STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MICHALA BOBKA
přednesené dne 25. dubna 2017(1)
Spojené věci C‑596/15 P a C‑597/15 P
Bionorica SE (C‑596/15 P)
Diapharm GmbH & Co. KG (C‑597/15 P)
proti
Evropské komisi
„Kasační opravný prostředek – Veřejné zdraví – Zdravotní tvrzení týkající se rostlinných látek – Nesplnění povinnosti Komise uložit Evropskému úřadu pro bezpečnost potravin povinnost posoudit zdravotní tvrzení týkající se rostlinných látek“
I. Úvod
1. Nařízení (ES) č. 1924/2006(2) (dále jen „nařízení“) stanoví Evropské komisi povinnost konzultovat Evropský úřad pro bezpečnost potravin (dále jen „EFSA“) a do 31. ledna 2010 přijmout seznam schválených zdravotních tvrzení používaných při označování potravin. Komise však v září roku 2010 pozastavila provádění hodnocení tvrzení týkajících se potravin rostlinného původu (dále jen „rostlinné látky“) úřadem EFSA. Tento stav trvá doposud.
2. Společnosti Bionorica SE (dále jen „Bionorica“) a Diapharm GmbH (dále jen „Diapharm“) (společně dále jen „navrhovatelky“) podaly kasační opravné prostředky proti usnesením Tribunálu ve věcech T‑619/14 a T‑620/14 (dále jen „napadená usnesení“)(3). Napadenými usneseními byly jako nepřípustné zamítnuty žaloby pro nečinnost Komise podané navrhovatelkami. Údajná nečinnost Komise spočívala v tom, že úřadu EFSA neuložila povinnost posoudit zdravotní tvrzení používaná při označování rostlinných látek za účelem přijetí seznamu zdravotních tvrzení, která mohou být používána při označování takových potravin (dále jen „seznam tvrzení týkajících se rostlinných látek“).
3. Tribunál rozhodl, že jsou tyto žaloby nepřípustné, neboť nečinnost Komise byla ukončena tím, že navrhovatelkám odpověděla na výzvu k jednání, čímž „zaujala postoj“. Tribunál kromě toho konstatoval, že jak společnost Bionorica, tak společnost Diapharm neměly zájem na podání žalob. Konečně shledal, že společnost Diapharm nesplňuje předpoklad podání takové žaloby, kterým je existence bezprostředního dotčení.
4. Posuzované kasační opravné prostředky vyvolávají řadu zásadních a složitých otázek týkajících se přípustnosti. Nejprve je třeba, aby se Soudní dvůr v souvislosti s těmito otázkami podrobněji zabýval výkladem pojmu „právní zájem na podání žaloby“, a zejména uvedl, jak má být tento pojem odlišován od pojmů „napadnutelný akt“ a „bezprostřední dotčení“. Posuzované kasační opravné prostředky rovněž vyžadují uplatňování pojmu „bezprostřední dotčení“ v kontextu nečinnosti, tj. na budoucí postavení navrhovatelek v případě přijetí požadovaného aktu. Konečně tyto kasační opravné prostředky rovněž vyvolávají otázku, zda po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost trvá paralelismus mezi podmínkami přípustnosti žalob na neplatnost a žalob pro nečinnost.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Nařízení č. 1924/2006
5. Zdravotní tvrzení jsou definována v čl. 2 odst. 2 bodu 5 nařízení č. 1924/2006 jako „každé tvrzení, které uvádí, naznačuje nebo ze kterého vyplývá, že existuje souvislost mezi kategorií potravin, potravinou nebo některou z jejích složek a zdravím“.
6. Článek 13 stanoví, že členské státy poskytnou Komisi seznamy tvrzení s podmínkami, které se na ně vztahují. Po konzultaci s EFSA Komise do 31. ledna 2010 musela přijmout postupem projednávání ve výboru seznam schválených tvrzení a podmínky používání těchto tvrzení. Tento seznam lze po uvedeném datu změnit postupy stanovenými v následujících ustanoveních nařízení.
7. Podle článku 10 jsou zakázána tvrzení, která nejsou schválena v souladu s tímto nařízením.
8. Článek 17 odst. 5 stanoví, že zdravotní tvrzení „obsažená v seznamech podle článků 13 a 14 smí použít v souladu s podmínkami, které se na ně vztahují, každý provozovatel potravinářského podniku […]“.
9. Článek 28 odst. 5 a 6 stanoví uplatňování přechodného režimu až do přijetí konečného seznamu tvrzení:
„5. Zdravotní tvrzení podle čl. 13 odst. 1 písm. a) smějí být uváděna ode dne vstupu tohoto nařízení v platnost až do přijetí seznamu uvedeného v čl. 13 odst. 3, přičemž odpovědnost nesou provozovatelé potravinářských podniků, pokud jsou tato tvrzení v souladu s tímto nařízením a s platnými vnitrostátními právními předpisy upravujícími tato tvrzení a není dotčeno přijetí ochranných opatření uvedených v článku 24.
6. Pro zdravotní tvrzení jiná než tvrzení uvedená v čl. 13 odst. 1 písm. a) a v čl. 14 odst. 1 písm. a), která byla používána v souladu s vnitrostátními právními předpisy přede dnem vstupu tohoto nařízení v platnost, platí:
a) zdravotní tvrzení podléhající v členském státě hodnocení a schvalování se schvalují takto:
i) členské státy sdělí Komisi do 31. ledna 2008 tato tvrzení spolu se zprávou hodnotící vědecké údaje na podporu daného tvrzení,
ii) Komise přijme regulativním postupem s kontrolou podle čl. 25 odst. 3 po konzultaci s úřadem rozhodnutí o používání zdravotních tvrzení schválených tímto způsobem; tato rozhodnutí mají za účel změnit jiné než podstatné prvky tohoto nařízení jeho doplněním.
Zdravotní tvrzení neschválená tímto postupem smějí být nadále používána po dobu šesti měsíců po přijetí uvedeného rozhodnutí;
b) zdravotní tvrzení nepodléhající v členském státě hodnocení a schvalování: tato tvrzení smějí být nadále používána, pokud je podána žádost podle tohoto nařízení před 19. lednem 2008, a zdravotní tvrzení neschválená tímto postupem smějí být nadále používána po dobu šesti měsíců od přijetí rozhodnutí podle čl. 17 odst. 3.“
III. Skutkový stav a původní řízení
10. Ze skutečností uvedených v napadených usneseních vyplývá, že společnost Bionorica vyrábí a prodává farmaceutické výrobky a doplňky stravy v Evropě. Při označování svých výrobků a v reklamě na tyto výrobky uvádí některá zdravotní tvrzení. Společnost Diapharm poskytuje řadu služeb na mezinárodní úrovni, včetně poradenství v souvislosti s používáním zdravotních tvrzení při označování potravin, a zejména doplňků stravy(4).
11. Článek 13 odst. 3 nařízení stanoví, že Komise přijme do 31. ledna 2010 seznam schválených tvrzení, která mohou být užívána při označování potravin. Za tímto účelem musela Komise od členských států nejprve shromáždit navrhovaná tvrzení a úřadu EFSA uložit, aby provedl jejich posouzení. Komise úřadu EFSA uložila, aby provedl nezbytná hodnocení. V září 2010 však Komise pozastavila provádění hodnocení tvrzení týkajících se rostlinných látek a následně přijala seznam schválených tvrzení ve vztahu k ostatním potravinám ve smyslu nařízení (EU) č. 432/2012(5).
12. Dne 22. dubna 2014 společnosti Bionorica a Diapharm Komisi písemně vyzvaly, aby úřadu EFSA uložila, aby okamžitě přistoupil k hodnocení zdravotních tvrzení, jež bylo pozastaveno, a to za účelem přijetí seznamu uvedeného v čl. 13 odst. 3 nařízení. Dne 19. června 2014 jim Komise odpověděla následovně (dále jen „dopis“):
„Jak je vám známo, Komise navrhla dobře zvážit zdravotní tvrzení týkající se takzvaných ‚rostlinných látek‘ poté, co řada členských států a zúčastněných stran vyjádřila své obavy ohledně rozdílného zacházení s výrobky obsahujícími takové látky podle právních předpisů o zdravotních tvrzeních a o tradičních rostlinných léčivých přípravcích.
Komise požádala Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA), aby do doby, než bude znám výsledek těchto úvah, přerušil provádění vědeckého hodnocení zdravotních tvrzení týkajících se rostlinných látek. Komise si je vědoma významu této složité otázky, a to jak pro spotřebitele, tak pro provozovatele podniků. Ke stanovení nejefektivnějšího požadovaného postupu však Komise potřebuje nezbytný čas a kontext.“
IV. Řízení před Tribunálem a napadená usnesení
13. Dne 19. srpna 2014 podaly společnosti Bionorica a Diapharm k Tribunálu žaloby pro nečinnost (T‑619/14 a T‑620/14).
14. Komise dne 20. listopadu 2014 vznesla proti těmto žalobám námitku nepřípustnosti, na kterou navrhovatelky odpověděly dne 19. prosince 2014.
15. Usneseními ze dne 16. září 2015 Tribunál odmítl žaloby jako nepřípustné.
16. Tribunál shledal, že Komise svým dopisem zaujala postoj, a ukončila tak svou nečinnost.
17. Tribunál dále podpůrně konstatoval, že žádná z navrhovatelek neměla právní zájem na podání žaloby. V této souvislosti učinil čtyři poznámky.
18. Zaprvé dokud Komise nepřijme seznam tvrzení uvedený v čl. 13 odst. 3 nařízení, platí přechodný režim stanovený v čl. 28 odst. 5 a 6. Tvrzení tak mohou být užívána, pokud jsou v souladu s nařízením a s platnými vnitrostátními právními předpisy(6). Z toho vyplývá, že z přijetí seznamu by navrhovatelky mohly vyvozovat nanejvýše trvání práva užívat příslušná tvrzení. Ve skutečnosti by se v souvislosti s přijetím seznamu jejich postavení mohlo zhoršit, neboť tato tvrzení by nemusela být schválena(7).
19. Zadruhé nepřijetí seznamu v žádném případě nevytváří nerovné podmínky hospodářské soutěže. Přechodný režim umožňuje nepřerušené užívání tvrzení. Případným znevýhodněním vyplývajícím z nepřijetí seznamu by mohl být nepříznivě dotčen pouze právní zájem těch provozovatelů, jejichž tvrzení již byla posouzena a zamítnuta. Navrhovatelky tudíž nemohou tvrdit, že mají právní zájem na přijetí seznamu. Kromě toho společnost Diapharm není skutečným výrobcem potravin, na něž se příslušná tvrzení vztahují(8).
20. Zatřetí z nepřijetí seznamu nevyplývala právní nejistota (což navrhovatelky v domnění, že mají právní zájem, tvrdily), neboť nebylo pochyb o tom, která pravidla se během přechodného režimu použijí. Kromě toho stejně jako v případě nařízení č. 432/2012 i v přijatém konečném seznamu může Komise stanovit další přechodná ustanovení(9).
21. Začtvrté ani společnost Bionorica, ani společnost Diapharm neprokázaly, že jim Komise svou nečinností způsobila finanční újmu či že by přijetí seznamu tvrzení týkajících se rostlinných látek mohlo takové újmě zabránit(10).
22. Tribunál rovněž shledal, že kromě neexistence právního zájmu společnost Diapharm nesplňuje ani podmínku bezprostředního dotčení, neboť nevyrábí ani neprodává potraviny na evropském trhu(11).
V. Řízení před Soudním dvorem
23. Navrhovatelky se svým kasačním opravným prostředkem domáhají, aby Soudní dvůr zrušil usnesení Tribunálu ve věcech T‑619/14 a T‑620/14 a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
24. Na podporu svého kasačního opravného prostředku společnost Bionorica uplatňuje dva důvody. Zaprvé se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když konstatoval, že Komise zaujala postoj. Zadruhé se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že neměla právní zájem na podání žaloby. Společnost Diapharm kromě uvedených dvou důvodů uplatňuje ještě třetí důvod kasačního opravného prostředku: Tribunál pochybil, když shledal, že nesplňuje kritérium bezprostředního dotčení(12).
25. Komise tuto argumentaci odmítá. Tvrdí, že zaujala postoj a žádná z navrhovatelek stejně nemá právní zájem na podání žaloby. Dále tvrdí, že společnost Diapharm není bezprostředně dotčena. Konečně odmítá paralelu mezi žalobou na neplatnost a žalobou pro nečinnost, pokud jde o nepřijetí „právního aktu s obecnou působností (nařizovacího aktu)“, který nevyžaduje přijetí „prováděcích opatření“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce.
26. Navrhovatelky a Komise předložily písemná vyjádření a jejich řeči byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 19. ledna 2017.
VI. Posouzení
A. Úvod
27. V obou projednávaných věcech Tribunál dospěl k závěru, že jsou žaloby nepřípustné, neboť a) Komise zaujala postoj a b) společnost Bionorica ani společnost Diapharm neměly právní zájem na podání žaloby. V případě společnosti Diapharm Tribunál rovněž shledal, že žaloba je nepřípustná z důvodu nedostatku bezprostředního dotčení.
28. Z důvodů, které uvádím dále, se domnívám, že v prvních dvou bodech – týkajících se zaujetí postoje a právního zájmu – jsou obě usnesení Tribunálu stižena nesprávným právním posouzením.
29. Mám za to, že usnesení Tribunálu týkající se společnosti Bionorica musí být zrušeno. Dále navrhuji, aby Soudní dvůr o otázce přípustnosti žaloby společnosti Bionorica rozhodl v obecné rovině, a shledá-li ji přípustnou, vrátil věc Tribunálu zpět k rozhodnutí ve věci samé.
30. Usnesení Tribunálu týkající se společnosti Diapharm je sice rovněž stiženo nesprávným právním posouzením, jak uvedla společnost Diapharm v prvních dvou důvodech kasačního opravného prostředku, její žaloba však musí být s konečnou platností odmítnuta jako nepřípustná z důvodu nedostatku právního zájmu na podání žaloby, byť z jiných důvodů, aniž je třeba zabývat se třetím důvodem týkajícím se nedostatku bezprostředního dotčení.
B. První důvod kasačního opravného prostředku: porušení článku 265 SFEU
31. V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelky tvrdí, že Tribunál neprávem rozhodl, že Komise svým dopisem zaujala postoj.
32. S tím souhlasím.
33. Jak je uvedeno v bodě 12 výše, Komise v prvním odstavci svého dopisu jednoduše popisuje stávající situaci. V první větě druhého odstavce uvádí, že požádala úřad EFSA, aby pozastavil hodnocení, dokud nebude znám výsledek jejích úvah. V druhé větě druhého odstavce Komise uznává složitost situace. Ve třetí větě Komise pouze uvádí, že potřebuje čas a kontext, aby mohla rozhodnout o dalším postupu.
34. Druhý odstavec je tudíž třeba chápat tak, že hodnocení této složité otázky pokračuje a Komise není schopna jednat neprodleně. Jinak řečeno, žádá navrhovatelky o strpení. Zcela jistě tím neříká „odmítám jednat“.
35. Z judikatury jasně vyplývá, že za vyjádření postoje nelze považovat žádost o strpení či o posečkání směřující k provozovateli, kdežto příslušný orgán pokračuje v práci v dané věci(13). Dopis patří nesporně mezi takový druh prozatímní odpovědi. Nejedná se tudíž o zaujetí postoje.
36. Komise uvádí, že v daném kontextu bylo zřejmé, že její postoj je takový, že výzvě navrhovatelek, aby jednala, nevyhoví.
37. S tím nesouhlasím. Dopis je přinejmenším nejednoznačný. Nejasnosti ohledně existence zaujetí postoje vyplývající z formulace Komise by měly být vyřešeny ve prospěch žadatelky. Nelze požadovat, aby žadatelka z kontextu dovozovala obsah sdělení Komise a vyložila jej fakticky ve svůj neprospěch. Jistě, sdělení Komise již ze své podstaty pravděpodobně nikdy nedosáhnou biblického ideálu „vaše slovo buď ‚ano, ano – ne, ne‘(14)“. Komise se ovšem měla ve své korespondenci vyjadřovat jasněji a jednoznačněji, chtěla-li svým sdělením vyjádřit „jasný“ institucionální postoj.
38. Vzhledem k výše uvedenému považuji první důvod uvedený navrhovatelkami za opodstatněný.
C. Druhý důvod kasačního opravného prostředku: právní zájem na podání žaloby
39. V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatelky tvrdí, že Tribunál měl nesprávně za to, že na podání žaloby neměly dostatečný zájem (právní zájem). V tomto ohledu zpochybňují závěry Tribunálu týkající se a) srovnatelnosti situace, kdy jsou tvrzení schválena, se situací, kdy se na tvrzení vztahuje přechodný režim, b) neexistence znevýhodnění v hospodářské soutěži a c) neshledání právní nejistoty(15).
40. Společnost Bionorica se dovolává i skutkového omylu, kterého se Tribunál dopustil, když tvrdil, že tato společnost vyrábí doplňky stravy. Podle ní tento omyl přispěl k tomu, že Tribunál společnosti Bionorica nepřiznal právní zájem na podání žaloby(16).
41. Nejprve se budu zabývat věcnou nesprávností zjištění Tribunálu, jíž se dovolává společnost Bionorica 1), poté se budu z obecného hlediska zabývat judikaturou týkající se právního zájmu na podání žaloby a věcných podmínek 2) a konečně výše uvedené uplatním v kontextu projednávaných kasačních opravných prostředků 3).
1) Údajný skutkový omyl
42. Jedině Tribunál je příslušný ke zjišťování skutkového stavu. Soudní dvůr provádí přezkum pouze v rozsahu, v němž z dokumentů vložených do spisu vyplývá věcná nesprávnost zjištění Tribunálu nebo v případě, že došlo ke zkreslení důkazů(17).
43. Tribunál v usnesení ve věci T‑619/14 uvádí, že Bionorica je podnik, který vyrábí a na evropský trh uvádí farmaceutické výrobky a doplňky stravy a je „výrobcem potravin“(18). Nicméně, ze spisu Tribunálu vyplývá, že Bionorica je podnik, který vyrábí a uvádí na trh farmaceutické výrobky, nikoli doplňky stravy nebo obecně potraviny. Tuto skutečnost rovněž potvrdila společnost Bionorica ve svých písemných a ústních vyjádřeních přednesených před Soudním dvorem.
44. Usnesení Tribunálu ve věci T‑619/14 je tak nesporně stiženo věcnou nesprávností.
45. Zda je tím zpochybněn závěr Tribunálu týkající se právního zájmu na podání žaloby, je ovšem jiná otázka. Jak správně uvedla Komise, prokázání aktivní legitimace v projednávané věci by pro společnost Bionorica bylo pravděpodobně jednodušší, kdyby skutečně působila na trhu s doplňky stravy.
46. Než se budu zabývat otázkou týkající se právního zájmu v projednávané věci, připomenu stručně základní rysy judikatury týkající se této otázky.
2) Právní zájem na podání žaloby
47. Právní zájem na podání žaloby je nezbytnou podmínkou podání jakékoliv přímé žaloby k Soudnímu dvoru(19). Touto podmínkou má být obecně zajištěno, aby Soudnímu dvoru nebyly předkládány žaloby požadující právní stanoviska k obecným či hypotetickým otázkám(20). Přijetí (či zrušení) aktu musí žalobci přinést prospěch nebo výhodu(21). Tento „prospěch“ či „výhoda“ musí být osobní povahy. Jinými slovy, žalobce nemůže podávat žalobu v zájmu třetí osoby nebo v obecném zájmu (tj. actio popularis)(22).
48. Podmínkou existence „právního zájmu na podání žaloby“ tudíž je, aby žalobci z případného úspěchu žaloby plynul nějaký prospěch. Právní zájem neexistuje v případě, kdy by byl výsledek řízení pro žalobce fakticky neužitečný či negativní(23).
49. Může mít tento osobní prospěch, za účelem prokázání existence právního zájmu na podání žaloby, faktickou povahu nebo se musí jednat o prospěch ve smyslu právním (pokud jde o pozitivní dopady na právní nároky a povinnosti žalobce)? Mám za to, že může mít povahu faktickou nebo právní, případně může mít povahu faktickou i právní. V každém případě nesporně stačí jedna z nich. Právní zájem na podání žaloby může například představovat výhodnější soutěžní postavení žalobce vyplývající ze zrušení předmětného právního aktu.
50. S ohledem na dosavadní judikaturu by ovšem bylo užitečné, aby Soudní dvůr výše uvedené potvrdil výslovně. Důvodem je, že existuje řada rozsudků, které na první pohled zřejmě podmiňují prokázání právního zájmu na podání žaloby dopadem na právní postavení žalobce(24). V některých usneseních jsou výrazy výhoda, a právní důsledky dokonce používány jako alternativní způsoby vyjádření téhož požadavku(25).
51. Nicméně z bližšího zkoumání těchto rozsudků obecně vyplývá, že Soudní dvůr uvádí podmínky existence „napadnutelného aktu“ a „právního zájmu na podání žaloby“ společně v jedné větě nebo v jednom odstavci(26). Je samozřejmé, že předmětem žaloby na neplatnost nebo žaloby pro nečinnost, může být pouze akt, který má závazné právní účinky(27). Rozhodnutí v dané věci tudíž musí vyvolávat právní následky v tom smyslu, že je daný akt z právního řádu Unie vyňat nebo je do něj vložen. To však není totéž jako právní zájem na podání žaloby(28).
52. Tento závěr je potvrzen i judikaturou, podle které jsou přípustné žaloby podávané žalobci, v jejichž případě je zřejmé, že vyhověním žalobě nebude dotčeno jejich právní postavení. Mezi názorné příklady patří skutečnost, že jsou přípustné žaloby na neplatnost podané soutěžiteli proti rozhodnutím Komise o povolení spojení podniků(29).
53. Judikatura také potvrzuje, že předmětný zájem musí být existující a skutečný(30). Nestačí tedy pouhý hypotetický zájem(31). Zájem na podání žaloby musí existovat ve fázi jejího podání a přetrvat až do vydání soudního rozhodnutí(32). Jestliže se zájem, o nějž se žalobce opírá, týká budoucího právního postavení, je nutné prokázat, že nepříznivý zásah do tohoto postavení je jistý již nyní(33).
54. Jen pro upřesnění, z uvedených precedentů nevyplývá, že existence právního zájmu na podání žaloby je prokázána, pouze když jsou všechny relevantní budoucí události jisté. Zejména je možné, že úspěšná žaloba bude pro žalobce přínosem především tím, že vytvoří možnost či příležitost. Existence možnosti je jistá, ovšem výsledek je nejistý. V ruletě existuje malá šance na velkou výhru, ale žádná jistota.
55. V této souvislosti se nabízí příklady z oblasti zadávání veřejných zakázek. Žalobce, který zpochybňuje zadání zakázky konkurentovi, nemá záruku, že v případě úspěchu mu bude zakázka zadána. Nicméně, často takovou možnost mít bude, a má tudíž právní zájem, aby zadání zakázky bylo zrušeno. V těch případech, kdy z nějakého důvodu taková možnost existovat nebude, nebude pak zřejmě existovat žádný zájem(34).
56. Rozsudky Soudního dvora ve věcech Flaherty(35) a Gordon(36) jsou dalšími příklady takových zájmů spočívajících ve „výhodě či možnosti“ nebo v „ponechání otevřené možnosti“. V rozsudku Flaherty žalobci žádali o umožnění zvýšit kapacitu svých plavidel. Komise tvrdila, že jedna skupina žalobců neměla právní zájem na podání žaloby, neboť na rozdíl od druhé skupiny ještě ani nezahájila stavbu plavidel. Soudní dvůr konstatoval, že obě skupiny měly právní zájem, i když tento zájem shledal naléhavějším u druhé skupiny(37). V rozsudku Gordon žalobce napadl posudek o vývoji služebního postupu týkající se jeho osoby. Z důvodu trvalé invalidity sice odešel do důchodu, nicméně měl právní zájem na zpochybnění tohoto posudku, neboť stále existovala možnost jeho opětného zaměstnání(38).
57. Z toho vyplývá, že právní zájem existuje, vyplývá-li žalobci z přijetí napadeného aktu právní nebo faktická výhoda osobní povahy. Obecně řečeno, tato výhoda musí být existující a skutečná nebo musí existovat alespoň jasná možnost či příležitost, že žalobce tuto výhodu získá. Oproti tomu vyloučení existence právního zájmu pouze na základě toho, že daná výhoda je pouze „faktická“ nebo existuje pouhá „možnost jejího získání“ namísto naprosté jistoty, a to bez ohledu na budoucí události, by nebylo v souladu s uvedenou judikaturou Soudního dvora.
3) Uplatnění v projednávané věci
58. Výše uvedený pojem „právní zájem na podání žaloby“, tak jak byl upřesněn judikaturou, použiji v následujícím výkladu, v rámci kterého vysvětlím, proč mám za to, že v případě společnosti Bionorica existuje právní zájem na podání žaloby. V tomto ohledu je usnesení Tribunálu ve věci T‑619/14 stiženo nesprávným právním posouzením. V případě společnosti Diapharm jakožto provozovatele působícího na předcházejícím trhu ovšem právní zájem na podání žaloby neexistuje a usnesení Tribunálu ve věci T‑620/14 je třeba ponechat v platnosti.
59. Tato otázka má několik aspektů, jimiž je třeba se podrobněji zabývat. Klíčovým bodem odůvodnění Tribunálu je obecné srovnání přechodného režimu podle článku 28 nařízení s trvalým režimem (konkrétně s přijetím seznamu tvrzení týkajících se rostlinných látek). Nejprve se tedy budu obecně zabývat tím, jaký „prospěch“ nebo jakou „výhodu“ by mohl přinést přechod z přechodného režimu do „trvalého“ režimu, tj. přijetí seznamu tvrzení týkajících se rostlinných látek i). Poté se budu věnovat otázce právní jistoty jako základu existence právního zájmu na podání žaloby ii). Na závěr se zaměřím na konkrétní situaci společnosti Bionorica iii) a společnosti Diapharm iv).
i) Výhodnost trvalého režimu ve srovnání s přechodným režimem
60. Tribunál v bodě 39 napadených usnesení konstatoval, že navrhovatelky nemohly z přijetí seznamu tvrzení týkajících se rostlinných látek vyvozovat žádnou výhodu. V podstatě je tomu tak proto, že až do přijetí seznamu je uplatňován přechodný režim. V praxi je situace týkající se daného tvrzení v rámci přechodného režimu stejně dobrá, jako by byla v případě schválení tvrzení. V případě, že by tvrzení nebyla schválena, byl by výhodnější přechodný režim.
61. S tím nesouhlasím.
62. Z právního hlediska nelze přechodný režim stavět naroveň schválení. Jak uvedly navrhovatelky, přechodný režim je z objektivního hlediska méně výhodný než schválení, a to zcela zjevně proto, že další užívání tvrzení v přechodném režimu podléhá podmínkám stanoveným vnitrostátním právem(39), tj. případně 28 různým režimům. To neplatí v případě tvrzení konkrétně schválených podle unijní právní úpravy(40). Z tohoto hlediska by schválení přineslo jasné zvýhodnění oproti přechodnému režimu(41).
63. Tribunál konstatoval, že přechodný režim by pravděpodobně mohl být výhodnější než odmítnutí tvrzení. Nedomnívám se však, že by možnost odmítnutí sama o sobě dostačovala k tomu, aby byla vyloučena existence právního zájmu navrhovatelek na podání žaloby.
64. Zaprvé v tomto ohledu odkazuji na výše uvedený příklad veřejných zakázek. V takových případech se žalobkyně nedomáhají zaručení výhody, ale možnosti nějakou získat. I v projednávané věci taková potenciální výhoda jistě existuje(42).
65. Zadruhé a možná ještě podstatnější je, že se v projednávané věci jedná o něco trochu jiného. V oblasti veřejných zakázek mohou být výsledky na první pohled buď kladné (rozhodnutí je zrušeno, žalobci je následně zakázka zadána), nebo neutrální (rozhodnutí je zrušeno, ani tentokrát žalobce zakázku nezíská). V projednávané věci mohou být na první pohled výsledky buď kladné (přijetí seznamu, tvrzení je schváleno), nebo negativní (přijetí seznamu, tvrzení je odmítnuto). Nicméně v obou případech je to právě jasná možnost výhody, jež představuje právní zájem na podání žaloby.
66. Zatřetí názor, že „odmítnutí je negativní“ považuji za příliš zjednodušený. I z odmítnutí tvrzení mohou plynout jasné výhody. Například, jak uvedla společnost Bionorica, odmítnutí může pro provozovatele znamenat zvýšení právní jistoty: konkrétní zdravotní tvrzení nebylo schváleno, z čehož zároveň vyplývá, že provozovatel může do budoucna přizpůsobit svou obchodní strategii. Nebo možná trochu cyničtěji, odmítnutí může ztížit život konkurentům, kteří zamýšleli tato tvrzení používat. Ve všech těchto případech se jedná o faktický přínos, který je osobní provozovateli.
67. Za ještě podstatnější považuji, že vezmeme-li přístup Tribunálu do všech jeho logických důsledků, mohou vyvstat některé závažné problémy. Na základě tohoto přístupu k vyloučení existence právního zájmu žalobce stačí existence možnosti, žetvrzení bude odmítnuto, a žalobce se tak ocitne v potenciálně horším postavení než v rámci přechodného režimu. Mám za to, že v případě přijetí tohoto přístupu by měl žalobce právní zájem na podání žaloby pro nečinnost pouze tehdy, byl-li by nejhorší možný výsledek této žaloby lepší než stávající situace.
68. Některé aspekty tohoto návrhu považuji za diskutabilní. Za obzvláště problematické považuji jeho dva konkrétní důsledky.
69. Zaprvé nejen společnost Bionorica, ale žádný z provozovatelů by v praxi nemohli nikdy prokázat, že přijetí konečného seznamu pro ně bude vždy znamenat zlepšení. Tato argumentace vede k logickému závěru, že žádný provozovatel by nemohl nikdy podat žalobu pro nečinnost.
70. Zadruhé takový přístup by Komisi v řadě případů, kdy je jí ohledně výsledku dána posuzovací pravomoc, umožnil neomezeně blokovat přijímání konečných aktů(43). Jak uvedly navrhovatelky v původní žalobě podané k Tribunálu, v případě nečinnosti by to mělo nepříznivý dopad na žalobce, který by tudíž nemohl podat žádnou žalobu(44).
71. Takový výklad pojmu „právní zájem na podání žaloby“ rovněž považuji za příliš úzký, neboť tento pojem má působit především jako odrazující prostředek proti bezdůvodným či umělým žalobám či žalobám podávaným v obecném zájmu. Na nejzákladnější úrovni právní zájem znamená mít na něčem účast. Znamená to mít želízko v ohni, kdy úspěch či neúspěch v určité záležitosti závisí na výsledku sporu. Důvod, proč judikatura Soudního dvora vyžaduje, aby žalobce mohl mít ze žaloby prospěch, je zřejmý. V případě, kdy výsledek může být pouze k jeho neprospěchu, neexistuje právní zájem na jejím podání.
72. Nicméně podmínka týkající se výhody by neměla být chápána mylně tak, že by zaváděla podmínku výhody plynoucí z každého myslitelného výsledku. Takový přístup by vedl pouze k oslabení žaloby pro nečinnost ve smyslu článku 265 SFEU.
73. Konečně k otázce nečinnosti existuje málo rozsudků a ještě méně jich existuje k otázce nepřijetí přípravných aktů(45). Pokud je mi známo, Soudní dvůr se zatím v žádném rozsudku podrobně nezabýval pojmem právní zájem na podání takových žalob. Lze se oprávněně tázat, zda se „právní zájem na podání žaloby“ vztahuje ke konečnému regulativnímu opatření (v projednávané věci jím je seznam tvrzení týkajících se rostlinných látek) nebo k přípravným fázím (v projednávané věci neuložení úřadu EFSA povinnosti provést hodnocení daných tvrzení)(46).
74. Mé úvahy v této části se týkají zájmu na přijetí konečného opatření. V projednávané věci je tedy možné, že z konečného seznamu by mohly (schválení), ovšem nemusely (odmítnutí),vyplývat výhody(47).
75. Nicméně u žalob pro nečinnost usilujících o přijetí přípravných aktů, kdy konečný akt může být pozitivní nebo negativní, je zjevně nezbytné přípravný akt přijmout, aby bylo vůbec možné přijmout konečný akt nesoucí prospěch. Z tohoto hlediska je v takových případech bezprostředním „právním zájmem na podání žaloby“ posunutí regulativního procesu kupředu. Alternativní možností, která je podle mého názoru také legitimní, by bylo zvážit otázku týkající se právního zájmu v kontextu žalob pro nepřijetí přípravného aktu. To by také bylo v souladu s odůvodněním, jež Soudní dvůr uvedl v těch několika existujících případech týkajících se nečinnosti, jako je věc Pioneer Hi Bred, kdy byl výsledek rozhodovacího procesu nejistý, avšak Tribunál dospěl k závěru, že žalobce byl aktivně legitimován k podání žaloby pro nepřijetí přípravného aktu, a tedy k posunutí věci kupředu(48).
ii) Právní jistota
76. Navrhovatelky před Tribunálem i před Soudním dvorem opakovaně uvedly, že z přijetí seznamu tvrzení týkajících se rostlinných látek by vyplývala zvýšená právní jistota. V této souvislosti odkazovaly například na proliferaci různých vnitrostátních přístupů a zkrácených řízení před vnitrostátními soudy s nejistými výsledky, jejichž cílem je v podstatě zabránit provozovatelům užívat tvrzení.
77. Mám za to, že obecné odkazování se na prospěšně účinky právní jistoty nemůže být samo o sobě odůvodněným základem právního zájmu na podání žaloby. Jak je uvedeno výše v bodě 47, tento právní zájem musí být osobní povahy. V zásadě je tudíž vyloučeno, aby základem právního zájmu na podání žaloby byl obecný zájem týkající se právního státu, hypotetických sporů, akademického zanícení nebo prosté zvídavosti.
78. Existuje ovšem zjevný rozdíl mezi těmito obecnými zájmy a situacemi, kdy dlouhodobé uplatňování přechodného režimu na neurčitou dobu vytváří právní nejistotu, která má vliv na vlastní soutěžní postavení účastníka řízení a jeho vlastní obchodní a investiční strategie. Takové případy prostě nelze jednoduše odmítnout jako actio popularis. Mohou zahrnovat osobní zájem. Tím, zda tyto zájmy představují právní zájem v projednávaných kasačních opravných prostředcích, se budu zabývat v bezprostředně následujících částech, a to postupně a s ohledem na každou z navrhovatelek.
iii) Věc C‑596/15 P Bionorica
79. Společnost Bionorica v Unii vyrábí a prodává farmaceutické výrobky. Jak bylo uvedeno výše v bodě 43, ačkoliv je v napadeném usnesení uveden opak, společnost Bionorica v současné době nepůsobí na unijním trhu s doplňky stravy. Za takového stavu věcí by se zájem společnosti Bionorica týkal jejího případného vstupu na trh s rostlinnými doplňky stravy, na nichž je uváděno zdravotní tvrzení.
80. Společnost Bionorica však působí na sousedním trhu s rostlinnými farmaceutickými výrobky, které jsou podle jejího tvrzení v soutěžním vztahu s doplňky stravy. Ve své žalobě podané k Tribunálu uvedla zejména celou řadu farmaceutických výrobků, které uvádí na trh a které obsahují účinné látky, a) jež jsou také používány v doplňcích stravy a b) jsou stejné jako účinné látky, pro které bylo žádáno o schválení zdravotních tvrzení podle nařízení.
81. Společnost Bionorica v podstatě tvrdí, že z jakéhokoliv výsledku regulativního postupu – schválení či odmítnutí tvrzení – by mohla mít prospěch.
82. Společnost Bionorica tvrdí, že v případě schválení by mohla vstoupit na trh s doplňky stravy, které obsahují relevantní látky a jsou označeny souvisejícími schválenými tvrzeními. V takovém případě by uváděla na trh výrobky, které by přímo konkurovaly určitému druhu farmaceutických výrobků, jež v současnosti prodává, ovšem bez řady souvisejících nákladů spočívajících například v klinických zkouškách a farmakovigilanci. Na straně druhé by jí zamítnutí tvrzení v tomto směru přineslo alespoň právní jistotu. Mohla by se dané situaci přizpůsobit. Kromě toho z vyjádření společnosti Bionorica jasně vyplývá, že v případě zamítnutí jejích tvrzení by jí plynula výhoda i z toho, že její stávající konkurenti prodávající potravinové doplňky by tato tvrzení již nemohli nadále využívat k propagaci svých výrobků.
83. Tribunál se ve svém konstatování, že společnost Bionorica nemá právní zájem na podání žaloby, zaměřil na obecný princip, že přechodný režim je v zásadě přinejmenším stejně benevolentní jako přijatý seznam schválených tvrzení. Z přijetí seznamu tvrzení týkajících se rostlinných látek tudíž nemůže společnost Bionorica, ani jiný subjekt(49), vyvozovat jakoukoliv výhodu.
84. Mám za to, že tato úvaha Tribunálu není správná. Pokud jde o dopad na hospodářskou soutěž, Tribunál uvádí, že potenciálně znevýhodněni by byli provozovatelé, jejichž žádost o schválení tvrzení byla zamítnuta a uvedená tvrzení nemohla být použita. Oproti tomu provozovatelé, jejichž žádosti byly pozastaveny, a mohou tak být ještě použity v rámci přechodného režimu, nebyli znevýhodněni. Nicméně tato úvaha se opět opírá o nesprávné srovnání výhod a nevýhod plynoucích z přechodných a trvalých režimů.
85. Z výše uvedených důvodů vyvozuji, že pojem „právní zájem na podání žaloby“ je třeba chápat tak, že se vztahuje na situaci, kdy žalobce může ze zrušení či z přijetí příslušného aktu pro svou osobu vyvozovat faktickou či právní výhodu.
86. Ačkoliv Tribunál konstatoval opak, mám za to, že společnosti Bionorica se podařilo dostatečným způsobem prokázat existenci takové osobní výhody a právního zájmu.
87. Zaprvé společnost Bionorica tvrdí, že její farmaceutické výrobky konkurují doplňkům stravy, z nichž některé obsahují stejné látky jako její výrobky, a že hodnocení tvrzení týkajících se těchto látek byla pozastavena. Uvedený soutěžní vztah nebyl zpochybněn(50).
88. Zadruhé společnost Bionorica tvrdí, že s ohledem na její přítomnost na trhu s léčivými přípravky obsahujícími tyto látky je v případě schválení příslušných tvrzení připravena vstoupit na trh s doplňky stravy. Tento potencionální vstup na trh nebyl zpochybněn(51).
89. Zatřetí podle společnosti Bionorica je přechodný režim méně jistý než trvalý režim a tato relativní nejistota brání jejímu vstupu na trh. Jinak řečeno, nedostatek právní jistoty má vliv na její vlastní soutěžní a investiční rozhodnutí.
90. Mám tedy za to, že tyto skutečnosti – a zejména přítomnost společnosti Bionorica na sousedních trzích s výrobky používajícími totožné látky – prokazují, že daná společnost může pro sebe vyvozovat výhodu, a v projednávané věci má tudíž právní zájem na podání žaloby. Tento závěr kromě toho nezpochybňuje Tribunálem učiněné skutkové zjištění, že společnost Bionorica neprokázala existenci finanční újmy. Prokázání takové újmy by sice pomohlo podpořit zjištění existence právního zájmu, taková povinnost však samozřejmě neexistuje(52).
91. Tribunál se dopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že společnost Bionorica neměla právní zájem na podání žaloby. Druhý důvod kasačního opravného prostředku uvedený společností Bionorica je opodstatněný.
iv) Věc 597/15 P Diapharm
92. Společnost Diapharm mimo jiné poskytuje jiným společnostem poradenstvív oblasti zdravotních tvrzení, včetně tvrzení týkajících se potravin, zejména doplňků stravy. Sama není na trhu s potravinami ani na sousedních trzích činná. Působí spíše na předcházejícím trhu.
93. Společnost Diapharm v podstatě tvrdí, že tím, že Komise nepřijala seznam tvrzení týkajících se rostlinných látek, byla nepříznivě dotčena, neboť se snížila poptávka po jejích službách, a v důsledku toho přišla o značnou část příjmů. V tomto ohledu tvrdí, že snížená právní jistota týkající se užívání zdravotních tvrzení činí trh s rostlinnými léčivými přípravky méně přitažlivým. To je způsobeno tím, že vstup na uvedený trh je nákladný a společnosti mohou vstoupit na trh s doplňky stravy a mít výhody z přechodného režimu, tj. užívat tvrzení s nižšími náklady, a vyhnout se tudíž nákladům spojeným s uváděním léčivých přípravků na trh.
94. Společnost Diapharm před Tribunálem dále uvedla, že se ve velké míře účastnila procesu vedeného profesním sdružením, jehož výsledkem bylo, že německým orgánům byl ke schválení předložen seznam zdravotních tvrzení, který byl poté postoupen Komisi ke schválení ve smyslu nařízení. V tomto ohledu společnost Diapharm ve své žalobě před Tribunálem uvedla seznam látek, ohledně kterých odvětvovému sdružení údajně navrhla zdravotní tvrzení, jež byla následně prostřednictvím německých orgánů postoupena Komisi.
95. Tribunál své rozhodnutí, že společnost Diapharm neměla právní zájem na podání žaloby, odůvodnil téměř stejně jako své rozhodnutí ve věci Bionorica. Z týchž důvodů, které jsem uvedl výše v oddíle i), mám za to, že je uvedené odůvodnění nesprávné.
96. Nicméně souhlasím s konečným závěrem Tribunálu, že společnost Diapharm v projednávané věci dostatečně neprokázala právní zájem na podání žaloby, přestože z jiného důvodu. Její právní zájem je jednoduše příliš vzdálený, a nesplňuje tedy podmínky existence určité a osobní výhody pro žalobce.
97. Podmínkou „právního zájmu na podání žaloby“ je existence osobní výhody. Společnost Diapharm se skutečně ve značné míře účastnila procesu vedoucího k předložení seznamu navrhovaných tvrzení Komisi. To považuji za důležité hledisko, které však nemůže sloužit jako důkaz existence osobního zájmu ve smyslu výhody, kterou by mohla společnost Diapharm pro sebe vyvozovat z přijetí seznamu tvrzení týkajících se rostlinných látek. Bez ohledu na míru jejího zapojení, se společnost Diapharm pouze nepřímo účastnila předložení seznamu tvrzení německým orgánům. Daná tvrzení nebude používat a ani nebude konkurovat provozovatelům, kteří je používat budou. Rovněž její argumentace týkající se zvýšené právní jistoty, z níž by v podstatě těžily zejména společnosti aktivně působící na relevantním či konkurenčním trhu, není dostatečně přesvědčivá a přímá k tomu, aby byla v projednávané věci rozhodující.
98. Svůj závěr opírám o konstatování Tribunálu, že společnost Diapharm dostatečně neprokázala existenci finanční újmy vyplývající z nečinnosti Komise(53). Toto skutkové zjištění, které Soudní dvůr nemůže přezkoumávat, považuji za relevantní, neboť finanční újma, pokud jde o ztrátu příjmů, byla také ústředním bodem argumentace společnosti Diapharm. Zdůrazňuji, že společnost Diapharm nebyla povinna prokázat finanční újmu, aby prokázala existenci výhody, kterou vyvozuje z přijetí aktu, a tudíž právní zájem na podání žaloby. V projednávané věci by to ovšem mohlo být užitečné při prokazování existence právního zájmu na podání žaloby.
99. Namísto závěru je na tomto místě třeba zmínit jeden spíše praktický aspekt. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že je na žalobci, aby prokázal právní zájem na podání žaloby(54). V tomto ohledu považuji za vhodné připomenout, že potřebný rozsah, v němž má žalobce z vlastní iniciativy předkládat podpůrné důkazy, musí být účelný a přiměřený. Očekávat ve fázi podání žaloby vyčerpávající důkazy komerčního dopadu například prostřednictvím obsáhlých ekonomických a finančních zpráv není podle mého názoru realistické z pohledu žalobce (pokud jde zejména o náklady a také omezení počtu povolených stránek), ani v zájmu hospodárnosti řízení před Soudním dvorem. Další důkazy však mohou být předloženy ve stadiu repliky, nebo mají-li zásadní význam pro úvahy Tribunálu, může se je Tribunál pokusit získat na základě důkazních opatření.
100. S ohledem na výše uvedené, i přes některé nedostatky v odůvodnění Tribunálu, mám za to, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že společnost Diapharm neměla právní zájem na podání žaloby. Je tudíž třeba považovat druhý důvod kasačního opravného prostředku uvedený společností Diapharm za neúčinný a potvrdit rozsudek Tribunálu, pokud jde o nedostatek právního zájmu na podání žaloby.
101. Vzhledem k výše uvedenému není třeba se zabývat konstatováním Tribunálu, že žaloba podaná společností Diapharm je nepřípustná i z důvodu nedostatku bezprostředního dotčení.
D. Ostatní podmínky přípustnosti
102. Vzhledem k tomu, že oba důvody nepřípustnosti uvedené v usnesení Tribunálu týkajícím se společnosti Bionorica jsou stiženy nesprávným právním posouzením, může Soudní dvůr uvedené usnesení zrušit a vrátit věc Tribunálu k vydání konečného rozhodnutí. Společnost Bionorica by pak musela před Tribunálem prokázat, že byly splněny ostatní podmínky přípustnosti, a pouze pokud by se jí to podařilo, mohla by předložit svou argumentaci ve věci samé(55).
103. Podle čl. 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie platí, že zruší-li Soudní dvůr rozhodnutí Tribunálu, může vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.
104. Soudní dvůr však v projednávané věci není v této fázi řízení schopen rozhodnout o meritu žaloby podané k Tribunálu. Ve věci samé Komise neuvedla žádné argumenty.
105. Mám však za to, že Soudní dvůr disponuje všemi nezbytnými údaji, aby mohl vydat rozhodnutí, jímž by odmítl námitku nepřípustnosti, kterou v prvním stupni vznesla Komise. V zájmu účinnosti a hospodárnosti řízení, a aby bylo zajištěno, že společnost Bionorica obdrží včas odpověď na otázku, zda její věc bude meritorně projednána, navrhuji Soudnímu dvoru, aby zvolil tento způsob.
1) Podmínky přípustnosti žalob pro nečinnost
106. Společnost Bionorica se svým kasačním opravným prostředkem v konečném důsledku domáhá přijetí nařízení, které bude obsahovat seznam schválených tvrzení.
107. Podle stávající judikatury může žalobce podat žalobu pro nepřijetí aktu, který by mu byl určen nebo který by se ho bezprostředně a osobně dotýkal(56).
108. Společnost Bionorica netvrdí, že by jí byl seznam tvrzení týkajících se rostlinných látek určen. Musí tedy prokázat, že by se jí toto nařízení bezprostředně a osobně dotýkalo.
109. Tento další, alternativní, základ přípustnosti není v článku 265 SFEU výslovně formulován. Je odvozen na základě judikaturou založené paralely s článkem 263 SFEU, která neprivilegovaným žalobcům umožňuje, aby napadli akty, které se jich bezprostředně a osobně dotýkají. Soudní dvůr tuto paralelu podmínek stanovených oběma ustanoveními Smlouvy potvrdil, když ve věci T. Port dospěl k závěru, že „možnost jednotlivců uplatnit svá práva by neměla záviset na tom, zda dotyčný orgán konal či nekonal(57).“
110. V projednávané věci vyvstala otázka, zda na tento paralelismus měla vliv změna znění článku 263 SFEU, kterou přinesla Lisabonská smlouva. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost totiž čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU stanoví, že žalobci mohou podat žalobu na neplatnost i proti „právním aktům s obecnou působností [proti nařizovacím aktům], které se jich bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“.
111. Znamená tato změna ve spojení s výše uvedeným rozsudkem ve věci T. Port, že nyní mohou žalobci podávat žaloby pro nepřijetí „právního aktu s obecnou působností [nařizovacího aktu], který se jich bezprostředně dotýká a nevyžaduje přijetí prováděcích opatření“?
112. Komise na jednání uvedla, že odpověď na tuto otázku by měla znít „ne“. Tvrdila, že cílem Lisabonské smlouvy bylo zaplnit konkrétní a specifickou mezeru v právní ochraně poskytované na základě dřívějšího čl. 230 odst. 4 SES. Nicméně s plnou znalostí judikatury Soudního dvora týkající se paralelismu byla tato změna provedena pouze s ohledem na tehdejší čl. 230 čtvrtý pododstavec SES (nynější čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU), aniž bylo dotčeno znění bývalého článku 232 SES (nynější článek 265 SFEU).
113. S tím nesouhlasím. Podle mého názoru by odpověď měla znít „ano“ a mám pro to tři následující důvody.
114. Zaprvé paralela mezi podmínkami uvedenými v článku 263 SFEU a v článku 265 SFEU, jež existovala před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, vyplývá ze snahy o soudržnost systému právní ochrany, nikoliv ze znění článku 265 SFEU. Argument Komise týkající se nezměněného znění článku 265 SFEU tedy není příliš přesvědčivý, neboť dokonce i před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost byl hlavní argument na podporu této paralely jiný. Hlavní argument a snahy, jež vedly Soudní dvůr k odchýlení se od přísného znění článku 265 SFEU, zároveň platí v nezměněné podobě i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost.
115. Zadruhé cílem změn čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU učiněných Lisabonskou smlouvou bylo rozšířit přístup k unijním soudům v případě určitých druhů aktů(58), a to zejména v reakci na rozsudky Jégo-Quéré(59) a UPA(60). Mám za to, že by popření paralely mezi těmito dvěma žalobami tím, že by nyní došlo k omezení přístupu podle článku 265 SFEU, bylo jasně v rozporu s hlavním cílem a smyslem těchto změn Smlouvy.
116. Zatřetí cíl žaloby pro nečinnost je v podstatě poměrně prostý: boj s institucionální zapomětlivostí. Touto žalobou není na rozdíl od žaloby na neplatnost vytýkáno špatné splnění úkolu, ale to, že úkol nebyl splněn vůbec. Cílem žaloby pro nečinnost není zpomalit postup, ale naopak ho v souladu se závazky, které unijní orgány přijaly, urychlit. V případě uplatnění argumentace Komise by nastala paradoxní situace, kdy by podmínky aktivní legitimace stanovené v článku 265 SFEU byly přísnější než podmínky stanovené v článku 263 SFEU. Mám za to, že, pokud by tedy vůbec mělo dojít k upuštění od paralely mezi těmito dvěma ustanoveními, mělo by se tak stát přesně opačným způsobem: stanovit benevolentnější podmínky aktivní legitimace v případě žalob pro nečinnost než v případě žalob na neplatnost.
117. S ohledem na výše uvedené důvody mám za to, že je třeba zachovat Soudním dvorem zavedenou paralelu mezi článkem 263 SFEU a článkem 265 SFEU. Žaloby pro nečinnost podávané neprivilegovanými žalobci by tudíž měly být přípustné ve třech případech, zejména domáhají-li se tito žalobci v konečném důsledku přijetí aktu, který
– by jim byl určen nebo
– by se jich bezprostředně a osobně dotýkal nebo
– byl by nařizovacím aktem, který se jich bezprostředně dotýká a nevyžaduje přijetí prováděcích opatření.
2) Osobní dotčení a nařizovací akt, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření.
118. Je zcela nesporné, že společnost Bionorica by aktem, jehož přijetí se domáhá, nebyla osobně dotčena ve smyslu judikatury Soudního dvora. Ničím se neliší od ostatních provozovatelů, kteří by případně mohli být takovým aktem dotčeni(61). Zejména není tvrzeno, že by společnost Bionorica konkrétně žádala o schválení některého z tvrzení, jejichž hodnocení bylo pozastaveno(62).
119. Potvrdí-li Soudní dvůr svou judikaturu vycházející z paralely s článkem 263 SFEU, lze požadovaný akt kvalifikovat jako „právní akt s obecnou působností [nařizovací akt]“, který „nevyžaduje přijetí prováděcích opatření“?
120. Podle mého názoru ano. Dotčený akt by nebyl legislativním aktem, ale aktem přijatým Komisí postupem projednávání ve výboru(63). V tom případě by se nesporně jednalo o „nařizovací akt“ ve smyslu stávající judikatury(64).
121. Ohledně neexistence prováděcích opatření stačí poznamenat, že akt, jehož přijetí je požadováno, zakládá bezprostřední právo používat schválená tvrzení týkající se potravin, s výhradou určitých podmínek spojených s jejich používáním, nebo v případě odmítnutí schválení automatický zákaz jejich používání. K potvrzení těchto práv nebo k jejich zákazu nejsou vyžadovány žádné kroky ze strany členských států nebo orgánů. K podobnému závěru již dospěl Tribunál, když shledal, že nařízení č. 432/2012 nevyžaduje přijetí prováděcích opatření(65).
122. Akt, jehož přijetí je požadováno, je tudíž nařizovacím aktem, který nevyžaduje přijetí prováděcích opatření. Zbývá tedy ještě otázka, zda by se takový akt bezprostředně dotýkal společnosti Bionorica.
3) Bezprostřední dotčení
123. Podmínkou přípustnosti žaloby pro nečinnost je, aby žalobce prokázal bezprostřední dotčení. Podle formulace obvykle používané v judikatuře(66) se „bezprostředním dotčením“ rozumí, že akt má bezprostřední účinky na právní postavení dané osoby a adresátům tohoto aktu pověřeným jeho provedením neponechává žádnou posuzovací pravomoc, jeho provedení je naopak čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž jsou použity další prováděcí předpisy(67).
124. Druhá část tohoto kritéria – automatická povaha nebo absence posuzovací pravomoci – v projednávané věci nevyvolává zvláštní obtíže. Stejně jako Tribunál ve vztahu k nařízení č. 432/2012(68), i já mám za nesporné, že v projednávané věci by provedení bylo čistě automatické povahy a členským státům by nebyla ponechána žádná posuzovací pravomoc.
125. Pokud jde o první část – bezprostřední účinky na právní postavení žalobce – společnost Bionorica v podstatě tvrdí, že její právní postavení by bylo bezprostředně dotčeno zejména proto, že požadovaný akt by buď zakládal její právní nárok používat některá tvrzení o doplňcích stravy, nebo by jí a jejím konkurentům v tomto používání zabránil.
126. Zákaz používat tvrzení určený soutěžitelům může mít bezprostřední účinky na právní postavení těchto soutěžitelů, nikoliv na právní postavení společnosti Bionorica.
127. Zbývající část otázky je složitější. Mám za to, že lze jen obtížně argumentovat tím, že by společnost Bionorica na základě požadovaného aktu nezískala právo užívat schválená tvrzení(69), nebo že by alespoň bylo zabráněno jejich používání jinými subjekty. Společnost Bionorica by takový právní nárok mohla přímo uplatňovat. Takový zákaz by měl v tomto ohledu okamžité účinky. Její právní postavení by bylo přímo změněno.
128. Proti těmto úvahám lez vznést jednu námitku, tj. že společnost Bionorica v současnosti nepůsobí na trhu s potravinami, nebo na něm přinejmenším nepůsobila v době podání žaloby.
129. Požadavek na skutečnou přítomnost na dotčeném trhu vyplývá z judikatury týkající se bezprostředního dotčení(70). Nemá však systematickou povahu. Existence bezprostředního dotčení byla konstatována například v případě možného (případně teoretického) vstupu(71) na předcházející trh a přítomnosti na něm(72).
130. Za podstatnější ovšem považuji, že tento požadavek nevyplývá ze samotného pojmu „bezprostředního dotčení“. Podřazení tohoto požadavku pod uvedený pojem je sporné minimálně ze dvou důvodů: praktického a systémového.
131. Zaprvé z praktického hlediska není vůbec jasné, co v případě, jako je projednávaná věc, ve skutečnosti znamená přítomnost na trhu. Je jejím předpokladem skutečné používání příslušných tvrzení při označování potravin uvedených na trh v době podání žaloby pro nečinnost (nebo na neplatnost)? Ale co když použití těchto tvrzení v praxi brání vnitrostátní právní předpisy (pravděpodobně v důsledku uplatňování přechodného režimu)? Nebo by byla vyžadována nějaká forma přítomnosti na trhu s potravinami, ve kterých se používají složky nebo látky, na něž se tvrzení vztahují, aniž je nezbytné tato tvrzení skutečně používat? Co když jsou výrobky prodávány (a tvrzení jsou používána), ale tato činnost je sporadická nebo nebyla po delší dobu vykonávána? Co když se vstup na trh připravuje, ale zatím není aktuální? Co když má vstup na trh a používání tvrzení smysl pouze poté, co se vyjasní právní postavení a dojde ke schválení tvrzení, takže lze odůvodnit nezbytné investice (což je v podstatě jeden z argumentů uvedených společností Bionorica)?
132. Obecně řečeno, jak se v případě žalob pro nečinnost odráží skutečnost, že se vlastně jedná o zcela hypotetickou diskusi o bezprostředních účincích na právní postavení, jež možná nastanou pouze v budoucnosti, za řadu let, přičemž tato diskuze vychází ze stávajícího skutkového stavu?
133. Složitost pojmu „přítomnost na trhu (trvající přítomnost? příležitostná přítomnost? minimální přítomnost? nadcházející přítomnost?)“ může mít význam například v souvislosti s otázkou týkající se právního zájmu na podání žaloby. Mám za to, že je relevantní v případě subjektu působícího na předcházejícím trhu, tj. společnosti Diapharm. Podle mého názoru však nemůže představovat formální podmínku bezprostředního dotčení.
134. Zadruhé mám za to, že ze systematického hlediska by takový přístup nebyl prost rozporů. Pro jednotlivce z aktu buď vyplývají právní nároky a zákazy, které se ho přímo dotýkají, nebo tomu tak není. Bezprostřední dotčení, jak je uvedeno ve standardní formulaci obsažené v judikatuře, vyžaduje šetření, jaká práva nebo zákazy platí pro jednotlivce, nikoli to, zda v určitém okamžiku v čase daná osoba tato práva aktivně vykonává či zda dodržuje zákazy. Opět platí, že konkrétní skutková situace žalobce v době podání žaloby může být relevantní pro ověření existence jeho právního zájmu na podání žaloby(73), ale nemůže být rozhodující v kontextu bezprostředního dotčení.
135. Kromě toho je třeba na tomto místě zdůraznit jiný systémový argument. Z ustálené judikatury vyplývá, že podle Soudního dvora není při posuzování konkrétní situace žalobce pro účely rozhodnutí o osobním dotčení přítomnost na trhu vůbec relevantní. V takových případech bylo opakovaně shledáno, že jakýkoliv subjekt může teoreticky kdykoliv vstoupit na jakýkoliv trh. Bylo by zvláštní, kdyby se totéž hledisko – skutečná přítomnost na trhu – které bylo odmítnuto jako irelevantní v případě jednoho kritéria přípustnosti, náhle stalo rozhodujícím při zdánlivě objektivnějším hodnocení právních nároků a povinností žalobce pro účely rozhodnutí o existenci bezprostředního dotčení.
136. Stručně řečeno, mám za to, že požadavek týkající se přítomnosti na trhu nelze podřadit pod pojem bezprostřední dotčení.
137. Avšak mohl by požadavek na přítomnost na trhu vyplývat ze samotného nařízení?
138. Na obecné úrovni může nařízení zjevně omezit okruh osob, kterým přiznává práva nebo ukládá povinnosti. V projednávané věci a s ohledem na toto zvláštní nařízení však v tomto ohledu neexistuje žádný omezující požadavek přítomnosti na trhu.
139. Zákazy používat tvrzení podle článku 10 nařízení jsou obecně použitelné. To znamená, že se neomezují na žádnou zvláštní skupinu. Každá entita, která prodává potraviny obsahující příslušné složky nebo která tak zamýšlí učinit, je dotčena tím, že jí je přímo legálně bráněno v používání konkrétních zdravotních tvrzení. Skutečná přítomnost na trhu není relevantní.
140. Co se týče schválení tvrzení v čl. 17 odst. 5 nařízení, podle tohoto ustanovení „[Z]dravotní tvrzení obsažená v seznamech podle článků 13 a 14 smí použít […] každý provozovatel potravinářského podniku […]“(74). Znamená to, že aktem, jehož přijetí se navrhovatelky domáhají, by byla přiznána práva používat tvrzení pouze omezené skupině osob určené v konkrétním časovém okamžiku („provozovatelům potravinářských podniků“)?
141. To může být skutečně jeden z výkladů tohoto ustanovení. Nepovažuji jej však za správný. Pojem „provozovatel potravinářského podniku“ je definován jako „fyzická nebo právnická osoba odpovědná za plnění požadavků potravinového práva v potravinářském podniku, který řídí“(75). Spíš než o jasné vymezení se jedná o popis široké a velmi eklektické skupiny, která zahrnuje kohokoliv od distributorů květáku, přes prodejce energetických nápojů po výrobce aminokyselin užívaných v doplňcích stravy. Tato skupina je navíc otevřená a její složení se neustále mění. Jak tedy bylo vysvětleno výše v bodech 134 a 135, bude seznam schválených nebo zakázaných zdravotních tvrzení okamžitě použitelný na kohokoliv, kdo je do příslušné činnosti zapojen, a to z titulu tohoto samotného zapojení(76).
142. Proto je jednoduše nelogické pokoušet se přesně rozlišovat mezi „uzavřenou“ skupinou osob dovozujících právní nároky z tohoto ustanovení a kýmkoliv jiným(77).
143. Skutečnost, že účelem odkazu v čl. 17 odst. 5 na pojem „provozovatel potravinářského podniku“ není vymezit uzavřenou skupinu subjektů požívajících určitých právních nároků oproti všem ostatním subjektům, je dále znázorněna v kontrastu s věcmi, v nichž byl tento přístup uznán. Například ve věci T&L Sugars(78) Soudní dvůr zamítl žalobu směřující ke zrušení nařízení v odvětví cukru, které přiznávalo práva producentům cukru – velmi jasně definované, uzavřené, skupině určené odkazem na schvalovací postup(79) – neboť žalobkyně k této skupině nepříslušely a jejich právní postavení nebylo tímto nařízením dotčeno(80).
144. Závěrem mám za to, že společnost Bionorica je bezprostředně dotčena aktem, jehož přijetí se v konečném důsledku domáhá, tj. seznamem schválených tvrzení týkajících se rostlinných látek, v tom smyslu, že uvedený akt má bezprostřední účinky na její právní postavení.
4) Závěr
145. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že žaloba pro nečinnost podaná společností Bionorica je přípustná.
146. Takový závěr nevyžaduje změnu výkladu stávajících podmínek přípustnosti. Vyžaduje však potvrzující upřesnění stávajících podmínek a jejich vzájemných vazeb. Zejména vyžaduje opětovné potvrzení rozdílu mezi pojmy „právní zájem na podání žaloby“ a „bezprostřední dotčení“, který může být v některých případech poněkud zastřený(81).
147. Podle stávající judikatury je podmínkou právního zájmu na podání žaloby, aby žalobci z přijetí (zrušení) příslušného aktu plynula osobní výhoda, nebo alespoň jasná možnost či příležitost takovou výhodu získat(82). Tato výhoda může mít faktickou či právní povahu.
148. Bezprostředním dotčením se rozumí, že akt „má bezprostřední účinky na právní postavení dané osoby a adresátům tohoto opatření pověřeným jeho provedením neponechává žádnou posuzovací pravomoc, jeho provedení je naopak čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z právní úpravy Společenství, aniž jsou použity další prováděcí předpisy“(83).
149. Podmínky existence právního zájmu na podání žaloby a bezprostředního dotčení se do určité míry shodují. Mají však rozdílný obsah a sledují rozdílné cíle a je třeba mezi nimi rozlišovat. Tato skutečnost má nejen teoretický význam. Má nesporný praktický význam, zejména pro žalobce, kterým z judikatury Soudního dvora vyplývá povinnost prokázat splnění obou těchto podmínek pod sankcí zamítnutí jejich žaloby.
150. Právní zájem na podání žaloby se tudíž vztahuje na faktické nebo právní postavení žalobce a na případný účinek dané žaloby na toto postavení. Prostřednictvím podmínek přípustnosti se snaží vyhnout žalobám podávaným v obecném zájmu a žalobám, které nemohou žalobci přinést prospěch. Z toho vyplývá nezbytnost existence osobní výhody. V některých ohledech je lze považovat za „první prověření“ žalob, jež má z hlediska osobního dopadu pravděpodobně nižší prahovou hodnotu než hlavní podmínky „bezprostředního dotčení“ a „osobního dotčení“.
151. Oproti tomu bezprostřední dotčení se zaměřuje primárně na povahu napadeného právního aktu a na druh právního nároku nebo povinností z něho plynoucích. Zohledňuje posuzovací pravomoc autora daného aktu a existenci následného aktu, kterým by mohla být spojitost mezi unijním aktem a žalobcem přerušena. V rozsahu, v němž je podmínkou bezprostředního dotčení existence bezprostředních účinků na právní postavení žalobce(84), vyvstává otázka, zda daný akt zakládá právní nároky nebo povinnosti, jichž se žalobce může dovolávat nebo které ho mohou v jeho činnosti omezovat. V tomto ohledu není rozhodující, zda za okolností projednávaného případu žalobce v době podání žaloby tato práva aktivně vykonává.
VII. Závěry
152. Navrhuji, aby Soudní dvůr:
„1) ve věci C‑596/15 P
– zrušil usnesení Tribunálu Evropské unie ve věci T‑619/14 a rozhodl, že žaloba pro nečinnost podaná navrhovatelkou v uvedené věci je přípustná;
– vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí ve věci samé‚
– rozhodl, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.
2) ve věci C‑597/15 P
– zamítl kasační opravný prostředek jako neopodstatněný;
– uložil navrhovatelce v uvedené věci, aby nesla vlastní náklady řízení a nahradila náklady řízení vynaložené Komisí.“