PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2013. július 18.(1)
C‑285/12. sz. ügy
Aboubacar Diakité
kontra
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides
(A Conseil d’État [Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Menedékjog – 2004/83/EK irányelv – A menekült jogállás vagy a kiegészítő védelmi jogállás elismerésének feltételeire vonatkozó minimumszabályok – Olyan személy, aki kiegészítő védelemben részesülhet – Súlyos sérelem – A 15. cikk c) pontja – A »belső fegyveres konfliktushelyzet« fogalma – A nemzetközi humanitárius jogra hivatkozással való értelmezés – Értékelési szempontok”
1. A jelen eljárás tárgya a Conseil d’État (Belgium) által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem, amely a 2004/83/EK irányelv(2) (a továbbiakban: elismerési irányelv) 15. cikke c) pontjának értelmezésére vonatkozik. A kérelmet a guineai állampolgár A. Diakité és a Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (menekültek és hontalanok általános felügyeleti biztosa; a továbbiakban: Commissaire général) között az utóbbi által hozott, A. Diakité kiegészítő védelemben való részesítését elutasító határozat tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
I – Jogi háttér
A – A nemzetközi jog
2. Az 1949. augusztus 12‑i négy genfi egyezmény(3) közös 3. cikke (a továbbiakban: a genfi egyezmények közös 3. cikke) a következőképpen rendelkezik:
„Valamely Magas Szerződő Fél területén keletkező nem nemzetközi jellegű fegyveres összeütközés esetén mindegyik összeütköző Fél köteles legalább az alábbi rendelkezéseket alkalmazni:
1) Azokat a személyeket, akik az ellenségeskedésekben nem vesznek közvetlenül részt, ideértve a fegyveres erőknek azokat a tagjait, akik letették a fegyvert és azokat a személyeket, akik betegség, sebesülés, elfogatás vagy más ok következtében harcképtelenekké váltak, minden körülmények között […] emberséges bánásmódban kell részesíteni.
Ebből a célból […] tilos a fent említett személyek tekintetében:
a) az élet és a testi épség elleni merénylet […]
[...]
c) az emberi méltóság megsértése, különösen a megalázó és lealacsonyító bánásmód;
d) a szabályszerűen megalakított […] bíróság által előzetesen meghozott ítélet nélkül kiszabott büntetés és annak végrehajtása.
[...]”
3. Az 1949. augusztus 12‑én kötött genfi egyezményeket kiegészítő és a nem nemzetközi fegyveres összeütközések áldozatainak védelméről szóló, 1977. június 8‑i jegyzőkönyv (a továbbiakban: II. Jegyzőkönyv) 1. cikke értelmében:
„1. A jelen Jegyzőkönyv, amely továbbfejleszti és kiegészíti az 1949. augusztus 12‑én aláírt Genfi Egyezmények közös 3. Cikkét anélkül, hogy módosítaná annak fennálló alkalmazási feltételeit, vonatkozik minden olyan fegyveres összeütközésre, amelyre az 1949. augusztus 12‑én kötött Genfi Egyezményeket kiegészítő és a nemzetközi fegyveres összeütközések áldozatainak védelméről szóló Jegyzőkönyv (I. Jegyzőkönyv) 1. Cikke nem vonatkozik, és amely az egyik Magas Szerződő Fél területén annak fegyveres erői, és olyan kormányellenes fegyveres erők, illetve más szervezett fegyveres csoportok között tör ki, amelyek felelős parancsnokság alatt állnak, és ellenőrzést gyakorolnak az ország területének egy része felett, ami lehetővé teszi számukra, hogy folyamatos és összehangolt harci tevékenységet hajthassanak végre, és jelen Jegyzőkönyvet alkalmazhassák.
2. A jelen Jegyzőkönyv nem vonatkozik belső zavargások és feszültségek során előálló helyzetekre, mint például zendülésekre, elszigetelt vagy szórványos erőszakos cselekményekre és egyéb hasonló természetű cselekményekre, minthogy azok nem fegyveres konfliktusok.”
B – Az uniós jog
4. Az elismerési irányelv 2. cikkének e) pontja szerint ezen irányelv alkalmazásában:
„»kiegészítő védelemre jogosult személy«: harmadik ország olyan állampolgára, […] aki nem minősül menekültnek, de akivel kapcsolatban megalapozott okokból azt kell feltételezni, hogy származási országába[(4)] […] való visszatérése esetén a 15. cikk szerinti súlyos sérelem elszenvedése tényleges veszélyének lenne kitéve; valamint rá a 17. cikk (1) és (2) bekezdése nem vonatkozik, és nem tudja vagy az ilyen veszélytől való félelmében nem kívánja ezen ország védelmét igénybe venni”.
5. Az „elismerési” irányelvnek „A kiegészítő védelemre való jogosultság feltételei” címet viselő V. fejezetében szereplő, „Súlyos sérelem” című 15. cikke a következőképpen szól:
„Az alábbiak minősülnek súlyos sérelemnek:
a) halálbüntetés kiszabása vagy végrehajtása; vagy
b) kínzás vagy embertelen, illetve megalázó bánásmód vagy büntetés alkalmazása a kérelmezővel szemben a származási országban; vagy
c) nemzetközi vagy belső fegyveres konfliktushelyzetekben felmerülő megkülönböztetés nélküli erőszak következtében polgári személy életének vagy sértetlenségének súlyos és egyedi fenyegetettsége.”(5)
6. A 2011/95/EU irányelv(6) (a továbbiakban: új elismerési irányelv) átdolgozta az elismerési irányelvet. Az új elismerési irányelv lényegében nem módosítja sem az elismerési irányelv 2. cikkének e) pontját (jelenleg 2. cikk, f) pont), sem a 15. cikkét.
C – A belga jog
7. A külföldiek beutazásáról, tartózkodásáról, letelepedéséről és kiutasításáról szóló, 1980. december 15‑i törvény(7) (a továbbiakban: 1980. december 15‑i törvény) 48/4. cikke, amely az elismerési irányelv 2. cikkének e) pontját és 15. cikkét ülteti át, a következőképpen rendelkezik:
„(1) Kiegészítő védelmi jogállást kap az a külföldi, aki nem ismerhető el menekültként, és akire a 9b. cikk nem vonatkozik, valamint aki tekintetében megalapozott okokból azt kell feltételezni, hogy származási országába, illetőleg hontalan személy esetében a korábbi szokásos tartózkodási helye szerinti országba való visszatérése esetén a 2. § szerinti súlyos sérelem elszenvedése tényleges veszélyének lenne kitéve, és aki nem tudja, vagy az ilyen veszélytől való félelmében nem kívánja ezen ország védelmét igénybe venni [...]
(2) Súlyos sérelemnek minősül:
[...]
c) nemzetközi vagy belső fegyveres konfliktushelyzetekben felmerülő megkülönböztetés nélküli erőszak következtében polgári személy életének vagy sértetlenségének súlyos fenyegetettsége”.
II – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
8. 2008. február 21‑én A. Diakité előterjesztette első menedékjog iránti kérelmét Belgiumban arra hivatkozva, hogy származási országában megtorlásnak és erőszakos cselekményeknek volt kitéve amiatt, hogy részt vett a hatalmon lévők elleni nemzeti tüntetéseken és tiltakozó mozgalmakban. A Commissaire général 2008. április 25‑én hozott első határozatában elutasította a menekült jogállás és a kiegészítő védelmi jogállás elismerését. A Commissaire général 2009. november 17‑én e határozatot visszavonta, és 2010. március 10‑én új határozatot hozott a menekült jogállás és a kiegészítő védelmi jogállás elutasításról. A Conseil du contentieux des étrangers 2011. június 23‑én hozott ítéletében(8) megerősítette e határozatot, és megállapította a felhozott tények hitelességének hiányát, valamint ebből következően a félelem megalapozottságának és az állítólagos súlyos sérelem tényleges veszélyének hiányát.
9. A. Diakité, anélkül hogy időközben visszatért volna származási országába, 2010. július 15‑én benyújtotta második menedékjog iránti kérelmét a belga hatóságokhoz.
10. 2010. október 22‑én a Commissaire général új határozatot hozott, amelyben elutasította a menekült jogállás és a kiegészítő védelmi jogállás elismerését. A kiegészítő védelem biztosításának megtagadását, amely az alapeljárásban egyedül képezi vita tárgyát, azzal a megállapítással indokolták, hogy abban az időben Guineában nem volt tapasztalható az 1980. december 15‑i törvény 48/4. cikkének (2) bekezdése értelmében vett megkülönböztetés nélküli erőszak vagy fegyveres konfliktushelyzet. E határozat ellen fellebbezést nyújtottak be a Conseil du contentieux des étrangers előtt, amely 2011. május 6‑i ítéletében(9) megerősítette a Commissaire général mindkét elutasító határozatát.
11. A 2011. május 6‑án hozott ítélet ellen a Conseil d’État‑hoz benyújtott közigazgatása felülvizsgálati kérelmében A. Diakité egyetlen jogalapként az 1980. december 15‑i törvény 48/4. cikkének, és különösen a (2) bekezdése c) pontjának, valamint az elismerési irányelv 2. cikkének e) pontjával együttesen értelmezett 15. cikke c) pontjának megsértésére hivatkozik.
12. A kérdést előterjesztő bíróság előtt A. Diakité a Conseil du contentieux des étrangers ítéletét amiatt kifogásolja, hogy az – miután kimondta, hogy sem az elismerési irányelv, sem pedig az azt átültető belga törvény nem tartalmazza a „fegyveres konfliktushelyzet” fogalmát – megállapította, hogy „a volt Jugoszláviával foglalkozó nemzetközi büntetőtörvényszék [(Nemzetközi Törvényszék)] által a Tadic‑ügyben kidolgozott fogalmat”(10) kell elfogadni. A. Diakité azzal érvel, hogy e fogalom túl megszorító, és a „belső fegyveres konfliktushelyzet” fogalmának önálló és szélesebb értelmezése mellett foglal állást.
13. A Conseil d’État emlékeztet arra, hogy a Bíróság az Elgafaji‑ügyben 2009. február 17‑én hozott ítéletében(11) a „megkülönböztetés nélküli erőszak” fogalma kapcsán hangsúlyozta az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontjára vonatkozó értelmezésnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4‑én aláírt egyezmény (a továbbiakban: EJEE) 3. cikkéhez képest független jellegét.(12) A Conseil d’État szerint ezen ítélet alapján, és jóllehet a Bíróság nem döntött a fegyveres konfliktushelyzet sajátos fogalmáról, „nem lehet kizárni – ahogy azt [A. Diakité] állítja –, hogy ezt az [elismerési] irányelv 15. cikkének c) pontja szerinti fogalmat önállóan is lehet értelmezni, és az a Nemzetközi Törvényszék ítélkezési gyakorlatából és különösen a Tadic‑ügyből eredő fogalomra tekintettel sajátos jelentéssel bírhat”.
14. E körülményekre tekintettel a Conseil d’État felfüggesztette az eljárást, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„Úgy kell‑e értelmezni az [elismerési] irányelv 15. cikkének c) pontját, hogy ez a rendelkezés kizárólag olyan »belső fegyveres konfliktushelyzetekben« biztosít védelmet, ahogy azt a nemzetközi humanitárius jog [a továbbiakban: NHJ] értelmezi, és ahogy arra különösen a […] négy genfi egyezmény közös 3. cikke utal?
Ha az [elismerési] irányelv 15. cikkének c) pontja szerinti »belső fegyveres konfliktushelyzet« fogalmát a […] négy genfi egyezmény közös 3. cikkéhez képest önállóan kell értelmezni, ebben az esetben melyek azok a körülmények, amelyek alapján megállapítható az ilyen »belső fegyveres konfliktushelyzet« fennállása?”
III – A Bíróság előtti eljárás
15. A. Diakité, a belga és a német kormány, az Egyesült Királyság Kormánya, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő. A Bíróság képviselőiket, valamint a francia kormány képviselőjét a 2013. május 29‑én tartott tárgyaláson hallgatta meg.
IV – Elemzés
16. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés két részre osztható, amelyek a következőkben külön vizsgálat tárgyát képezik.
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés első részéről
17. A kérdése első részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontjában foglalt „belső fegyveres konfliktushelyzet” fogalma az uniós jog önálló fogalma‑e, vagy azt az NHJ‑vel összhangban kell értelmezni.
18. A. Diakité és az Egyesült Királyság Kormánya kivételével, amelyek teljes mértékben a fogalom önálló és széles értelmezése mellett foglalnak állást,(13) a Bírósághoz észrevételeket benyújtó többi érdekelt által kifejtett vélemények szerteágazók. A francia kormány és a Bizottság, miközben az említett fogalom önálló jellege mellett érvel, úgy véli, hogy annak határait az NHJ szerinti meghatározásból kiindulva kell megállapítani, többek között a nemzetközi és uniós szintű különböző védelmi rendszerek közötti koherencia biztosítása érdekében. A belga és a német kormány ezzel szemben úgy véli, hogy e fogalom értelmezéséhez alapvetően az NHJ‑ből kell meríteni, hozzáteszik azonban, hogy az elismerési irányelvben foglalt védelem célja kivételesen lehet a 15. cikkének c) pontja értelmében vett „belső fegyveres konfliktushelyzet” fennállása elismerésének szükségessé tétele akkor is, ha az NHJ által megkövetelt valamennyi feltétel nem teljesül. Következésképpen ezen érdekeltek, bár különböző előfeltevésekből indulnak ki, gyakorlatilag jórészt egyező értelmezéshez jutnak el.
19. Meg kell állapítani, hogy az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontjában foglalt „belső fegyveres konfliktushelyzet”, a genfi egyezmények közös 3. cikkében szereplő „nem nemzetközi jellegű fegyveres összeütközés” és a II. Jegyzőkönyv értelmében vett „nem nemzetközi fegyveres összeütközések” fogalma jelentéstanilag csaknem azonos. E megállapításból önmagában azonban nem lehet arra következtetni, hogy e fogalmakat ugyanúgy kell értelmezni.
20. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy az elismerési irányelv rendelkezéseinek értelmezését illetően a Bíróságnak már volt alkalma felhívni a figyelmet minden olyan mechanizmusra, amely az értelmezés keretében az uniós jogkülönböző, jóllehet releváns összefüggéseiben elfogadott fogalmakhoz és meghatározásokhoz vezet.(14) A jelen ügyben az említett irányelv egyik rendelkezésének értelmezéséhez olyan fogalmat kell használni, amely nemcsak – ahogy látni fogjuk – nyilvánvalóan különböző területet érint, hanem ráadásul más jogrendszerbe is tartozik.
21. A tárgyaláson előadott észrevételeiben a francia kormány a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatára emlékeztetett, amely szerint az olyan uniós jogi rendelkezés fogalmait, amely semmilyen konkrét utalást nem tartalmaz a tagállamok jogára a rendelkezés értelmének vagy terjedelmének meghatározásához, általában az egész Európai Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve a rendelkezés hátterét és a szóban forgó jogszabály célját.(15) E kormány szerint ugyanezen szempontot kell alkalmazni a jelen ügyben.
22. Számomra ezen elgondolás nem tűnik elfogadhatónak. Egyrészt ugyanis – ahogy azt a német kormány helyesen kiemeli – a valamennyi tagállamra kötelező nemzetközi egyezmény keretében elfogadottal összhangban lévő értelmezés megfelel ezen ítélkezési gyakorlat fő céljának, vagyis az uniós joggal összhangban lévő értelmezés biztosításának. Másrészt feltételezve akár, hogy ezen ítélkezési gyakorlatból levezethető az uniós jog és a tagállami jogok közötti kapcsolaton túl is érvényes általános elv, az ilyen elv mindenesetre alkalmatlan lenne az uniós jogrend és a nemzetközi jogrend közötti kapcsolatok szabályozására.
23. Az EUSZ 3. cikk (5) bekezdése értelmében az Unió „hozzájárul […] a nemzetközi jog szigorú betartásához és fejlesztéséhez”. Ahogy azt a Bíróság már többször megállapította, az Unió hatásköreit a nemzetközi jog tiszteletben tartása mellett kell gyakorolni.(16) Az e hatáskörök alapján elfogadott aktust és annak hatályát tehát a nemzetközi jog(17) releváns szabályaival összhangban kell értelmezni, e szabályok között pedig az Unió által kötött nemzetközi megállapodásokban foglalt szabályokon(18) túl szerepelnek a nemzetközi szokásjogi szabályok, amelyek kötelezőek az uniós intézményekre, és az uniós jogrend részét képezik.(19) E szabályoknak az uniós másodlagos jogi aktusokkal szembeni elsőbbsége megkívánja, hogy ez utóbbiakat lehetőség szerint a nemzetközi jog szabályaival összhangban értelmezzék.(20)
24. Következésképpen a megfelelő értelmezés elve kötelező a Bíróságra akkor, amikor a nemzetközi jog és az uniós jog közötti kapcsolatot vizsgálja.(21)
25. Bár ezen elv alkalmazása nem függhet attól a kérdéstől, hogy az értelmezendő intézményi aktus kifejezetten hivatkozik‑e a nemzetközi jog szabályaira, két pontosítást meg kell tenni.
26. Egyrészt a megfelelő értelmezés kötelezettsége főszabály szerint csupán az Uniót kötelező nemzetközi kötelezettségvállalásokkal kapcsolatban merült fel.(22) A jelen ügyben, jóllehet kétségtelen, hogy az Unió nem részese az 1949. augusztus 12‑i genfi egyezményeknek és azok kiegészítő jegyzőkönyveinek, a Nemzetközi Bíróság kimondta, hogy ezen aktusok „a nemzetközi szokásjog áthághatatlan elveit” fejezik ki.(23) Így azok kötelezők az intézményekre, beleértve a Bíróságot is, amely köteles biztosítani az uniós jog ezen elveknek megfelelő értelmezését.
27. Másrészt az uniós jognak a nemzetközi joggal értelmezés útján való összhangba hozása csupán akkor kötelező, ha a több szóban forgó aktus közötti hermeneutikai összhang indokolt.
28. Véleményem szerint a jelen ügyben nem ez a helyzet, tekintettel egyrészt az NHJ, másrészt pedig az elismerési irányelvben bevezetett kiegészítő védelem intézménye közötti tárgybeli, célbeli és eszközbeli különbségekre, ahogy azt a következőkben bemutatom.
1. Az NHJ tárgya, céljai és eszközei
29. A „Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires” (a nukleáris fegyverekkel való fenyegetésnek vagy azok használatának a jogszerűsége) című véleményében a Nemzetközi Bíróság az NHJ‑t úgy határozza meg, mint egy „összetett” és egységes „rendszert”, amelyben egybeolvad a fegyveres konfliktushelyzetekben alkalmazandó két jogág, vagyis egyrészt a „hágai jog”(24), amely „a szárazföldi háború szabályait és szokásait, valamint a hadviselő feleket a műveletek során megillető jogok és terhelő kötelezettségeket foglalja össze, továbbá korlátozza az ellenségnek a nemzetközi fegyveres konfliktushelyzetben való károkozása eszközeinek választékát”, másrészt pedig a „genfi jog”, többek között az 1949. augusztus 12‑i négy egyezmény és az 1977. évi kiegészítő jegyzőkönyvek,(25) „amelyek védik a háború áldozatait, céljuk pedig a fegyveres erők harcképtelenné tett tagjainak és az ellenségeskedésben részt nem vevő személyek megmentése”(26).
30. A megjelölésére gyakran használt kifejezés szerint az NHJ tehát a „háború joga” (jus in bello), amelynek célja a fegyveres konfliktushelyzetek hatásainak humanitárius okokból való korlátozása, egyrészt a háború eszközeire és módszereire vonatkozó korlátozások előírásával, másrészt a személyek és dolgok egyes kategóriáinak védelmével.
31. Következésképpen az 1929‑ben aláírt három egyezmény felülvizsgálata nyomán létrejött, 1949. augusztus 12‑i genfi egyezmények értelmében az olyan, a harcokban részt nem vevő személyeket, mint a polgári lakosság, egészségügyi vagy egyházi személyzet, illetve azokat, akik már nem vesznek részt a harcokban, mint például a sérültek vagy betegek, hajótöröttek és hadifoglyok, megilleti az életük, testi és lelki épségük tiszteletben tartásához való jog, az igazságszolgáltatási garanciák, és őket minden körülmények között védeni kell és emberséges bánásmódban kell részesíteni bármely hátrányos jellegű megkülönböztetés nélkül. Ezen egyezmények mindegyike tartalmaz olyan rendelkezést, amely a „súlyos jogsértésekre” vonatkozik, meghatározva az egyezmény olyan megsértését, amely esetében a részes államokat kötelező, megtorló és egyetemleges joghatóság illeti meg.(27)
32. Az eredetileg kizárólag a nemzetközi konfliktushelyzetekben alkalmazandó, 1949. évi négy genfi egyezményben meghatározott elveket később kiterjesztették a polgárháborús helyzetekre is.
a) A genfi egyezmények közös 3. cikke és az abban foglalt elveknek a nem nemzetközi fegyveres konfliktushelyzetekre való kiterjesztése
33. 1949‑ben a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottság kezdeményezésére az akkor hatályos, 1929. évi három genfi egyezményt felülvizsgálták, és aláírtak egy negyedik, a polgári lakosság védelméről szóló egyezményt. Az ez alkalomból bevezetett egyik legfontosabb módosítás a négy egyezmény hatályának a „nem nemzetközi jellegű” fegyveres összeütközésre való kiterjesztése.(28)
34. A genfi egyezmények e kiterjesztést magában foglaló közös 3. cikkének szövegéről folytatott vitára azon diplomáciai konferencia 25 ülését szentelték, amelyen végül megszületett a megegyezés a szövegről. Eltérően a Vöröskereszt Stockholmban tartott XVII. nemzetközi konferenciáján benyújtott és a vita kiindulási pontját képező tervezettől a végül elfogadott szöveg belső fegyveres konfliktushelyzet esetén mindössze az e cikk szövegében kifejezetten felsorolt elvek alkalmazásáról rendelkezett. Mivel e rendelkezés csak a belső fegyveres konfliktushelyzetekre alkalmazandó, és az ilyen helyzetekben alkalmazandó elvek összességét meghatározza, azt „kicsinyített egyezményként” említik.(29)
35. Az említett 3. cikkről folyó vitában a diplomáciai konferencián részt vevő államok fő aggodalma az 1949. augusztus 12‑i genfi egyezményeknek „bármely fajta felkelésre, lázongásra, anarchiára, az állam bármely szakadására vagy egyszerű rablásra” való alkalmazásával állt kapcsolatban, amely alkalmazás lehetővé tette volna ezen cselekmények felelőseinek, hogy a hadviselő fél minőségükre hivatkozzanak a jogi elismerés követelése és a cselekedeteik következményeinek elkerülése érdekében. Ezen aggodalom tükröződött a konferencia során tett azon javaslatokban, amelyek célja az volt, hogy az egyezmények belső konfliktushelyzetekre való alkalmazását bizonyos feltételeknek vessék alá, mint például: az ellenségnek a szerződő államok kormányai általi hadviselő félként való elismerése; az, hogy az ellenség rendelkezik szervezett katonai erővel és az aktusaiért felelős hatósággal, akár a nemzeti terület meghatározott részén található lakosság felett de facto hatalmat gyakorló polgári hatósággal, vagy az államokra jellemző rendszerrel; végül az, hogy a szerződő állam kormánya az állandó hadsereget kénytelen bevetni a felkelők elleni harcban.(30)
36. A végleges szövegben e feltételek egyike sem szerepel, hiszen a genfi egyezmények közös 3. cikkének szövege mindössze azt tartalmazza, hogy azt „[v]alamely Magas Szerződő Fél területén keletkező nem nemzetközi jellegű fegyveres összeütközés esetén” kell alkalmazni. Az e rendelkezés terjedelmének meghatározására irányuló célt inkább az említett egyezmények alkalmazásának csupán az e rendelkezésben kifejezetten felsorolt elvekre való korlátozással, nem pedig azon helyzetek meghatározásával követték, amelyekben a rendelkezés alkalmazandó.
37. A nem nemzetközi jellegű fegyveres összeütközés fogalmának a genfi egyezmények közös 3. cikkében való meghatározásának hiánya miatt e cikk adott esetben bármely belső fegyveres konfliktushelyzetben alkalmazható. Ezen okból kifolyólag e cikk végrehajtása a gyakorlatban olyan nehézségekbe ütközik, amely gyakran az alkalmazása megtagadásához vezet.
i) A belső fegyveres konfliktushelyzet fogalmának meghatározása az NHJ‑ban
38. A „nem nemzetközi fegyveres összeütközés” fogalmának meghatározása csupán 1977‑ben, a genfi egyezmények közös 3. cikkének továbbfejlesztése és kiegészítése érdekében kötött II. Jegyzőkönyvvel került be ezen egyezmények rendszerébe „anélkül, hogy módosítaná annak fennálló alkalmazási feltételeit”.
39. Ahogy az a 1. cikkből kitűnik(31), a II. Jegyzőkönyv tárgyi hatálya korlátozottabb, mint a genfi egyezmények közös 3. cikkének tárgyi hatálya. Mivel azonban e rendelkezés vívmányait kifejezetten megvédték, az továbbra is alkalmazandó az olyan konfliktushelyzetekben, amelyek nem mutatják a II. Jegyzőkönyv 1. cikkében foglalt jellemzőket, és amelyekre így ez utóbbi nem vonatkozik. Ilyen helyzet áll fenn például a több ellenséges csoport közötti, kormányzati fegyveres erők beavatkozása nélküli konfliktusok esetén, amelyek – ahogy az a II. Jegyzőkönyv 1. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik – nem tartoznak e jegyzőkönyv tárgyi hatálya alá, mivel ez utóbbi csupán a kormányzati fegyveres erők és a kormányellenes fegyveres erők vagy a szervezett fegyveres csoportok közötti összecsapásokra alkalmazandó.
40. A II. Jegyzőkönyv a „nem nemzetközi fegyveres összeütközés” fogalmát mindenekelőtt negatív jelleggel határozza meg. Így az 1. cikke értelmében nem minősülnek ilyen fegyveres összeütközésnek egyrészt az I. Jegyzőkönyv nemzetközi fegyveres összeütközéséket meghatározó 1. cikke alá tartozó konfliktusok, másrészt a „belső zavargások és feszültségek során előálló [helyzetek], mint például [zendülések], elszigetelt vagy szórványos erőszakos [cselekmények] és egyéb hasonló természetű [cselekmények]” (lásd az (1) és (2) bekezdést).
41. Ugyanezen cikk ezt követően az (1) bekezdésében felsorol néhány, a nem nemzetközi fegyveres összeütközést képező helyzetek azonosítására szolgáló objektív kritériumot. E három kritérium a felkelőkkel szemben azt a követelményt támasztja, hogy először is felelős parancsnokság alatt álljanak, másodszor ellenőrzést gyakoroljanak a terület egy része felett, ami lehetővé teszi számukra, hogy folyamatos és összehangolt harci tevékenységet hajthassanak végre, és harmadszor a Jegyzőkönyvet alkalmazhassák.
42. Mind a II. Jegyzőkönyv 1. cikke, mind pedig a genfi egyezmények közös 3. cikke értelmében csak akkor lehet szó nem nemzetközi fegyveres összeütközésről, ha két feltétel teljesül, vagyis a konfliktushelyzet bizonyos fokú kiterjedtsége és a harcokban részt vevők bizonyos fokú szervezettsége.(32) Annak megállapításához, hogy e két feltétel teljesül‑e, általában több tényezőt kell figyelembe venni az esetről esetre végzendő átfogó értékelés keretében.
43. Következésképpen a kiterjedtségre vonatkozó feltételt illetően figyelembe vehető a konfliktushelyzet kollektív jellege, valamint a kormány által a rend helyreállítása érdekében használt eszközök, és többek között az, hogy a felkelők ellen az egyszerű rendőri erők helyett katonai erőket kellett igénybe vennie.(33) A konfliktushelyzet időtartama, gyakorisága és az erőszak kiterjedtsége, az érintett földrajzi terület nagysága, a használt fegyverek jellege, a bevetett erők nagysága és az alkalmazott stratégia típusa, a civil lakosság önkéntes vagy kényszerített mozgása, a bevont fegyveres csoportok általi területellenőrzés, a biztonság hiánya, az áldozatok száma és a károk bekövetkezte is olyan kritériumok, amelyeket a konfliktus intenzitásának értékeléséhez felhasználtak.(34) Minden helyzet sajátossága figyelembevételének szükségessége azt vonja maga után, hogy e kritériumok nem képezhetik tárgyát sem kimerítő felsorolásnak, sem pedig együttes alkalmazásnak.(35)
44. Ami a második, a konfliktus felei szervezettségi fokára vonatkozó feltételt illeti, ez általában teljesül a kormányzati fegyveres erők esetében. Ellenben a felkelők szervezettségi fokát illetően két különböző szabály határozza meg a II. Jegyzőkönyv és a genfi egyezmények közös 3. cikke alkalmazását. Az első dokumentum különösen magas szervezettségi szintet követel meg, és bevezeti a területellenőrzés feltételét,(36) miközben a második alkalmazásának szempontjából elegendő, ha a konfliktus felei „bizonyos parancsnoki szerkezettel” rendelkezzenek,(37) és képesek legyenek tartós katonai műveleteket végezni.(38)
45. A fent említett két feltételen kívül, egy harmadik, időbeli feltétel is szerepel a „nem nemzetközi fegyveres összeütközés” Nemzetközi Törvényszék általi meghatározásában. A fent hivatkozott Tadic‑ügyben hozott ítéletben, amelyre az alapeljárásban a Conseil du contentieux des étrangers támaszkodott, a Nemzetközi Törvényszék megállapította, hogy „fegyveres konfliktushelyzet áll fenn valahányszor, amikor államok között fegyveres erőket vesznek igénybe vagy a kormányzati szervek és a szervezett fegyveres csoportok között, vagy az államon belüli ilyen csoportok között tartós fegyveres konfliktushelyzet jön létre”(39). Ugyanez a feltétel szerepel a Nemzetközi Büntetőbíróság Statútuma(40) 8. cikke (2) bekezdésének f) pontjában. E rendelkezés, amely a Nemzetközi Törvényszék ítélkezési gyakorlatából merít, ugyanezen Statútum 8. cikke (2) bekezdése e) pontjának(41) alkalmazása szempontjából megállapítja, hogy a „nem nemzetközi jellegű fegyveres összeütközés” alatt „olyan fegyveres konfliktusok[at kell érteni], amelyek egy állam területén folynak, és elhúzódó fegyveres konfliktus áll fenn a kormányzati szervek és szervezett fegyveres csoportok, illetve ilyen csoportok között”(42).
46. Hangsúlyozni kell, hogy az ilyen, időbeli kritérium elég pontos összefüggésben fogalmazódik meg, vagyis annak érdekében, hogy meghatározzák az NHJ megsértésének azon eseteit, amelyek a Nemzetközi Büntetőbíróság, illetve más nemzetközi büntetőbíróságok hatáskörébe tartoznak, és hogy akár ebben az összefüggésben e kritérium csak akkor tűnik relevánsnak – legalábbis a Nemzetközi Büntetőbíróság Statútumának keretében –, ha a genfi egyezmények közös 3. cikkének megsértésétől eltérő jogsértések büntetése a cél.(43)
47. Ezenkívül a konfliktus időtartamára való hivatkozás szerepel abban az állásfoglalásban is, amelyet a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottság 2008‑ban a nem nemzetközi fegyveres összeütközés humanitárius jogbeli fogalmának meghatározásában „uralkodó jogi álláspont” szemléltetése érdekében fogadott el.(44) Ezen állásfoglalás a következőképpen határozza meg az ilyen összeütközést: „olyan elhúzódó összecsapás, amelyben a kormányzati fegyveres erők állnak szemben egy vagy több fegyveres csoport erőivel, illetve ilyen fegyveres csoportok állnak egymással szemben, és amely valamely állam területén történik […] E fegyveres összecsapásnak el kell érnie egy minimális szintű kiterjedést, és a konfliktusban részes feleknek minimális szervezettséget kell bizonyítaniuk”.
48. Ahogy azt fentebb már kifejtettem, a nem nemzetközi fegyveres összeütközés feltételei nem teljesülnek a „belső zavargások és feszültségek” helyzetében. E két fogalom a II. Jegyzőkönyv 1. cikkének (2) bekezdésében meghatározás nélkül szerepel. Tartalmukat a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottság által az 1971. évi diplomáciai konferencia előkészítése érdekében megalkotott dokumentumok határozták meg.(45) A „belső zavargásokat” e dokumentumok olyan helyzetekként határozzák meg, „ahol a szoros értelemben vett nem nemzetközi fegyveres összeütközés fennállása nélkül bizonyos súlyú és időtartamú, illetve erőszakos cselekményeket magukban foglaló belső összecsapások történnek. Ez utóbbiak különböző formában jelenhetnek meg, a hirtelen kialakuló lázadástól kezdve a többé–kevésbé szervezett csoportok és a hatalmon lévők közötti harcokig. Ilyen helyzetekben, amelyek nem feltétlenül okoznak nyílt harcot, a hatalmon lévők jelentős rendőri, vagy akár fegyveres erőket vetnek be a belső rend helyreállítása érdekében. Az áldozatok magas száma szükségessé tette a humanitárius minimumszabályok alkalmazását”. Ami a „belső feszültségeket” illeti, azok „súlyos (politikai, vallási, faji, társadalmi, gazdasági stb.) feszültséggel terhelt helyzetekre vagy a fegyveres konfliktushelyzet, illetve belső zavargások következményeire utal”. E helyzetek e jellemzők valamelyikét, vagy mindet egyszerre mutatják: tömeges letartóztatások; „politikai” fogvatartottak magas száma; rossz bánásmód vagy embertelen fogvatartási körülmények valószínűsége; az alapvető igazságszolgáltatási garanciák felfüggesztése rendkívüli állapot kihirdetése vagy a tényleges helyzet miatt; eltűnésekre vonatkozó állítások”.
49. A „belső zavargások és feszültségek” fogalma a nem nemzetközi fegyveres összeütközés fogalmának alsó határát szabja meg a II. Jegyzőkönyv és a genfi egyezmények közös 3. cikke alkalmazása szempontjából.(46) Jelenleg e helyzetek nem tartoznak az NHJ hatálya alá.
ii) A nem nemzetközi fegyveres összeütközés fogalmának szerepe az NHJ‑ban
50. A fentiekből kitűnik, hogy a nem nemzetközi fegyveres összeütközés fogalma többes szereppel bír a NHJ‑ban, és hogy az ebben az összefüggésben adott meghatározás megfelel a nemzetközi jog ezen ága és a nemzetközi büntetőjog sajátos céljainak.
51. A fogalomnak mindenekelőtt feladata a konfliktusok azon csoportjának azonosítása, amelyre a NHJ alkalmazandó. Az NHJ hatályának meghatározására irányuló ezen feladat keretében a nem nemzetközi fegyveres összeütközés fogalmának alapvető célja annak biztosítása, hogy az ilyen konfliktusok áldozatainak védelme ne függjön az érintett hatóságok önkényes döntésétől. Következésképpen bizonyos számú objektív anyagi kritériumot állapít meg, amelyek feladata elsősorban az, hogy a lehető legjobban kiküszöböljenek bármely szubjektív mérlegelési mozgásteret, és megerősítsék az NHJ kiszámíthatóságát. A szervezeti jellegű kritériumok ezenkívül az olyan helyzetek azonosítására irányuló célt is követik, amelyekben az NHJ szabályainak alkalmazása konkrétan lehetséges, mivel a konfliktus felei rendelkeznek olyan minimális infrastruktúrával, amely lehetővé teszi számukra azok tiszteletben tartását.
52. Az NHJ hatályának lehatárolásán kívül a szóban forgó fogalom a konfliktusra alkalmazandó jogi szabályozás meghatározására is szolgál. Ahogy azt fentebb említettem, e szabályozás nemcsak aszerint változik, hogy a konfliktus nemzetközi vagy belső jellegű‑e,(47) hanem aszerint is, hogy a II. Jegyzőkönyvben megfogalmazott korlátozóbb fogalomnak vagy a genfi egyezmények közös 3. cikkében foglalt tágabb fogalomnak felel‑e meg. A kiterjedésre és a konfliktusban részes felek szervezettségére vonatkozó minimális feltételekkel kapcsolatos közös ponton túl, úgy tűnik, hogy az NHJ‑ban nincs a „nem nemzetközi fegyveres összeütközésnek” egységes fogalma, mivel az annak tartalmát meghatározó kritériumok az alkalmazandó szabályozástól függenek.
53. Végül, ahogy azt fent kifejtettem, bizonyos feltételek között az NHJ megsértésével belső fegyveres konfliktushelyzetben elkövetett cselekmények „háborús bűncselekményeknek” minősülnek, amelyeket a nemzetközi büntetőjog alapján üldözhetők.(48) A büntetőjogi felelősség, amely az ilyen cselekmények elkövetéséből eredhet, megköveteli, hogy a jogsértés meghatározásához hozzájáruló fogalmak tartalma kellően részletesen legyen körülírva. Az NHJ‑ban a nem nemzetközi fegyveres összeütközés fogalmának meghatározásához használt szervezeti jellegű kritériumok különös jelentőséggel bírnak ezen összefüggésben, ahol az érintett csoport hierarchiájában különböző szinteken elhelyezkedő személyek büntetőjogi felelősségének megállapításáról van szó.
54. Összefoglalásképpen általánosságban emlékeztetek arra, hogy a nem nemzetközi fegyveres összeütközés fogalmának az NHJ‑ban való kidolgozására irányuló folyamat több szakaszból áll, és a nemzetközi jog ezen ága alkalmazásának és fejlődésének jelenlegi állapotát tükrözi. E tekintetben minden szakaszban uralkodik az a követelmény, hogy a rendszer hatékonyságának fenntartása érdekében megegyezés szülessen, ami elkerülhetetlenül kompromisszumos megoldásokhoz vezet, ahogy arról a genfi egyezmények közös 3. cikke és a II. Jegyzőkönyv elfogadásához vezető diplomáciai konferenciák munkái is tanúskodnak.
55. Összességében a nemzetközi nem fegyveres konfliktushelyzet NHJ‑beli fogalmának meghatározása megfelel a nemzetközi jog ezen ágát jellemző, és – ahogy azt látni fogjuk – az uniós jog szerinti kiegészítő védelemre vonatkozó szabályozástól idegen sajátos céloknak.
2. A kiegészítő védelem intézményének tárgya, céljai és eszközei
56. Az elismerési irányelv az uniós menekültpolitika harmonizálására irányuló folyamat első szakaszát képezi. E folyamatnak a közös európai menekültügyi rendszer létrehozásához kell vezetnie, amely „az Európai Uniónak a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló olyan térség fokozatos létrehozására irányuló célkitűzésének szerves részét képezi, amely nyitva áll mindazok számára, akik kényszerítő körülmények miatt jogszerűen keresnek védelmet a[z Unióban]”. (az elismerési irányelv (1) preambulumbekezdése).(49)
57. Ezen első szakasz legfőbb célja többek között „annak biztosítása [volt], hogy valamennyi tagállamban azonos feltételeket alkalmazzanak a nemzetközi védelemre valóban rászorulók beazonosítására”(50), csökkentve a tagállamok jogszabályaiban és gyakorlatában e területen fennálló eltéréseket.(51)
58. Az 1999. október 15. és 16. közötti tamperei Európai Tanács következtetéseinek 14. pontja – amelynek végrehajtása az elismerési irányelv célja – javasolta többek között az olyan „kiegészítő védelmi formákra vonatkozó intézkedések” elfogadását, amelyek a menekült jogállásra vonatkozó szabályokat hivatottak kiegészíteni, és „megfelelő jogállást” biztosítanak minden olyan személynek, aki bár nem felel meg a menekültként való elismerés feltételeinek, nemzetközi védelemre szorul.
59. E következtetések értelmében az elismerési irányelv kiemeli, hogy a kiegészítő védelemmel kapcsolatos intézkedéseket úgy kell tekinteni, mint amelyek kiegészítik a menekültek jogállására vonatkozó, New Yorkban 1967. január 31‑én aláírt jegyzőkönyvvel(52) kiegészített, a menekültek jogállására vonatkozó, 1951. július 28‑i genfi egyezményben bevezetett védelmi rendszert.(53)
60. Konkrétabban az elismerési irányelv rendszerében a menekült jogállás és a kiegészítő védelem a nemzetközi védelem fogalmának két elkülönült, de szorosan kapcsolódó összetevője.(54) Az ilyen átfogó megközelítés teszi lehetővé az említett – a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén átmeneti védelmet biztosító 2001/55/EK irányelvvel(55) (a továbbiakban: átmeneti védelemről szóló irányelv) bevezetett szabályozással kiegészített – irányelv rendelkezéseinek egy teljességre törekvő olyan normatív rendszerként való értelmezését, amely minden olyan helyzet lefedésére alkalmas, amelyben a harmadik ország állampolgára, illetve az olyan hontalan, aki a származási országában nem részesülhet védelemben, az Unió területén hivatkozik a nemzetközi védelemre.
61. E mellett szól az EK 63. cikk 1. pontját felváltó EUMSZ 78. cikk (1) bekezdésének szövege, amely az új elismerési irányelv jogalapját képezi. E cikk (1) bekezdése értelmében „[a]z Unió közös menekültügyi, kiegészítő és ideiglenes védelem nyújtására vonatkozó politikát alakít azzal a céllal, hogy a nemzetközi védelmet igénylő harmadik országbeli állampolgárok mindegyike számára megfelelő jogállást kínáljon és biztosítsa a visszaküldés tilalma elvének tiszteletben tartását.”
62. E szabályrendszer keretében a kiegészítő védelem intézményének célja – az elismerési irányelv 2. cikke e) pontjának értelmében – nemzetközi védelem biztosítása minden olyan személynek, aki nem kérhet menekült jogállást, de aki visszatérése esetén a legalapvetőbb jogai sérelme tényleges veszélyének lenne kitéve.(56)
63. Az elismerési irányelvet megelőző előkészítő munkálatokból kitűnik, hogy a kiegészítő védelem fogalma főként az e területen legrelevánsabb emberi jogi nemzetközi szerződéseken, és különösen az EJEE 3. cikkén, a kínzás és a kegyetlen, embertelen, megalázó bánásmód vagy büntetés tilalmáról szóló, 1984. december 10‑i New York‑i egyezmény 3. cikkén, valamint az Egyesült Nemzetek Közgyűlése által 1966. december 16‑án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 7. cikkén alapul.(57) E védelem kedvezményezetti körének kiválasztása az EJEE‑én és az Európai Emberi Jogok Bíróságának ítélkezési gyakorlatán mint „kötelező jogi kereten” kívül, a tagállamok által bevezetett „kiegészítő” vagy „másodlagos” védelmi rendszerekből merít.(58)
64. Az elismerési irányelvet megelőző előkészítő munkálatokból az is kiderül, hogy mindig is kérdéses volt a kiegészítő védelmi szabályozás kedvezményezetti körébe azon személyek bevonása, akik nem tudnak visszatérni származási országukba az ott általánossá vált erőszak és a biztonság ottani hiánya miatt.
65. E bevonás célja egyrészt az átmeneti védelemről szóló irányelvben létrehozott szabályozás kiegészítését szolgálta, biztosítva e személyeknek a tömeges beáramlás esetein kívüli befogadását,(59) másrészt az emberi jogok európai bíróságának azon ítélkezési gyakorlatára felelt, amely értelmében az olyan ország felé való kiutasítás, ahol nagyfokú veszély és a biztonság hiánya és/vagy erőszak uralkodik, tekinthető az EJEE értelmében vett embertelen vagy megalázó bánásmódnak.(60)
3. Közbenső következtetés
66. A fenti vizsgálat arra enged következtetni, hogy az NHJ és az elismerési irányelvben foglalt kiegészítő védelem intézménye, miközben mindkettő humanitárius megfontolásokon alapul, eltérő célokat követ.
67. Miközben az NHJ fő célja a fegyveres konfliktusoknak az érintett lakosságra gyakorolt hatásai enyhítése, a kiegészítő védelem azokat érinti, akik elhagyták a konfliktus helyszínét – akár a konfliktus miatt, akár más okból(61) –, és nem tudnak oda visszatérni az ott uralkodó általános erőszak miatt.
68. Az NHJ alapvetően a konfliktusban közvetlenül résztvevő államra vagy államokra vonatkozik, míg a kiegészítő védelem a konfliktusban nem részes harmadik államok által akkor nyújtott egyfajta „helyettesítő védelem”, amikor egyáltalán nincs valós lehetőség a kérelmező számára, hogy a származási országában védelemben részesüljön.
69. Az NHJ két területet érint, nevezetesen szabályozza az ellenségeskedés tanúsítását, és kötelezi a hadviselő feleket a konfliktus áldozatai felé tanúsított bizonyos magatartási szabályok tiszteletben tartására. A háború jogáról van szó, amely önmagában a konfliktus áldozatai védelmének szükségességén kívül figyelembe veszi a szembenálló felek katonai követelményeit. A kiegészítő védelem pedig mindenekelőtt a visszaküldés tilalmának elvére alapított védelem, amely tilalom fő előidéző tényezője a kérelmező nemzetközi védelemben részesítésének tényleges szükségessége.
70. Végül az NHJ megsértése nemzetközi szinten büntetendő, és egyéni büntetőfelelősséget keletkeztet. Ebből következően az NHJ nagyon szoros kapcsolatban áll a nemzetközi büntetőjoggal, mivel a nemzetközi jog e két ága kölcsönösen hatással van egymásra. Az ilyen kapcsolat ugyanakkor nem jellemző a kiegészítő védelem intézményére.
71. E különbségek miatt az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontja értelmében vett „belső fegyveres konfliktushelyzet” fogalma és az NHJ értelmében vett „nem nemzetközi fegyveres összeütközés” fogalma közötti hermeneutikai koherencia nem indokolt. Következésképpen az uniós és a nemzetközi jogrend kapcsolódásából nem vonható le az első fogalom olyan értelmezésének kötelezettsége, amely biztosítja annak a másodikkal való összhangját.
72. Ilyen kötelezettség nem következik az elismerési irányelvben esetlegesen meglévő, NHJ‑ra való hivatkozásból sem.
4. Az NHJ‑ra való hivatkozás elismerési irányelvben való hiánya.
73. Az elismerési irányelv az által kitűzött célok értelmében több olyan, nemzetközi jogi megállapodásra való hivatkozást is tartalmaz, amelyben a tagállamok részesek, és amelyek meghatározzák a nemzetközi védelem kérelmezőivel szembeni kötelezettségeiket. Ahogy azt a Bíróság többször hangsúlyozta, e hivatkozások útmutatót adnak ahhoz, hogy miként kell ezen irányelv rendelkezéseit értelmezni.(62)
74. Az elismerési irányelv az 1951. évi genfi egyezményen és az 1967. évi Jegyzőkönyvön kívül – amelyeket az irányelv a (3) premabulumbekezdésében „a menekültek védelmét szolgáló nemzetközi jogi rendszer sarokköveként” határoz meg – általánosságban említi meg a tagállamok azon kötelezettségeit, amelyek „a hátrányos megkülönböztetést tiltó […] nemzetközi jogi okmányok” alapján ((11) premabulumbekezdés) és „az emberi jogi okmányok” alapján ((25) premabulumbekezdés) állnak fenn, valamint a visszaküldés tilalmával ((36) premabulumbekezdés és a 21. cikk (1) bekezdése) kapcsolatos kötelezettségeiket. A (22) preambulumbekezdés tartalmaz hivatkozást az Egyesült Nemzetek Alapokmányának preambulumára, valamint 1. és 2. cikkére, továbbá a nemzetközi terrorizmus leküzdésére irányuló intézkedésekről szóló ENSZ‑határozatokra is.
75. Ezen irányelv azonban az NHJ‑val kapcsolatban egyetlen kifejezett hivatkozást sem tartalmaz. Sem a preambulumbekezdései, sem a cikkei nem említik a nemzetközi jog ezen ágának dokumentumait.(63)
76. Bár igaz, hogy a Bizottság az irányelvjavaslata indokolásában hivatkozott a tagállamoknak az NHJ alapján fennálló kötelezettségeire mint a nemzeti szinten elfogadott „kiegészítő” vagy „másodlagos” védelmi rendszerek eredetére, e hivatkozást – amely egyébként közvetett és igen általános – végül nem tartották meg.(64) Hasonlóan nem fogadták el az Európai Unió Tanácsa elnökségének azon javaslatát, hogy illesszék be a 15. cikk c) pontjába a polgári lakosság háború idején való védelméről szóló, 1949. augusztus 12‑i genfi egyezményre, valamint – a Tanács jogi szolgálatának véleménye alapján – a mellékleteire és jegyzőkönyveire való hivatkozást.
77. Következésképpen az elismerési irányelvből nem vezethető le azt alátámasztó útmutatás, hogy a 15. cikkének c) pontja értelmében vett „belső fegyveres konfliktushelyzet” fogalma az NHJ értelmében vett „nem nemzetközi fegyveres összeütközés” fogalmához igazodik. Ellenben az NHJ‑ra ezen irányelv szövegében való bármely kifejezett hivatkozás hiánya, valamint az irányelv elfogadásának eljárása az e rendelkezés NHJ‑val való szigorú összhangban történő értelmezésével szembeni bizonyítékokat nyújt.
5. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés első részére vonatkozó következtetés
78. A fenti megfontolások összessége alapján arra következtetek, hogy az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontja értelmében vett „belső fegyveres konfliktushelyzet” fogalmát az NHJ megfelelő fogalmához képest önállóan kell értelmezni.
79. A fent hivatkozott Elgafaji‑ügyben hozott ítéletben a Bíróságnak már volt alkalma kimondani az elismerési irányelv 15. cikke c) pontjának az EJEE 3. cikkéhez képesti önállóságát. E tekintetben e két rendelkezés tartalmi különbségeire és rendszertani érvekre támaszkodott.
80. A jelen ügyben azt javaslom, hogy a Bíróság erősítse meg ezen önállóságot az NHJ‑hez, nevezetesen a genfi egyezmények közös 3. cikkéhez képest is, és azon területek eltérésére támaszkodjon, amelybe az elismerési irányelv és az NHJ rendelkezései tartoznak.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második részéről
81. A kérdést előterjesztő bíróság a kérdése második részével annak megválaszolására kéri a Bíróságot, hogy ha e kérdés első részére azt a választ adja, hogy az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontja értelmében vett „belső fegyveres konfliktushelyzet” fogalmát az NHJ‑hoz képest önállóan kell értelmezni, ebben az esetben milyen kritériumok alapján állapítható meg az ilyen belső fegyveres konfliktushelyzet fennállása.
82. A fentiekben kifejtettek lehetővé teszik bizonyos olyan tényezők levezetését, amelyek hasznosak a kérdés e részének megválaszolásához.
83. Először is a nemzetközi védelemre vonatkozó uniós szabályok, beleértve az elismerési irányelv kiegészítő védelemre vonatkozó rendelkezéseit is, az alapvető jogok uniós védelmi rendszerébe illeszkednek. Az európai és nemzetközi szinten megalkotott fő emberi jogi nemzetközi okmányokon alapulnak, továbbá azokat értelmezni és alkalmazni azon értékek figyelembevételével kell, amelyekből merítenek.
84. Másodszor e szabályok szándékoltan teljes rendszert alkotnak, amelynek célja „közös és szolidáris védelmi terület”(65) létrehozása mindazok számára, akik jogszerűen keresnek az Unió területén nemzetközi védelmet. E szabályokat úgy kell értelmezni és alkalmazni, hogy biztosítható legyen e rendszer rugalmassága.
85. Harmadszor a kiegészítő védelem intézményének célja, hogy a harmadik államok minden olyan állampolgárának megfelelő jogállást biztosítson, akinek európai menedékjogban való részesülés nélkül van szüksége nemzetközi védelemre. Ennek következtében a kérelmező védelem iránti igénye az a fő kritérium, amelyet a kiegészítő védelmi jogállás iránti kérelem elbírálására hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságoknak, vagy azon tagállami bíróságoknak követniük kell, amelyek az ilyen kérelmet elutasító határozatot elbírálják.
86. Annak megállapítása érdekében, hogy az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontjában meghatározott olyan sérelmek veszélyéhez kapcsolódó védelmi igény fennáll‑e, amelyekkel a kiegészítő védelem biztosítását kérelmező szembesülhet a származási országába való visszaküldése esetén, a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságoknak és bíróságoknak ezen irányelv 4. cikkének (3) bekezdésében foglalt szabályok értelmében figyelembe kell venniük mindazon releváns körülményeket, amelyek a kérelem elbírálásakor kérelmező származási országban fennálló helyzetet és a kérelmező személyes helyzetét jellemzik.
87. Az ilyen eseti megközelítés, amely önmagában lehetővé teszi a tényleges védelmi igény fennállásának értékelését, ellentétben áll az olyan kritériumok meghatározásával, amelyeket a kérelmező származási országában fennálló helyzetnek kötelezően teljesítenie kell ahhoz, hogy az említett 15. cikk c) pontjának értelmében vett „belső fegyveres konfliktushelyzetnek” minősülhessen.
88. Következésképpen annak érdekében, hogy hasznos választ lehessen adni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés második részére, néhány általános módszertani útmutatóra korlátozom elemzésem.
89. Az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontjával összefüggésében a „megkülönböztetés nélküli erőszak” és a „fegyveres konfliktushelyzet” fogalmak szorosan kapcsolódnak egymáshoz: a második lényegében az első keretének meghatározására szolgál.
90. Ezenkívül az NHJ‑tól eltérően, ahol a belső vagy nemzetközi fegyveres konfliktushelyzet fennállása önmagában meghatározza a védelmi rendszer alkalmazását, az elismerési irányelv 2. cikkének e) pontjával együttesen értelmezett 15. cikkének c) pontja értelmében vett kiegészítő védelem intézménye alkalmazásának döntő feltétele azon veszély, amelynek a kérelmező a származási országában fennálló általános erőszak miatt van kitéve.
91. Következésképpen e rendelkezések összefüggésében az erőszak mértékére és az abból eredő, a kérelmezőt fenyegető veszélyre vonatkozó vizsgálat központi szerepet tölt be, míg az ezen erőszak eredetét képező tények azonosítása és minősítése kisebb jelentőségű.
92. Következésképpen az elismerési irányelv 2. cikkének e) pontjával együttesen értelmezett 15. cikke c) pontjának alkalmazása nem zárható ki mindössze amiatt, hogy a kérelmező származási országában fennálló helyzet nem felel meg az NHJ‑ban vagy az érintett tagállamban a belső fegyveres konfliktushelyzet fogalmának meghatározásához használt valamennyi kritériumnak. Nem tekinthetők tehát e rendelkezések hatálya alól automatikusan kizártnak azok a helyzetek, amelyekben például a fegyveres erőszakot egyoldalúan alkalmazzák, a hadviselő felek nem rendelkeznek az NHJ‑ban megkövetelt szervezettségi fokkal vagy nem ellenőriznek területet, a kormányzati erők nem avatkoznak be a konfliktusba, nem áll fenn az NHJ értelmében vett „elhúzódó összecsapás”, a konfliktus a végső szakaszba fordul, továbbá az NHJ szerint a helyzet a „belső zavargások” vagy a „belső feszültségek” fogalma alá tartozik.(66)
93. E helyzetek mindegyike tartozhat az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontja alá, ha a megkülönböztetés nélküli erőszaknak az érintett harmadik országbeli mértéke a kiegészítő védelem iránti kérelem elbírálásakor olyan szintet ér el, hogy hazatelepülés esetén a kérelmező élete vagy sértetlensége tényleges veszélynek van kitéve. Ezen értékelést a Bíróság által a fent hivatkozott Elgafaji‑ügyben hozott ítélet 39. pontjában adott pontosítás figyelembevételével kell elvégezni, vagyis „adott esetben minél inkább tudja a kérelmező bizonyítani a konkrétan a személyes helyzetére jellemző tényezők miatti érintettségét, annál kisebb mértékű lesz a kiegészítő védelemre való jogosultsághoz megkövetelt megkülönböztetés nélküli erőszak.”
94. A javasolt értelmezés olyan megközelítést tükröz, amely láthatóan a fent hivatkozott Elgafaji‑ügyben hozott ítéletből bontakozhat ki, amelyben a Bíróság – amelyet az elismerési irányelv 15. cikkének c) pontja értelmében vett „egyedi fenyegetettség” fogalom értelmezésére kértek – kifejezett és közvetlen kapcsolatot állapított meg egyrészt azon veszély, amelyet a kiegészítő védelmet kérő visel az e cikkben meghatározott sérelmek elszenvedésével kapcsolatban, másrészt a folyamatban lévő fegyveres konfliktushelyzetet jellemző megkülönböztetés nélküli erőszak mértéke között.(67) Ugyanezen értelmezési gondolatmenetet követik egyes tagállamok – nevezetesen Hollandia és az Egyesült Királyság, amelyek az említett, Elgafaji‑ügyben hozott ítélet nyomán változtattak korábbi gyakorlataikon(68) – hatáskörrel rendelkező hatóságai és bíróságai, valamint a láthatóan a Bizottság is az elismerési irányelv átdolgozására vonatkozó javaslat indokolásában.(69)
95. Ez alapján arra a következtetésre jutok, hogy a tárgyaláson hangsúlyozott azon körülmény, hogy az elismerési irányelv a minimális harmonizáció célját követi, nem vezetheti a Bíróságot arra, hogy e rendelkezések megszorító értelmezését részesítse előnyben, különösen ha a kiegészítő védelmi rendszer hatályának meghatározásához alkalmazott fogalmak terjedelmének megállapításáról van szó.
96. Ugyanakkor e fogalmakat azon humanitárius megfontolások figyelembevételével kell értelmezni, amelyekből e rendszer ered, amely az emberi méltóság és az emberi jogok tiszteletben tartása azon értékeinek kifejeződése, amelyeken az EUSZ 2. cikk értelmében az Unió alapul.
V – Végkövetkeztetések
97. A fenti megfontolások összességére tekintettel javaslom, hogy a Bíróság a Conseil d’État által előterjesztett kérdésre az alábbi választ adja:
A harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29‑i 2004/83/EK tanácsi irányelv 2. cikkének e) pontjával együttesen értelmezett 15. cikkének c) pontját úgy kell értelmezni, hogy:
– a kiegészítő védelmet kérő élete vagy sértetlensége elleni súlyos és egyedi veszély fennállása nem függ attól a feltételtől, hogy a származási országában, illetve hontalan személyek esetében a korábbi szokásos tartózkodási hely szerinti országban fennálló helyzet a nemzetközi humanitárius jog, és különösen az 1949. augusztus 12‑i négy genfi egyezmény – vagyis a hadra kelt fegyveres erők sebesültjei és betegei helyzetének javításáról szóló I. egyezmény, a tengeri haderők sebesültjei, betegei és hajótöröttei helyzetének javításáról szóló II. egyezmény, a hadifoglyokkal való bánásmódról szóló III. egyezmény és a polgári lakosság háború idején való védelméről szóló IV. egyezmény – közös 3. cikke értelmében vett belső fegyveres konfliktushelyzetnek minősüljön;
– az ilyen veszélyek fennállását a kérelmező származási országában, illetve hontalan személyek esetében a korábbi szokásos tartózkodási hely szerinti országban a kiegészítő védelem iránti kérelem elbírálásakor fennálló helyzetet jellemző, megkülönböztetés nélküli erőszak mértékének függvényében kell értékelni.