JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
25 päivänä huhtikuuta 2017(1)
Yhdistetyt asiat C‑596/15 P ja C‑597/15 P
Bionorica SE (C‑596/15 P) ja
Diapharm GmbH & Co. KG (C‑597/15 P)
vastaan
Euroopan komissio
Muutoksenhaku – Kansanterveys – Kasviperäisiä aineita koskevat terveysväitteet – Se, että komissio on jättänyt kehottamatta Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaista arvioimaan kasviperäisiä aineita koskevia terveysväitteitä
I Johdanto
1. Euroopan komission oli asetuksen (EY) N:o 1924/2006(2) (jäljempänä asetus) mukaan kuultava Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaista (jäljempänä elintarviketurvallisuusviranomainen) ja annettava ennen 31.1.2010 luettelo elintarvikkeista käytettäväksi hyväksytyistä terveysväitteistä. Se keskeytti kuitenkin syyskuussa 2010 elintarviketurvallisuusviranomaisen kasviperäisiä elintarvikkeita (jäljempänä kasviperäiset aineet) koskevista väitteistä suorittaman arvioinnin. Arviointia ei ole vielä tähän mennessä jatkettu.
2. Bionorica SE (jäljempänä Bionorica) ja Diapharm GmbH (jäljempänä Diapharm) (jäljempänä yhdessä valittajat) valittavat unionin yleisen tuomioistuimen asioissa T-619/14 ja T-620/14 antamista määräyksistä (jäljempänä valituksenalaiset määräykset).(3) Valituksenalaisissa määräyksissä jätettiin tutkimatta valittajien komissiota vastaan nostamat laiminlyöntikanteet sillä perusteella, että niiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuivat. Komission väitetty laiminlyönti käsitti sen, ettei se ollut kehottanut elintarviketurvallisuusviranomaista arvioimaan kasviperäisistä aineista käytettäviä terveysväitteitä, jotta voitaisiin antaa luettelo niistä terveysväitteistä, joita voidaan käyttää tällaisissa elintarvikkeissa (jäljempänä kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelo).
3. Unionin yleinen tuomioistuin jätti kyseiset kanteet tutkimatta sillä perusteella, että komissio oli korjannut mahdollisen laiminlyönnin vastaamalla valittajien toimintakehotukseen ja määritellyt näin kantansa. Unionin yleinen tuomioistuin totesi lisäksi, ettei Bionoricalla tai Diapharmilla kummallakaan ollut intressiä kanteiden nostamiseen. Se totesi lisäksi, ettei Diapharmilla ollut myöskään asiavaltuutta siksi, ettei toimi koskenut sitä suoraan.
4. Käsiteltävissä asioissa nousee esiin useita tutkittavaksi ottamiseen liittyviä monitahoisia kysymyksiä. Unionin tuomioistuimen on ensinnäkin tarkasteltava yksityiskohtaisesti oikeussuojan tarpeen käsitteen merkitystä ja erityisesti selvennettävä, miten se eroaa kannekelpoisen toimen ja suoraan koskemisen käsitteistä. Valitukset edellyttävät myös suoraan koskemisen käsitteen soveltamista laiminlyöntikanteeseen ja siten valittajien tulevaan tilanteeseen siinä tapauksessa, että vaadittu toimi annetaan. Lisäksi valituksissa nousee esiin kumoamiskanteen ja laiminlyöntikanteen tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten samankaltaisuus, joka on säilynyt Lissabonin sopimuksen antamisen jälkeen.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Asetus N:o 1924/2006
5. Asetuksen N:o 1924/2006 2 artiklan 2 kohdan 5 alakohdan määritelmän mukaan terveysväitteellä tarkoitetaan ”väitettä, jossa todetaan, esitetään tai annetaan ymmärtää, että elintarvikeryhmän, elintarvikkeen tai sen ainesosan ja terveyden välillä on yhteys”.
6. Asetuksen 13 artiklan mukaan jäsenvaltiot toimittavat komissiolle luettelot väitteistä sekä niihin sovellettavista edellytyksistä. Elintarviketurvallisuusviranomaista kuultuaan komission oli sovellettavaa komiteamenettelyä noudattaen hyväksyttävä luettelo sallituista väitteistä ja niihin liittyvistä edellytyksistä viimeistään 31.1.2010. Luetteloa voidaan tämän jälkeen muuttaa asetuksessa jäljempänä esitettyjen menettelyjen mukaisesti.
7. Asetuksen 10 artiklassa kielletään niiden väitteiden käyttö, jotka eivät ole saaneet asetuksen mukaista hyväksyntää.
8. Asetuksen 17 artiklan 5 kohdan mukaan ”kaikki elintarvikealan toimijat voivat käyttää 13 ja 14 artiklassa tarkoitettuihin luetteloihin sisältyviä terveysväitteitä niihin sovellettavien edellytysten mukaisesti – –”.
9. Asetuksen 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetään lopullisen väitteiden luettelon hyväksymistä edeltävästä siirtymäjärjestelystä seuraavaa:
”5. Edellä 13 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja terveysväitteitä voidaan esittää tämän asetuksen voimaantulopäivän ja 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun luettelon hyväksymisen välisenä aikana elintarvikealan toimijoiden vastuulla, mikäli väitteet ovat tämän asetuksen ja niihin sovellettavien kansallisten säännösten mukaisia, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 24 artiklassa tarkoitettujen turvaamistoimenpiteiden hyväksymistä.
6. Muihin kuin 13 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 14 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin terveysväitteisiin, joita on kansallisten säännösten mukaisesti käytetty ennen tämän asetuksen voimaantulopäivää, sovelletaan seuraavia säännöksiä:
a) terveysväitteet, jotka on arvioitu ja hyväksytty jäsenvaltiossa, hyväksytään seuraavin edellytyksin:
i) jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle viimeistään 31 päivänä tammikuuta 2008 nämä väitteet sekä selvitys väitteen tueksi esitetyn tieteellisen näytön arvioinnista;
ii) viranomaista kuultuaan komissio tekee 25 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen tällä tavalla hyväksyttyjä terveysväitteitä koskevan päätöksen, jonka tarkoituksena on muuttaa tämän asetuksen muita kuin keskeisiä osia sitä täydentämällä.
Terveysväitteitä, joita ei hyväksytä tämän menettelyn mukaisesti, voidaan käyttää kuuden kuukauden ajan päätöksen tekemisestä;
b) terveysväitteet, joita ei ole arvioitu eikä hyväksytty jäsenvaltiossa: näitä terveysväitteitä voidaan käyttää edelleen edellyttäen, että tämän asetuksen mukainen hakemus tehdään viimeistään 19 päivänä tammikuuta 2008; terveysväitteitä, joita ei hyväksytä tämän menettelyn mukaisesti, voidaan käyttää kuuden kuukauden ajan 17 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun päätöksen tekemisestä.”
III Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
10. Valituksenalaisissa määräyksissä esitettyjen tosiseikkojen mukaan Bionorica on yritys, joka valmistaa ja myy farmaseuttisia tuotteita ja ravintolisiä Euroopassa. Se esittää tiettyjä terveysväitteitä tuotteidensa merkinnöissä ja mainonnassa. Diapharm tarjoaa kansainvälisesti useita palveluja, joihin kuuluu elintarvikkeista ja erityisesti ravintolisistä sallittujen terveysväitteiden käyttöä koskeva neuvonta.(4)
11. Asetuksen 13 artiklan 3 kohdassa säädetään, että komissio hyväksyy viimeistään 31.1.2010 luettelon elintarvikkeista käytettävistä hyväksytyistä terveysväitteistä. Tätä varten komission oli ensiksi kerättävä jäsenvaltioilta niiden ehdottamat väitteet ja kehotettava elintarviketurvallisuusviranomaista arvioimaan ne. Komissio kehotti elintarviketurvallisuusviranomaista suorittamaan tarvittavat arvioinnit. Tämän jälkeen komissio kuitenkin keskeytti kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden arvioinnin syyskuussa 2010, mutta antoi luettelon muita elintarvikkeita koskevista hyväksytyistä väitteistä asetuksella (EU) N:o 432/2012.(5)
12. Bionorica ja Diapharm lähettivät 22.4.2014 komissiolle kirjeen, jossa ne pyysivät sitä kehottamaan elintarviketurvallisuusviranomaista jatkamaan keskeytettyä terveysväitteiden arviointia välittömästi, jotta komissio voisi antaa asetuksen 13 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun luettelon. Komissio vastasi 19.6.2014 valittajille seuraavasti (jäljempänä kirje):
”Kuten tiedätte, komissio aloitti niin sanottuja kasviperäisiä aineita koskevien terveysväitteiden tarkastelun sen jälkeen, kun useat jäsenvaltiot ja sidosryhmät olivat esittäneet huolensa siitä, että kasviperäisiä aineita sisältäviä valmisteita kohdeltiin eri tavalla yhtäältä terveysväitteitä koskevassa lainsäädännössä ja toisaalta perinteisiä kasvirohdosvalmisteita koskevassa lainsäädännössä.
Komissio on pyytänyt Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaista (EFSA) keskeyttämään kasviperäisiä aineita koskevien terveysväitteiden tieteellisen arvioinnin tämän tarkastelun ajaksi. Komissio on tietoinen tämän monitahoisen aiheen merkityksestä sekä kuluttajille että elintarvikealan toimijoille. Komissiolle olisi kuitenkin annettava riittävästi aikaa ja taustatietoja parhaan toimintatavan määrittämiseksi tässä asiassa.”
IV Oikeudenkäyntimenettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalaiset määräykset
13. Bionorica ja Diapharm nostivat unionin yleisessä tuomioistuimessa 19.8.2014 laiminlyöntikanteet komissiota vastaan (asia T-619/14 ja asia T-620/14).
14. Komissio esitti 20.11.2014 kanteita koskevan oikeudenkäyntiväitteen, johon valittajat vastasivat 19.12.2014.
15. Unionin yleinen tuomioistuin jätti kanteet tutkimatta 16.9.2015 sillä perusteella, että niiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset puuttuivat.
16. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että komission kanta oli määritelty kirjeessä, joten kyse ei ollut enää laiminlyönnistä.
17. Unionin yleinen tuomioistuin totesi toissijaisesti myös, ettei kummallakaan valittajalla ollut oikeussuojan tarvetta. Se esitti tästä neljä perustelua.
18. Ensinnäkin asetuksen 28 artiklan 5 ja 6 kohdassa säädettyä siirtymäjärjestelyä sovelletaan siihen saakka, kunnes komissio on hyväksynyt terveysväitteiden luettelon asetuksen 13 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että väitteitä voidaan käyttää, kunhan asetusta ja sovellettavaa kansallista lainsäädäntöä noudatetaan.(6) Jos luettelo annettaisiin, valittajat voisivat siis enintään toivoa, että niillä säilyisi oikeus käyttää kyseisiä väitteitä. Luettelon antaminen voisi tosiasiassa heikentää niiden asemaa, sillä väitteitä ei välttämättä hyväksyttäisi.(7)
19. Toiseksi luettelon antamatta jättäminen ei mitenkään luo epäyhdenvertaisia kilpailuolosuhteita. Väitteiden käyttöä voidaan jatkaa siirtymäjärjestelyn ansiosta. Luettelon antamatta jättämisestä mahdollisesti aiheutuva epäyhdenvertaisuus vaikuttaisi kielteisesti ainoastaan niiden toimijoiden etuun, joiden väitteet on jo arvioitu ja hylätty. Valittajilla ei ole siis intressiä luettelon antamiseen. Tämän lisäksi Diapharm ei ole varsinaisesti sellaisten elintarvikkeiden valmistaja, joita asianomaiset väitteet koskevat.(8)
20. Kolmanneksi luettelon antamatta jääminen ei aiheuttanut oikeudellista epävarmuutta (jonka vuoksi valittajat väittivät, että niillä oli oikeussuojan tarve), sillä oli selvää, mitä sääntöjä siirtymäjärjestelyn aikana sovellettiin. Kuten asetuksen N:o 432/2012 tapauksessa, komissio voi lisäksi vahvistaa lisää siirtymäsäännöksiä jopa antamassaan lopullisessa luettelossa.(9)
21. Neljänneksi sen paremmin Bionorica kuin Diapharmkaan ei ole osoittanut, että komission toimimattomuudesta olisi aiheutunut niille taloudellista vahinkoa, tai sitä, miten kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelon antaminen poistaisi tämän vahingon.(10)
22. Unionin yleinen tuomioistuin totesi vielä, että sen lisäksi, ettei Diapharmilla ollut oikeussuojan tarvetta, toimi ei koskenut sitä suoraan, koska se ei valmista eikä myy elintarvikkeita Euroopan markkinoilla.(11)
V Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
23. Valittajat vaativat valituksellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen määräykset asiassa T-619/14 ja asiassa T-620/14 ja velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24. Bionorica esittää valituksensa tueksi kaksi valitusperustetta. Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen katsoessaan, että komissio oli määritellyt kantansa. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan, ettei Bionoricalla ollut oikeussuojan tarvetta. Myös Diapharm esittää nämä kaksi valitusperustetta ja lisäksi kolmannen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki virheen todetessaan, ettei toimi koskenut sitä suoraan.(12)
25. Komissio ei hyväksy näitä väitteitä. Se katsoo, että se on esittänyt kantansa ja että kummallakaan valittajalla ei joka tapauksessa ole oikeussuojan tarvetta. Komissio väittää myös, ettei toimi koske Diapharmia suoraan. Komissio kiistää vielä, että kumoamis- ja laiminlyöntikanteiden välillä olisi yhtäläisyyksiä, kun tarkastellaan sellaisen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetun sääntelytoimen, ”joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”, antamisen laiminlyöntiä.
26. Valittajat ja komissio toimittivat kirjalliset huomautuksensa ja esittivät suulliset lausumansa 19.1.2017 pidetyssä istunnossa.
VI Asian tarkastelu
A Johdanto
27. Unionin yleinen tuomioistuin totesi kummassakin muutoksenhaun kohteena olevassa asiassa, että kanteet oli jätettävä tutkimatta, koska a) komissio oli määritellyt kantansa ja b) Bionoricalla ja Diapharmilla ei kummallakaan ollut oikeussuojan tarvetta. Unionin yleinen tuomioistuin totesi Diapharmista myös, että sen kanne oli jätettävä tutkimatta, koska toimi ei koskenut sitä suoraan.
28. Jäljempänä esittämistäni syistä katson, että molempia unionin yleisen tuomioistuimen määräyksiä rasittaa oikeudellinen virhe ensin mainittujen kahden seikan – kannan määrittely ja oikeussuojan tarve – osalta.
29. Tämän vuoksi Bionoricaa koskeva unionin yleisen tuomioistuimen määräys on mielestäni kumottava. Ehdotan, että unionin tuomioistuin lausuu Bionorican kanteen tutkittavaksi ottamisesta yleensä, ja jos se on yhtä mieltä siitä, että kanne on otettava tutkittavaksi, palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen asiakysymyksen ratkaisemista varten.
30. Vaikka myös Diapharmia koskevaa unionin yleisen tuomioistuimen määräystä rasittavat oikeudelliset virheet, jotka Diapharm otti esille kahdessa ensimmäisessä valitusperusteessaan, sen kanne on kuitenkin jätettävä tutkimatta oikeussuojan tarpeen puuttumisen vuoksi, vaikkakin muista syistä, eikä suoraan koskemiseen liittyvää kolmatta valitusperustetta ole tarpeen käsitellä.
B Ensimmäinen valitusperuste: SEUT 265 artiklan rikkominen
31. Valittajat väittävät ensimmäisessä valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen katsoessaan, että kirje merkitsi komission kannanottoa.
32. Olen samaa mieltä.
33. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohdasta ilmenee, komission kirjeen ensimmäisessä kappaleessa ainoastaan kuvataan vallitsevaa tilannetta. Toisen kappaleen ensimmäisessä virkkeessä todetaan, että komissio on pyytänyt elintarviketurvallisuusviranomaista lykkäämään arviointiaan siihen saakka, kunnes komissio on saanut tarkastelun päätökseen. Toisen kappaleen toisessa virkkeessä todetaan tilanteen olevan monimutkainen. Kolmannessa virkkeessä komissio ainoastaan ilmoittaa tarvitsevansa aikaa ja taustatietoja, jotta se voisi päättää tulevasta toimintatavasta.
34. Kokonaisuutena tarkasteltuna toisessa kappaleessa halutaan sanoa, että tämän monitahoisen aiheen tutkinta on kesken eikä komissio pysty toteuttamaan välittömiä toimia. Komissio toisin sanoen pyytää valittajia odottamaan. Se ei todellakaan kieltäydy toimimasta.
35. Oikeuskäytännöstä käy selväksi, että toimijan pyytäminen olemaan kärsivällinen tai odottamaan, kunnes toimielin tutkii asian, ei ole kannanotto.(13) Kirje on selvästi tämäntyyppinen väliaikainen vastaus. Se ei siis ole komission kannanotto.
36. Komissio väittää, että asiayhteyden perusteella oli selvää, että komission kantana oli kieltäytyä valittajien esittämästä toimintapyynnöstä.
37. Olen tästä eri mieltä. Kirje on parhaimmillaankin moniselitteinen. Epäselvyys siitä, onko komission käyttämässä muotoilussa määritetty kannanotto, olisi ratkaistava kantajan hyväksi. Kantajalta ei voida vaatia, että hän arvaa asiayhteyden perusteella komission viestin sisällön ja tulkitsee sitä itselleen vahingollisella tavalla. Komission viesti ei totta tosiaan luonteensa perusteella todennäköisesti koskaan yllä raamatulliseen periaatteeseen ”Kun myönnätte, sanokaa vain: ’Kyllä’; kun kiellätte, sanokaa: ’Ei’”.(14) Komission olisi kuitenkin pitänyt viestiä huomattavasti suoremmin ja yksiselitteisemmin, jos se todellakin halusi esittää toimielimen selkeän kannanoton.
38. Edellä esitetyn perusteella katson, että valittajien ensimmäinen valitusperuste on perusteltu.
C Toinen valitusperuste: oikeussuojan tarve
39. Toisessa valitusperusteessaan valittajat väittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki virheen todetessaan, ettei niillä ollut riittävää intressiä kanteen nostamiseen (oikeussuojan tarve). Ne riitauttavat tältä osin unionin yleisen tuomioistuimen päätelmät, jotka koskevat a) hyväksyttyjen väitteiden ja siirtymäjärjestelyn alaisten väitteiden tilanteiden rinnastettavuutta, b) kilpailuhaitan puuttumista ja c) toteamusta siitä, ettei oikeudellista epävarmuutta ollut syntynyt.(15)
40. Bionorica väittää lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin teki tosiseikkoja koskevan virheen todetessaan, että Bionorica oli ravintolisien valmistaja. Bionorica väittää, että tämän virheen vuoksi unionin yleinen tuomioistuin jätti katsomatta, että Bionoricalla olisi ollut oikeussuojan tarve.(16)
41. Käsittelen ensiksi Bionorican väittämää tosiseikkoja koskevaa virhettä (1), minkä jälkeen tarkastelen yleisesti oikeussuojan tarpeesta ja aineellisista edellytyksistä annettua oikeuskäytäntöä (2) ja lopuksi sovellan sitä käsiteltäviin valituksiin (3).
1) Väitetty tosiseikkoja koskeva virhe
42. Ainoastaan unionin yleinen tuomioistuin on toimivaltainen määrittämään ratkaisun perustaksi asetettavan tosiseikaston. Unionin tuomioistuin harjoittaa valvontaansa ainoastaan siltä osin kuin unionin yleisen tuomioistuimen määrittämän tosiseikaston paikkansapitämättömyys käy ilmi sille toimitetuista asiakirjoista tai nämä todisteet on otettu vääristyneellä tavalla huomioon.(17)
43. Asiassa T-619/14 antamassaan määräyksessä unionin yleinen tuomioistuin toteaa Bionorican olevan yritys, joka valmistaa ja pitää kaupan farmaseuttisia tuotteita ja ravintolisiä Euroopan markkinoilla ja joka on elintarvikkeiden tuottaja.(18) Unionin yleisen tuomioistuimen asiakirja-aineistosta käy kuitenkin ilmi, että Bionorica valmistaa ja pitää kaupan farmaseuttisia tuotteita, ei yleisemmin ravintolisiä ja elintarvikkeita. Bionorica on myös vahvistanut tämän unionin tuomioistuimelle esittämissään kirjallisissa ja suullisissa lausumissa.
44. Unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-619/14 antamassa määräyksessä on tältä osin siis selvä paikkansapitämättömyys.
45. Toinen seikka on kuitenkin se, kyseenalaistaako tämä paikkansapitämättömyys unionin yleisen tuomioistuimen oikeussuojan tarpeesta esittämän päätelmän. Kuten komissio nimittäin aivan oikein toteaa, Bionorican olisi luultavasti ollut helpompi osoittaa asiavaltuutensa, jos se olisi toiminut ravintolisien markkinoilla.
46. Teen lyhyen yhteenvedon oikeussuojan tarvetta koskevasta oikeuskäytännöstä ennen kuin siirryn tarkastelemaan aihetta tässä erityistapauksessa.
2) Oikeussuojan tarve
47. Oikeussuojan tarve on olennainen edellytys kanteen nostamiseksi unionin tuomioistuimessa.(19) Tämän edellytyksen yleisenä tarkoituksena on varmistaa, ettei unionin tuomioistuimessa panna vireille kanteita, joilla haetaan oikeudellisia lausuntoja yleisistä tai hypoteettisista kysymyksistä.(20) Toimen antamisen (tai kumoamisen) täytyy tuottaa kantajalle jotain etua tai hyötyä.(21) Tämän edun tai hyödyn on lisäksi oltava henkilökohtainen. Kantajan kanteen taustalla ei toisin sanoen voi olla pelkkä kolmannen intressi tai yleinen intressi (eli se ei voi olla yleisen edun nimissä nostettava kanne eli actio popularis ‑kanne).(22)
48. Intressi edellyttää siis, että kantajalle koituu jotain hyötyä, jos sen kanne menestyy. Jos lopputuloksella ei olisi kantajalle käytännössä merkitystä tai jos siitä aiheutuisi tälle haittaa, oikeussuojan tarvetta ei ole.(23)
49. Voiko tämä henkilökohtainen hyöty olla tosiasiallista vai onko sen oltava oikeudellista (siten, että se vaikuttaa myönteisesti kantajan lakisääteisiin oikeuksiin ja velvollisuuksiin), jotta oikeussuojan tarve voidaan osoittaa? Nähdäkseni hyöty voi olla joko tosiasiallinen tai oikeudellinen tai molempia. Jo toinen niistä on joka tapauksessa ilmeisen riittävä. Kumoamisesta seuraava kantajan kilpailuaseman parantuminen voi esimerkiksi olla perusteena oikeussuojan tarpeelle.
50. Aiemman oikeuskäytännön valossa unionin tuomioistuimen olisi kuitenkin hyödyllistä vahvistaa tämä nimenomaisesti. Näin on siksi, että on olemassa joukko tuomioita, jotka ensi näkemältä näyttävät edellyttävän, että oikeussuojan tarpeen osoittamiseksi kumoamisella on vaikutuksia kantajan oikeusasemaan.(24) Joissakin määräyksissä näyttää jopa siltä, että hyödyn ja oikeudellisten vaikutusten käsitteillä ilmaistaan samaa edellytystä.(25)
51. Kun näitä tuomioita tutkitaan tarkemmin, yleensä käy kuitenkin ilmi, että unionin tuomioistuin on ainoastaan esittänyt kannekelpoisen toimen ja oikeussuojan tarpeen olemassaolon edellytykset samassa virkkeessä tai kohdassa.(26) Toimella on luonnollisesti oltava sitovia oikeusvaikutuksia, jotta se voi olla kumoamis- tai laiminlyöntikanteen kohteena.(27) Asian ratkaisulla on siten voitava olla oikeudellisia vaikutuksia siten, että toimi poistetaan unionin oikeusjärjestyksestä tai sisällytetään siihen. Tämä ei kuitenkaan tarkoita samaa kuin oikeussuojan tarve.(28)
52. Tätä päätelmää tukee lisäksi oikeuskäytäntö, jossa hyväksytään tutkittavaksi kantajan kanne, kun on selvää, että jos kantaja voittaa asian, tämän oikeusasema ei muutu. Ilmeinen esimerkki tästä on, että kilpailijoiden kanteet, joilla vaaditaan kumoamaan komission päätös yrityskeskittymän hyväksymisestä, otetaan tutkittaviksi.(29)
53. Oikeuskäytännössä vahvistetaan myös, että oikeussuojan tarpeen on oltava jo syntynyt ja edelleen olemassa.(30) Hypoteettinen intressi ei siis riitä.(31) Intressin on oltava olemassa kannetta nostettaessa ja sen on oltava edelleen olemassa lopullisen ratkaisun antamiseen asti.(32) Jos intressi, johon kantaja vetoaa, liittyy tulevaan oikeusasemaan, hänen on osoitettava, että oikeusasemaan kohdistuva vaikutus on jo nyt varma.(33)
54. Selkeyden vuoksi totean, etteivät nämä ennakkotapaukset tarkoita sitä, että oikeussuojan tarpeen osoittamiseksi kaikkien tulevien merkityksellisten tapahtumien on oltava varmoja. On nimittäin mahdollista, että kantajan kannalta menestyksekäs kanne hyödyttää kantajaa lähinnä luomalla mahdollisuuden tai tilaisuuden johonkin.Mahdollisuuden olemassaolo on varmaa, mutta siitä seuraava tulos ei. Rulettipöydässä on pieni mahdollisuus suuriin voittoihin, muttei kuitenkaan takeita siitä.
55. Ilmeisiä esimerkkejä tästä löytyy julkisten hankintojen alalta. Kantajalla, joka riitauttaa kilpailijansa valinnan sopimuspuoleksi, ei ole takeita siitä, että kanteen menestyessä se saisi sopimuksen itse. Sillä on kuitenkin usein mahdollisuus tähän ja siten intressi sopimuspuolen valintaa koskevan päätöksen kumoamiseen. Asioissa, joissa kantajalle ei jostain syystä avaudu uusia mahdollisuuksia, sillä ei välttämättä ole myöskään oikeussuojan tarvetta.(34)
56. Tuomio Flaherty(35) ja tuomio Gordon(36) ovat nekin tällaisia esimerkkejä ”mahdollisuuden saamiseen” tai ”ovien auki pitämiseen” perustuvasta oikeussuojan tarpeesta. Tuomion Flaherty taustalla olleessa asiassa kantajat olivat pyytäneet mahdollisuutta lisätä kalastuslaivastonsa kapasiteettia. Komissio oli väittänyt, että yhdellä kantajien ryhmällä ei ollut oikeussuojan tarvetta, koska se ei vielä ollut aloittanut alusten rakentamista, kun taas toinen ryhmä oli. Yhteisöjen tuomioistuin totesi, että kummallakin ryhmällä oli oikeussuojan tarve, vaikkakin toisen ryhmän intressi oli kiireellisempi.(37) Tuomion Gordon taustalla olleessa asiassa kantaja riitautti urakehitystään koskevan kertomuksen. Vaikka hän oli jäänyt eläkkeelle pysyvän työkyvyttömyyden vuoksi, uudelleen työllistyminen oli edelleen mahdollista, joten hänellä oli intressi kertomuksen riitauttamiseen.(38)
57. Yhteenvetona todettakoon, että oikeussuojan tarve on olemassa, kun riitautetun toimen antamisesta on kantajalle oikeudellista tai tosiasiallista henkilökohtaista hyötyä. Yleensä hyödyn olisi oltava konkreettinen ja ajankohtainen, tai hyödyn saamiseen olisi ainakin oltava selvä mahdollisuus tai tilaisuus. Sen sijaan oikeussuojan tarpeen poissulkeminen siksi, että hyöty on ainoastaan tosiasiallinen tai olemassa on pelkkä hyödyn mahdollisuus eikä täyttä varmuutta siitä tulevista tapahtumista riippumatta, ei olisi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaista.
3) Soveltaminen käsiteltävänä olevassa asiassa
58. Sovellan edellä mainitussa oikeuskäytännössä vahvistettua oikeussuojan tarpeen käsitettä ja selitän, miksi Bionoricalla mielestäni todella on oikeussuojan tarve. Unionin yleisen tuomioistuimen määräystä asiassa T-619/14 rasittaa tältä osin oikeudellinen virhe. Tuotantoketjun alkupään toimijalla Diapharmilla oikeussuojan tarvetta ei sen sijaan ole, vaan unionin yleisen tuomioistuimen määräys asiassa T-620/14 olisi pysytettävä.
59. Tähän kysymykseen liittyy useita näkökohtia, joita on käsiteltävä yksityiskohtaisesti. Unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn ymmärtämiseksi on olennaista vertailla yleisesti toisiinsa asetuksen 28 artiklassa säädettyä siirtymäjärjestelyä ja pysyvää järjestelmää (kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelon antaminen). Tarkastelen siksi aluksi, mitä etua tai hyötyä voidaan yleensä saada siirryttäessä siirtymäjärjestelystä pysyvään järjestelmään antamalla kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelo (i). Tämän jälkeen pohdin oikeusvarmuutta oikeussuojan tarpeen perusteena (ii). Lopuksi tarkastelen Bionorican (iii) ja Diapharmin (iv) tilanteita.
i) Pysyvän järjestelmän hyöty siirtymäjärjestelyyn verrattuna
60. Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisten määräysten 39 kohdassa, ettei valittajille voinut koitua mitään hyötyä kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelon antamisesta. Unionin yleinen tuomioistuin totesi tämän johtuvan lähinnä siitä, että siirtymäjärjestelyä sovelletaan siihen saakka, kunnes luettelo on annettu. Tietyn väitteen tilanne on siirtymäjärjestelyssä käytännössä yhtä hyvä kuin siinä tapauksessa, että väite hyväksyttäisiin. Jos väitettä ei hyväksyttäisi, tilanne siirtymäjärjestelyssä on puolestaan parempi.
61. Olen tästä eri mieltä.
62. Oikeudellisesta näkökulmasta siirtymäjärjestely ja hyväksyntä eivät ole rinnastettavissa toisiinsa. Kuten valittajat huomauttavat, tilanne on siirtymäjärjestelyssä objektiivisesti hyväksyntää epäsuotuisampi lähinnä siksi, että väitteitä on käytettävä siirtymäjärjestelyn aikana kansallisessa lainsäädännössä asetettujen edellytysten mukaisesti,(39) mikä tarkoittaa, että eriäviä järjestelmiä voi olla jopa 28. Tämä ei koske unionin säännöissä nimenomaisesti hyväksyttyjä väitteitä.(40) Näin ollen hyväksynnästä olisi lähtökohtaisesti enemmän hyötyä kuin siirtymäjärjestelystä.(41)
63. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että siirtymäjärjestely voisi hyvinkin olla parempi kuin väitteen hylkääminen. Mielestäni hylkäämisen mahdollisuus ei kuitenkaan sinänsä riitä viemään valittajilta oikeussuojan tarvetta.
64. Viittaan tältä osin ensinnäkin edellä mainittuun julkisia hankintoja koskevaan esimerkkiin. Tällaisissa tilanteissa kantajat eivät pyri saamaan taetta hyödystä vaan ainoastaan mahdollisuuden siihen. Myös käsiteltävässä asiassa on todellakin tällainen mahdollisuus hyötyyn.(42)
65. Toinen ja ehkä olennaisempi seikka on se, että käsiteltävä asia on hieman erilainen. Julkisissa hankintamenettelyissä mahdolliset tulokset ovat ensi näkemältä joko myönteisiä (päätös kumotaan ja kantaja saa sopimuksen) tai neutraaleja (päätös kumotaan mutta kantaja ei vieläkään saa sopimusta). Käsiteltävässä asiassa mahdolliset tulokset ovat ensi näkemältä joko myönteisiä (luettelo annetaan ja väite hyväksytään) tai kielteisiä (luettelo annetaan mutta väite hylätään). Kummassakin tapauksessa oikeussuojan tarpeen perustana on kuitenkin selvä mahdollisuus hyötyyn.
66. Kolmanneksi pidän näkemystä siitä, että hylkääminen on kielteinen asia, liiallisena yksinkertaistamisena. Väitteen hylkäämisestäkin voi olla selvää hyötyä. Kuten Bionorica väitti, se voi esimerkiksi lisätä toimijan oikeusvarmuutta: tiettyä terveysväitettä ei ole hyväksytty, mutta se tarkoittaa myös, että kyseinen toimija voi mukauttaa tulevaa liiketoimintastrategiaansa sen mukaisesti. Hieman kyynisemmin katsottuna hylkääminen voi myös vaikeuttaa niiden kilpailijoiden tilannetta, jotka haluavat käyttää kyseisiä väitteitä. Kaikissa näissä tapauksissa toimija saa tosiasiallista ja henkilökohtaista hyötyä.
67. Ennen kaikkea, jos unionin yleisen tuomioistuimen päättelyä sovelletaan loogiseen päätökseensä saakka, se johtaa mielestäni erityisen vakaviin ongelmiin. Sen mukaan sen mahdollisuus, että väite hylätään ja kantaja voi joutua epäsuotuisampaan asemaan kuin siirtymäjärjestelyssä, riittää sulkemaan pois kantajan oikeussuojan tarpeen. Jos tätä päättelyä sovellettaisiin, kantajalla olisi nähdäkseni intressi laiminlyöntikanteen nostamiseen ainoastaan, jos kanteella saavutettava huonoin mahdollinen tulos olisi nykytilannetta parempi.
68. Mielestäni tämä näkemys on kyseenalainen useastakin syystä. Sillä on kaksi erityisen huolestuttavaa käytännön vaikutusta.
69. Ensinnäkin Bionorican lisäksi mikään muukaan toimija ei pystyisi käytännössä koskaan osoittamaan, että sen tilanne olisi joka tapauksessa parempi lopullisen luettelon antamisen jälkeen. Mainitun päättelyn looginen seuraus olisi siis, ettei yksikään toimija voisi koskaan nostaa laiminlyöntikannetta.
70. Toiseksi tämä päättely sallisi useissa tapauksissa komission lykätä lopullisten toimien antamista määrättömän pitkään, kun tulokseen vaikuttaa jossain määrin käytettävä harkinta.(43) Kuten valittajat huomauttivat unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamassaan alkuperäisessä kanteessa, tämä vaikuttaisi laiminlyönnin tapauksessa potentiaaliseen kantajaan kielteisesti, sillä se ei pystyisi nostamaan minkäänlaista kannetta.(44)
71. Mielestäni tässä lisäksi tulkitaan oikeussuojan tarpeen käsitettä aivan liian suppeasti, sillä se on ennen kaikkea väline, jolla estetään turhien tai vilpillisten kanteiden taikka yleiseen etuun perustuvien kanteiden nostaminen. Oikeussuojan tarve tarkoittaa sanan varsinaisessa merkityksessä sitä, että kyseessä on kantajan etu. Kantaja on osallisena asiassa, jossa se voi tuloksesta riippuen joko voittaa tai hävitä. On selvää, miksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään, että kanteesta on voitava olla hyötyä kantajalle. Jos siitä voi olla ainoastaan haittaa, silloin kantajalla ei ole oikeussuojan tarvetta.
72. Hyödyn edellytystä ei kuitenkaan pitäisi kääntää päälaelleen siten, että edellytetään, että jokaisesta mahdollisesta tuloksesta on hyötyä kantajalle. Tällaisen päättelyn noudattaminen tekisi SEUT 265 artiklan mukaisen laiminlyöntikanteen tehottomaksi.
73. Vielä on todettava, että laiminlyönneistä ei ole annettu paljonkaan oikeuskäytäntöä ja vielä vähemmän sitä on annettu valmistelevan toimen antamatta jättämisestä.(45) Käsittääkseni unionin tuomioistuin ei ole vielä antanut tuomiota, jossa tarkasteltaisiin yksityiskohtaisesti oikeussuojan tarpeen käsitettä tällaisten kanteiden yhteydessä. Voidaan perustellusti pohtia, liittyykö oikeussuojan tarve lopulliseen sääntelytoimeen (tässä tapauksessa kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luetteloon) vai valmistelevaan vaiheeseen (tässä tapauksessa elintarviketurvallisuusviranomaiselle annettavaan kehotukseen arvioida väitteet).(46)
74. Tässä osassa esitetyssä päättelyssä tarkastellaan intressiä lopullisen toimenpiteen antamiseen. Käsiteltävässä asiassa tiedetään, että lopullisesta luettelosta voi olla kantajalle hyötyä (hyväksyntä) tai haittaa (hylkääminen).(47)
75. Valmistelevien toimien toteuttamiseen tähtäävien laiminlyöntikanteiden tapauksessa silloin, kun lopulta annettavalla toimella voi olla myönteisiä tai kielteisiä vaikutuksia, on luonnollisesti kuitenkin oltava olemassa valmisteleva toimi, jotta olisi ylipäänsä mitään mahdollisuutta siihen, että annetaan lopullinen kantajaa hyödyttävä toimi. Tällaisissa tapauksissa välitön oikeussuojan tarve kohdistuu siis siihen, että sääntelyprosessi etenee. Näin ollen oikeussuojan tarvetta voitaisiin vaihtoehtoisesti ja mielestäni myös laillisesti tarkastella myös valmistelevan toimen antamatta jättämistä koskevan laiminlyöntikanteen yhteydessä. Tämä näkemys noudattaisi myös päätelmää, jonka unionin yleinen tuomioistuin on omaksunut harvoissa laiminlyöntiasioissa, kuten tuomiossa Pioneer Hi-Bred, jossa päätöksentekoprosessin tulos oli epävarma mutta unionin yleinen tuomioistuin totesi kuitenkin, että kantajalla oli asiavaltuus nostaa laiminlyöntikanne valmistelevan toimen antamatta jättämisestä ja saada näin menettely etenemään.(48)
ii) Oikeusvarmuus
76. Valittajat väittivät useaan otteeseen unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa, että kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelon hyväksyminen lisäisi oikeusvarmuutta. Tältä osin ne viittasivat esimerkiksi keskenään ristiriitaisten kansallisten toimintatapojen yleistymiseen ja kansallisissa tuomioistuimissa käytäviin summaarisiin menettelyihin, joiden tulokset ovat epävarmoja ja joiden tarkoituksena on lähinnä estää toimijoita käyttämästä väitteitä.
77. Mielestäni yleiset vetoomukset oikeusvarmuuden hyötyihin eivät sellaisenaan voi olla oikeussuojan tarpeen pätevä peruste. Kuten edellä 47 kohdassa on selitetty, oikeussuojan tarpeen on oltava henkilökohtainen. Näin suljetaan lähtökohtaisesti pois se, että oikeussuojan tarve perustuisi oikeusvaltion periaatetta (rule of law) koskevaan yleiseen näkökohtaan, hypoteettiseen riitaan, akateemiseen pohdintaan tai puhtaaseen uteliaisuuteen.
78. Tällaiset yleiset näkökohdat erottuvat kuitenkin selvästi tilanteista, joissa siirtymäjärjestelyn pitkäaikainen ja määräämätön soveltaminen aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta, joka vaikuttaa osapuolen omaan kilpailuasemaan ja sen omiin kaupallisiin strategioihin ja investointistrategioihin. Tällaisia asioita ei voida yksinkertaisesti jättää tutkimatta sillä perusteella, että niissä olisi kyse yleisen edun mukaisesta kanteesta. Niissä voi olla kyse henkilökohtaisesta intressistä. Sitä, muodostavatko tällaiset intressit oikeussuojan tarpeen käsiteltävissä asioissa, tarkastellaan seuraavissa osissa kummankin valittajan osalta erikseen.
iii) Asia C‑596/15 P, Bionorica
79. Bionorica valmistaa ja pitää kaupan farmaseuttisia tuotteita Euroopan unionissa. Kuten edellä 43 kohdassa selitettiin ja toisin kuin valituksenalaisessa määräyksessä todetaan, Bionorica ei tällä hetkellä toimi ravintolisien markkinoilla unionissa. Näin ollen Bionorican oikeussuojan tarve liittyy sen mahdolliseen tuloon sellaisten kasvipohjaisten ravintolisien markkinoille, joista esitetään terveysväitteitä.
80. Bionorica toimii kuitenkin myös kasvipohjaisten farmaseuttisten tuotteiden lähimarkkinoilla ja väittää näiden tuotteiden kilpailevan ravintolisien kanssa. Bionorica luetteli unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämässään kannekirjelmässä erityisesti useita kaupan pitämiään farmaseuttisia tuotteita, jotka sisältävät sellaisia vaikuttavia aineita, a) joita käytetään myös ravintolisissä ja b) jotka ovat samoja vaikuttavia aineita, joita koskeville terveysväitteille on haettu hyväksyntää asetuksen mukaisesti.
81. Bionorica väittää lähinnä, että se hyötyy sääntelyprosessin tuloksesta joka tapauksessa riippumatta siitä, hyväksytäänkö vai hylätäänkö väitteet.
82. Bionorica väittää, että jos väitteet hyväksytään, se voisi tulla sellaisten ravintolisien markkinoille, jotka sisältävät kyseisiä ainesosia ja joista käytetään kyseisiä hyväksyttyjä väitteitä. Tällöin se pitäisi kaupan tuotteita, jotka kilpailevat suoraan sen tällä hetkellä myymien farmaseuttisten tuotteiden kanssa mutta joista aiheutuisi huomattavasti vähemmän esimerkiksi kliiniseen testaukseen ja lääkevalvontaan liittyviä kuluja. Jos taas väitteet hylätään, asiasta vallitsisi ainakin oikeusvarmuus. Se voisi tällöin mukautua tilanteeseen. Lisäksi Bionorica viittaa kirjelmissään selvästi siihen, että jos väitteet hylättäisiin, se hyötyisi siitä, etteivät sen tämänhetkiset ravintolisiä myyvät kilpailijat pystyisi enää käyttämään väitteitä tuotteidensa markkinoinnissa.
83. Todetessaan, ettei Bionoricalla ole oikeussuojan tarvetta, unionin yleinen tuomioistuin keskittyy yleiseen näkemykseen siitä, että siirtymäjärjestely on lähtökohtaisesti ainakin yhtä salliva kuin se, että on olemassa hyväksyttyjen väitteiden luettelo. Kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelon antaminen ei siis voisi hyödyttää sen paremmin Bionoricaa kuin mitään muutakaan toimijaa.(49)
84. Mielestäni unionin yleisen tuomioistuimen päättely on tältä osin virheellinen. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa kilpailuun kohdistuvasta vaikutuksesta, että mahdollinen haitta koskisi toimijoita, joiden väitteiden hyväksymispyynnöt on hylätty ja jotka eivät siten voi käyttää kyseisiä väitteitä. Haittaa ei sen sijaan aiheudu toimijoille, joiden pyyntöjen käsittelyä on lykätty mutta jotka voivat vielä käyttää väitteitä siirtymäjärjestelyssä. Tämäkin päättely perustuu kuitenkin siirtymäjärjestelyn ja pysyvän järjestelmän hyötyjen ja haittojen virheelliseen vertaukseen.
85. Edellä esitetyistä syistä katson, että oikeussuojan tarpeen käsitteen on katsottava kattavan tilanteet, joissa kantaja voi henkilökohtaisesti saada oikeudellista tai tosiasiallista hyötyä tietyn toimen kumoamisesta tai antamisesta.
86. Unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksesta poiketen Bionorica on mielestäni esittänyt riittävästi näyttöä osoittaakseen tällaisen henkilökohtaisen hyödyn ja oikeussuojan tarpeensa.
87. Bionorica väittää ensinnäkin, että sen farmaseuttiset tuotteet kilpailevat ravintolisien kanssa, sillä jotkin niistä sisältävät samoja ainesosia kuin sen omat tuotteet, ja että näitä ainesosia koskevien väitteiden arviointi on keskeytetty. Kilpailusuhteen olemassaoloa ei ole kiistetty.(50)
88. Toiseksi Bionorica väittää, että kun otetaan huomioon sen läsnäolo kyseisiä ainesosia sisältävien farmaseuttisten tuotteiden markkinoilla, se on valmis tulemaan ravintolisien markkinoille, jos merkitykselliset väitteet hyväksytään. Mahdollista markkinoille tuloa ei ole kiistetty.(51)
89. Kolmanneksi Bionorica on osoittanut, ettei siirtymäjärjestely ole yhtä varma kuin pysyvä järjestelmä, ja väittänyt, että suhteellinen epävarmuus estää sitä tulemasta markkinoille. Toisin sanoen oikeusvarmuuden puuttuminen vaikuttaa sen omiin kilpailu- ja investointipäätöksiin.
90. Kaiken kaikkiaan nämä tekijät – ja erityisesti Bionorican läsnäolo samoja ainesosia käyttävien tuotteiden lähimarkkinoilla – osoittavat mielestäni, että Bionorica voi saada henkilökohtaista hyötyä, joten sillä on oikeussuojan tarve käsiteltävässä asiassa. Tätä päätelmää ei kyseenalaista myöskään unionin yleisen tuomioistuimen tosiseikkoja koskeva toteamus siitä, ettei Bionorica ollut näyttänyt toteen taloudellista vahinkoa. Vaikka taloudellisen vahingon toteen näyttäminen auttaisi oikeussuojan tarpeen toteamisessa, velvollisuutta siihen ei selvästikään ole.(52)
91. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan, ettei Bionoricalla ollut oikeussuojan tarvetta. Bionorican toinen valitusperuste on perusteltu.
iv) Asia C‑597/15 P, Diapharm
92. Diapharmin toimenkuvaan kuuluu elintarvikkeisiin ja erityisesti ravintolisiin liittyviä terveysväitteitä koskeva neuvonanto yrityksille. Se ei itse toimi elintarvikkeiden markkinoilla tai lähimarkkinoilla. Se toimii pikemminkin tuotantoketjun alkupäässä.
93. Diapharmin mukaan se, että komissio on jättänyt antamatta kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelon, vaikuttaa siihen kielteisesti, sillä se vähentää Diapharmin palvelujen kysyntää ja aiheuttaa sitä kautta merkittäviä tulonmenetyksiä. Terveysväitteiden käyttöön liittyvä oikeudellinen epävarmuus vähentää sen mukaan kasvipohjaisten lääkkeiden markkinoiden houkuttelevuutta. Tämä johtuu siitä, että kyseisille markkinoille tulo on kallista ja että yritykset voivat tulla ravintolisien markkinoille ja hyötyä siirtymäjärjestelystä, käyttää väitteitä pienemmin kustannuksin ja siten välttää lääkkeiden kaupan pitämiseen liittyvät kustannukset.
94. Diapharm väitti unionin yleisessä tuomioistuimessa myös osallistuneensa tiiviisti tuotannonalan ammattijärjestön johtamaan prosessiin, jonka päätteeksi Saksan viranomaisille jätettiin hyväksyttäväksi terveysväitteiden luettelo, joka myöhemmin toimitettiin komission hyväksyttäväksi asetuksen mukaisesti. Diapharm sisällytti unionin yleiselle tuomioistuimelle esittämäänsä kannekirjelmään luettelon niistä ainesosista, joita koskevia terveysväitteitä se ilmoittaa ehdottaneensa tuotannonalan ammattijärjestölle, joka toimitti ne Saksan viranomaisten kautta myöhemmin komissiolle.
95. Todetakseen, ettei Diapharmilla ole oikeussuojan tarvetta, unionin yleinen tuomioistuin noudattaa lähes samaa päättelyä kuin Bionorican tapauksessa. Mielestäni tämä päättely on virheellinen samoista syistä, jotka on esitetty edellä i osassa.
96. Yhdyn kuitenkin unionin yleisen tuomioistuimen loppupäätelmään siitä, ettei Diapharm ole esittänyt riittävää näyttöä osoittaakseen oikeussuojan tarpeensa käsiteltävässä asiassa, mutta toisesta syystä. Diapharmilla on yksinkertaisesti liian etäinen intressi, joka ei täytä edellytystä kantajalle aiheutuvasta henkilökohtaisesta hyödystä.
97. Oikeussuojan tarve edellyttää, että hyöty on henkilökohtainen. On totta, että Diapharm osallistui läheisesti prosessiin, jonka päätteeksi komissiolle toimitettiin ehdotettujen väitteiden luettelo. Tämä on nähdäkseni tärkeä seikka, mutta sillä ei voida näyttää toteen henkilökohtaista intressiä, joka liittyisi Diapharmin itsensä kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelon antamisesta saamaan hyötyyn. Sitoutumisensa määrästä riippumatta Diapharm osallistui ainoastaan välillisesti väitteiden luettelon toimittamiseen Saksan viranomaisille. Se ei käyttäisi kyseisiä väitteitä itse (eikä kilpailisi niitä käyttävien toimijoiden kanssa). Myös Diapharmin väitteet oikeusvarmuuden lisääntymisestä, mikä lähtökohtaisesti hyödyttäisi pääasiassa merkityksellisillä tai kilpailevilla markkinoilla toimivia yrityksiä, ovat liian heikkoja ja välillisiä ollakseen merkityksellisiä.
98. Tätä päätelmää tehdessäni panen merkille unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksen siitä, ettei Diapharm ole esittänyt riittävää näyttöä osoittaakseen, että sille on aiheutunut taloudellista vahinkoa komission laiminlyönnistä.(53) Tämä tosiseikkoja koskeva toteamus, jota unionin tuomioistuin ei voi valvoa, on mielestäni olennainen, sillä tulonmenetyksiin perustuva taloudellinen vahinko oli keskeinen osa Diapharmin väitteitä. Korostan, ettei Diapharmin edellytetty näyttävän toteen taloudellista vahinkoa, jotta se voisi osoittaa sille tosiasiassa toimen antamisesta koituvan hyödyn ja sitä kautta oikeussuojan tarpeensa. Käsiteltävässä asiassa vahingon toteen näyttäminen olisi kuitenkin voinut auttaa sitä oikeussuojan tarpeensa olemassaolon toteen näyttämisessä.
99. Johtopäätöksen sijasta tässä vaiheessa olisi mainittava yksi käytännön seikka. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kantajan asiana on osoittaa oikeussuojan tarve.(54) Tässä mielessä on hyvä muistaa, että kannetta tukevan näytön, jonka kantajan edellytetään toimittavan omasta aloitteestaan tästä tarpeesta, määrän on oltava käytännöllinen ja oikeasuhtainen. Mielestäni ei nimittäin olisi kantajan näkökulmasta realistista (etenkään kustannusten kuten ei myöskään sallittujen sivumäärien osalta) eikä unionin tuomioistuimen menettelyllisen tehokkuuden tavoitteen mukaista edellyttää, että kantaja esittää kanteen nostamisvaiheessa tyhjentävät tiedot kaupallisesta vaikutuksesta esimerkiksi pitkien talous- ja rahoitusasiakirjojen avulla. Jos lisätodisteiden esittäminen kuitenkin osoittautuu välttämättömäksi, ne voitaisiin esittää vastineessa tai, jos ne ovat keskeisiä unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn kannalta, unionin yleisen tuomioistuimen olisi itse hankittava ne selvittämistoimilla.
100. Edellä esitetyn perusteella ja unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn puutteista huolimatta katson, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, ettei Diapharmilla ollut oikeussuojan tarvetta. Diapharmin toinen valitusperuste olisi siksi todettava tehottomaksi ja unionin yleisen tuomioistuimen tuomio pysytettävä siltä osin kuin se koskee oikeussuojan tarpeen puuttumista.
101. Tästä syystä ei ole tarpeen tarkastella unionin yleisen tuomioistuimen toteamusta siitä, että Diapharmin kanne oli hylättävä myös siksi, ettei toimi koskenut sitä suoraan.
D Muut tutkittavaksi ottamisen edellytykset
102. Koska molempia unionin yleisen tuomioistuimen Bionoricaa koskevassa määräyksessä hyväksymiä oikeudenkäyntiväitteitä rasittaa oikeudellinen virhe, unionin tuomioistuin voi päättää kumota määräyksen ja palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen lopullisen ratkaisun antamista varten. Bionorican olisi silloin osoitettava unionin yleiselle tuomioistuimelle, että muut tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttyvät, ja jos sen kanne otetaan tutkittavaksi, vasta sitten esittää pääasiaa koskevat aineelliset väitteensä.(55)
103. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että unionin tuomioistuin voi unionin yleisen tuomioistuimen päätöksen kumottuaan itse ratkaista asian, jos asia on ratkaisukelpoinen.
104. Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuin ei voi tässä menettelyn vaiheessa ratkaista unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetun kanteen asiakysymystä. Komissio ei ole esittänyt pääasiaa koskevia aineellisia väitteitä.
105. Katson kuitenkin, että unionin tuomioistuimella on kaikki tarvittavat tiedot, jotta se voi hylätä komission ensimmäisessä oikeusasteessa tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisesta esittämän oikeudenkäyntiväitteen. Ehdotan, että unionin tuomioistuin tekee näin prosessin tehokkuuden ja prosessiekonomian vuoksi ja sen varmistamiseksi, että Bionorica saa oikea-aikaisen vastauksen siihen, käsitelläänkö sen asian pääsisältö.
1) Laiminlyöntikanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset
106. Bionorican valituksella pyritään viime kädessä siihen, että komissio antaa hyväksyttyjen väitteiden luettelon sisältävän asetuksen.
107. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kantaja voi nostaa kanteen sellaisen toimen antamatta jättämisestä, joka olisi osoitettu sille tai joka koskisi sitä suoraan ja erikseen.(56)
108. Bionorica ei väitä, että kasviperäisiä aineita koskevien väitteiden luettelo olisi osoitettu sille. Näin ollen sen on näytettävä toteen, että kyseinen asetus koskisi sitä suoraan ja erikseen.
109. Viimeksi mainittua vaihtoehtoista tutkittavaksi ottamisen perustetta ei mainita nimenomaisesti SEUT 265 artiklassa. Se johtuu sen sijaan oikeuskäytäntöön perustuvasta mainitun määräyksen ja SEUT 263 artiklan samankaltaisuudesta, sillä jälkimmäisen artiklan mukaan muut kuin etuoikeutetut kantajat voivat riitauttaa niitä suoraan ja erikseen koskevia toimia. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tuomiossa T. Port vahvistaessaan kyseisten perussopimuksen määräyksissä tarkoitettujen edellytysten samankaltaisuuden, että ”yksityisten oikeussubjektien mahdollisuus vedota oikeuksiinsa ei voi riippua siitä, onko kyseinen toimielin ryhtynyt toimenpiteisiin vai laiminlyönyt ne”.(57)
110. Käsiteltävässä asiassa tiedusteltiin, vaikuttaako tähän samankaltaisuuteen Lissabonin sopimuksen myötä SEUT 263 artiklan sanamuotoon tehty muutos. Lissabonin sopimuksella tehdyn muutoksen jälkeen SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa nimittäin määrätään, että kantaja voi nostaa kumoamiskanteen ”sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”.
111. Tarkoittaako tämä muutos, luettuna yhdessä edellä mainittuun tuomioon T. Port perustuvan oikeuskäytännön kanssa, myös sitä, että kantaja voi nyt nostaa kanteen myös ”sääntelytoimen, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä” antamatta jättämisestä?
112. Komissio totesi istunnossa, että tähän kysymykseen olisi vastattava kieltävästi. Se väitti, että Lissabonin sopimuksen tavoitteena oli täyttää aiemman EY 230 artiklan neljännen kohdan jättämä tietty konkreettinen aukko oikeussuojassa. Kyseisten määräysten samankaltaisuutta koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä huolimatta muutos kohdistui kuitenkin ainoastaan tuolloiseen EY 230 artiklan neljänteen kohtaan (josta on tullut SEUT 263 artiklan neljäs kohta), ja EY 232 artiklan (josta on tullut SEUT 265 artikla) teksti säilyi muuttumattomana.
113. Olen tästä eri mieltä. Mielestäni kysymykseen on vastattava myöntävästi etenkin seuraavista kolmesta syystä.
114. Ensinnäkin Lissabonin sopimusta edeltäviltä ajoilta peräisin oleva SEUT 263 ja SEUT 265 artiklan edellytysten samankaltaisuus perustuu haluun varmistaa oikeussuojakeinojen järjestelmän johdonmukaisuus, ei SEUT 265 artiklan sanamuotoon. Näin ollen SEUT 265 artiklan muuttumatonta sanamuotoa koskeva komission väite ei ole kovinkaan vakuuttava, sillä samankaltaisuuden pääperuste oli toinen jo ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa. Kyseinen pääperuste ja tarkoitus, joiden vuoksi unionin tuomioistuin poikkesi SEUT 265 artiklan tarkasta sanamuodosta, ovat kuitenkin olemassa myös Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen.
115. Toiseksi Lissabonin sopimuksella SEUT 263 artiklan neljänteen kohtaan tehdyillä muutoksilla pyrittiin laajentamaan oikeutta nostaa kanne unionin tuomioistuimissa koskemaan tietyntyyppisiä toimia(58) erityisesti tuomioon Jégo-Quéré(59) ja tuomioon UPA(60) perustuvan oikeuskäytännön johdosta. Olisi nähdäkseni selvästi kyseisten perussopimuksen muutosten päätavoitteen ja hengen vastaista rajoittaa SEUT 265 artiklaan perustuvaa oikeussuojakeinojen saatavuutta kieltämällä nyt kyseisten kahden kanteen samankaltaisuus.
116. Kolmanneksi laiminlyöntikanteen perimmäinen tavoite on suhteellisen vaatimaton: vähentää institutionaalista apatiaa. Kumoamiskanteesta poiketen siinä ei väitetä, että tietty asia on hoidettu huonosti vaan että sitä ei ole hoidettu lainkaan. Laiminlyöntikanteen tavoitteena ei ole hidastaa prosessia vaan pikemminkin nopeuttaa sitä niiden velvollisuuksien mukaisesti, joihin unionin toimielimet ovat sitoutuneet. Jos komission väite hyväksyttäisiin, päädyttäisiin siihen paradoksaaliseen tilanteeseen, että SEUT 265 artiklan mukaiset asiavaltuuden edellytykset olisivat SEUT 263 artiklan mukaisia edellytyksiä tiukemmat. Jos näiden kahden määräyksen samankaltaisuus kiellettäisiin, se olisi mielestäni tehtävä juuri päinvastaisessa tarkoituksessa eli siksi, että laiminlyöntikanteen nostamista koskevasta oikeudesta tehtäisiin kumoamiskanteen nostamista koskevaa oikeutta laajempi.
117. Näistä syistä unionin tuomioistuimen vahvistama SEUT 263 ja SEUT 265 artiklan välinen samankaltaisuus olisi mielestäni säilytettävä. Muiden kuin etuoikeutettujen kantajien nostamat laiminlyöntikanteet olisi siten otettava tutkittaviksi kolmessa tilanteessa eli kun vaadittu lopullinen toimi
– olisi osoitettu kantajalle tai
– koskisi kantajaa suoraan ja erikseen tai
– olisi sääntelytoimi, joka koskee kantajaa suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
2) Kantajaa erikseen koskeva toimi ja sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä
118. On kohtuullisen selvää, ettei toimi, jonka antamista vaaditaan, koskisi Bionoricaa erikseen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Mikään ei erota sitä muista toimijoista, joihin tämä toimi voi myös vaikuttaa.(61) Etenkään ei ole väitetty, että Bionorica olisi nimenomaisesti hakenut jonkin sellaisen väitteen hyväksyntää, jonka arviointia on lykätty.(62)
119. Jos oletetaan, että unionin tuomioistuin pysyttää oikeuskäytäntöönsä perustuvan samankaltaisuuden SEUT 263 artiklaan nähden, merkitseekö vaaditun toimen antaminen kuitenkin sääntelytointa, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä?
120. Mielestäni kyllä. Kyseinen toimi ei olisi lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty toimi vaan komission komiteamenettelyssä antama toimi.(63) Sellaisenaan se olisi selvästi voimassa olevassa oikeuskäytännössä tarkoitettu sääntelytoimi.(64)
121. Tyydyn toteamaan täytäntöönpanotoimenpiteiden puuttumisesta, että toimi, jonka antamista vaaditaan, luo välittömän oikeuden käyttää hyväksyttyjä väitteitä elintarvikkeista niiden käytölle mahdollisesti asetettujen edellytysten mukaisesti, tai jos hyväksyntää ei anneta, väitteiden käytön automaattisen kiellon. Jäsenvaltioiden tai toimielinten toimia ei vaadita kyseisten oikeuksien vahvistamiseksi tai kieltojen toteutumiseksi. Unionin yleinen tuomioistuin päätyi vastaavaan päätelmään jo todetessaan, ettei asetus N:o 432/2012 edellyttänyt täytäntöönpanotoimenpiteitä.(65)
122. Toimi, jonka antamista vaaditaan, on siten sääntelytoimi, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä. Vielä on siten selvitettävä, voiko tällainen sääntelytoimi koskea Bionoricaa suoraan.
3) Yksityistä suoraan koskeva toimi
123. Jotta laiminlyöntikanne voidaan ottaa tutkittavaksi, kantajan on osoitettava, että toimi koskisi sitä suoraan. Oikeuskäytännössä(66) usein käytetyn kaavan mukaan se, että toimi koskee yksityistä suoraan, tarkoittaa, että toimella on oltava välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan ja että se ei jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista.(67)
124. Testin toisen osan eli harkintavallan automaattisuuden tai puuttumisen osalta käsiteltävä asia on melko suoraviivainen. Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi asetuksesta N:o 432/2012,(68) nähdäkseni on selvää, että tässä tapauksessa täytäntöönpano todellakin olisi automaattista eikä jättäisi jäsenvaltioille harkintavaltaa.
125. Bionorica väittää testin ensimmäisestä osasta – toimen välittömät vaikutukset kantajan oikeusasemaan – lähinnä, että sen oikeusasemaan kohdistuisi välittömiä vaikutuksia erityisesti siksi, että vaaditulla toimella joko annettaisiin Bionoricalle lakisääteinen oikeus käyttää tiettyjä väitteitä elintarvikkeista tai kiellettäisiin se siltä ja sen kilpailijoilta.
126. Väitteiden käytön kieltäminen kilpailijoilta voisi vaikuttaa välittömästi niiden oikeusasemaan mutta se ei vaikuttaisi Bionorican oikeusasemaan.
127. Muilta osin väite on monimutkaisempi. Mielestäni olisi vaikea väittää, ettei Bionorica saisi vaaditun toimen tuloksena oikeutta käyttää hyväksyttyjä väitteitä(69) tai ettei se ainakaan voisi käyttää muita väitteitä. Bionorica voisi käyttää tällaista lakisääteistä oikeutta suoraan. Kielto tulisi välittömästi voimaan sen osalta. Sen oikeusasemaan kohdistuisi välittömiä muutoksia.
128. Tästä päättelystä voitaisiin esittää vastalauseena, ettei Bionorica tällä hetkellä toimi elintarvikkeiden markkinoilla tai ettei se ainakaan toiminut niillä kanteen nostamisen ajankohtana.
129. Oikeuskäytännössä mainitaan yksityistä suoraan koskevan toimen edellytyksenä yksityisen tosiasiallinen läsnäolo relevanteilla markkinoilla.(70) Sitä ei kuitenkaan edellytetä systemaattisesti. Toimen on todettu koskevan yksityistä suoraan esimerkiksi mahdollisen (mutta todennäköisesti teoreettisen) markkinoille tulon(71) ja tuotantoketjun alkupään markkinoilla toimimisen(72) tapauksissa.
130. Katson kuitenkin ennen kaikkea, ettei tällainen edellytys seuraa suoraan koskemisen käsitteestä itsestään. Edellytyksen sisältyminen käsitteeseen on kyseenalaista nimittäin ainakin kahdesta syystä eli käytännön ja systematiikan vuoksi.
131. Ensinnäkin käytännön näkökulmasta on hyvin epäselvää, mitä markkinoilla tällä hetkellä toimiminen tosiasiassa tarkoittaa käsiteltävän kaltaisessa asiassa. Tarkoittaako se sitä, että kyseisiä väitteitä käytetään tosiasiassa elintarvikkeista, joita pidetään kaupan laiminlyöntikanteen (tai kumoamiskanteen) nostamisen hetkellä? Entä jos kyseisiä väitteitä ei voida käytännössä käyttää kansallisen lainsäädännön vuoksi (kuten siirtymäjärjestelyä sovellettaessa voi olla)? Vai tarkoittaako se tietynlaista läsnäoloa niiden elintarvikkeiden markkinoilla, joissa käytetään väitteiden kattamia ainesosia tai aineita, mutta ei ole välttämätöntä, että väitteitä tosiaan käytetään? Entä jos tuotteita (joista käytetään väitteitä) myydään mutta toiminta on ainoastaan satunnaista tai sitä ei ole harjoitettu viime aikoina? Entä jos markkinoilletulo tapahtuu lähiaikoina muttei kuitenkaan heti? Entä jos on järkevää tulla markkinoille ja käyttää väitteitä vasta sitten, kun oikeusasema on selkeytynyt ja väitteet on hyväksytty, jotta välttämättömät investoinnit on perusteltua tehdä (tämä on yksi Bionorican väitteistä)?
132. Kuinka otetaan huomioon yleisemmin laiminlyöntikanteiden yhteydessä se, että käytävä keskustelu tosiasiassa on täysin hypoteettista ja koskee tilannetta, jossa suora vaikutus kohdistuu oikeusasemaan, joka toteutuu mahdollisesti vasta vuosien päästä, mutta siinä tarkastellaan tämänhetkisiä tosiseikkoja?
133. Markkinaläsnäolon käsitteen monitahoisuudella (jatkuva läsnäolo? satunnainen läsnäolo? hyvin vähäinen läsnäolo? läsnäolo lähitulevaisuudessa?) voi olla merkitystä esimerkiksi oikeussuojan tarpeen toteamisessa. Se on nimittäin mielestäni ratkaisevaa tuotantoketjun alkupään toimijan Diapharmin tapauksessa. Käsitteen monitahoisuus ei kuitenkaan voi olla suoraan koskemisen muodollinen edellytys.
134. Toiseksi katson, että tällainen toimintatapa olisi sisäisesti ristiriitainen systematiikan näkökulmasta. Toimi joko synnyttää lakisääteisiä oikeuksia tai kieltoja, joita sovelletaan suoraan yksityiseen, tai ei synnytä niitä. Oikeuskäytännön vakiokaavan mukainen suoraan koskemisen peruste edellyttää sen selvittämistä, mitkä oikeudet tai kiellot koskevat yksityistä, ei sen selvittämistä, harjoittaako hän aktiivisesti näitä oikeuksiaan tai joutuuko hän noudattamaan kieltoja tiettynä ajankohtana. Kantajan erityinen tosiasiallinen tilanne kanteen nostamisen hetkellä voi jälleen kerran olla merkityksellinen oikeussuojan tarpeen toteamisessa,(73) muttei ratkaiseva suoraan koskemisen kannalta.
135. Toistakin systematiikkaan liittyvää perustetta on tarpeen korostaa tässä yhteydessä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuin pitää markkinaläsnäoloa täysin merkityksettömänä seikkana arvioitaessa kantajan erityistä tilannetta siltä osin, koskeeko toimi sitä erikseen. Näissä tapauksissa on toistettu, että kuka tahansa voi teoriassa tulla mille tahansa markkinoille milloin tahansa. Mielestäni olisi outoa, jos täysin samasta tekijästä – tosiasiallisesta markkinaläsnäolosta –, jota pidetään merkityksettömänä yhden tutkittavaksi ottamisen perusteen osalta, tulisi yhtäkkiä ratkaiseva siinä huomattavasti puolueettomammassa arvioinnissa, joka koskee kantajan lakisääteisiä oikeuksia ja velvollisuuksia, selvitettäessä sitä, koskeeko toimi kantajaa suoraan.
136. Lyhyesti sanottuna markkinaläsnäolon edellytyksen ei mielestäni voida katsoa sisältyvän suoraan koskemisen käsitteeseen.
137. Voiko markkinaläsnäolon vaatimus perustua kuitenkin itse asetukseen?
138. Yleisesti on niin, että millä tahansa asetuksella voidaan luonnollisesti asettaa rajoituksia niille henkilöille, joille siinä myönnetään oikeuksia tai asetetaan velvollisuuksia. Käsiteltävässä asiassa ja nyt kyseessä olevan nimenomaisen asetuksen tapauksessa ei kuitenkaan ole asetettu markkinaläsnäoloa koskevaa rajoittavaa edellytystä tässä mielessä.
139. Asetuksen 10 artiklaan perustuvia väitteiden käyttöä koskevia kieltoja sovelletaan yleisesti. Ne eivät siis koske vain yhtä tiettyä ryhmää. Kaikkiin kyseessä olevia ainesosia sisältäviä elintarvikkeita myyviin tai niiden myyntiä harkitseviin tahoihin kohdistuu vaikutuksia siinä mielessä, että ne eivät suoraan kyseisen asetuksen nojalla voi käyttää tiettyjä terveysväitteitä. Varsinaisella markkinaläsnäololla ei ole merkitystä.
140. Asetuksen 17 artiklan 5 kohdassa säädetään väitteiden hyväksymisestä, että ”kaikki elintarvikealan toimijat voivat käyttää 13 ja 14 artiklassa tarkoitettuihin luetteloihin sisältyviä terveysväitteitä – –”.(74) Tarkoittaako tämä, että valittajien vaatimalla toimella lakisääteiset oikeudet käyttää väitteitä annettaisiin ainoastaan tietyllä hetkellä määritellylle rajatulle henkilöryhmälle (elintarvikealan toimijoille)?
141. Tämä voi toki olla yksi tapa tulkita kyseistä säännöstä. Mielestäni se ei kuitenkaan ole oikea tulkinta. Käsitteellä ”elintarvikealan toimija” tarkoitetaan ”luonnollista tai oikeushenkilöä tai ‑henkilöitä, jotka ovat vastuussa elintarvikelainsäädännön vaatimusten noudattamisen varmistamisesta valvonnassaan olevassa elintarvikeyrityksessä”.(75) Tämä ei ole selkeä määritelmä, vaan se käsittää pikemminkin laajan ja monenkirjavan ryhmän, johon kuuluu keitä tahansa kukkakaalien jakelijoista ja energiajuomien valmistajista aina ravintolisissä käytettävien aminohappojen valmistajiin. Ryhmä on lisäksi avoin, ja sen kokoonpano muuttuu jatkuvasti. Kuten edellä 134 ja 135 kohdassa selitettiin, hyväksyttyjen tai kiellettyjen terveysväitteiden luetteloa sovelletaan siten välittömästi kaikkiin toimijoihin, jotka harjoittavat tällaista toimintaa, jo pelkästään kyseisen toiminnan harjoittamisen perusteella.(76)
142. Näin ollen olisi täysin epäloogista yrittää rajata jyrkästi sellainen suljettu ryhmä, jolla on lakisääteisiä oikeuksia suoraan kyseisen säännöksen perusteella, kaikista muista toimijoista.(77)
143. Sitä, ettei asetuksen 17 artiklan 5 kohdassa esitetyllä viittauksella elintarvikealan toimijoihin ole tarkoitus määrittää suljettua ryhmää, joka hyötyy tietyistä lakisääteisistä oikeuksista, joita muilla ei ole, kuvaa myös käsiteltävän asian selvä ero verrattuna asioihin, joissa tällainen lähestymistapa on hyväksytty. Esimerkiksi tuomiossa T & L Sugars(78) unionin tuomioistuin hylkäsi kanteen, jolla vaadittiin kumottavaksi sokerialan asetus, jolla annettiin oikeuksia sokerintuottajille – erittäin selkeästi määritellylle suljetulle ryhmälle, joka oli rajattu lupamenettelyä koskevalla viittauksella(79) –, sillä perusteella, että kantajat eivät kuuluneet kyseiseen ryhmään, joten asetus ei vaikuttanut niiden oikeusasemaan.(80)
144. Katson siis, että toimi, jonka antamista loppujen lopuksi vaaditaan, eli kasviperäisiä aineita koskevien hyväksyttyjen väitteiden luettelo, koskee Bionoricaa suoraan siinä mielessä, että toimi vaikuttaa suoraan sen oikeusasemaan.
4) Päätelmä
145. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ottaa Bionorican nostaman laiminlyöntikanteen tutkittavaksi.
146. Tämä päätelmä ei edellytä nykyisten tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten tulkinnan muuttamista. Sen johdosta on kuitenkin hyvä selventää nykyisiä edellytyksiä ja niiden välisiä yhteyksiä. Ennen kaikkea on vahvistettava oikeussuojan tarpeen käsitteen ja sitä, että toimi koskee yksityistä suoraan, koskevan käsitteen välinen ero, sillä se voi olla hämärtynyt joissakin tapauksissa.(81)
147. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeussuojan tarve edellyttää, että kantajalle koituu henkilökohtaista hyötyä kyseisen toimen antamisesta (tai kumoamisesta) tai se ainakin saa selvän mahdollisuuden tai tilaisuuden tällaiseen hyötyyn.(82) Hyöty voi olla tosiasiallista tai oikeudellista.
148. Toimi koskee yksityistä suoraan, kun sillä ”on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan [eikä] se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan yhteisön lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista”.(83)
149. Oikeussuojan tarvetta ja yksityistä suoraan koskevaa tointa koskevat edellytykset ovat selvästi osittain päällekkäisiä. Niiden sisältö ja tavoitteet eroavat kuitenkin toisistaan, joten niiden välille on tehtävä ero. Kyse ei ole pelkästään käsitteellisestä erottelusta. Sillä on selvää käytännön merkitystä erityisesti kantajille, joiden on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan näytettävä toteen kummankin edellytyksen täyttyminen kanteen hylkäämisen uhalla.
150. Oikeussuojan tarve liittyy siten kantajan tosiasialliseen tai oikeudelliseen tilanteeseen sekä vaikutukseen, joka kanteen tuloksella olisi tähän tilanteeseen. Tutkittavaksi ottamisen edellytyksenä sillä pyritään välttämään yleiseen etuun perustuvien kanteiden ja sellaisten kanteiden nostaminen, joista ei ole apua kantajalle. Tähän perustuu henkilökohtaisen hyödyn edellytys. Tietyllä tapaa sitä voidaan pitää kanteiden ensimmäisenä seulontavaiheena, jossa kynnys on toki alempana henkilökohtaisen vaikutuksen osalta kuin suoraan tai erikseen koskemisen pääedellytysten tapauksessa.
151. Suoraan koskemisen edellytyksessä on sen sijaan kyse lähinnä riitautetun säädöksen luonteesta ja siitä johtuvien lakisääteisten oikeuksien tai velvollisuuksien tyypistä. Siinä otetaan huomioon toimen antajan harkintavalta ja sellaisen mahdollisen välissä olevan toimen olemassaolo, joka voisi katkaista unionin toimen ja kantajan välisen yhteyden. Siltä osin kuin toimen on vaikutettava suoraan kantajan oikeusasemaan, jotta sen voidaan katsoa koskevan tätä suoraan,(84) on selvitettävä, luodaanko toimella lakisääteisiä oikeuksia tai velvollisuuksia, joihin kantaja voi vedota tai jotka voivat rajoittaa hänen toimintaansa. Tältä osin ratkaisevaa ei ole se, harjoittaako kantaja tosiseikkojen perusteella aktiivisesti näitä oikeuksia kanteen nostamisen hetkellä.
VII Ratkaisuehdotus
152. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
1) asiassa C‑596/15 P
– kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen määräyksen asiassa T-619/14 ja toteaa, että valittajan laiminlyöntikanne on otettava tutkittavaksi
– palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen asiaratkaisua varten
– määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin
2) asiassa C‑597/15 P
– hylkää valituksen perusteettomana
– velvoittaa valittajan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.