávajú nielen o nároku osoby na dávku, ale spoločne aj o jeho práve na pobyt.
94. Členský štát môže prijať názor, že občan Únie, ktorý má nárok na sociálnu pomoc, už nespĺňa podmienky práva na pobyt, a môže, v medziach stanovených právom Únie, prijať opatrenia na odňatie povolenia na pobyt takejto osobe. Strata dostatočných zdrojov predstavuje vždy riziko. Článok 14 smernice 2004/38 tak umožňuje hostiteľskému členskému štátu, aby skúmal, či občania Únie naďalej spĺňajú podmienky stanovené v článku 7.(56) V takých prípadoch však Súdny dvor prijal názor, že pokiaľ sa občania Únie na základe právnych predpisov Únie zdržiavajú v inom členskom štáte legálne, môžu sa odvolávať na právo Únie vrátane zásady rovnakého zaobchádzania s cieľom získať sociálne dávky, aj keď to môže následne ohroziť ich právo na pobyt.(57)
95. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že zásada rovnakého zaobchádzania v článku 24 ods. 1 smernice 2004/38 nie je absolútna. Podľa článku 24 ods. 2 môže hostiteľský členský štát obmedziť nárok na sociálnu podporu počas prvých troch mesiacov pobytu, okrem prípadov, keď má táto dávka za cieľ uľahčiť prístup na trh práce v hostiteľskom členskom štáte.(58) Nezdá sa, že dávka, ktorá je určená na doplnenie príjemcovho dôchodku, uľahčuje tento prístup. Zastávam však názor, že zásada rovnakého zaobchádzania sa nejaví priamo relevantná vo vzťahu k otázke nároku na kompenzačný príspevok podľa § 292 ods. 1 ASVG. Toto ustanovenie len podmieňuje nárok obvyklým a zákonným bydliskom, ktoré, ako bolo uvedené v bode 93 vyššie, rakúske úrady pánovi Breyovi priznali.
96. Na záver, pokiaľ hostiteľský členský štát ukončil legálny pobyt občana Únie na základe rozhodnutia, ktoré je v súlade s procesnými zárukami zakotvenými najmä v článkoch 15, 30 a 31 smernice 2004/38 – čo nie je prípad prejednávanej veci –, občan, akým je pán Brey, sa môže dovolávať práva Únie počas trvania svojho legálneho pobytu. Takéto rozhodnutie musí byť prijaté nezávisle od otázky, či občan Únie spĺňa požiadavku dostatočných zdrojov, čiže od otázky práva sociálneho zabezpečenia, ktorá je predmetom konania pred vnútroštátnym súdom.
V – Návrh
97. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na otázku, ktorú položil Oberster Gerichtshof, odpovedal takto:
Článok 7 ods. 1 písm. b) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, v znení zmien a doplnení sa má vykladať v tom zmysle, že príspevok, akým je kompenzačný príspevok definovaný v § 292 ods. 1 Allgemeines Sozialversicherungsgesetz, predstavuje „sociálnu pomoc“ na účely tohto ustanovenia uvedenej smernice.