JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PAOLO MENGOZZI
7 päivänä helmikuuta 2013 (1)
Asia C‑20/12
Elodie Giersch,
Benjamin Marco Stemper,
Julien Taminiaux,
Xavier Renaud Hodin ja
Joëlle Hodin
vastaan
Luxemburgin valtio
(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg (Luxemburg))
Työntekijöiden vapaa liikkuvuus – Yhdenvertainen kohtelu – Sosiaaliset edut – Taloudellinen tuki korkeakouluopintoihin – Asumisedellytys – Välillinen syrjintä – Korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuuden lisäämistä koskeva tavoite – Asumisedellytyksen asianmukaisuus ja oikeasuhteisuus
1. Unionin tuomioistuinta pyydetään ottamaan kantaa siihen, onko Luxemburgissa erityisesti rajatyöntekijöiden lapsille asetettu asumisedellytys, jonka on täytyttävä korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen saamiseksi riippumatta siitä, missä opintoja aiotaan harjoittaa, yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.
2. Tämän ennakkoratkaisupyynnön aiheesta on jo annettu merkittävä määrä oikeuskäytäntöä, mutta se on erikoinen siksi, että pääasian tapahtumat sijoittuvat jäsenvaltioon, jonka työmarkkinoilla on erityisen paljon rajatyöntekijöitä, ja toisaalta siksi, että kysymys oikeudesta saada rahoitusta korkeakouluopintoihin esitetään suhteessa oikeuksiin, joita rajatyöntekijöillä – eikä opiskelijoilla sinänsä – on unionin oikeuden perusteella.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
3. Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15.10.1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68,(2) jota sovellettiin tosiseikkojen tapahtuma-aikaan,(3) 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion kansalaista ei työntekijänä saa kansalaisuutensa vuoksi saattaa toisen jäsenvaltion alueella kotimaisiin työntekijöihin verrattuna eri asemaan työ- ja palvelussuhteen ehtojen suhteen; tämä koskee erityisesti palkkausta, irtisanomista ja työttömyyden sattuessa paluuta saman alan työhön tai uudelleen työllistämistä.
2. Hänen on saatava samat sosiaaliset ja verotukseen liittyvät edut kuin kotimaisten työntekijöiden.”
B Luxemburgin oikeus
1. Korkeakouluopintojen tukemista koskeva järjestelmä Luxemburgissa
4. Luxemburgin nykyinen korkeakouluopintojen tukemista koskeva järjestelmä perustuu 26.7.2010 annettuun lakiin,(4) jolla aiempaa järjestelmää on monilta osin muutettu. Kyseistä tukea voidaan hakea riippumatta siitä, missä valtiossa hakija aikoo korkeakouluopintoja harjoittaa.
5. Huomionarvoista on, että jo 22.6.2000 annetussa laissa(5) säädettiin, että tukeen olivat oikeutettuja ainoastaan Luxemburgin kansalaiset ja maassa asuvat henkilöt. Vuoden 2000 laissa vaadittiin alun perin, että Luxemburgin kansalaisen oli todistettava kansalaisuutensa(6) ja että unionin muun jäsenvaltion kansalaisella oli oltava kotipaikka Luxemburgissa ja hänen oli kuuluttava asetuksen N:o 1612/68 7 tai 12 artiklan soveltamisalaan. Vuonna 2005 annettiin uusi laki,(7) jolla tämä syrjintä poistettiin vaatimalla, että voidakseen hakea tukea Luxemburgin kansalaisilla oli oltava kotipaikka Luxemburgin alueella. Rajatyöntekijät, jotka eivät määritelmänsäkään perusteella asu Luxemburgissa, jätettiin vuoden 2000 lain soveltamisalan ulkopuolelle.
6. Vuoden 2000 lain voimassaoloaikana tuki koostui opintorahasta ja lainasta, ja myönnettävän taloudellisen tuen osuus vaihteli ”opiskelijan ja hänen vanhempiensa taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen sekä opiskelijan maksettavaksi tulevien lukukausimaksujen perusteella”.(8) Yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan vanhempien taloudellinen ja sosiaalinen tilanne otettiin huomioon, oli vahvistettu 5.10.2000 annetussa suurherttuan asetuksessa (règlement grand-ducal),(9) jonka 5 §:n mukaan tuen perusmäärää voitiin korottaa, jos kaksi tai useampi samaan talouteen kuuluvaa lasta opiskelee korkeakoulussa,(10) ja tuesta voitiin vähentää lapsilisän vuotuinen määrä, jos opiskelijasta oli sellaista maksettu.(11) Vuoden 2000 lain mukaan tukea voitiin myöntää enintään 16 350 euroa lukuvuodessa,(12) ja enimmäismäärä tarkistettiin vuosittain indeksiin sidotun palkka-asteikon perusteella.(13)
7. Nykyisen tukijärjestelmän oikeusperustana on 26.7.2010 annettu laki. Siinä säädetään, että korkeakouluopintoihin myönnettävää tukea voivat hakea(14) unionin kansalaiset, jotka oleskelevat maassa henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta ja Luxemburgin suurherttuakuntaan suuntautuvasta maahanmuutosta annetun lain, sellaisena kuin se on muutettuna 29.8.2008,(15) 2 luvun mukaisesti; kyseisellä lailla saatettiin osaksi Luxemburgin oikeusjärjestystä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY.(16) Kyseisen 29.8.2008 muutetun lain 6 §:n 1 momentissa säädetään, että unionin kansalaisella on oikeus oleskella Luxemburgin alueella yli kolmen kuukauden ajan, jos hän joko työskentelee palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana tai on kirjoilla Luxemburgissa hyväksytyssä julkisessa tai yksityisessä oppilaitoksessa päätoimisena opiskelijana ja jos hän vakuuttaa, että hänellä on sairausvakuutus ja riittävästi varoja itseään ja perheenjäseniään varten, jotta heistä ei muodostu rasitetta sosiaalihuoltojärjestelmälle.(17)
8. 26.7.2010 annetun lain nojalla opintorahana tai lainana myönnetyn taloudellisen tuen osuus vaihtelee ainoastaan opiskelijan taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen sekä hänen maksettavakseen tulevien lukukausimaksujen perusteella.(18) Näin ollen 5.10.2000 annettua suurherttuan asetusta on muutettu 26.7.2010 annetun lain soveltamiseksi 12.11.2010 annetulla suurherttuan asetuksella(19) siten, että siitä poistettiin kaikki maininnat tukea hakevan opiskelijan vanhempien tilanteesta. Tuen enimmäismäärä on 17 700 euroa lukuvuodelta.(20) Enimmäismäärä ei ole enää sidottu indeksiin.(21)
2. Rajatyöntekijöiden tilanne Luxemburgin järjestelmän mukaisessa korkeakouluopintojen rahoittamisessa
9. Rajatyöntekijöiden lapset eivät edes 22.6.2000 annetun lain voimassaoloaikana selvästikään täyttäneet korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen saantiedellytyksiä, sillä mainitussa laissa asetettiin kriteeriksi asuminen Luxemburgissa. Luxemburgin sosiaaliturvajärjestelmän piiriin kuuluvat rajatyöntekijät saivat kuitenkin ”lapsilisää” jokaisesta vähintään 18-vuotiaasta lapsesta, joka opiskelee Luxemburgissa tai sen ulkopuolella sijaitsevassa korkeakoulussa.(22) Lapsilisän saajilla oli lisäksi oikeus lapsihyvitykseen (76,88 euroa kuukaudessa 1.1.2009). Korkeakouluopintoihin myönnettävä lapsilisä, jota maksettiin, vaikka lapsi oli täyttänyt 18 vuotta, voitiin maksaa suoraan lapselle, jos tämä niin pyysi.
10. Voimassa olevaa lainsäädäntöä ja sosiaaliturvalain 271 §:n 3 momenttia kuitenkin muutettiin 26.7.2010 annetulla lailla siten, että oikeus lapsilisään säilytettiin 18-vuotiaista ja sitä vanhemmista lapsista vain keskiasteen tai keskiasteen teknisiä opintoja (eikä enää korkeakouluopintoja)(23) harjoittavien lasten osalta, ja näin opiskelupaikasta riippumatta. Lapsihyvitystä puolestaan maksetaan enää ainoastaan opiskelijoista, jotka saavat tukea korkeakouluopintoihin, ja sitä pidetään kyseisen tuen olennaisena osana edellyttäen, että tällaiset opiskelijat kuuluvat yhä vanhempiensa ruokakuntaan.(24) Jos lapsista ei ole maksettu lapsihyvitystä eivätkä he ole saaneet korkeakouluopintoihin myönnettävää valtion taloudellista tukea, heistä on oikeus saada veronhuojennusta.
II Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
11. Elodie Giersch, Joëlle Hodin ja Julien Taminiaux ovat Belgian kansalaisia. He asuvat Belgiassa, ja ainakin toinen heidän vanhemmistaan on rajatyöntekijänä Luxemburgissa. Benjamin Marco Stemper on Saksan kansalainen ja asuu Saksassa. Hänen isänsä työskentelee Luxemburgissa mutta ei asu siellä.
12. Giersch, Hodin ja Taminiaux haluavat opiskella Belgiassa eli asuinjäsenvaltiossaan, ja Stemper puolestaan opiskelee Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Nämä neljä Luxemburgissa rajatyöntekijöinä työskentelevien vanhempien lasta tekivät kukin syys- ja lokakuussa 2010 hakemuksen korkeakouluopintojensa taloudellisesta tukemisesta.
13. Korkea-asteen koulutuksesta ja tutkimuksesta vastaava Luxemburgin ministeri hylkäsi heidän hakemuksensa sillä perusteella, että he eivät oleskele Luxemburgissa, mikä on 26.7.2010 annetulla lailla säädetty välttämätön edellytys tuen saamiseksi.
14. Kaikki kyseiset lapset ovat nostaneet pääasiallisesti tai toissijaisesti kumoamiskanteet ministerin tekemiä hylkäämispäätöksiä vastaan Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourgissa, joka toteaa, että nämä neljä kannetta ovat esimerkkejä noin 600 muusta vastaavanlaisesta vireillä olevasta kanteesta.
15. Pääasian kantajat väittävät ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa joutuneensa välittömän syrjinnän kohteeksi, koska Luxemburgin lainsäädännössä vaaditaan, että Luxemburgin kansalaisilla on oltava kotipaikka Luxemburgissa, mutta muilta kuin Luxemburgin kansalaisilta vaaditaan Luxemburgissa asumista. He väittävät toissijaisesti joutuneensa kokemaan erityisesti asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan vastaista perusteetonta välillistä syrjintää, koska Luxemburgin kansalaisten on helpompi täyttää asumisedellytys, joka on otettu käyttöön ainoastaan rajatyöntekijöiden sulkemiseksi pois tuen piiristä.
16. Luxemburgin valtio puolestaan väittää mainitulle tuomioistuimelle, että minkäänlaista syrjintää ei ole esiintynyt ja että Luxemburgin oikeuden mukaan koti- ja asuinpaikan käsitteet vastaavat viime kädessä toisiaan. Luxemburgin valtio vastustaa lisäksi korkeakouluopintoihin myönnetyn valtion tuen määrittelemistä asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuksi sosiaaliseksi eduksi, koska se myönnetään ainoastaan opiskelijoille, joiden katsotaan olevan itsenäisiä aikuisia, ja koska siinä ei oteta huomioon heidän vanhempiensa henkilökohtaista tilannetta. Luxemburgin valtion mielestä maan korkeakouluopintojen tukijärjestelmän tavoitteena on lisätä tuntuvasti Luxemburgissa asuvien korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuutta – joka on pienenemässä Euroopan keskitasoon verrattuna – ja tämä tekee perustelluksi sen, että kyseistä tukea voivat hakea ainoastaan maassa asuvat henkilöt. Luxemburgin valtio katsoo vielä, että jos asumisedellytys poistettaisiin, tukea voisivat saada missä tahansa maassa tapahtuvaa opiskelua varten kaikki nekin opiskelijat, joilla ei ole mitään siteitä Luxemburgin yhteiskuntaan. Tämä edistäisi suoranaista opintotukiturismia ja muodostaisi kestämättömän taloudellisen rasituksen Luxemburgin valtiolle, joka joutuisi arvioimaan kokonaan uudelleen periaatteen tuen siirrettävyydestä.
17. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin puolestaan katsoo, että korkeakouluopintoihin myönnettävä tuki on asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu. Kyseessä on toimeentulotuki, joka myönnetään suoraan vanhempiensa huollettavina oleville opiskelijoille. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa vahvistetulla yhdenvertaisella kohtelulla tarkoitetaan myös siirtotyöläisen tai rajatyöntekijän huollettavina olevia jälkeläisiä.(25)
18. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin hylkää Luxemburgin valtion perustelujen mukaisesti ajatuksen välittömästä syrjinnästä, koska kotipaikan ja asuinpaikan käsitteet vastaavat kansallisessa oikeudessa toisiaan, mutta se katsoo, että tukijärjestelmä perustuu unionin oikeudessa kiellettyyn välilliseen syrjintään, sillä asumisedellytyksen täyttäminen on unionin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan helpompaa maan kansalaisille. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaakin, että tällainen erilainen kohtelu voi olla perusteltua, jos se perustuu asianomaisten henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin objektiivisiin perusteisiin ja jos se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa kuitenkin nimenomaan tietää, ovatko Luxemburgin valtion esittämät oikeuttamisperusteet päteviä.
19. Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg on unionin oikeuden tulkintaan liittyvän ongelman todettuaan päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimen kirjaamoon 16.1.2011 saapuneella ennakkoratkaisupyynnöllä SEUT 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Kun otetaan huomioon asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa vahvistettu yhdenvertaista kohtelua koskeva yhteisön periaate, ovatko Luxemburgin valtion esittämät koulutus- ja talousarviopolitiikkaan liittyvät seikat – eli sellaisten henkilöiden osuuden lisäämisen edistäminen, joilla on korkeakoulututkinto ja joiden määrä on nykyään kansainvälisessä vertailussa riittämätön Luxemburgissa asuvan väestön osalta – jotka ovat vakavasti uhattuina, jos Luxemburgin valtion on maksettava taloudellista tukea korkeakouluopintoihin kenelle tahansa opiskelijalle, vaikkei hänellä olekaan mitään liittymäkohtaa suurherttuakunnan yhteiskuntaan, jotta hän voi suorittaa korkeakouluopintonsa missä tahansa maailman maassa – mikä aiheuttaisi kohtuutonta rasitusta Luxemburgin valtion talousarviolle – yhteisön oikeuskäytännössä tarkoitettuja seikkoja, joilla voidaan perustella sekä Luxemburgin kansalaisille että muiden jäsenvaltioiden kansalaisille tuen saamiseksi korkeakouluopintoihin asetetusta asumisvelvollisuudesta seuraava erilainen kohtelu?”
III Oikeudenkäyntimenettely unionin tuomioistuimessa
20. Kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle ovat esittäneet Giersch, Taminiaux, Hodin ja Luxemburgin, Tanskan, Kreikan, Itävallan ja Ruotsin hallitukset sekä Euroopan komissio.
21. Suullisia huomautuksia 28.11.2012 pidetyssä istunnossa ovat esittäneet Giersch, Stemper, Taminiaux, Hodin ja Luxemburgin, Tanskan, Kreikan, Itävallan ja Ruotsin hallitukset sekä komissio.
IV Oikeudellinen arviointi
22. Jotta ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle voidaan antaa hyödyllinen vastaus, haluan palata hetkeksi kysymykseen siitä, voidaanko korkeakouluopintoihin myönnettävä tuki määritellä asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuksi sosiaaliseksi eduksi ja rajatyöntekijöiden lapsilta vaadittua asumisedellytystä pitää välillisenä syrjintänä. Sen jälkeen suoritan perinteisen testin, jota unionin tuomioistuin soveltaa silloin, kun erilaista kohtelua ilmenee, ja vastaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään kysymykseen selvittämällä, sopivatko Luxemburgin hallituksen esittämät oikeuttamisperusteet yhteen unionin oikeuden kanssa ja onko asumisedellytys asianmukainen ja oikeasuhteinen.
A Asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan soveltamisala ja syrjinnän esiintyminen
23. Aluksi on tärkeä huomauttaa, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämässä kysymyksessä viitataan asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohtaan. Kyseinen artikla on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”erityinen ilmaisu [SEUT 45] artiklan 2 kohdassa vahvistetusta yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta sosiaalisten etujen myöntämisen erityisalalla, ja sitä on tulkittava samalla tavalla kuin viimeksi mainittua määräystä”.(26) Kansallinen tuomioistuin pyytää siis unionin tuomioistuinta arvioimaan pääasiassa kyseessä olevan tilanteen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden kannalta.(27)
1. Rajatyöntekijöiden lasten saama tuki korkeakouluopintoihin on sosiaalinen etu
24. Luxemburgin hallitus on esittänyt ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle ja tämän ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä epäilyksiä siitä, kuuluuko korkeakouluopintoihin 26.7.2010 annetussa laissa säädettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti myönnetty tuki asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun sosiaalisen edun käsitteen piiriin.
25. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähtee ajatuksesta, että Luxemburgin siviililain (code civil) 203 §:n mukaan pääasian kantajien on katsottava olevan rajatyöntekijöinä toimivien vanhempiensa huollettavina. Kyseinen tuomioistuin päätyi tälle kannalle ilmeisesti kahden seikan perusteella: a) siviililain 203 §:ssä säädetään, että ”avioituessaan puolisot sitoutuvat täyttämään yhdessä lastensa elatus-, huolenpito- ja kasvatusvelvollisuuden”, ja b) kansallisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka elatus- ja kasvatusvelvollisuus päättyy pääsääntöisesti lasten tullessa täysikäisiksi, vanhempien on tämän jälkeenkin tuettava taloudellisesti lastensa opintoja, joiden tarkoituksena on valmistaa heidät haluamaansa ammattiin, sillä edellytyksellä, että lapset osoittavat kykenevänsä opiskeluun.(28)
26. Seuraavassa esitettävässä analyysissa ei voida yhtyä a priori tähän ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ajatukseen, sillä kansainvälisen yksityisoikeuden periaatteiden mukaan tällainen kysymys on ratkaistava kiinnittämällä huomiota lakiin, jossa säädetään kyseessä olevan oikeussubjektin henkilöstatuutista. Näin ollen siviililain 203 §:ää, sellaisena kuin sitä on tulkittu Luxemburgin oikeuskäytännössä, voidaan soveltaa Luxemburgin kansalaisiin tai siellä asuviin Luxemburgin oikeusjärjestyksen sen valinnan perusteella, joka on tehty kansalaisuus-, kotipaikka- tai asuinpaikkakriteerin hyväksi mainitun statuutin määrittämiseksi.
27. Edellä esitetyn perusteella ei toisaalta voida päätellä, etteivät pääasian kantajat ole rajatyöntekijöinä olevien vanhempiensa huollettavina, vaikka 26.7.2010 annetun lain mukaan tuki maksetaan suoraan opiskelijoille, vanhempien tuloilla ei ole merkitystä tuen määrää määritettäessä ja päämääränä on nuoren aikuisen itsenäistäminen vanhemmistaan, jotta hän yksin päättäisi elämänsä suunnasta.
28. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi siis pohtia unionin tuomioistuimelle esittämäänsä ongelmaa konkreettisesti ainoastaan, jos se selvittää, että pääasiassa kyseessä olevat opiskelijat kuuluvat asianomaisten rajatyöntekijöiden talouteen ja että nämä säilyvät lisäksi opiskelijoiden huoltajina ja vastaavat edelleen opiskelijoiden elatuksesta; kansallisen tuomioistuimen on myös tutkittava, hyötyvätkö opiskelijat tällä hetkellä tai onko heillä mahdollisuus hyötyä asuinmaassaan toimenpiteestä, joka vastaa 26.7.2010 annetulla lailla toteutettua toimenpidettä.
29. Jos tämä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvio johtaa katsomaan, että pääasian kantajat ovat todella rajatyöntekijöinä työskentelevien vanhempiensa huollettavina, on ensiksi muistutettava lyhyesti – sillä unionin tuomioistuimen kanta tähän asiaan on niin vakiintunut – että ”ammattipätevyyteen johtavien yliopisto-opintojen harjoittamiseen myönnetty toimeentulo- ja opintotuki on asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu”(29) ja että ”jäsenvaltion työntekijän lapsille myöntämä opintotuki on siirtotyöläisen kannalta mainitun 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu siirtotyöläisen vastatessa edelleen lapsen elatuksesta”.(30)
30. Toiseksi on pidettävä mielessä, että kun työntekijä, joka on jonkin muun jäsenvaltion kansalainen kuin sen, missä hän työskentelee, saa asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan nojalla samat sosiaaliset edut kuin kotimaiset työntekijät, mainitussa säännöksessä tarkoitettu työntekijän käsite kattaa rajatyöntekijät, jotka voivat vedota siihen samoin kuin kaikki muutkin tässä säännöksessä tarkoitetut työntekijät.(31) Unionin tuomioistuin on käyttänyt asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdan tulkinnan yhteydessä erotuksetta siirtotyöläisen ja rajatyöntekijän käsitteitä juuri siksi, että mainitussa asetuksessa ei – toisin kuin muissa johdetun oikeuden säädöksissä(32) – käsitellä eri tavalla näitä kahta sellaisten työntekijöiden ryhmää, jotka ovat käyttäneet liikkumisvapauttaan.
31. Kolmanneksi se, että tuki myönnetään suoraan opiskelijalle, joka on rajatyöntekijän lapsi, ei vaikuta tuen määrittelemiseen sosiaaliseksi eduksi; oikeuskäytännössä on nimittäin katsottu, että siirtotyöläisen tai rajatyöntekijän perheenjäsenten hyväksi ”sovelletaan välillisesti työntekijälle myönnettyä yhdenvertaista kohtelua ” sillä edellytyksellä, että he ovat tämän huollettavina(33) ja että ”koska rahoituksen myöntäminen siirtotyöläisen lapselle on siirtotyöläiselle sosiaalinen etu, lapsi voi itse vedota [asetuksen N:o 1612/68] 7 artiklan 2 kohtaan rahoituksen saadakseen, jos se myönnetään kansallisen lainsäädännön perusteella suoraan opiskelijalle”(34).
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on siis perustellusti katsonut, että korkeakouluopintoihin myönnettävä tuki on asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu sosiaalinen etu ja että rajatyöntekijöiden huollettavina olevilla lapsilla on oikeus vedota kyseisessä tuomioistuimessa säännöksessä vahvistetun syrjintäkiellon periaatteeseen.
2. Asumisedellytys on välillisesti syrjivä
33. Vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa ja SEUT 45 artiklassa ei kielletä ainoastaan suoraan kansalaisuuteen perustuvaa avointa syrjintää vaan myös kaikki sellaiset peitellyn syrjinnän muodot, joissa tosiasiallisesti päädytään samaan lopputulokseen muita erotteluperusteita soveltamalla.(35)
34. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että asumisedellytystä sovelletaan erotuksetta Luxemburgin kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, todettuaan tulkitsemalla kansallista lainsäädäntöään, että kotipaikka- ja oleskeluedellytykset vastaavat tosiasiassa toisiaan. Näin ollen asumisedellytyksen täyttymisen vaatiminen muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta ei ole suoraan syrjivää.
35. Asumisedellytystä voidaan kuitenkin soveltaa ”pääasiallisesti siirtotyöläisten ja rajatyöntekijöiden, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia, vahingoksi, koska henkilöt, jotka eivät asu asianomaisessa jäsenvaltiossa, ovat useimmiten muiden valtioiden kansalaisia”.(36) ”Merkitystä ei ole sillä, että [kyseessä oleva] edellytys koskee mahdollisesti sekä kyseisen jäsenvaltion kansalaisia, jotka eivät täytä tällaista edellytystä, että muiden jäsenvaltioiden kansalaisia.”(37) Unionin tuomioistuin on katsonut lisäksi maasta toiseen siirrettävän opintotuen myöntämisen osalta, että sellaisen rajatyöntekijän tilannetta, joka työskentelee tuen myöntävässä valtiossa mutta asuu toisessa jäsenvaltiossa, voidaan verrata sellaiseen tuen myöntävän valtion kansalaisen tilanteeseen, joka sekä asuu että työskentelee mainitussa valtiossa.(38)
36. Erilainen kohtelu, joka johtuu siitä, että opiskelijoita, jotka ovat rajatyöntekijöiden lapsia, vaaditaan täyttämään asumisedellytys, on myös lähtökohtaisesti kiellettyä välillistä syrjintää, paitsi jos se on objektiivisesti perusteltua, jos tavoiteltu päämäärä on saavutettavissa kohtelua soveltamalla ja jos siinä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(39)
B Tavoitellun päämäärän perusteltavuus
37. Perustellakseen rajatyöntekijöiden erilaisen kohtelun korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen yhteydessä Luxemburgin hallitus vetoaa yhtäältä ”poliittiseksi” tai ”sosiaaliseksi” määrittelemäänsä päämäärään, joka on Luxemburgissa asuvien korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuuden merkittävä kasvattaminen. Kyseinen osuus on Luxemburgin hallituksen mukaan tällä hetkellä 28 prosenttia(40) eli selvästi pienempi kuin samanlaisten tutkintojen suorittaneiden osuus vertailuvaltioissa. Luxemburgin hallitus pitää välttämättömänä, että korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuus maassa asuvista 30–34-vuotiaista kasvaa 66 prosenttiin, sillä näin Luxemburg voi vastata yhä pakottavampaan vaatimukseen maan talouden siirtymisestä kohti osaamistaloutta.
38. Tuensaajien joukko on rajattu ainoastaan Luxemburgissa asuviin, koska tällaisilla henkilöillä on Luxemburgin hallituksen mukaan sellainen side maan yhteiskuntaan, että voidaan olettaa, että saatuaan Luxemburgin tukijärjestelmän tarjoaman mahdollisuuden rahoittaa opintoja tarvittaessa ulkomailla he palaavat Luxemburgiin ja antavat hankkimallaan osaamisella oman panoksensa maan talouden kehittämiseksi edellä mainittuun suuntaan.
39. Luxemburgin hallitus väittää toisaalta, että tätä kansalliseen koulutuspolitiikkaan liittyvää tavoitetta ei voida tarkastella erillään taloudellisesta tavoitteesta. Korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen saajien rajoittaminen vain Luxemburgissa asuviin on maan hallituksen mukaan välttämätöntä järjestelmän rahoituksen varmistamiseksi. Luxemburgin mukaan unionin tuomioistuin on jo hyväksynyt jäsenvaltion mahdollisuuden huolehtia siitä, että toisesta jäsenvaltiosta tuleville opiskelijoille toimeentuloa varten myönnettävien tukien myöntämisestä ei muodostu sellaista kohtuutonta rasitusta, jolla saattaisi olla vaikutuksia sen tuen kokonaismäärään, jota kyseinen jäsenvaltio voi myöntää. Luxemburgin hallitus tukeutuu asiassa Bidar(41) annettuun tuomioon, jolla on sen mielestä merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa, ja väittää, että jos asumisedellytys jouduttaisiin poistamaan, Luxemburgin täytyisi maksaa tukea kaikille niillekin opiskelijoille, joilla ei ole mitään henkilökohtaisia siteitä Luxemburgin yhteiskuntaan, mikä aiheuttaisi sille kohtuuttoman rasituksen.
40. Olen omalta osaltani vakuuttunut siitä, että molempia tavoitteita voidaan tarkastella erikseen. Tietyn sosiaalisen edun saajien määrittäminen vaikuttaa tietenkin kyseisen edun myöntävän valtion taloudelliseen rasitteeseen. Koulutuspolitiikkaa – josta tässä asiassa on mitä ilmeisimmin kyse – toteutetaan väistämättä käyttämällä erilaisia keinoja, joilla on tietenkin hintansa. Ei ole kuitenkaan riittävää väittää, että koulutuspolitiikan, joka on syrjivää, toteuttaminen aiheuttaa merkittävän kustannuksen. Onkin osoitettava, että koulutuspolitiikka on erittäin tarpeellinen ja että kustannus on niin suuri, että mainittua politiikkaa olisi mahdotonta toteuttaa.
1. Tavoite Luxemburgissa asuvien korkeakoulututkinnon suorittaneiden osuuden lisäämisestä 66 prosenttiin
41. Huomautan, että tähän menettelyyn osallistuneet osapuolet eivät ole kiistäneet kyseistä tavoitetta itsessään.
42. Tavoite korkeakoulututkinnon suorittaneiden määrän kasvattamisesta vastaa tietenkin myös yleistä etua. Unionin toimielimet ovat itse ryhtyneet joihinkin tämänsuuntaisiin toimiin ja korostaneet ihmisten koulutustason, työhön pääsyn ja unionin talouskasvun välistä korrelaatiota. Tiedonannossaan ”Eurooppa 2020: Älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategia”(42) komissio asetti tavoitteeksi, että vuoteen 2020 mennessä koulunkäynnin keskeyttävien osuus pienenee 10 prosenttiin ja että vähintään 40 prosenttia nuoremmasta sukupolvesta suorittaa korkea-asteen tutkinnon.(43) Se ehdotti esimerkiksi, että jäsenvaltiot muuntavat tämän tavoitteen kansalliseksi tavoitteeksi.(44) Tavoitteen saavuttamisen on määrä auttaa uudistamaan työmarkkinat, lisäämään ihmisten osallistumista työmarkkinoille ja saamaan työpaikkojen tarjonta ja kysyntä vastaamaan paremmin toisiaan; nämä ovat komission mielestä ensisijaisia aiheita pyrittäessä nousemaan nopeasti ja tehokkaasti koko unionia koettelevasta kriisistä.(45)
43. Neuvosto sitoutui tähän tavoitteeseen jo 12.5.2009 antamissaan päätelmissä eurooppalaisen koulutusyhteistyön strategisista puitteista(46) määrittelemällä korkeakoulututkinnon suorittaneita koskevan keskimääräisen eurooppalaisen suoritustason viitearvoksi vähintään 40 prosenttia 30–34-vuotiaista.(47)
44. Neuvosto on sittemmin muistuttanut tämän tästä tavoitteen tärkeydestä. Vuonna 2010 se totesi, että ”lähtökohdiltaan heikompien opiskelijoiden toivon herättäminen ja heidän korkeakoulutusmahdollisuuksiensa parantaminen edellyttää taloudellisten tukijärjestelmien sekä muiden kannustimien ja niiden rakenteen parantamista[,] kohtuuhintais[ia], helposti saatav[ia], riittäv[iä] ja siirrettäv[iä] opintolain[oja] sekä tarveharkintais[ia] avustuks[ia, joilla] voi[daan] menestyksellä lisätä osallistumista sellaisten opiskelijoiden keskuudessa, joilla ei ole varaa korkeakoulutukseen”.(48) Koko unionin laajuisten työmarkkinoiden kehitystä ennakoiden neuvosto korosti muun muassa, että ”vaikka korkeaa pätevyystasoa edellyttävien työpaikkojen määrä lisääntyy tulevaisuudessa, EU:lla on tällä hetkellä prosentuaalisesti vähemmän korkea-asteen – – koulutuksen suorittaneita kuin sen kilpailijoilla”.(49) Neuvosto esitti tämän toteamuksen kaikkien jäsenvaltioiden osalta eli niin sellaisten valtioiden osalta, joiden työmarkkinoilla on runsaasti rajatyöntekijöitä, kuin muiden valtioiden osalta. Neuvosto on myös määritellyt eurooppalaisessa aikuiskoulutusohjelmassaan – jossa vahvistetaan vuosien 2012–2014 painopistealat – ne toimet, jotka jäsenvaltioita pyydetään toteuttamaan, jotta nimenomaan saavutettaisiin ”tavoite, jonka mukaan nuorista aikuisista 40 prosentilla olisi korkea-asteen tai vastaavan koulutuksen tutkinto”.(50)
45. Edellä esittämäni toiminta korkeakoulutuksen saatavuuden laajentamiseksi kuuluu joka tapauksessa ainoastaan unionin täydentävään toimivaltaan yleissivistävän ja ammatillisen koulutuksen alalla.(51) Koska toimintaa ei ole yhdenmukaistettu unionin tasolla, jäsenvaltioille on annettava paljon liikkumavaraa koulutuspolitiikkansa päämäärien määrittelemisessä ja niiden edellytysten järjestämisessä, joilla korkeakouluopintoihin voidaan myöntää tukea.(52)
46. Siirtyminen osaamistalouteen, johon Luxemburgin hallitus vetosi kirjallisissa huomautuksissaan,(53) on mielestäni yksi niistä tavoitteista, jotka on jätetty jäsenvaltioiden harkintavaltaan. Luxemburgin taloudellinen tilanne on historiallisesti tarkasteltuna poikkeava. Kaivos- ja terästeollisuuteen perustuvasta taloudesta on siirrytty niiden häviämisen jälkeen kehittämään pankki- ja rahoitusalan työllisyyttä, minkä myötä kyseiseen alaan on jo jopa ennen finanssikriisiä kohdistunut – ja kohdistuu edelleen – vakavia uhkia. Unionin tasolla on nimittäin ryhdytty toimiin, joilla pyritään heikentämään voimakkaasti sitä suotuisaa asemaa, joka Luxemburgin pankkijärjestelmällä on ollut muiden jäsenvaltioiden pankkijärjestelmiin verrattuna. On kuitenkin täysin ymmärrettävää, että jäsenvaltio toteuttaa koulutuspolitiikkaa, jolla pyritään parantamaan käytettävissä olevien inhimillisten voimavarojen pätevyystasoa ja jonka voidaan kohtuudella olettaa edistävän maan talouden suunnanmuutosta, jotta maan alueelle voitaisiin saada ja jotta siellä voitaisiin tarjota monimuotoisempia palveluja.
47. Jäsenvaltiolla, joka ryhtyy toimeen kohottaakseen maan asukkaiden koulutustasoa, on siis epäilemättä oikeutettu tavoite, jota voidaan pitää yleistä etua koskevana pakottavana syynä.
2. Tavoite sellaisen kohtuuttoman rasituksen välttämisestä, jolla on seurauksia korkeakouluopintoihin myönnettävien tukien kokonaistasoon
48. Todettakoon, että jäsenvaltiot ovat vedonneet unionin tuomioistuimessa toistuvasti taloudelliseen tavoitteeseen silloin, kun ne ovat esittäneet vastaavanlaisia perusteluja, joissa nojaudutaan järjestelmän rahoituskapasiteetin vaarantumiseen. Todettakoon lisäksi, että asiassa Bidar annettuun tuomioon vetoaminen ei kuulosta vakuuttavalta.
49. Tyydyn tässä yhteydessä ainoastaan muistuttamaan, että pääasiassa vallitsevaa tilannetta tarkastellaan tässä työntekijöiden vapaan liikkuvuuden näkökulmasta ja että on selvitettävä, loukkaako kansallinen lainsäädäntö unionin oikeuteen perustuvia työntekijöiden oikeuksia. Asiassa Bidar yhteisöjen tuomioistuinta pyydettiin ottamaan kantaa siihen, onko unionin kansalaisilta, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia, opintotuen saamiseksi vaadittu asumisedellytys yhteensopiva unionin oikeuden kanssa. Kyse on perustavanlaatuisesta vivahde-erosta, joka tuotiin korostetusti esiin asiassa komissio vastaan Alankomaat annetussa tuomiossa.(54)
50. Arvioidessaan Alankomaiden esittämiä oikeuttamisperusteita unionin tuomioistuin nimittäin katsoi ensinnäkin, että ”vaikka talousarvioon liittyvät näkökohdat voivat olla jäsenvaltion sosiaalipoliittisten ratkaisujen perustana ja vaikuttaa sen työntekijöiden suojelemiseksi toteuttamien toimenpiteiden luonteeseen tai laajuuteen, ne eivät kuitenkaan sellaisinaan ole tällä politiikalla tavoiteltu päämäärä, eikä niillä näin ollen voida perustella – – syrjintää”.(55) Se otti kuitenkin arviointinsa perustaksi tavoitteen kohtuuttoman rasituksen välttämisestä (taloudellinen tavoite). Vastaajakin oli sitä mieltä, että Bidar-tuomion ja Förster-tuomion perusteella jäsenvaltioilla on mahdollisuus perustellusti vaatia korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen saajia osoittamaan ”tietynasteista integroitumista”. Unionin tuomioistuin halusi kuitenkin korostaa, että Bidar-tuomio ja Förster-tuomio eroavat olennaisesti asiasta komissio vastaan Alankomaat sillä perusteella, että ensimmäisessä tapauksessa oli kyse kansalaisista, jotka eivät ole taloudellisesti aktiivisia ja jotka eivät ole unionin oikeudessa tarkoitettuja työntekijöiden perheenjäseniä, kun taas toisessa tapauksessa tilannetta tarkasteltiin sellaisen siirtotyöläisen tai rajatyöntekijän näkökulmasta, jonka huollettavana oleva lapsi haluaa opiskella korkeakoulussa ja hakee korkeakouluopintoihinsa tukea vanhempansa työskentelyvaltiolta.
51. Unionin tuomioistuin katsoi, että ”vaikka unionin tuomioistuimen jäsenvaltioille antama mahdollisuus, jollei tiettyjen edellytysten noudattamisesta muuta johdu, edellyttää muiden jäsenvaltioiden kansalaisilta tietynasteista integroitumista niiden yhteiskuntaan, jotta heille voidaan myöntää sosiaalisia etuja, kuten opintorahaa, ei rajoitu tilanteisiin, joissa kyseiset tuenhakijat eivät ole taloudellisesti aktiivisia kansalaisia, [sen edellyttäminen, että hakijan on oltava asunut maassa kolme vuotta korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen hakemista edeltävien kuuden vuoden aikana,] vaaditun integroitumisen osoittamiseksi ei ole siirtotyöläisten ja rajatyöntekijöiden kannalta lähtökohtaisesti asianmukaista”.(56) Rajatyöntekijöiden osalta ”se, että he ovat päässeet jäsenvaltion työmarkkinoille, luo lähtökohtaisesti riittävän integroitumista koskevan yhteyden kyseisen jäsenvaltion yhteiskuntaan ja mahdollistaa sen, että heihin voidaan soveltaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta kotimaisiin työntekijöihin nähden sosiaalisten etujen osalta”.(57) Unionin tuomioistuin päätteli tästä, että rajatyöntekijöille myönnettävän sosiaalisen edun yhteydessä esitetty päämäärä kohtuuttoman rasituksen välttämisestä ei voi olla oikeutettu tavoite.
52. Tästä syystä Luxemburgin esittämä taloudellinen tavoite ei voi sellaisenaan olla pätevä syy, jolla voidaan perustella luxemburgilaisten työntekijöiden ja muiden jäsenvaltioiden työntekijöiden erilainen kohtelu. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 38 kohdassa todetaan, ongelmana ei ole missään tapauksessa pääasian kantajien väittämän syrjinnän perusteleminen sillä huomattavalla kustannuksella, jonka syrjivän edellytyksen poistaminen aiheuttaisi, vaan sen vahvistaminen, että tavoiteltuun taloudelliseen päämäärään (siirtyminen osaamistalouteen), jonka vuoksi Luxemburgin valtio on luonut mainitun syrjivän käytännön, pyritään toden teolla ja tehokkaasti ja että käytännön poistamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat niin suuret, että kyseisen päämäärän toteuttaminen kävisi mahdottomaksi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tietenkin tutkia molemmat seikat osoittaakseen tarvittaessa, että on olemassa seikka, jolla voidaan myöhemmin vahvistaa tavoitellun yhteiskunnallisen päämäärän muodostamaa perusteltua syytä.
C Asumisedellytyksen asianmukaisuus ja oikeasuhteisuus
53. Toimenpide, jolla rajoitetaan työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, sellaisena kuin se on vahvistettuna SEUT 45 artiklassa ja pantuna täytäntöön asetuksen N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohdassa, voidaan pätevästi perustella ainoastaan, jos oikeutettu tavoite on toteutettavissa toimenpidettä soveltamalla eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(58) Juuri tämä seikka onkin tutkittava.
54. Kaikkein hankalinta on suorittaa testi siitä, onko kriteeri, jota Luxemburgin hallitus käyttää oikeutetun päämäärän tavoittelemiseen, asianmukainen ja oikeasuhteinen. Nyt käsiteltävässä asiassa ilmenee tämän testin osalta kahdenlaisia ongelmia. Ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet eri osapuolet ovat tehneet päätelmiä, jotka ovat päinvastaisia kuin asiassa komissio vastaan Alankomaat annetussa tuomiossa ja jotka koskevat muun muassa sitä integroitumisastetta, jonka jäsenvaltiot voivat tai eivät voi vaatia korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen saajilta. Haluankin selventää tuomiota tältä osin. Toisaalta nyt käsiteltävästä asiakirja-aineistosta puuttuu mielestäni joitakin olennaisia tietoja, joten unionin tuomioistuimen on vaikea antaa lopullinen ratkaisu kansallisen lainsäädännön asianmukaisuudesta ja oikeasuhteisuudesta. Nyt käsiteltävän asian yhteydessä on hyvä tarkastella joitakin seikkoja yksityiskohtaisemmin nimenomaan siksi, että voidaan ottaa huomioon Luxemburgin järjestelmän – ja varsinkin työmarkkinoiden – erityispiirteet. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen huomio on siis kiinnitettävä tähän seikkaan.
1. Asiassa komissio vastaan Alankomaat annettu tuomio
55. Tutkiessaan asiassa komissio vastaan Alankomaat antamassaan tuomiossa niin sanottua ”sosiaalista” oikeuttamisperustetta, joka perustuu tavoitteeseen opiskelijoiden liikkuvuuden edistämisestä, unionin tuomioistuin piti kyseistä perustetta yleisen edun mukaisena pakottavana syynä.(59) Sen jälkeen vastaaja yritti osoittaa, että sen asettama edellytys kuuden vuoden aikana tapahtuvasta kolmen vuoden asumisjaksosta on asianmukainen ja oikeasuhteinen, vetoamalla pyrkimykseen varmistaa, että rahoitus myönnettiin yksinomaan opiskelijoille, joiden liikkuvuutta oli edistettävä: tuen myöntävä valtio odotti, että tuen saaneet opiskelijat palaavat sinne asumaan ja työskentelemään opintojensa päättymisen jälkeen.(60) Unionin tuomioistuin siis katsoi, että näillä seikoilla ”on taipumus kuvata opiskelijoiden valtaosan tilannetta”,(61) ja piti näin ollen kolme vuotta kuudesta ‑edellytystä asianmukaisena opiskelijoiden liikkuvuuden edistämistä koskevan tavoitteen saavuttamiseksi.(62) Tämä sama edellytys, jonka Alankomaat on asettanut korkeakouluopintoihin myönnettävän, maasta toiseen siirrettävän tuen saamiseksi, oli kuitenkin unionin tuomioistuimen mielestä ”liian pois sulkeva”, ja se katsoikin, että ”kolme vuotta kuudesta -[asumisedellytyksellä] – – korostetaan seikkaa, joka ei välttämättä ole ainoa kuvaamaan tosiasiallisen liitynnän astetta asianomaisen ja mainitun jäsenvaltion välillä, kun siinä edellytetään tietynpituista asumista kyseisen jäsenvaltion alueella”.(63) Unionin tuomioistuin totesi lopuksi, ettei ollut osoitettu, että kyseinen sääntö ei ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.
56. Tämän tuomion huolellinen tulkinta siis osoittaa, että unionin tuomioistuin käsittää eri tavalla ”tietynasteista integroitumista” edellyttävän kriteerin arvioinnin sen mukaan, suoritetaanko arviointi taloudellisesti hyväksyttävän tavoitteen(64) vai sosiaalisesti hyväksyttävän tavoitteen yhteydessä.
57. Jos korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen saajien määrää rajoitetaan taloudellisista syistä vetoamalla tuen rahoituksen pysymiseen siedettävänä, unionin tuomioistuin ottaa analyysinsa perustaksi siirtotyöläisten tai rajatyöntekijöiden käsitteen ja toteaa, että kyseiset työntekijät ovat taloudellisesti integroituneita tukea myöntävän valtion yhteiskuntaan jo siksi, että he ovat päässeet kyseisen valtion työmarkkinoille, ja he osallistuvat valtion sosiaalipolitiikan rahoittamiseen. Näin ollen on epäasiallista, että valtio asettaa tämäntyyppisen sosiaalisen edun saannin edellytykseksi kolmen vuoden maassa asumisen.
58. Jos korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen saajien määrää rajoitetaan pikemminkin sosiaalisista syistä, unionin tuomioistuin ei sen sijaan enää analysoi tilannetta ottamalla lähtökohdaksi sen työntekijän ja hänen perheenjäsenensä, joille on tunnustettu yhdenvertainen kohtelu sosiaalisten etujen myöntämisessä, vaan opiskelijan itsensä. Perheen vanhempana olevan rajatyöntekijän taloudellinen integroituminen ei siis tarkoita automaattisesti hänen perheenjäsentensä sosiaalista integroitumista. Unionin tuomioistuin ei tällöin myöskään käytä samaa sanastoa: se ei enää puhu ”tietynasteisesta integroitumisesta”(65) vaan käyttää ilmaisua ”tosiasiallisen liitynnän aste”(66). Analyysin näkökulmana eivät ole enää työntekijä ja ne siteet, joita hänellä on työskentelyvaltioon, vaan opiskelija itse. Vaikka siis unionin tuomioistuin on pitänyt kolmen vuoden asumisedellytystä epäasiallisena tutkiessaan rajatyöntekijän taloudellista integroitumista, se on pitänyt samaa edellytystä asianmukaisena, kun haetaan varmistusta opiskelijan sidoksesta yhteiskuntaan. Unionin tuomioistuin vaikuttaa myös hyväksyneen sen, että tuen saanti voidaan rajata opiskelijoihin, jotka ehkä muuttavat takaisin tuen myöntäneeseen valtioon. Se on siis hyväksynyt ajatuksen siitä, että tukea hakevan opiskelijan senhetkinen asuinpaikka ja tuen myötä tarjoutuva mahdollisuus ”paluuseen” ovat sidoksissa toisiinsa. Se on lopuksi kuitenkin katsonut, että kolmen vuoden asumisedellytys on nimenomaan kohtuuttomuutensa vuoksi vastoin unionin oikeutta, koska – ainoa – edellytys kuuden vuoden aikana tapahtuvasta kolmen vuoden asumisjaksosta on liian tiukka osoittamaan opiskelijan todellisen sidoksen yhteiskuntaan.
2. Asumisedellytyksen asianmukaisuus
59. Edellä esitetyn perusteella on siis selvitettävä, voiko asumisedellytys, jota Luxemburgin valtio vaatii korkeakouluopintoihin myönnettävää tukea hakevilta rajatyöntekijöiden lapsilta, antaa kohtuullisen todennäköisyyden siitä paluusta, jota kyseinen valtio pitää tavoittelemansa oikeutetun tavoitteen saavuttamiseksi välttämättömänä.
60. Vastaus löytyy tavoitteen asettelusta. Jos unionin tuomioistuin katsoo – pyyntöni mukaisesti –, että jäsenvaltio voi oikeutetusti ryhtyä toimenpiteisiin, joilla se edistää asukkaidensa pääsyä korkeakoulutukseen sillä odotuksella, että tämä väestönosa kykenee opintojensa päättymisen jälkeen integroitumaan muita paremmin Luxemburgin työmarkkinoille ja monipuolistamaan niitä, sen on näin ollen katsottava myös, että asumisedellytys on omiaan takaamaan mainitun tavoitteen saavuttamisen, koska siinä rajataan tuen saantimahdollisuus ainoastaan Luxemburgissa asuviin henkilöihin.
3. Asumisedellytyksen oikeasuhteisuus
61. Se asumisedellytys, jota asiassa komissio vastaan Alankomaat tarkasteltiin ja jota vaadittiin ainoastaan Alankomaiden ulkopuolella harjoitettavien korkeakouluopintojen rahoittamiseksi,(67) katsottiin täyttyneeksi, kun tuen hakija pystyi osoittamaan asuneensa maassa yhtäjaksoisesti kolme vuotta hakemusta edeltäneiden kuuden vuoden aikana. Kuten jo totesin, asiassa komissio vastaan Alankomaat annetusta tuomiosta käy ilmi, ettei unionin tuomioistuin ole halunnut vapauttaa rajatyöntekijöiden lapsia velvollisuudesta osoittaa siteensä vanhempiensa työskentelyvaltion yhteiskuntaan silloin, kun he hakevat kyseiseltä valtiolta korkeakouluopintoihinsa tukea, joka voidaan siirtää toiseen maahan. Se on kuitenkin selvästi todennut, että valtiot eivät voi pitää kolmen vuoden asumisedellytystä ainoana seikkana, joka tämän sidoksen osoittaa.
62. Luxemburgin asettama asumisedellytys on siis tutkittava tämän toteamuksen valossa. Tärkeintä on selvittää, voiko asumista koskeva ennakkoedellytys olla ainoa seikka, jonka perusteella Luxemburgin valtio vakuuttuu siitä, että se saa ainakin jonkinlaisen ”tuoton investoinnilleen” ja kohtuullisen todennäköisyyden siitä, että tuensaajat muuttavat takaisin Luxemburgiin ja ovat jälleen sen työmarkkinoiden käytettävissä tarjotakseen maan taloudelle uutta muutosvoimaa. Tätä arvioita varten ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle olisi mielestäni hyödyllistä ehdottaa kahta eri analyysia.
63. Sen olisi ensinnäkin vahvistettava, että testi, jonka kansalliset viranomaiset suorittavat tehdessään päätöksen oleskelulupahakemuksesta – jossa oleskelulle ei ole asetettu vähimmäiskestoa –, pystyy sekä muotonsa että riittävyytensä puolesta antamaan kohtuullisen todennäköisyyden siitä, että hakijalla on valmiudet sulautua Luxemburgin talous- ja yhteiskuntaelämään.
64. Toinen analyysi, joka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi mielestäni hyvä tehdä, liittyy siihen, että Luxemburgin lainsäädännössä säädetty korkeakouluopintojen tuki on siirrettävissä toiseen maahan ja sitä voidaan käyttää sellaisenaan tuen myöntäneen valtion ulkopuolella. Tästä seuraa, että tukea saavat opiskelijat saattavat tuntea houkutusta siirtyä opiskelumaansa työmarkkinoille. Maassa asuminen korkeakouluopintoihin myönnettävän tuen hakuajankohtana ei siis yksin sellaisenaan tarjoa kohtuullista todennäköisyyttä opiskelijan palaamisesta tuen myöntäneeseen valtioon. Jotta kyseessä olevan kriteerin käytön voitaisiin katsoa olevan tavoiteltuun päämäärään nähden oikeasuhteinen, on tutkittava, onko pyrkimystä muuttaa Luxemburgin talous osaamistaloudeksi – ja näin ollen palvelutaloudeksi sen laajimmassa merkityksessä – tosiasiallisesti noudatettu julkisissa toimissa, joiden tarkoituksena on kehittää konkreettisesti uusia tämänsuuntaisia työllistymisnäkymiä paitsi aloille, joilla Luxemburg tarjoaa korkeakoulutusmahdollisuuksia, myös muille aloille. Tämä asia on tutkittava siksi, että suhteellisuuskriteerin täyttymisen osoittamiseksi ei riitä, että tutkitaan yksittäisen toimenpiteen ja tavoitellun päämäärän ominaispiirteet vaan on tutkittava myös se konkreettinen tapa, jolla tavoite pyritään saavuttamaan.
65. Kaikkien edellä esitettyjen syiden perusteella katson, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on vahvistaa – arvioituaan kaikki tarvitsemansa asian kannalta merkitykselliset seikat, joita unionin tuomioistuimella ei ole tällä hetkellä tiedossaan –, että se asumisedellytys, joka 26.7.2010 annetulla lailla asetettiin korkeakouluopintoihinsa tukea hakeville rajatyöntekijöiden lapsille, on asianmukainen ja oikeasuhteinen.
V Ratkaisuehdotus
66. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourgin esittämään kysymykseen seuraavasti:
Tavoite maassa vakinaisesti asuvien korkeakoulututkinnon suorittaneiden henkilöiden osuuden lisäämisestä on oikeutettu tavoite, jolla voidaan työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella 15.10.1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohtaan nähden perustella välillinen syrjintä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana on tarkistaa – arvioituaan kaikki tähän tarkoitukseen tarvitsemansa asian kannalta merkitykselliset seikat ja erityisesti sen huomioon edellä saatetut seikat –, että se asumisedellytys, joka 26.7.2010 annetulla lailla asetetaan korkeakouluopintoihinsa tukea hakeville rajatyöntekijöiden lapsille, on asianmukainen eikä ylitä sitä, mikä on tarpeen sen oikeutetun tavoitteen saavuttamiseksi.