SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 4. oktobra 2012(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Državljanstvo Unije − Pravica do prostega gibanja in prebivanja − Člena 20 PDEU in 21 PDEU − Diskriminacija glede na državljanstvo − Člen 18 PDEU − Direktiva 2004/38/ES − Člen 24 – Odstopanje − Obseg − Država članica, v kateri je pravica do znižanih cen prevoza pridržana za študente, katerih starši prejemajo družinski dodatek v tej državi“
V zadevi C‑75/11,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 21. februarja 2011,
Evropska komisija, ki jo zastopata V. Kreuschitz in D. Roussanov, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Republiki Avstriji, ki jo zastopata C. Pesendorfer in M. Fruhmann, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi J. N. Cunha Rodrigues, predsednik senata, U. Lõhmus, A. Rosas, A. Ó Caoimh (poročevalec) in C. G. Fernlund, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 6. septembra 2012
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo predlaga Sodišču, naj ugotovi, da Republika Avstrija s tem, da je pravico do znižanih cen prevoza načeloma pridržala le za študente, katerih starši prejemajo avstrijski družinski dodatek, ni izpolnila obveznosti iz povezanih določb členov 18 PDEU, 20 PDEU in 21 PDEU ter člena 24 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EGS) št. 1408/71
2 V členu 1(u)(i) Uredbe Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, v različici, ki je bila spremenjena in posodobljena z Uredbo Sveta (ES) št. 118/97 z dne 2. decembra 1996 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 3), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 592/2008 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. junija 2008 (UL L 177, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 1408/71), so družinske dajatve opredeljene kot „vse storitve ali denarne dajatve, namenjene kritju družinskih stroškov po zakonodaji iz člena 4(1)(h) [iste uredbe]“.
3 Na podlagi člena 4(1)(h) Uredbe št. 1408/71 se ta uporablja za vso zakonodajo v zvezi s področji socialne varnosti, ki se nanašajo na družinske dajatve.
4 Člen 13(1), prvi stavek, Uredbe št. 1408/71 določa, da se ob upoštevanju členov 14c in 14f za osebe, za katere velja ta uredba, uporablja zakonodaja samo ene države članice.
Direktiva 2004/38
5 V uvodnih izjavah 1 in 10 Direktive 2004/38 je navedeno:
„(1) Državljanstvo Unije podeljuje vsakemu državljanu Unije temeljno in individualno pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbi [ES], in ukrepov, sprejetih za njeno izvajanje.
[…]
(10) Vendar osebe, ki uresničujejo svojo pravico do prebivanja, vseeno ne bi smele postati nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici v začetnem obdobju prebivanja. Zato bi morala biti pravica do prebivanja za državljane Unije in njihove družinske člane za obdobja, daljša od treh mesecev, zavezana pogojem“.
6 Člen 3(1) navedene direktive določa, da se ta uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici, razen v tisti državi, katere državljani so.
7 Člen 7(1) iste direktive določa:
„Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev če:
[…]
(c) – so vpisani v zasebno ali javno ustanovo, ki jo država članica gostiteljica pooblasti ali financira na osnovi svoje zakonodaje ali upravne prakse, prvenstveno z namenom, da študirajo, kar vključuje poklicno usposabljanje, in
– imajo celovito zavarovalno kritje za primer bolezni v državi članici gostiteljici in zagotovijo ustreznemu nacionalnemu organu, z izjavo ali na kakšen drug enakovreden način, ki ga lahko izberejo, da imajo dovolj sredstev zase in za svoje družinske člane, da med njihovim prebivanjem ne bodo postali breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici […]“
8 Člen 24 Direktive 2004/38 z naslovom „Enako obravnavanje“ določa:
„1. Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. Uživanje te pravice se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki imajo pravico do prebivanja ali do stalnega prebivanja.
2. Z odstopanjem od odstavka 1 država članica gostiteljica ni dolžna podeliti pravice do socialne pomoči v prvih treh mesecih prebivanja ali, kjer ustreza, v daljšem obdobju, predvidenem v členu 14(4)(b), niti ni dolžna, pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča, dodeliti pomoči za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila, drugim osebam, razen delavcem, samozaposlenim osebam, osebam, ki ohranijo takšen status in članom njihovih družin.“
Avstrijsko pravo
9 V Avstriji ni zveznih pravil, ki bi urejala znižane cene prevoza za študente.
10 Po podatkih, ki so bili predloženi Sodišču, so polletne vozovnice po znižani ceni odobrene študentom na podlagi sporazuma o financiranju, sklenjenega med Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie (zvezno ministrstvo za promet, inovacije in tehnologijo), regionalnimi skupnostmi in zadevnimi prevoznimi podjetji. S temi sporazumi niso urejene le cene, obseg znižanja in finančni prispevek zvezne vlade, ampak je določen tudi krog upravičencev.
11 Poleg tega je iz spisa razvidno, da imajo v nekaterih zveznih deželah študentje, kakor so opredeljeni v členih 3 in 4 zakona iz leta 1992 o študijski pomoči (Studienförderungsgesetz 1992, BGBl. št. 305/1992) v različici, ki je veljala ob nastanku spora (v nadaljevanju: zakon iz leta 1992), pravico do znižanih cen le, če je njihovo stalno prebivališče ali kraj študija na območju zadevne družbe, ki opravlja javni prevoz, in če je bil za njih izplačan družinski dodatek v skladu s členom 2 zakona iz leta 1967 o izravnavi družinskih stroškov iz leta (Familienlastenausgleichsgesetz 1967, BGBl. št. 376/1967) v različici, ki je veljala ob nastanku spora (v nadaljevanju: FLAG).
12 V ostalih zveznih deželah, v katerih uporaba znižanj ni odvisna od prejemanja družinskega dodatka, se kot merila poleg položaja študenta upoštevajo tudi starost in/ali stalno prebivališče zadevnih oseb.
13 Osebe, ki imajo stalno prebivališče ali običajno prebivališče na zveznem ozemlju, imajo v skladu s členom 2 FLAG pravico do družinskega dodatka za mladoletne otroke in polnoletne otroke, ki so mlajši od 26 let in se poklicno izobražujejo ali v zvezi s poklicem, ki so ga pridobili, nadaljujejo izobraževanje v specializiranih izobraževalnih ustanovah, če jim to izobraževanje preprečuje, da bi opravljali svoj poklic. Pravico do družinskega dodatka ima načeloma oseba, ki ima v gospodinjstvu otroka.
14 Člen 4 zakona iz leta 1992 določa, da se državljani pogodbenic Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru z dne 2. maja 1992 (UL 1994, L 1, str. 3) ali Pogodbe ES in državljani tretjih držav obravnavajo enako kot avstrijski državljani, „če to enako obravnavanje izhaja iz zgoraj navedenih konvencij“.
15 V členu 52 zakona iz leta 1992 so nadomestila za prevoz opredeljena kot „drug[i] ukrep[i] za spodbujanje študija“. Cilj teh nadomestil je podpirati prejemnike študijskega dodatka s kritjem njihovih prevoznih stroškov. Gre za nadomestila, ki jih dobivajo le prejemniki študijskega dodatka v Avstriji in ki se razlikujejo od znižanj cen prevoza.
Predhodni postopek
16 Komisija je bila na podlagi prijave, ki jo je vložila oseba v imenu politične stranke „Zeleni“ („die Grünen“), obveščena, da morajo številni študenti, ki so državljani drugih držav članic kot Republike Avstrije in ki študirajo v Avstriji, za uporabo storitev javnega prevoza plačati višje cene kot avstrijski študenti. V nekaterih zveznih deželah imajo do znižanja cen prevoza pravico le študenti iz družin, ki prejemajo avstrijski družinski dodatek.
17 Komisija je ob presoji, da tak izključevalni sistem pomeni kršitev načela prepovedi diskriminacije iz člena 12 ES, z dopisom z dne 13. februarja 2008 Republiko Avstrijo pozvala, naj predloži podroben opis sistema znižanih cen prevoza, ki velja v tej državi članici.
18 Avstrijski organi so v dopisu z dne 18. aprila 2008 opisali različne cene, ki veljajo v posamezni zvezni deželi in glede na poseben položaj zadevnih oseb.
19 Komisija je z uradnim opominom z dne 23. marca 2009 Republiko Avstrijo pozvala, naj v dveh mesecih predloži pripombe glede selektivnosti odobritve znižanih cen prevoza za študente. Po mnenju Komisije je ta selektivnost v nasprotju z načelom prepovedi diskriminacije, določenim v členu 12 ES, po začetku veljavnosti Lizbonske pogodbe členu 18 PDEU, in v členu 24 Direktive 2004/38.
20 Republika Avstrija je v odgovoru z dne 25. junija 2009 na ta uradni opomin izpodbijala upoštevnost člena 24 Direktive 2004/38. Po mnenju te države članice so znižane cene prevoza za študente dodatne družinske dajatve, ki spadajo v sistem družinskih dodatkov, dodeljenih v Avstriji, in jih je torej treba opredeliti kot dajatve iz socialne varnosti v smislu zakonodaje Unije, ki velja na področju usklajevanja sistemov socialne varnosti. Upravičenci do teh cen niso sami študenti, ampak starši, ki zadovoljujejo potrebe svojih otrok, da lahko ti ohranijo status študenta.
21 Komisija je 28. januarja 2010 na Republiko Avstrijo naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je navedla, da je avstrijski sistem v zvezi z znižanimi cenami prevoza za študente v nasprotju s členom 18 PDEU in členom 24 Direktive 2004/38, ter da izjema iz odstavka 2 zadnjenavedenega člena ne velja. Komisija je trdila, prvič, da v nasprotju s trditvami avstrijskih organov in z nevarnostjo, da bi člen 24(2) postal brezpredmeten, dejstvo, da nek ukrep zmanjšuje breme staršev glede vzdrževanja otrok, ne zadostuje za izključitev opredelitve tega ukrepa kot pomoči za vzdrževanje med študijem. Drugič, iz besedila navedenega člena 24(2) bi bilo treba sklepati, da lahko države članice gostiteljice zavrnejo odobritev pomoči za vzdrževanje med študijem državljanom drugih držav članic, ki nimajo dovoljenja za stalno prebivanje na ozemlju države članice gostiteljice, le, če je ta pomoč v obliki študentske pomoči ali študentskega posojila.
22 Republika Avstrija je v odgovoru z dne 29. marca 2010 na navedeno obrazloženo mnenje navedla, da znižane cene prevoza ustrezajo družinski dajatvi, dodeljeni v okviru zasebnega prava. Ne bi naj bilo nobene diskriminacije glede na državljanstvo, ker so te cene odobrene vsem zavarovanim staršem, ne glede na državljanstvo.
23 Komisija se je v teh okoliščinah odločila vložiti to tožbo.
Tožba
24 Najprej je treba pojasniti, da Komisija s tožbo Republiki Avstriji očita, da znižane cene prevoza priznava le študentom, za katere se prejema družinski dodatek v Avstriji, pri čemer tak pogoj velja v zveznih deželah Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska in Štajerska ter v mestu Innsbruck.
25 Čeprav je glede mesta Innsbruck iz spisa razvidno, da lahko študenti od študijskega leta 2010/2011 koristijo polletne vozovnice po znižani ceni ne glede na to, ali starši prejemajo avstrijski družinski dodatek, je obstoj neizpolnitve obveznosti treba presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, in sicer v obravnavani zadevi 28. marca 2010. Sodišče poznejših sprememb ne upošteva (glej zlasti sodbe z dne 15. marca 2001 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑147/00, Recueil, str. I‑2387, točka 26; z dne 4. julija 2002 v zadevi Komisija proti Grčiji, C‑173/01, Recueil, str. I‑6129, točka 7, in z dne 19. julija 2012 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑565/10, točka 22).
26 Ni sporno, da ta nova vrsta polletnih vozovnic v mestu Innsbruck ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, še ni veljala.
27 Prav tako je treba pojasniti, da ker Komisija nima zadostnih podatkov v zvezi s sistemom, ki velja v zvezni deželi Spodnji Avstriji, ta sistem ni predmet te tožbe.
Trditve strank
28 Komisija meni, da pogojevanje odobritve znižanih cen prevoza s prejemanjem avstrijskega družinskega dodatka pomeni posredno diskriminacijo študentov iz drugih držav članic kot Republike Avstrije, ki študirajo v tej državi, in je zato v nasprotju s členi 18 PDEU, 20 PDEU in 21 PDEU ter členom 24 Direktive 2004/38.
29 Avstrijski sistem iz obravnavane zadeve naj bi namreč s tem, da za pridobitev znižanih cen prevoza določa pogoj, ki ga lažje izpolnijo avstrijski državljani, študente, ki so državljani teh drugih držav članic, postavljal v slabši položaj.
30 Republika Avstrija trdi, da je znižanje cen prevoza, ki je pogojeno s prejemanjem avstrijskega družinskega dodatka, družinska dajatev, dodeljena v okviru zasebnega prava. Po avstrijskem pravu družinskega dodatka ne morejo samodejno prejemati vsi avstrijski študenti, ampak naj bi bila njegova dodelitev pogojena s tem, da morajo starši študenta vzdrževati. Znižanje cen prevoza naj bi predvsem razbremenilo družinski proračun in naj tako kot družinske dajatve ne bi bilo več odobreno, kadar študent sam prejema dohodek, ki je višji od praga, ki ga je določil avstrijski zakonodajalec. Po mnenju te države članice je to znižanje treba opredeliti kot družinsko dajatev v smislu Uredbe št. 1408/71, čeprav je povezana s študijem ali izobraževanjem ter ima dvojno funkcijo. Znižanje cen prevoza v nasprotju z nadomestilom za prevoz, ki je odobreno socialno šibkejšim študentom, ni odvisno od dohodkov staršev in ni neposredno plačano na bančni račun, katerega imetnik je upravičeni študent.
31 Republika Avstrija ugotavlja, da je v svojem obvestilu v zvezi z Uredbo št. 1408/71 na splošno navedla FLAG, iz katerega je razvidno zadevno znižanje cen prevoza. To obvestilo naj bi imelo deklaratorni in konstitutivni učinek.
32 Navedena država članica torej trdi, da je njen sistem v celoti v skladu z Uredbo št. 1408/71 in pri tem ne krši Direktive 2004/38. Dodaja, da se Sodišče pri presoji dajatev, ki spadajo na področje uporabe te uredbe, ne sklicuje na načela primarnega prava, kot je tisto iz člena 18 PDEU (glej sodbo z dne 16. julija 2009 v zadevi von Chamier‑Glisczinski, C‑208/07, ZOdl., str. I‑6095, točki 84 in 85).
33 Komisija meni, da utemeljitev, na katero se opira Republika Avstrija, da je znižanje cen prevoza dajatev iz socialne varnosti, ni upoštevna. Najprej, tako znižanje naj ne bi krilo družinskih stroškov, kot to zahteva člen 1(u)(i) Uredbe št. 1408/71, ampak naj bi zmanjšalo stroške, ki jih imajo študenti univerz in visokošolskih ustanov za uporabo javnega prevoza. Pravico do znižanih cen prevoza naj bi neposredno imeli študenti, in ne starši. Dalje, opis znižanih cen prevoza, ki ga je predložila Republika Avstrija, naj ne bi omogočal ugotovitve, da te izpolnjujejo pogoje za to, da se štejejo za dajatev iz socialne varnosti v smislu Uredbe št. 1408/71. Zato bi bilo v zvezi s tem treba poudariti, da študenti nimajo nobene zakonite pravice do teh dajatev. Nazadnje, ne bi bilo logično, da bi se nadomestilo za prevoz iz zakona iz leta 1992 opredelilo kot pomoč za vzdrževanje, medtem ko bi se znižanje cen prevoza iz obravnavane zadeve štelo za družinsko dajatev. Po mnenju Komisije dejstvo, da v nekaterih zveznih deželah odobritev znižanja cen prevoza ni pogojena s prejemanjem avstrijskega družinskega dodatka, dodatno kaže na to, da to znižanje nikakor ni družinska dajatev.
34 Komisija glede odstopanja od načela enakega obravnavanja iz člena 24(2) Direktive 2004/38, na katero se sklicuje Republika Avstrija, meni, da ga je treba razlagati ozko. Veljalo naj bi le za „vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila“. V nasprotju s trditvami te države članice naj bi načelo enakega obravnavanja iz odstavka 1 istega člena veljalo za vse dajatve v korist študenta, ki niso odobrene v obliki študentske pomoči ali študentskega posojila. Ob upoštevanju njihove oblike naj za znižane cene prevoza ne bi veljalo odstopanje iz navedenega odstavka 2. Razlage tega odstopanja, ki jo je podala Republika Avstrija, ni mogoče sprejeti, ker naj bi bila v nasprotju s primarnim pravom in sodno prakso Sodišča v zvezi s členoma 18 PDEU in 21 PDEU.
35 Republika Avstrija meni, da znižanje cen prevoza vsekakor prispeva k financiranju študija in se zato ne bi smelo obravnavati neodvisno od drugih ukrepov, ki jih mora izvorna država članica sprejeti na področju pomoči pri študiju. Dokler je študent v okviru izobraževanja vključen v državo članico gostiteljico, mora izvorna država članica svojim študentom zagotoviti zadostno pomoč ob upoštevanju morebitnih obveznosti vzdrževanja. Državi članici gostiteljici ne bi bilo treba nadomestiti morebitnih „nižjih“ subvencij, ki jih dodelijo druge države članice.
Presoja Sodišča
36 Najprej je treba poudariti, da člen 20(1) PDEU vsem osebam, ki imajo državljanstvo ene od držav članic, priznava status državljana Unije.
37 Študenti iz drugih držav članic kot Republike Avstrije, ki študirajo v tej državi, imajo, če so državljani ene od držav članic, ta status.
38 Kot je Sodišče že večkrat razsodilo, je namen statusa državljana Unije ta, da postane temeljni status državljanov držav članic, ki tem državljanom, ki so v enakem položaju, omogoča, da so na področju uporabe ratione materiae Pogodbe DEU, neodvisno od državljanstva in brez poseganja v izjeme, ki so v zvezi s tem izrecno določene, enako pravno obravnavani (sodbi z dne 20. septembra 2001 v zadevi Grzelczyk, C‑184/99, Recueil, str. I‑6193, točka 31, in z dne 11. julija 2002 v zadevi D’Hoop, C‑224/98, Recueil, str. I‑6191, točka 28).
39 Vsak državljan Unije se torej lahko v vseh položajih, ki spadajo na področje uporabe ratione materiae prava Unije in med katere spada tudi uresničevanje temeljne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic iz člena 21 PDEU, sklicuje na prepoved diskriminacije glede na državljanstvo iz člena 18 PDEU (glej sodbe z dne 12. maja 1998 v zadevi Martínez Sala, C‑85/96, Recueil, str. I‑2691, točka 63; z dne 15. marca 2005 v zadevi Bidar, C‑209/03, ZOdl., str. I‑2119, točki 32 in 33; z dne 18. novembra 2008 v zadevi Förster, C‑158/07, ZOdl., str. I‑8507, točki 36 in 37, in z dne 13. aprila 2010 v zadevi Bressol in drugi, C‑73/08, ZOdl., str. I‑2735, točka 31).
40 Iz iste sodne prakse poleg tega izhaja, da ta prepoved vključuje tudi položaje, ki se nanašajo na pogoje za dostop do poklicnega usposabljanja, pri čemer visokošolsko in univerzitetno izobraževanje pomenita poklicno usposabljanje (zgoraj navedena sodba Bressol in drugi, točka 32).
41 Iz tega izhaja, da se lahko državljan države članice, ki študira v Avstriji, sklicuje na pravico iz členov 18 PDEU in 21 PDEU do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju države članice gostiteljice, ne da bi bil neposredno ali posredno diskriminiran glede na svoje državljanstvo (zgoraj navedena sodba Bressol in drugi, točka 33).
42 Glede vprašanja, ali znižanje cen prevoza, kot je odobreno v nekaterih zveznih deželah v Avstriji, spada na področje uporabe Pogodb v smislu člena 18, prvi odstavek, PDEU, je treba opozoriti, da je Sodišče na podlagi ugotovitve, da dostop do poklicnega usposabljanja spada na področje uporabe prava Unije, že pojasnilo, da na to področje uporabe spadajo nacionalne pomoči, odobrene študentom za kritje stroškov vzdrževanja, socialne dajatve, določene z nacionalnim sistemom, ki se ne financira iz prispevkov, in t. i. „čakalni“ dodatki, ki jih določa nacionalna zakonodaja in so namenjeni mladim brezposelnim osebam, ki iščejo prvo zaposlitev (glej zgoraj navedene sodbe Bidar, točka 42; Grzelczyk, točka 46, in D’Hoop, točki 34 in 35).
43 Iz tega sledi, da sistem, ki določa znižanje cen prevoza, odobreno študentom, in jim tako neposredno ali posredno omogoča kritje stroškov vzdrževanja, prav tako spada na področje uporabe Pogodbe DEU.
44 Glede trditve Republike Avstrije, da je znižanje cen prevoza treba šteti za družinsko dajatev v smislu Uredbe št. 1408/71, je treba poudariti, da tudi če bi se kolizijska pravila iz te uredbe uporabljala za državljane Unije, ki študirajo v državi članici, ki ni njihova izvorna država članica, in katerih starši nimajo nobene povezave s to državo članico gostiteljico, s tako opredelitvijo tega znižanja ni mogoče upravičiti neenakega obravnavanja glede na državljanstvo v zvezi s temi državljani.
45 Po eni strani je namreč treba opozoriti, da je Sodišče nekatere dajatve, ki spadajo na posebno področje uporabe Uredbe št. 1408/71, prav tako štelo za koristi ali socialne ugodnosti, za katere velja načelo enakega obravnavanja glede na državljanstvo na podlagi drugih določb prava Unije v zvezi s prostim gibanjem oseb (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Martínez Sala, točka 27).
46 Po drugi strani je treba opozoriti, da Uredba št. 1408/71 ne ureja skupnega sistema socialne varnosti, temveč dopušča različne nacionalne sisteme. Njen edini cilj je zagotoviti uskladitev med temi sistemi (sodba z dne 21. julija 2011 v zadevi Stewart, C-503/09, ZOdl., str. I-6497, točka 75 in navedena sodna praksa).
47 Čeprav države članice obdržijo pristojnost za ureditev svojih sistemov socialnega varstva, tako da ob neobstoju uskladitve na ravni Unije določijo pogoje glede pravice ali obveznosti vključitve v sistem socialne varnosti in pogoje za pridobitev pravice do dajatev, pa morajo kljub temu pri izvrševanju te pristojnosti spoštovati pravo Unije, zlasti določbe Pogodbe DEU v zvezi s svoboščino, priznano vsem državljanom Unije, da se prosto gibajo in prebivajo na ozemlju držav članic (zgoraj navedena sodba Stewart, točke od 75 do 77 in navedena sodna praksa).
48 Trditev Republike Avstrije v zvezi z opredelitvijo znižanja cen prevoza kot družinske dajatve v smislu Uredbe št. 1408/71 torej ne izključuje obstoja – ki ga zatrjuje Komisija – diskriminacije glede na državljanstvo v zvezi s študenti drugih držav članic, ki študirajo v Avstriji.
49 V zvezi z navedeno trditvijo je treba opozoriti, da načelo prepovedi diskriminacije glede na državljanstvo, ki je na splošno določeno v členu 18 PDEU in zadeva državljane Unije, za katere velja Direktiva 2004/38, ter je pojasnjeno v njenem členu 24, ne prepoveduje le neposredne diskriminacije na podlagi državljanstva, ampak tudi druge posredne oblike diskriminacije, ki na podlagi drugih meril razlikovanja dejansko pripeljejo do istega rezultata (glej zgoraj navedeno sodbo Bressol in drugi, točka 40).
50 V obravnavani zadevi pogojevanje znižanja cen prevoza s prejemanjem avstrijskega družinskega dodatka, kot je določeno v nekaterih zveznih deželah, ustvarja neenako obravnavanje avstrijskih študentov, ki študirajo v Avstriji, in študentov iz drugih držav članic, ki prav tako študirajo tam, ker ta pogoj lažje izpolnijo avstrijski študenti, saj ta dodatek v glavnem prejemajo njihovi starši.
51 Tako neenako obravnavanje je v nasprotju z načeli, ki se nanašajo na status državljana Unije, in sicer z zagotovitvijo enakega pravnega obravnavanja pri uresničevanju pravice do prostega gibanja, kot je bilo opozorjeno v točki 38 te sodbe (zgoraj navedena sodba D’Hoop, točka 35).
52 V skladu z ustaljeno sodno prakso je posredna diskriminacija na podlagi državljanstva lahko upravičena le, če temelji na objektivnih preudarkih, ki niso odvisni od državljanstva zadevnih oseb in so sorazmerni s ciljem, ki ga legitimno uresničuje nacionalno pravo (glej zgoraj navedeno sodbo D’Hoop, točka 36; sodbo z dne 7. julija 2005 v zadevi Komisija proti Avstriji, C‑147/03, ZOdl., str. I‑5969, točka 48, in zgoraj navedeno sodbo Bressol in drugi, točka 41).
53 Pred ugotovitvijo, ali v obravnavani zadevi obstaja tako objektivno upravičenje, je treba najprej preučiti trditev Republike Avstrije, da za sistem znižanih cen prevoza za študente velja izjema od načela enakega obravnavanja iz člena 24(2) Direktive 2004/38.
54 Člen 24(2) Direktive 2004/38 je kot izjemo od načela enakega obravnavanja, ki je določeno v členu 18 PDEU in ki je v členu 24(1) Direktive 2004/38 le podrobneje določeno, treba razlagati ozko.
55 Čeprav – kot je razvidno iz točke 43 te sodbe – znižanje cen prevoza, odobreno zadevnim študentom, pomeni pomoč za njihovo vzdrževanje, pa odstopanje od načela enakega obravnavanja iz člena 24(2) Direktive 2004/38 velja samo za pomoč za vzdrževanje v času študija, „ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila“.
56 Vsakršna drugačna razlaga te določbe bi bila v nasprotju ne le z njenim besedilom, ampak tudi z obveznostjo Sodišča, da to odstopanje razlaga v skladu z določbami Pogodbe, vključno z določbami v zvezi z državljanstvom Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2009 v združenih zadevah Vatsouras in Koupatantze, C‑22/08 in C‑23/08, ZOdl., str. I‑4585, točka 44).
57 Drugič, glede obstoja objektivnih preudarkov, na podlagi katerih bi bilo mogoče upravičiti ugotovljeno neenako obravnavanje, Republika Avstrija meni, kot je razvidno iz točke 35 te sodbe, da znižanje cen prevoza prispeva k financiranju študija in da se zato ne bi smelo obravnavati neodvisno od drugih ukrepov, ki jih mora izvorna država članica sprejeti na področju pomoči med študijem. Nekatere države članice naj bi dodeljevale bistveno višje študentske pomoči kot so tiste v Avstriji, tako da bi lahko študenti iz drugih držav članic lažje kot avstrijski študenti pokrivali življenjske stroške, vključno s stroški prevoza. Če imajo druge države članice šibkejši sistem subvencioniranja študentov od avstrijskega, državi članici gostiteljici ne bi bilo treba pomagati študentom iz teh držav.
58 V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je poudarila generalna pravobranilka v točki 62 sklepnih predlogov in na podlagi podatkov, predloženih Sodišču, da čeprav znižanje cen prevoza ni več odobreno, kadar študent sam prejema dohodek, ki je višji od določenega praga, pravica do tega znižanja načeloma ni pogojena z nezadostnostjo sredstev. Poleg tega, če je cilj, ki ga uresničuje Republika Avstrija, preprečitev, da študent iz druge države članice dobi dvojno finančno pomoč, je treba poudariti, da iz podatkov, ki jih je predložila avstrijska vlada, ni razvidno, da pristojni organi te države članice ob odobritvi tega znižanja študentom, katerih starši prejemajo avstrijski družinski dodatek, upoštevajo dajatve, ki jih navedeni študenti morda prejemajo v drugi državi članici.
59 V delu, v katerem se trditev Republike Avstrije nanaša na izpodbijanje obstoja obveznosti države članice gostiteljice, da financira študente, ki niso vključeni v to državo, je treba opozoriti, da je Sodišče v zvezi z določbami o državljanstvu Unije že razsodilo, da je legitimno, da se želi država članica gostiteljica prepričati o dejanski povezavi med prosilcem za dajatev in to državo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo D’Hoop, točka 38; sodbo z dne 23. marca 2004 v zadevi Collins, C‑138/02, Recueil, str. I‑2703, točka 67; ter zgoraj navedeni sodbi Bidar, točka 57, ter Vatsouras in Koupatantze, točka 38).
60 Čeprav pravo Unije v zvezi s prostim gibanjem oseb in predvsem študentov priznava določeno finančno solidarnost med državljani države članice gostiteljice in državljani drugih držav članic (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Grzelczyk, točka 44), je treba, kot je razvidno iz uvodne izjave 10 Direktive 2004/38, preprečiti, da osebe, ki uresničujejo pravico do prebivanja, vključno s študenti, postanejo nesorazmerno breme sistema socialne pomoči v državi članici gostiteljici v začetnem obdobju prebivanja. Za uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prebivanja za obdobja, daljša od teh mesecev, so zato v skladu s členom 21 PDEU in z določbami Direktive 2004/38 predpisani nekateri pogoji.
61 Nacionalni sistem, ki zahteva, da študent dokaže obstoj dejanske povezave z državo članico gostiteljico, bi lahko torej načeloma ustrezal legitimnemu cilju, s katerim bi bilo mogoče upravičiti omejitve pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, določene v členu 21 PDEU.
62 Vendar je treba pojasniti, da dokaz, ki se zahteva za uveljavljanje obstoja take dejanske povezave, ne sme biti ob izključitvi vseh drugih reprezentativnih elementov preveč izključujoč in neupravičeno dajati prednosti elementu, ki ne predstavlja nujno resnične in dejanske stopnje povezave med prosilcem za odobritev znižanja cen prevoza in državo članico, v kateri ta prosilec študira (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi D’Hoop, točka 39, in Stewart, točka 95).
63 Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 76 sklepnih predlogov, zahtevana resnična povezava med študentom, prosilcem za neko dajatev, in državo članico gostiteljico ne sme biti določena enako za vse dajatve, ampak bi morala biti določena glede na sestavne elemente zadevne dajatve, zlasti njeno naravo in cilje. Namen dajatve je zato treba preučiti glede na njene rezultate, in ne glede na njeno strukturo in formalno opredelitev (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Vatsouras in Koupatantze, točki 41 in 42).
64 Glede znižanja cen prevoza za študente je obstoj resnične povezave med študentom, ki študira v državi članici gostiteljici, dejansko mogoče preveriti glede na znižane cene prevoza, zlasti z ugotovitvijo, da je zadevna oseba v skladu s členom 7(1)(c), prva alinea, Direktive 2004/38 vpisana v zasebno ali javno ustanovo, ki jo država članica gostiteljica pooblasti ali financira na osnovi svoje zakonodaje ali upravne prakse, torej da študira, kar vključuje poklicno usposabljanje.
65 Ugotoviti je torej treba, da Republika Avstrija ni dokazala, da je avstrijski sistem znižanih cen prevoza za študente, ki velja v nekaterih zveznih deželah, objektivno upravičen.
66 Glede na navedeno je treba ugotoviti, da Republika Avstrija s tem, da je pravico do znižanih cen prevoza načeloma pridržala le za študente, katerih starši prejemajo avstrijski družinski dodatek, ni izpolnila obveznosti iz povezanih določb členov 18 PDEU, 20 PDEU in 21 PDEU ter člena 24 Direktive 2004/38.
Stroški
67 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala ugotovitev neizpolnitve obveznosti Republike Avstrije, ta pa s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1. Republika Avstrija s tem, da je pravico do znižanih cen prevoza načeloma pridržala le za študente, katerih starši prejemajo avstrijski družinski dodatek, ni izpolnila obveznosti iz povezanih določb členov 18 PDEU, 20 PDEU in 21 PDEU ter člena 24 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC.
2. Republiki Avstriji se naloži plačilo stroškov.
Podpisi