WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 29 listopada 2012 r.(*)
Przystąpienie Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej – Układ stowarzyszeniowy WE–Bułgaria – Sektor hutnictwa żelaza i stali – Pomoc publiczna na restrukturyzację przyznana przed przystąpieniem – Przesłanki – Żywotność gospodarcza beneficjentów po zakończeniu okresu restrukturyzacji – Stwierdzenie niewypłacalności beneficjenta po przystąpieniu – Odpowiednie kompetencje organów krajowych i Komisji Europejskiej – Decyzja krajowa stwierdzająca istnienie publicznoprawnej wierzytelności z tytułu pomocy, która stała się niezgodna z prawem – Decyzja UE–BG nr 3/2006 – Załącznik V do aktu przystąpienia – Pomoc mająca zastosowanie po przystąpieniu – Rozporządzenie (WE) nr 659/1999 – Istniejąca pomoc
W sprawie C‑262/11
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administratiwen syd Sofija‑grad (Bułgaria) postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 26 maja 2011 r., w postępowaniu:
Kremikowci AD
przeciwko
Ministyr na ikonomikata, energetikata i turizma i zamestnik-ministyr na ikonomikata, energetikata i turizma,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: A. Rosas, pełniący obowiązki prezesa drugiej izby, U. Lõhmus, A. Ó Caoimh (sprawozdawca), A. Arabadjiev i C.G. Fernlund, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,
sekretarz: M. Aleksejev, administrator,
uwzględniając postępowanie pisemne i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 lipca 2012 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Kremikowci AD przez C. Bankowa, syndyka masy upadłościowej, K. Atanasowa, T. Czobanowa oraz B. Czołakowa,
– w imieniu rządu bułgarskiego przez C. Iwanowa oraz D. Drambozową, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez A. Stobiecką‑Kuik oraz S. Petrową, działające w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni postanowień Układu europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony a Republiką Bułgarii z drugiej strony, zawartego i zatwierdzonego w imieniu Wspólnoty decyzją Rady i Komisji 94/908/EWWiS, WE, Euratom z dnia 19 grudnia 1994 r. (Dz.U. L 358, s. 1, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym WE–Bułgaria” lub „układem europejskim”), art. 3 protokołu dodatkowego do układu europejskiego w odniesieniu do przedłużenia okresu przewidzianego w art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego (consilium 10827/02, zwanego dalej „protokołem dodatkowym”), zmienionego decyzją nr 3/2006 Rady Stowarzyszenia UE–Bułgaria z dnia 29 grudnia 2006 r. (zwaną dalej „decyzją UE–BG nr 3/2006”), tytułu 2 załącznika V do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii [do Unii Europejskiej] oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2005, L 157, s. 203, zwanego dalej „aktem przystąpienia”), jak również art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. L 83, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. L 363, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 659/1999”).
2 Powyższy wniosek został przedstawiony w ramach sporu między spółką Kremikowci AD (w upadłości) (zwaną dalej „Kremikowci”) a ministyr na ikonomikata, energetikata i turizma oraz zamestnik‑ministyr na ikonomikata, energetikata i turizma (ministrem i wiceministrem ds. gospodarki, energii i turystyki) w przedmiocie decyzji w sprawie publicznoprawnej wierzytelności skarbu państwa (nr APDW – 01 z dnia 4 września 2008 r., zwanej dalej „decyzją zaskarżoną w postępowaniu głównym”) stwierdzającej istnienie takiej publicznoprawnej wierzytelności z tytułu pomocy przyznanej w celu restrukturyzacji Kremikowci wraz z odsetkami.
Ramy prawne
Układ stowarzyszeniowy WE–Bułgaria i jego protokoły
3 Zgodnie z art. 3 ust. 2 układu stowarzyszeniowego WE–Bułgaria:
„Na szczeblu ministerialnym dialog polityczny odbywa się w ramach Rady Stowarzyszenia. Rada ponosi ogólną odpowiedzialność we wszystkich sprawach, jakie strony mogą zechcieć jej przedstawić”.
4 Zgodnie z art. 121 układ stowarzyszeniowy WE–Bułgaria został zawarty na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem możliwości jego wypowiedzenia przez jedną stronę lub więcej stron.
5 Protokół nr 2 do aktu europejskiego w sprawie produktów objętych Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (Dz.U. 1994, L 358, s. 91, zwany dalej „protokołem nr 2 do układu europejskiego”) przewiduje w swoim art. 9:
„1. Poniższe uznaje się za niezgodne ze sprawnym funkcjonowaniem układu w stopniu, w jakim może wpływać na handel między Wspólnotą a Bułgarią:
[...]
iii) pomoc publiczna w jakiejkolwiek formie z wyjątkiem odstępstw dopuszczalnych na podstawie traktatu EWWiS.
2. Wszelkie praktyki niezgodne z niniejszym artykułem są oceniane na podstawie kryteriów wynikających ze stosowania zasad […] dotyczących pomocy państwowej, w tym także prawa wtórnego.
[...]
4. Umawiające się strony uznają, że w ciągu pierwszych pięciu lat po wejściu w życie niniejszego układu i na zasadzie odstępstwa od ustępu 1 punkt (iii) Bułgaria może wyjątkowo, w odniesieniu do wyrobów stalowych EWWiS, udzielać pomocy publicznej w celach restrukturyzacji, pod warunkiem że:
– prowadzi to do zapewnia żywotności firm korzystających z pomocy w normalnych warunkach rynkowych na końcu [po zakończeniu] okresu restrukturyzacji,
– wysokość i intensywność takiej pomocy jest ściśle ograniczona do zakresu koniecznego do przywrócenia takiej żywotności i stopniowo redukowana,
– program restrukturyzacji jest powiązany z ogólną racjonalizacją i ograniczeniem całkowitej wydajności produkcyjnej w Bułgarii.
5. Każda ze stron zapewnia przejrzystość informacji w zakresie pomocy publicznej poprzez pełną i ciągłą wymianę informacji z drugą stroną, w tym o wysokości, intensywności i celach pomocy oraz szczegółach planu restrukturyzacji.
[...]”.
6 Na podstawie art. 1 protokołu dodatkowego podpisanego w dniu 21 listopada 2002 r. przedłużono o osiem lat, począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r. lub do dnia przystąpienia Republiki Bułgarii, w zależności od tego, co nastąpi wcześniej, okres, w trakcie którego Republika Bułgarii mogła wyjątkowo przyznawać pomoc publiczną na restrukturyzację hutnictwa żelaza i stali.
7 Powyższe przedłużenie podlegało dwóm warunkom przewidzianym w art. 2 i 3 protokołu dodatkowego. W myśl art. 2 tegoż protokołu wymagane było przedstawienie Komisji Wspólnot Europejskich programu restrukturyzacji i planów biznesowych spełniających wymogi określone w art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego. Zgodnie z art. 3 protokołu dodatkowego owo przedłużenie było uzależnione od ostatecznej oceny przez Komisję tego programu restrukturyzacji i tych planów biznesowych.
8 Zgodnie z art. 4 protokołu dodatkowego protokół ten mógł zostać zmieniony decyzją Rady Stowarzyszenia ustanowionej na mocy układu stowarzyszeniowego WE–Bułgaria (zwanej dalej „Radą Stowarzyszenia UE–Bułgaria”).
9 Wspomniany protokół został najpierw zmieniony decyzją nr 1/2004 Rady Stowarzyszenia UE–Bułgaria z dnia 28 września 2004 r. (Dz.U. 2005, L 68, s. 41), która zastąpiła art. 2 i 3 protokołu dodatkowego. Z motywu 4 tej decyzji wynika, że zmiana ta miała na celu zapewnienie zgodności między protokołem dodatkowym a instytucjonalną organizacją Republiki Bułgarii.
10 Następnie protokół dodatkowy został ponownie zmieniony decyzją UE–BG nr 3/2006.
11 Z motywu 1 powyższej decyzji wynika, iż w ramach programu restrukturyzacji zmienionego w roku 2006 Republika Bułgarii zaproponowała, że jeśli kontrola wykonania tego programu wykaże, iż mające zastosowanie warunki określone w protokole nr 2 do układu europejskiego nie były przestrzegane i że główne środki restrukturyzacji nie zostały zrealizowane, lub jeśli w trakcie okresu restrukturyzacji Republika Bułgarii przyznała dodatkową pomoc publiczną przemysłowi hutniczemu, to państwo to odzyska wszelką pomoc wypłaconą z naruszeniem tych warunków przed jego przystąpieniem lub po jego przystąpieniu do Unii Europejskiej.
12 Na podstawie art. 1 decyzji UE–BG nr 3/2006 art. 3 protokołu dodatkowego został zastąpiony następującym tekstem:
„Komisja Europejska regularnie monitoruje w imieniu Wspólnoty Europejskiej realizację programu restrukturyzacji oraz planów […]. W imieniu Bułgarii działania te realizuje ministerstwo finansów. Komisja Europejska może wymagać od Bułgarii podjęcia odpowiednich kroków w celu wprowadzenia zmian w programie restrukturyzacji przedsiębiorstwa [Kremikowci] AD, jeśli spełnienie wymogów art. 9 ust. 4 protokołu [nr] 2 do układu europejskiego wydaje się mało prawdopodobne.
Decyzję, czy program restrukturyzacji oraz biznesplan zostały całkowicie zrealizowane oraz są zgodne z wymogami art. 9 ust. 4 protokołu [nr] 2 do układu europejskiego, podejmuje Komisja Europejska.
Jeśli proces monitorowania realizacji działań restrukturyzacyjnych pokaże, że odpowiednie wymogi protokołu [nr] 2 do układu europejskiego oraz istotne środki restrukturyzacyjne (wraz ze wszystkimi zrealizowanymi inwestycjami) nie zostały wdrożone oraz że w trakcie okresu restrukturyzacji Bułgaria udzieliła dodatkowej pomocy państwa na rzecz przemysłu stalowego [hutniczego], a w szczególności na rzecz przedsiębiorstwa [Kremikowci] AD, Bułgaria zażąda zwrotu wszelkiej pomocy przyznanej przy naruszeniu tych warunków […] przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej lub po jej przystąpieniu”.
Prawo pierwotne
13 Zgodnie z art. 97 EWWiS traktat EWWiS wygasł w dniu 23 lipca 2002 r.
14 Zgodnie z art. 2 aktu przystąpienia:
„Postanowienia traktatów założycielskich oraz przepisy aktów przyjętych przez instytucje i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia są od dnia przystąpienia wiążące dla Bułgarii i Rumunii oraz są stosowane w tych państwach zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w niniejszym akcie”.
15 Załącznik V do aktu przystąpienia przewiduje w swoim tytule 2 mechanizm kontroli środków pomocy państwa wprowadzonych w życie w Bułgarii przed dniem jej przystąpienia do Unii. Artykuły 1–3 tego tytułu stanowią:
„1. Następujące programy pomocowe lub pomoc indywidualną wprowadzone w życie w nowym państwie członkowskim przed dniem przystąpienia i mające nadal zastosowanie po tym dniu uznaje się w dniu przystąpienia za istniejącą pomoc w rozumieniu artykułu 88 ustęp 1 [WE]:
a) środki pomocowe wprowadzone w życie przed dniem 10 grudnia 1994 roku;
b) środki pomocowe wymienione w dodatku do niniejszego załącznika;
c) środki pomocowe, które przed dniem przystąpienia zostały uznane przez organ nadzorujący pomoc państwa w nowym państwie członkowskim jako zgodne z dorobkiem i w stosunku do których Komisja, zgodnie z procedurą przewidzianą w [art.] 2, nie zgłosiła sprzeciwu w związku z istnieniem poważnych wątpliwości co do zgodności tych środków ze wspólnym rynkiem.
Wszystkie środki mające nadal zastosowanie po dniu przystąpienia, które stanowią pomoc państwa i które nie spełniają określonych powyżej warunków, uznaje się w dniu przystąpienia za nową pomoc państwa do celów stosowania artykułu 88 ustęp 3 [WE].
[...]
2. [...]
Jeżeli Komisja nie wyrazi sprzeciwu w stosunku do istniejącego środka pomocowego w związku z poważnymi wątpliwościami co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem, w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania kompletnej informacji dotyczącej tego środka pomocowego lub od dnia otrzymania oświadczenia nowego państwa członkowskiego, w którym informuje ono Komisję, iż uznaje informacje przekazane za kompletne, ponieważ żądane dodatkowe informacje nie są dostępne lub zostały już przekazane, uważa się, iż Komisja nie zgłosiła sprzeciwu w tym zakresie.
Wszelkie środki pomocowe zgłoszone Komisji przed dniem przystąpienia, zgodnie z procedurą opisaną w [art.] 1 litera c), objęte są powyższą procedurą niezależnie od faktu, iż w okresie badania nowe państwo członkowskie, którego badanie dotyczy, stało się już członkiem Unii.
3. Decyzję Komisji o wyrażeniu sprzeciwu wobec środka pomocowego, w rozumieniu [art.] 1 litera c), uznaje się za decyzję o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] w rozumieniu rozporządzenia [nr 659/1999].
Jeżeli taka decyzja zostanie podjęta przed dniem przystąpienia, staje się ona skuteczna dopiero z dniem przystąpienia”.
Rozporządzenie nr 659/1999
16 Z motywu 18 rozporządzenia nr 659/1999 wynika, że w celu zapewnienia zgodności istniejącej pomocy ze wspólnym rynkiem Komisja zgodnie z art. 108 ust. 1 TFUE powinna zaproponować właściwe środki, gdy taka pomoc nie jest lub przestaje być zgodna ze wspólnym rynkiem, i powinna wszcząć postępowanie przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE, jeżeli zainteresowane państwo członkowskie odmawia wprowadzenia w życie proponowanych środków.
17 Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 659/1999:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
[...]
b) »istniejąca pomoc« oznacza:
i) bez uszczerbku dla [...] załącznika V [tytułu] 2 i [tytułu] 3 lit. b) i dodatku do tegoż załącznika do aktu przystąpienia Bułgarii i Rumunii, każdą pomoc, jaka istniała przed wejściem w życie traktatu w odpowiednich państwach członkowskich, to znaczy programy pomocowe i pomoc indywidualną, jakie zostały wprowadzone w życie przed wejściem w życie traktatu i nadal stosowane po tej dacie;
[...]
c) »nowa pomoc« oznacza każdą pomoc, czyli programy pomocowe [systemy pomocy] i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy;
[...]”.
18 Artykuł 7 rozporządzenia nr 659/1999, zatytułowany „Decyzje Komisji o zakończeniu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]”, stanowi w ust. 5:
„W przypadku gdy Komisja stwierdza, że pomoc będąca przedmiotem zgłoszenia nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, stwierdza w drodze decyzji (zwanej dalej »decyzją negatywną«), że pomoc nie zostanie wprowadzona w życie”.
19 Artykuł 14 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 przewiduje:
„W przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji [odzyskania] pomocy od beneficjenta […]. Komisja nie wymaga windykacji [odzyskania] pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa wspólnotowego”.
20 Artykuł 19 rozporządzenia nr 659/1999, zatytułowany „Skutki prawne propozycji właściwych środków”, dotyczy istniejącej pomocy. Ma on następujące brzmienie:
„1. W przypadku gdy zainteresowane państwo członkowskie podejmuje proponowane środki i informuje o tym Komisję, Komisja stwierdza to ustalenie i informuje o tym państwo członkowskie. Państwo członkowskie staje się związane zgodą na wprowadzenie w życie właściwych środków.
2. W przypadku gdy zainteresowane państwo członkowskie nie przyjmuje proponowanych środków, a Komisja, po uwzględnieniu argumentów zainteresowanego państwa członkowskiego, nadal uważa, że środki te są konieczne, wszczyna postępowanie na podstawie art. 4 ust. 4. Artykuły 6, 7 i 9 stosuje się mutatis mutandis”.
Decyzja Komisji z grudnia 2009 r.
21 Artykuł 1 decyzji Komisji z dnia 15 grudnia 2009 r. dotyczącej krajowego programu restrukturyzacji i indywidualnego biznesplanu dla bułgarskiego producenta stali Kremikowci (streszczenie opublikowane w Dz.U. 2012, C 27, s. 3, zwanej dalej „decyzją Komisji z grudnia 2009 r.”) wskazuje, że „[p]rogram restrukturyzacji i plany dla przedsiębiorstwa [Kremikowci] AD nie są [zostały] w pełni wdrożone, a zatem nie są zgodne z wymogami art. 9 ust. 4 protokołu [nr] 2 do układu europejskiego”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
22 Kremikowci jest osobą prawną prawa bułgarskiego, której kapitał należał do skarbu państwa aż do 1999 r., czyli roku jej prywatyzacji.
23 Zgodnie z art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego Republika Bułgarii dysponowała od dnia 1 stycznia 1993 r. do dnia 31 grudnia 1997 r. pięcioletnim okresem, w trakcie którego mogła wyjątkowo przyznawać pomoc publiczną na restrukturyzację hutnictwa żelaza i stali.
24 Z akt sprawy wynika, że po roku 1997 Kremikowci skorzystała jednak z pomocy publicznej w różnej postaci, mianowicie umorzenia długów wobec państwa, udostępnienia zasobów państwowych w celu zapłaty innych długów oraz z korzystnych warunków kredytowych.
25 W takich okolicznościach w drodze protokołu dodatkowego przedłużono o osiem lat, począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r. lub do dnia przystąpienia Republiki Bułgarii, w zależności od tego, co nastąpi wcześniej, okres, w trakcie którego państwo to mogło wyjątkowo przyznawać pomoc publiczną na restrukturyzację hutnictwa żelaza i stali.
26 Zgodnie z warunkiem ustanowionym w art. 2 protokołu dodatkowego Republika Bułgarii przedstawiła Komisji program restrukturyzacji i rozwoju bułgarskiego hutnictwa żelaza i stali oraz plan biznesowy dla jednego przedsiębiorstwa hutniczego, które korzystało z pomocy publicznej na restrukturyzację, to jest Kremikowci.
27 W ramach opracowywania programu i planu wskazanych powyżej decyzjami z dnia 6 listopada 2003 r. i 3 lutego 2004 r. Komisija za zasztita na konkurencijata (komisja ds. ochrony konkurencji, bułgarski organ odpowiedzialny wówczas za nadzorowanie pomocy publicznej) stwierdziła wprowadzenie w życie różnych rodzajów pomocy publicznej na rzecz Kremikowci w łącznej wysokości 431 073 159 BGN. Z akt sprawy wynika, że zdecydowana część tej kwoty została wypłacona w 1999 r., a reszta została przyznana w 2004 r. w postaci zmiany harmonogramu spłaty długu, jaki Kremikowci zaciągnęła u swoich dostawców gazu i energii elektrycznej.
28 W szczególności z motywu 10 decyzji Rady 2004/746/WE z dnia 18 października 2004 r. w sprawie spełnienia warunków ustanowionych w art. 3 protokołu dodatkowego do Układu europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony a Republiką Bułgarii z drugiej strony, w odniesieniu do przedłużenia okresu przewidzianego w art. 9 ust. 4 protokołu 2 do układu europejskiego (Dz.U. L 328, s. 101), wynika, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 3 protokołu dodatkowego Komisja dokonała oceny programu restrukturyzacji i planu biznesowego. W ramach tej oceny stwierdziła ona, że kwota pomocy publicznej na restrukturyzację, która została określona w tym planie, jest stopniowo zmniejszana i pomoc ta zostanie zniesiona w roku 2005.
29 Zgodnie ze sprawozdaniem Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 12 sierpnia 2008 r., zatytułowanym „Pierwsze sprawozdanie monitorujące dotyczące restrukturyzacji przemysłu stalowego [hutniczego] w Bułgarii i Rumunii” [COM(2008) 511 wersja ostateczna], w 2006 r. Kremikowci nie została przyznana żadna pomoc.
30 Pod koniec roku 2006 został złożony wniosek o przedłużenie do końca 2008 r. terminu do wdrożenia wspomnianego planu z powodu zmian wprowadzonych w projektach inwestycyjnych i z uwagi na czas stracony w związku ze zmianą właściciela Kremikowci. W motywach decyzji UE–BG nr 3/2006 jest mowa o zmienionym programie restrukturyzacji i zmienionym planie biznesowym. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym zmieniony plan restrukturyzacji przewidywał, że proces restrukturyzacji zostanie zakończony przed dniem 31 grudnia 2008 r.
31 W dniu 6 sierpnia 2008 r. wobec Kremikowci zostało wszczęte postępowanie upadłościowe. W ramach tego postępowania oficjalnie stwierdzono, że jest ona niewypłacalna od dnia 6 czerwca 2008 r.
32 Z uwagi na powyższe stwierdzenie niewypłacalności wiceminister ds. gospodarki i energii wydał decyzję zaskarżoną w postępowaniu głównym na kwotę 431 073 159 BGN powiększoną o odsetki. Zdaniem Administratiwen syd Sofija‑grad w decyzji tej za punkt wyjścia przyjęto, że stwierdzenie niewypłacalności Kremikowci i wszczęcie w stosunku do niej postępowania upadłościowego pozbawiły racji bytu indywidualny plan mający zapewnić żywotność gospodarczą tej spółki. W tych okolicznościach Kremikowci nie jest w stanie uzyskać żywotności gospodarczej w warunkach rynkowych, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego, co z kolei czyni przyznaną pomoc publiczną bezprawną. Autor decyzji zaskarżonej w postępowaniu głównym stoi na stanowisku, że odzyskanie pomocy jest uregulowane w zaktualizowanym programie restrukturyzacji.
33 W związku ze skargą wniesioną przez Kremikowci sąd odsyłający (w innym składzie) stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej w postępowaniu głównym. Skład orzekający wyszedł z założenia, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi odzyskanie pomocy może nastąpić jedynie pod warunkiem, że minister finansów powiadomi uprzednio Komisję, aby mogła ona wydać decyzję nakazującą odzyskanie pomocy z powodu jej niedopuszczalności. W niniejszym przypadku nie został spełniony żaden z tych dwóch warunków.
34 Owo stwierdzenie nieważności zostało zaskarżone przez ministra ds. gospodarki, energii i turystyki do Wyrchowen administratiwen syd (najwyższego sądu administracyjnego). Sąd ten uchylił orzeczenie pierwotnego składu orzekającego Administratiwen syd Sofija‑grad i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w innym składzie orzekającym, udzielając jednocześnie wiążących wskazówek co do rozstrzygnięcia sporu, przy czym nowy skład orzekający był zobowiązany uwzględnić nowe dowody pisemne, w tym decyzję Komisji z grudnia 2009 r.
35 W postępowaniu przed sądem odsyłającym syndyk masy upadłościowej Kremikowci wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania w celu zwrócenia się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału, aby ustalić z jednej strony organ właściwy do stwierdzenia, czy pomoc państwa jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, oraz do zażądania jej zwrotu jako pomocy bezprawnie przyznanej, a z drugiej strony skutki prawne decyzji Komisji z grudnia 2009 r.
36 W tych okolicznościach Administratiwen syd Sofija‑grad postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy postanowienia układu [europejskiego] i w szczególności decyzji Rady Stowarzyszenia UE–Bułgaria mają zastosowanie do pomocy państwa, która została przyznana przed przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej zgodnie z postanowieniami układu europejskiego i w szczególności zgodnie z art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 [do układu europejskiego], gdy ocena niezgodności w ten sposób przyznanej pomocy następuje po dacie przystąpienia Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej? W przypadku udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej niezbędna jest wykładnia dotycząca następujących kwestii:
a) Czy art. 3 akapit drugi protokołu [dodatkowego] należy interpretować w ten sposób, że jedynie Komisja Europejska może stwierdzić, czy program restrukturyzacji i biznesplany na podstawie art. 2 protokołu dodatkowego zostały całkowicie zrealizowane i czy spełniają wymogi określone w art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego? W przypadku udzielenia na to pytanie odpowiedzi przeczącej niezbędna jest wykładnia dotycząca następującej kwestii:
b) Czy art. 3 akapit trzeci protokołu [dodatkowego] należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ krajowy Republiki Bułgarii ma kompetencję do wydania decyzji o odzyskaniu pomocy państwa, która nie spełnia wymogów określonych w art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego? W przypadku udzielenia na to pytanie przez Trybunał odpowiedzi przeczącej niezbędna jest wykładnia dotycząca następującej kwestii:
2) Czy postanowienie art. 1 tytułu 2 poświęconego polityce konkurencji załącznika V do [aktu przystąpienia] należy interpretować w ten sposób, że przedmiotowa pomoc państwa stanowi »nową pomoc« w rozumieniu tytułu 2 tego załącznika? Jeżeli tak, to czy w takim przypadku postanowienia art. 107 [TFUE] i 108 TFUE (art. 87 [WE] i 88 WE) dotyczące pomocy państwa i przepisy rozporządzenia nr 659/1999 należy stosować do takiej »nowej pomocy«?
a) Na wypadek gdyby Trybunał udzielił na to pytanie odpowiedzi przeczącej, niezbędna jest wykładnia dotycząca następującej kwestii: czy postanowienia […] załącznik[a] V do [aktu przystąpienia] należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy krajowe nie mogą przystąpić do odzyskania pomocy państwa, takiej jak w postępowaniu głównym, jeśli Komisja nie wydała uprzednio decyzji, w której stwierdziła niezgodność przedmiotowej pomocy państwa ze wspólnym rynkiem?
b) Jeżeli na poprzednie pytanie zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: czy […] decyzję Komisji z […] grudnia 2009 r. należy uznać za negatywną decyzję w sprawie bezprawnie przyznanej pomocy w rozumieniu art. 14 rozporządzenia nr 659/1999?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
37 Sąd odsyłający w pytaniach, które należy rozpatrzyć łącznie, zastanawia się zasadniczo, na jakiej podstawie prawnej należy ocenić i w razie potrzeby odzyskać pomoc na restrukturyzację przyznaną przed przystąpieniem, to jest przed dniem 1 stycznia 2007 r., Republiki Bułgarii do Unii przedsiębiorstwu hutniczemu Kremikowci, w stosunku do którego wszczęto postępowanie upadłościowe i stwierdzono jego niewypłacalność w roku 2008, czyli po tym przystąpieniu. W szczególności sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy postępowanie w sprawie odzyskania pomocy przyznanej Kremikowci powinno opierać się na art. 3 protokołu dodatkowego zmienionym decyzją UE–BG nr 3/2006, czy na mechanizmach wynikających z załącznika V do aktu przystąpienia i z rozporządzenia nr 659/1999, oraz czy w każdym razie decyzja Komisji stanowi bezwzględną przesłankę w ramach odzyskania przez władze bułgarskie pomocy przyznanej przed wspomnianym przystąpieniem.
38 Aby odpowiedzieć na pytania zadane przez sąd odsyłający, należy najpierw przypomnieć niektóre ze szczególnych okoliczności sporu w postępowaniu głównym, które wynikają z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi.
39 Bezsporne jest, że protokół nr 2 do układu europejskiego zawierał przepisy przejściowe dotyczące pomocy na restrukturyzację, aby umożliwić Republice Bułgarii zakończenie restrukturyzacji w jej sektorze hutnictwa żelaza i stali.
40 A zatem na podstawie art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego państwo to było uprawnione do przyznawania pomocy do celów takiej restrukturyzacji, pod warunkiem w szczególności, że doprowadzi ona do żywotności gospodarczej przedsiębiorstw będących jej beneficjentami w normalnych warunkach rynkowych po zakończeniu okresu restrukturyzacji.
41 Jak podkreśliła Komisja, w odróżnieniu od aktów przystąpienia odnoszących się do niektórych państw (zob. tytułem porównania wyrok z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie C‑369/09 P ISD Polska i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑2011, pkt 7) akt przystąpienia dotyczący Republiki Bułgarii nie zawiera szczególnych postanowień w sprawie pomocy przyznanej przedsiębiorstwom sektora hutnictwa przed przystąpieniem tego państwa do Unii. W tym względzie z dokumentów przedłożonych Trybunałowi wynika, iż w trakcie negocjacji w sprawie przystąpienia Republika Bułgarii oświadczyła, że nie będzie już przyznawała pomocy swojemu przemysłowi hutniczemu oraz że wycofała swój wniosek o przedłużenie okresu, w którego trakcie pomoc może być jeszcze udzielana temu sektorowi.
42 Niemniej krótko przed swoim przystąpieniem do Unii Republika Bułgarii poinformowała zasadniczo, że warunek żywotności gospodarczej Kremikowci nie może zostać spełniony w ramach krajowego programu restrukturyzacji. Wobec tego państwo to przedłożyło zmieniony program restrukturyzacji i zmieniony plan biznesowy oraz wystąpiło z wnioskiem o przedłużenie okresu restrukturyzacji do końca roku 2008. Kremikowci było jedynym przedsiębiorstwem objętym zmienionym krajowym programem restrukturyzacji.
43 Jak wynika z motywu 1 decyzji UE–BG nr 3/2006, w ramach zmienionego programu restrukturyzacji Republika Bułgarii zaproponowała zasadniczo, że jeśli kontrola wykonania tego programu wykaże, iż mające zastosowanie warunki określone w protokole nr 2 do układu europejskiego nie były przestrzegane, to odzyska ona wszelką pomoc wypłaconą z naruszeniem tych warunków.
44 Komisja oceniła zmieniony program restrukturyzacji i zmieniony plan biznesowy, o których mowa powyżej, i nie wyraziła sprzeciwu wobec wnioskowanego przedłużenia.
45 W dniu 29 grudnia 2006 r. na wniosek Komisji Rada Stowarzyszenia UE–Bułgaria wydała decyzję UE–BG nr 3/2006.
46 Sytuacja finansowa Kremikowci nadal się pogarszała i w roku 2008 doszło do upadłości tego przedsiębiorstwa.
47 W takich okolicznościach na podstawie decyzji zaskarżonej w postępowaniu głównym władze bułgarskie, opierając się na art. 3 akapit trzeci protokołu dodatkowego, zmienionym decyzją UE–BG nr 3/2006, wszczęły postępowanie w sprawie odzyskania pomocy stwierdzonej w decyzjach wymienionych w pkt 27 niniejszego wyroku.
48 W postępowaniu głównym Kremikowci zakwestionowała powyższą decyzję i wskazaną powyżej podstawę prawną. Utrzymuje ona zasadniczo, że władze bułgarskie nie mogą wydać samodzielnej decyzji w sprawie odzyskania pomocy, w przypadku gdy Komisja nie wydała decyzji negatywnej w rozumieniu rozporządzenia nr 659/1999.
49 W tym względzie należy przypomnieć, iż traktat WE przewiduje odrębne tryby postępowania w zależności od tego, czy dana pomoc została zakwalifikowana jako istniejąca, czy jako nowa (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie C‑47/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4145, pkt 22–24; z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C‑44/93 Namur‑Les assurances du crédit, Rec. s. I‑3829, pkt 10–12). O ile pomoc nowa podlega – zgodnie z art. 88 ust. 3 WE – uprzedniemu zgłoszeniu Komisji i nie może zostać wprowadzona w życie przed wydaniem decyzji końcowej, o tyle zgodnie z art. 88 ust. 1 WE istniejąca pomoc może być systematycznie realizowana tak długo, jak Komisja nie stwierdzi jej niezgodności ze wspólnym rynkiem (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie C‑387/92 Banco Exterior de España, Rec. s. I‑877, pkt 20; z dnia 29 kwietnia 2004 r.: w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3679, pkt 42; w sprawie C‑298/00 P Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4087, pkt 47; a także z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie C‑322/09 P NDSHT przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑11911, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
50 Ponadto z art. 2 aktu przystąpienia wynika, że art. 87–89 WE oraz rozporządzenie nr 659/1999 znajdują zastosowanie w Bułgarii dopiero od przystąpienia tego państwa do Unii w dniu 1 stycznia 2007 r. na warunkach przewidzianych w akcie przystąpienia.
51 W odniesieniu do pomocy wprowadzonej w życie w Bułgarii przed przystąpieniem tego państwa do Unii załącznik V do aktu przystąpienia przewiduje w tytule 2 mechanizm kontroli. Mechanizm ten ma zwłaszcza na celu ograniczenie wachlarza takiej pomocy, która w momencie przystąpienia mogłaby zostać uznana za „istniejącą pomoc” w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE.
52 Zgodnie ze wspomnianym mechanizmem środki wprowadzone w życie przed owym przystąpieniem, które jednak z jednej strony mają nadal zastosowanie po przystąpieniu i które z drugiej strony w dniu przystąpienia spełniają kumulatywne kryteria art. 87 ust. 1 WE, podlegają szczególnym regułom ustalonym w załączniku V do aktu przystąpienia bądź jako istniejąca pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE, gdy należą do jednej z trzech kategorii wymienionych w tym załączniku, bądź jako nowa pomoc w dniu przystąpienia do celów stosowania art. 88 ust. 3 WE, gdy nie należą do jednej z tych trzech kategorii.
53 Z powyższego wynika, że aby móc podlegać wspomnianym szczególnym regułom określonym w załączniku V do aktu przystąpienia, środki pomocy państwa przyjęte przed dniem przystąpienia muszą w szczególności nadal mieć „zastosowanie” w rozumieniu tegoż załącznika od momentu tego przystąpienia.
54 Jak można wywnioskować zwłaszcza z art. 1 lit. b) ppkt (i) i z art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999 w związku z art. 2 aktu przystąpienia, dopiero od momentu tego przystąpienia kryteria figurujące w art. 87 ust. 1 WE mogą być bezpośrednio stosowane w Bułgarii jako takie, i to wyłącznie odnośnie do sytuacji zaistniałych po tym dniu. Ponadto między innymi z orzecznictwa przedstawionego w pkt 49 niniejszego wyroku, z motywu 18 rozporządzenia nr 659/1999 oraz z art. 19 tego rozporządzenia wynika, że istniejąca pomoc może być tylko ewentualnie przedmiotem decyzji w sprawie niezgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem wywołującej skutki na przyszłość.
55 Z tego punktu widzenia należy interpretować wyrażenia „mające nadal zastosowanie” i „mające nadal [jeszcze] zastosowanie” figurujące w załączniku V do aktu przystąpienia jako odnoszące się głównie do środków wprowadzonych w życie przed przystąpieniem do Unii i które po tym przystąpieniu nadal mogą powodować wydatki po stronie zainteresowanego państwa członkowskiego lub wzrost jego odpowiedzialności finansowej bądź też mogą zmniejszać przychody budżetowe tego państwa.
56 W niniejszym przypadku nie zostało zakwestionowane przed Trybunałem, że pomoc publiczna będąca przedmiotem sporu w postępowaniu głównym została wprowadzona w życie przed przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii.
57 Ponadto – jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi oraz z pkt 27 i 28 niniejszego wyroku – można było obliczyć w dokładny sposób odpowiedzialność finansową Republiki Bułgarii wynikającą ze wspomnianych środków w momencie ich wprowadzenia w życie. Dokładne kwoty różnych rodzajów przyznanej pomocy zostały bowiem oficjalnie stwierdzone i uwzględnione w ramach opracowywania programu restrukturyzacji i planu biznesowego dotyczącego Kremikowci.
58 Jak wynika w szczególności z pkt 27–29 niniejszego wyroku, proces wprowadzania w życie pomocy publicznej będącej przedmiotem sporu w postępowaniu głównym został zakończony przed przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii. Pomoc ta nie mogła zatem po tym przystąpieniu powodować wydatków lub większej odpowiedzialności finansowej po stronie bułgarskich organów państwowych bądź też zmniejszać przychodów budżetowych Republiki Bułgarii.
59 W takich okolicznościach pomoc publiczna będąca przedmiotem sporu w postępowaniu głównym nie może zostać uznana za „mającą zastosowanie” po przystąpieniu w rozumieniu załącznika V do aktu przystąpienia.
60 Z powyższego wynika, iż wspomniany załącznik nie znajduje zastosowania do środków pomocy publicznej będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. W konsekwencji środki te nie mogą zostać uznane ani za „istniejącą pomoc”, ani za „nową pomoc w dniu przystąpienia” w rozumieniu tego załącznika.
61 Podobnie owe środki nie wchodzą także w zakres pojęcia „istniejąca pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 659/1999.
62 Ponadto, jak wynika również z pkt 17, 50 i 54 niniejszego wyroku, wspomniane środki nie wchodzą także w zakres pojęcia „nowa pomoc” w rozumieniu art. 1 lit. c) tego rozporządzenia.
63 Natomiast decyzja UE–BG nr 3/2006 wydana po podpisaniu aktu przystąpienia i w kontekście przedstawionym w szczególności w pkt 41–44 i 60–62 niniejszego wyroku dotyczy konkretnie środków pomocy państwa wprowadzonych w życie w ramach restrukturyzacji sektora hutnictwa w Bułgarii.
64 Artykuł 3 akapit pierwszy protokołu dodatkowego, zmieniony decyzją UE–BG nr 3/2006, przewiduje zasadniczo wspólne monitorowanie przez Komisję i bułgarskie ministerstwo finansów wprowadzania w życie pomocy na restrukturyzację Kremikowci.
65 Na podstawie wspomnianego art. 3 akapit trzeci Republika Bułgarii jest zobowiązana odzyskać wszelką pomoc publiczną wypłaconą bułgarskiemu przemysłowi hutniczemu z naruszeniem warunków wynikających z protokołu nr 2 do układu europejskiego. Wśród warunków tych figurują w szczególności realizacja wszystkich inwestycji przewidzianych w programie restrukturyzacji i w planach biznesowych oraz wymóg, zgodnie z którym owa restrukturyzacja na końcu dozwolonego okresu restrukturyzacji miałaby doprowadzić do żywotności gospodarczej beneficjentów danej pomocy państwa.
66 Prawdą jest, że zgodnie z art. 3 akapit drugi protokołu dodatkowego, zmienionym decyzją UE–BG nr 3/2006, Komisja musi zdecydować, czy program restrukturyzacji i plany zostały w pełni zrealizowane i czy spełniają wymogi art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego.
67 Niemniej tekst wspomnianego art. 3 nie zawiera żadnej wskazówki co do tego, że decyzja Komisji wydana na podstawie tegoż art. 3 akapit drugi stanowi wstępny warunek zażądania zwrotu pomocy przewidzianego w tym samym artykule akapit trzeci.
68 Ponadto mając na uwadze motyw 1 decyzji UE–BG nr 3/2006 i wspólny monitoring, o którym mowa w pkt 64 niniejszego wyroku, nic w strukturze wspomnianego art. 3 nie sugeruje także, iż taka sytuacja ma miejsce.
69 Natomiast z art. 3 akapit trzeci protokołu dodatkowego, zmienionego decyzją UE–BG nr 3/2006, wynika, że obowiązek odzyskania pomocy publicznej istnieje po stronie Republiki Bułgarii, jeżeli w ramach kontroli wykonania planu restrukturyzacji i planu biznesowego dla Kremikowci albo Komisja, albo władze bułgarskie stwierdzą, że obowiązujące warunki określone w protokole nr 2 do układu europejskiego nie zostały spełnione.
70 Aby udzielić kompletnej odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego, należy wreszcie dodać, że decyzja wydana na podstawie art. 3 akapit drugi protokołu dodatkowego, zmienionego decyzją UE–BG nr 3/2006, nie jest wcale równoznaczna z decyzją wydaną zgodnie z art. 14 rozporządzenia nr 659/1999, który to przepis – jak wynika w szczególności z pkt 50, 61 i 62 niniejszego wyroku – nie znajduje zastosowania do pomocy publicznej będącej przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.
71 W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, że postępowanie w sprawie odzyskania pomocy publicznej przyznanej Kremikowci przed przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii – środków pomocy, które po tym przystąpieniu nie miały „zastosowania” w rozumieniu załącznika V do aktu przystąpienia – powinno w przypadku naruszenia warunków ustanowionych w art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do układu europejskiego opierać się na art. 3 protokołu dodatkowego, zmienionym decyzją UE–BG nr 3/2006. W takim kontekście zgodnie z akapitem trzecim tego artykułu właściwe organy krajowe Republiki Bułgarii mogą wydać decyzję w sprawie odzyskania pomocy publicznej, która nie spełnia wspomnianych warunków. Decyzja wydana przez Komisję na podstawie art. 3 akapit drugi tego protokołu dodatkowego nie stanowi wstępnego warunku odzyskania takiej pomocy przez te organy.
W przedmiocie kosztów
72 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Postępowanie w sprawie odzyskania pomocy publicznej przyznanej Kremikowci AD przed przystąpieniem Republiki Bułgarii do Unii Europejskiej – środków pomocy, które po tym przystąpieniu nie miały „zastosowania” w rozumieniu załącznika V do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii [do Unii Europejskiej] oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej – powinno w przypadku naruszenia warunków ustanowionych w art. 9 ust. 4 protokołu nr 2 do Układu europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony a Republiką Bułgarii z drugiej strony, zawartego i zatwierdzonego w imieniu Wspólnoty decyzją Rady i Komisji 94/908/EWWiS, WE, Euratom z dnia 19 grudnia 1994 r., opierać się na art. 3 protokołu dodatkowego do tego układu europejskiego, zmienionym decyzją Rady Stowarzyszenia UE–Bułgaria nr 3/2006 z dnia 29 grudnia 2006 r. W takim kontekście zgodnie z akapitem trzecim tego artykułu właściwe organy krajowe Republiki Bułgarii mogą wydać decyzję w sprawie odzyskania pomocy publicznej, która nie spełnia wspomnianych warunków. Decyzja wydana przez Komisję na podstawie art. 3 akapit drugi tego protokołu dodatkowego nie stanowi wstępnego warunku odzyskania takiej pomocy przez te organy.
Podpisy