ARREST VAN HET HOF (Vierde kamer)
14 maart 2013 (*)
„Niet-nakoming – Richtlijn 92/12/EEG – Accijns – Tabaksproducten die zijn verkregen in de ene lidstaat en worden vervoerd naar een andere lidstaat – Louter kwantitatieve beoordelingscriteria – Artikel 34 VWEU – Kwantitatieve invoerbeperkingen”
In zaak C‑216/11,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 10 mei 2011,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door W. Mölls en O. Beynet als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues en N. Rouam als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, kamerpresident, J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan en A. Prechal (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: P. Cruz Villalón,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 19 december 2012,
het navolgende
Arrest
1 De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek, door bij de beoordeling van het commerciële karakter van het voorhanden hebben door particulieren van tabaksfabrikaten uit een andere lidstaat een louter kwantitatief criterium te gebruiken, doordat zij dit criterium per individueel voertuig (en niet per persoon), globaal toepast voor alle tabaksproducten, waardoor de invoer van tabaksproducten uit een andere lidstaat door particulieren zonder meer wordt belet wanneer het om meer dan 2 kilogram per individueel voertuig gaat, de krachtens richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (PB L 76, blz. 1; hierna: „richtlijn”), en met name de artikelen 8 en 9 ervan, en krachtens artikel 34 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Wettelijke regeling van de Unie
2 Artikel 8 van de richtlijn bepaalt:
„Voor door particulieren voor eigen behoefte verkregen en door hen zelf vervoerde producten moet de accijns volgens het voor de interne markt geldende beginsel in de lidstaat van verkrijging worden geheven.”
3 In artikel 9 van de richtlijn wordt bepaald:
„1. Onverminderd de artikelen 6, 7 en 8, wordt de accijns verschuldigd wanneer de in een lidstaat tot verbruik uitgeslagen producten in een andere lidstaat voor commerciële doeleinden voorhanden worden gehouden.
In dat geval moet de accijns worden betaald in de lidstaat op het grondgebied waarvan de producten zich bevinden en wordt hij verschuldigd door degene die de producten voorhanden heeft.
2. Om vast te stellen of de in artikel 8 bedoelde producten voor commerciële doeleinden bestemd zijn, moeten de lidstaten onder andere rekening houden met de volgende punten:
– de commerciële status en de beweegredenen van degene die de producten voorhanden heeft;
– de plaats waar deze producten zich bevinden of, in voorkomend geval, de gebruikte wijze van vervoer;
– elk document betreffende deze producten;
– de aard van deze producten;
– de hoeveelheid van deze producten.
Voor de toepassing van de eerste alinea, vijfde streepje, kunnen de lidstaten, uitsluitend als bewijselement, indicatieve niveaus vaststellen. Deze indicatieve niveaus mogen niet lager zijn dan:
a) Tabaksproducten
sigaretten 800 stuks
cigarillo’s (sigaren met een maximumgewicht van 3 g/stuk) 400 stuks
sigaren 200 stuks
rooktabak 1,0 kg
[...]”
Franse regeling
4 Artikel 302 D van de Code général des impôts (Frans algemeen wetboek van belastingen; hierna: „CGI”), in de versie ervan die gold bij het verstrijken van de in het op 23 november 2009 aan de Franse Republiek gezonden met redenen omkleed advies gestelde termijn, bepaalde:
„I.-1. De belasting wordt verschuldigd: [...]
4° Onverminderd het bepaalde in [...] de artikelen 575 G en 575 H, bij het constateren van het bezit in Frankrijk van alcohol, alcoholhoudende dranken en tabaksfabrikaten voor commerciële doeleinden, waarvan de bezitter niet door overlegging van een begeleidend document, een factuur of een kassabon, naargelang van het geval, kan aantonen dat zij zich onder een schorsingsregeling in het verkeer bevinden, dan wel dat de belasting in Frankrijk is betaald [...].
Om vast te stellen of die producten in Frankrijk voor commerciële doeleinden voorhanden worden gehouden, houdt de administratie rekening met de volgende punten:
a. de beroepsactiviteit van degene die de producten voorhanden heeft;
b. de plaats waar deze producten zich bevinden, de gebruikte wijze van vervoer of de documenten betreffende de betrokken producten;
c. de aard van deze producten;
d. de hoeveelheden van deze producten, met name wanneer zij de in artikel 9, [lid] 2, van [de] richtlijn [...] vastgestelde indicatieve drempels overschrijden [...]”.
5 In artikel 575 G van de CGI werd bepaald:
„Tabaksfabrikaten verkocht via de detailhandel mogen niet in een hoeveelheid groter dan 1 kilogram in het verkeer worden gebracht zonder het onder II van artikel 302 M bedoelde document.”
6 Artikel 575 H van de CGI bepaalde:
„Met uitzondering van de leveranciers in magazijnen, de handelaren in de verkooppunten, de personen genoemd in artikel 565, lid 3, de kopers-wederverkopers genoemd in artikel 568, vierde alinea, of, voor de bij besluit van de minister van Financiën vastgestelde hoeveelheden, de in de eerste alinea van dat artikel genoemde wederverkopers, mag niemand meer dan 2 kilogram tabaksproducten voorhanden hebben in magazijnen, in bedrijfsruimten of aan boord van vervoermiddelen.”
Franse administratieve praktijk
7 Bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 23 november 2009 gestelde termijn werd op de website van de algemene directie van de douane en de indirecte rechten van het ministerie van Financiën bepaald:
„Algemene inlichtingen
Voor producten die u voor of tijdens reizen in landen van de Europese Unie voor persoonlijk verbruik hebt gekocht, hoeft u bij het uit- of inreizen van Frankrijk geen aangifte in te vullen en geen rechten of belastingen te betalen.
[...] Koopt u [...] tabak, dan gelden de in de gemeenschapsregeling vastgestelde indicatieve drempels voor de aankoop door particulieren.
Boven de hierna vermelde drempels voor tabak [...] en afhankelijk van andere criteria kunnen uw aankopen door de Franse douanediensten worden aangemerkt als bestemd voor commercieel gebruik. In dat geval dient u de in Frankrijk voor elk van die producten verschuldigde rechten en belastingen te voldoen. Deze drempels zijn eveneens van toepassing bij vertrek uit Frankrijk naar een andere staat van de Europese Unie.
Tabak
Gelet op het bepaalde in de artikelen 575 G en 575 H [van de CGI] [...], zijn met ingang van 1 januari 2006 de navolgende bepalingen van toepassing op de aankoop van tabak door particulieren in een andere lidstaat van de Europese Unie, met uitzondering van de tien nieuwe lidstaten:
– U mag 5 sloffen sigaretten vervoeren (dit wil zeggen, 1 kg tabak) zonder in het bezit te zijn van een vervoerbewijs.
Let wel: deze drempel wordt toegepast op elk individueel vervoermiddel of op iedere persoon ouder dan zeventien jaar in het geval van collectief vervoer (daaronder wordt verstaan: elk vervoer van meer dan negen inzittenden, met inbegrip van de chauffeur).
– Bij 6 tot en met 10 sloffen moet u een vereenvoudigd geleidedocument (VGD) overleggen. De reiziger die bij een controle niet over een VGD beschikt, riskeert inbeslagneming van de tabak alsmede een sanctie. Hij kan afstand doen van de goederen. In dat geval worden geen maatregelen tegen hem genomen.
Dit document is te verkrijgen bij het dichtstbijzijnde Franse douanekantoor aan de grens.
– Het binnenbrengen in Frankrijk van meer dan 10 sloffen sigaretten (of 2 kg tabak) is in alle overige gevallen verboden. Bij een controle loopt de reiziger het risico dat hem de hiervoor genoemde maatregelen worden opgelegd (inbeslagneming van de tabak en een sanctie).
Bij collectieve vervoermiddelen (vliegtuig, boot, bus, trein) worden deze bepalingen individueel per passagier toegepast.”
Precontentieuze procedure
8 Van mening dat de Franse wettelijke regeling en administratieve praktijk op het gebied van de invoer van tabak door particulieren in strijd waren met de richtlijn, het evenredigheidsbeginsel en artikel 28 EG, heeft de Commissie de Franse Republiek op 23 oktober 2007 een aanmaningsbrief doen toekomen, waarop deze lidstaat bij brief van 18 januari 2008 antwoordde.
9 Op 23 november 2009 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, met het verzoek aan de Franse Republiek de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na ontvangst van het advies daaraan gevolg te geven. De Franse Republiek heeft hierop geantwoord bij brief van 22 januari 2010.
10 Aangezien zij geen genoegen nam met de uitleg van de Franse Republiek, heeft De Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
Eerste grief: schending van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn
11 De Commissie betoogt dat de Franse wetgeving en administratieve praktijk in strijd zijn met de richtlijn en, inzonderheid, met de artikelen 8 en 9 daarvan, aangezien de criteria om te beoordelen of de tabaksproducten voor commerciële doeleinden voorhanden worden gehouden louter kwantitatieve criteria zijn. Zij betoogt voorts dat de in de artikelen 575 G en 575 H van de CGI voorziene drempels globaal gelden voor alle voorhanden gehouden tabaksproducten, dat deze drempels, in het geval van vervoer per individueel voertuig, gelden per voertuig en niet per persoon, en dat de sancties die zijn gesteld op schending van laatstgenoemde artikelen bijzonder streng zijn.
12 De Franse Republiek betoogt, om te beginnen, dat de artikelen 575 G en 575 H van de CGI enkel het voorhanden houden van tabak regelen en niet de wijzen van en de voorwaarden voor inning van de accijns. Deze bepalingen vallen dus buiten de werkingssfeer van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn. In ieder geval zijn de Franse wettelijke regeling en administratieve praktijk niet in strijd met de richtlijn en zijn de voorziene sancties evenredig.
13 Er zij aan herinnerd dat de richtlijn een aantal regels invoert met betrekking tot het voorhanden houden en het verkeer van accijnsproducten en de controles daarop, met name om te verzekeren dat de accijns in alle lidstaten onder gelijke voorwaarden verschuldigd is (arrest van 23 november 2006, Joustra, C‑5/05, Jurispr. blz. I‑11075, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
14 De richtlijn maakt in dit verband onderscheid tussen producten die voor commerciële doeleinden voorhanden worden gehouden en producten die voor persoonlijk verbruik voorhanden worden gehouden (reeds aangehaald arrest Joustra, punt 28).
15 Aangaande producten die voor eigen verbruik voorhanden worden gehouden, bepaalt artikel 8 van de richtlijn dat de accijns verschuldigd is in de lidstaat waar deze producten zijn verkregen (reeds aangehaald arrest Joustra, punt 31). Wat daarentegen de voor commerciële doeleinden voorhanden gehouden producten betreft, bepaalt artikel 9, lid 1, van de richtlijn in wezen dat de accijns verschuldigd wordt in de lidstaat waar deze producten voorhanden worden gehouden.
16 Om vast te stellen of de producten voor commerciële doeleinden voorhanden worden gehouden, zijn in artikel 9, lid 2, van de richtlijn een aantal criteria opgenomen. Zoals volgt uit de tekst zelf van artikel 9, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn moeten de lidstaten, om vast te stellen of producten voor commerciële doeleinden bestemd zijn, rekening houden met verschillende elementen, aangezien de kwantiteit van de voorhanden gehouden producten slechts één van de verschillende elementen is die worden genoemd. Bovendien bepaalt artikel 9, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn, wat dat element betreft, dat de lidstaten, uitsluitend als bewijselement, indicatieve niveaus kunnen vaststellen.
17 Hieruit volgt, zoals de advocaat-generaal in de punten 20 en 21 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat ingevolge artikel 9, lid 2, van de richtlijn de lidstaten hun vaststelling dat producten voor commerciële doeleinden voorhanden worden gehouden, niet uitsluitend mogen baseren op een louter kwantitatieve drempel voor het voorhanden houden van producten.
18 Wat de litigieuze regeling betreft, is het weliswaar juist dat, zoals de Franse Republiek beklemtoont, artikel 302 D van de CGI, als zodanig, niet voorziet in een dergelijke louter kwantitatieve drempel voor de vaststelling dat producten voor commerciële doeleinden worden gehouden.
19 Aangezien dat artikel echter bepaalt dat het van toepassing is „[o]nverminderd het bepaalde in [...] de artikelen 575 G en 575 H [van de CGI]”, zijn de in die twee laatste artikelen genoemde drempels in werkelijkheid de enige relevante elementen om vast te stellen of producten voor commerciële doeleinden worden gehouden, zoals de Franse administratieve praktijk bevestigt. De Franse Republiek betwist evenwel niet dat die drempels een louter kwantitatief karakter hebben.
20 De Franse Republiek betoogt ook dat haar wettelijke regeling en administratieve praktijk niet in strijd zijn met artikel 9, lid 2, van de richtlijn, omdat die drempels globaal van toepassing zijn voor alle voorhanden gehouden tabaksproducten, en dat, in geval van vervoer per individueel voertuig, de hoeveelheden tabak worden beoordeeld per voertuig, en niet per persoon.
21 Dienaangaande zij opgemerkt dat de lidstaten, zoals volgt uit artikel 9, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn, indien zij besluiten drempels vast te stellen – die krachtens die bepaling slechts indicatief kunnen zijn – voor de hoeveelheid tabaksproducten die voorhanden wordt gehouden, teneinde te kunnen vaststellen of zij worden gehouden voor commerciële doeleinden, bepaalde minimumdrempels in acht moeten nemen.
22 Enerzijds staat de richtlijn, door uitdrukkelijk minimumdrempels vast te stellen voor verschillende afzonderlijke categorieën tabaksproducten, de lidstaten toe om, zonder onderscheid, drempels vast te stellen voor het gewicht van de voorhanden gehouden tabaksproducten, doch enkel onder de voorwaarde dat elk van die minimumdrempels wordt gerespecteerd. De Franse republiek beweert niet dat deze voorwaarde wat de in de artikelen 575 G en 575 H van de CGI voorziene drempels betreft, vervuld is.
23 Aangezien anderzijds artikel 9, lid 2, van de richtlijn beoogt te preciseren onder welke voorwaarden de accijns door degene die de producten voorhanden houdt verschuldigd wordt, in de zin van lid 1, tweede alinea, van dat artikel, moeten de in artikel 9, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn voorziene indicatieve minimumdrempels worden geacht te gelden voor die houder en, dus, per persoon van toepassing te zijn.
24 Uit het voorgaande volgt dat de Franse wettelijke regeling en administratieve praktijk, doordat zij voor de vaststelling dat tabaksproducten worden gehouden voor commerciële doeleinden voorzien in louter kwantitatieve drempels die globaal van toepassing zijn op al die producten, en die in het geval van transport per individueel voertuig worden beoordeeld per voertuig, en doordat zij bovendien sancties stellen op de overschrijding van die drempels, in strijd zijn met artikel 9 van de richtlijn en, bijgevolg, ook met artikel 8 daarvan.
25 De eerste grief van de Commissie is dus gegrond.
Tweede grief: schending van artikel 34 VWEU
26 De Commissie betoogt dat ook artikel 575 H van de CGI in strijd is met artikel 34 VWEU. Eerstgenoemd artikel belet namelijk zonder meer de invoer in Frankrijk door particulieren van tabaksproducten uit een andere lidstaat, wanneer de ingevoerde hoeveelheid meer dan 2 kg per individueel voertuig bedraagt, zelfs wanneer deze hoeveelheid dient voor de eigen behoeften van de particulier.
27 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat wanneer op communautair niveau een volledige harmonisatie tot stand is gebracht voor een bepaalde materie, iedere daarop betrekking hebbende nationale maatregel aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel moet worden getoetst en niet aan het primaire recht (arrest van 14 december 2004, Commissie/Duitsland, C‑463/01, Jurispr. blz. I‑11705, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 In casu staat vast, zoals blijkt uit punt 24 van het onderhavige arrest, dat artikel 575 H van de CGI afbreuk doet aan een maatregel die op uitputtende wijze harmoniseert op welke wijze de lidstaten rekening kunnen houden met de hoeveelheid voorhanden gehouden tabaksproducten teneinde te kunnen vaststellen of zij voorhanden worden gehouden voor commerciële doeleinden.
29 Aangezien de Commissie zich met haar tweede grief beperkt tot een verzoek dat een nationale maatregel die moet worden beoordeeld aan de hand van de in het voorgaande punt bedoelde harmonisatiemaatregel, wordt beoordeeld aan de hand van bepalingen van primair recht, dient deze grief te worden afgewezen.
30 Derhalve moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek, door bij de beoordeling van het commerciële karakter van het voorhanden hebben door particulieren van tabaksfabrikaten uit een andere lidstaat een louter kwantitatief criterium te gebruiken, en door dit criterium per individueel voertuig (en niet per persoon), globaal voor alle tabaksproducten toe te passen, de krachtens de richtlijn, en met name de artikelen 8 en 9 ervan, op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
31 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Ingevolge artikel 138, lid 3, van datzelfde Reglement, draagt elke partij evenwel in beginsel haar eigen kosten, indien partijen respectievelijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien de Commissie en de Franse Republiek ten dele in het ongelijk zijn gesteld, dient te worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart:
1) Door bij de beoordeling van het commerciële karakter van het voorhanden hebben door particulieren van tabaksfabrikaten uit een andere lidstaat een louter kwantitatief criterium te gebruiken, en door dit criterium per individueel voertuig (en niet per persoon) globaal toe te passen voor alle tabaksproducten, is de Franse Republiek de krachtens richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, en met name de artikelen 8 en 9 ervan, op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Europese Commissie en de Franse Republiek zullen hun eigen kosten dragen.
ondertekeningen