РЕШЕНИЕ НА СЪДА (пети състав)
11 декември 2014 година(*)
„Преюдициално запитване — Визи, убежище, имиграция и други политики, свързани със свободното движение на хора — Директива 2008/115/ЕО — Връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни — Принцип на спазване на правото на защита — Право на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна да бъде изслушан преди приемането на решение, което може да засегне неговите интереси — Решение за връщане — Право на изслушване преди приемането на решението за връщане — Съдържание на това право“
По дело C‑249/13
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tribunal administratif de Pau (Франция) с акт от 30 април 2013 г., постъпил в Съда на 6 май 2013 г., в рамките на производство по дело
Khaled Boudjlida
срещу
Préfet des Pyrénées-Atlantiques,
СЪДЪТ (пети състав),
състоящ се от: T. von Danwitz, председател на състава, C. Vajda, A. Rosas (докладчик), E. Juhász и D. Šváby, съдии,
генерален адвокат: M. Wathelet,
секретар: V. Tourrès, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 май 2014 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за г‑н Boudjlida, от M. Massou dit Labaquère и M. Zouine, avocats,
– за френското правителство, от G. de Bergues, D. Colas и F.‑X. Bréchot, както и от B. Beaupère-Manokha, в качеството на представители,
– за нидерландското правителство, от J. Langer и M. Bulterman, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от M. Condou-Durande и D. Maidani, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 25 юни 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (ОВ L 348, стр. 98), както и на правото на изслушване във всяко производство.
2 Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Boudjlida, незаконно пребиваващ алжирски гражданин, и Préfet des Pyrénées-Atlantiques (префект на департамент Атлантически Пиринеи) по повод решението на последния от 15 януари 2013 г., с което на г‑н Boudjlida е наложено задължение за напускане на територията на Франция, даден е 30-дневен срок за доброволно напускане и като страна по местоназначение е определен Алжир (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображения 4, 6 и 24 от Директива 2008/115 гласят следното:
„(4) Следва да се установят ясни, прозрачни и справедливи правила с цел установяване на ефективна политика на връщане като необходим елемент на една добре ръководена миграционна политика.
[…]
(6) Държавите членки следва да следят за това прекратяването на незаконния престой на граждани на трети страни да се извършва по справедлива и прозрачна процедура. В съответствие с общите принципи на законодателството на ЕС, решенията съгласно настоящата директива следва да се вземат индивидуално и въз основа на обективни критерии, което означава, че незаконният престой не следва да е единственото обстоятелство, което трябва да се вземе предвид. […]
[…]
(24) Настоящата директива зачита основните права и спазва признатите принципи, и по-специално от Хартата за основните права на Европейския съюз [наричана по-нататък „Хартата“]“.
4 Член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет“, предвижда:
„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.
5 Член 2, параграф 1 от посочената директива гласи:
„Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка“.
6 Съгласно член 3 от Директива 2008/115, озаглавен „Определения“:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
2) „незаконен престой“ е всяко присъствие на територията на държава членка на гражданин на трета страна, който не отговаря или е престанал да отговаря на условията за […] влизане, престой или пребиваване в тази държава членка;
[…]
4) „решение за връщане“ е административно или съдебно решение или друг акт, което определя или обявява за незаконен престоя на гражданин на трета страна и налага или постановява задължение за връщане;
[…]“.
7 Член 5 от тази директива, озаглавен „Принцип на „забрана за връщане“, висши интереси на детето, семеен живот и здравословно състояние“, гласи:
„При прилагането на настоящата директива държавите членки надлежно вземат предвид:
a) висшите интереси на детето;
б) семейния живот;
в) здравословното състояние на засегнатия гражданин на трета страна,
и спазват принципа на „забрана за връщане“.
8 Член 6 от същата директива, озаглавен „Решение за връщане“, гласи:
„1. Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.
2. От граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка и притежават валидно разрешение за пребиваване или друго разрешение, даващо право на престой, което е издадено от друга държава членка, се изисква незабавно да отидат на територията на тази друга държава членка. В случай че засегнатият гражданин на трета страна не се съобрази с това изискване или когато незабавното напускане на гражданина на трета страна се налага поради основания, свързани с обществения ред или националната сигурност, се прилага параграф 1.
3. Държавата членка може да се въздържи от издаване на решение за връщане на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на нейна територия, ако засегнатият гражданин на трета страна бъде приет обратно от друга държава членка въз основа на двустранни споразумения или договорености, които са действащи към датата на влизане в сила на настоящата директива. В този случай държавата членка, която е приела обратно засегнатия гражданин на трета страна, прилага параграф 1.
4. Държавите членки могат във всеки един момент да вземат решение да предоставят на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, самостоятелно разрешение за пребиваване или друго разрешение, което дава право на престой, поради хуманни, хуманитарни или други причини. В този случай не се издава решение за връщане. В случай, че решение за връщане вече е издадено, то се оттегля или се спира изпълнението му за срока на валидност на разрешението за пребиваване или на друго разрешение, с което се дава право на престой.
5. Ако по отношение на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на територията на държава членка, е образувана процедура за подновяване на разрешение за пребиваване или друго разрешение, предоставящо право на престой, държавата членка разглежда възможността да се въздържи от издаване на решение за връщане до приключване на процедурата, без да се засяга параграф 6.
6. Настоящата директива не препятства държавите членки да приемат решение за прекратяване на законния престой, заедно с решение за връщане и/или решение за извеждане и/или забрана за влизане в рамките на едно административно или съдебно решение или акт, съгласно националното им законодателство, без да се засягат процедурните гаранции, предвидени в глава III и в други приложими разпоредби на общностното и националното законодателство“.
9 Член 7 от Директива 2008/115, озаглавен „Доброволно напускане“, гласи:
„1. В решението за връщане се предвижда подходящ срок за доброволно напускане с продължителност от седем до тридесет дни, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2 и 4. […]
2. При необходимост държавите членки удължават срока за доброволно напускане с достатъчен период, като вземат предвид конкретните обстоятелства във всеки отделен случай, като например продължителност на престоя, наличието на посещаващи училище деца и наличието на други семейни и социални връзки.
[…]“.
10 Член 12, параграфи 1 и 2 от Директива 2008/115, озаглавен „Формуляр“, гласи:
„1. Решенията за връщане и — в случай че бъдат издадени — решенията за забрана за влизане и решенията за извеждане се издават в писмена форма и посочват фактическите и правните основания, както и информация относно съществуващите правни средства за защита.
[…]
2. Държавите членки осигуряват, при поискване, писмен или устен превод на основните елементи на решенията, свързани с връщане, както е посочено в параграф 1, включително информация относно съществуващите правни средства за защита, на език, който гражданинът на трета страна разбира или който основателно може да се предполага, че разбира“.
11 Член 13 от тази директива, озаглавен „Средства за защита“, предвижда:
„1. Засегнатият гражданин на трета страна има право на ефективни средства за защита, които му позволяват да обжалва или да иска преразглеждане на решенията, свързани с връщане, посочени в член 12, параграф 1, пред компетентен съдебен или административен орган, или пред компетентен орган, съставен от членове, които са безпристрастни и чиято независимост е гарантирана.
[…]
3. Засегнатият гражданин на трета страна има възможност да получи правни съвети, представителство и, когато е необходимо, езикова помощ.
4. Държавите членки гарантират, че необходимата юридическа консултация и/или процесуално представителство се предоставят безплатно при поискване в съответствие със съответното национално законодателство или правила относно правната помощ, и могат да предвидят по отношение на тези безплатна юридическа консултация и/или процесуално представителство да се прилагат условията, посочени в член 15, параграфи 3—6 от Директива 2005/85/ЕО“.
Френското право
12 Съгласно член L. 511‑1 от Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Кодекс за влизането и пребиваването на чужденците и за правото на убежище), изменен с Loi n° 2011‑672, du 16 juin 2011, relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité (Закон № 2011‑672 от 16 юни 2011 г. за имиграцията, интеграцията и гражданството, JORF от 17 юни 2011 г., стр. 10290, наричан по-нататък „Ceseda“):
„I. Административният орган може да наложи задължение за напускане на територията на Франция на чужденец, който не е гражданин на държава — членка на Европейския съюз, […] и не е член на семейството на такъв гражданин по смисъла на член L. 121‑1, точки 4 и 5, в следните случаи:
[…]
4° Ако чужденецът не подаде молба за подновяване на разрешението си за временно пребиваване и остане на територията на Франция след изтичането на срока на това разрешение;
[…]
Решението, с което се налага задължение за напускане на територията на Франция, се мотивира. В случаите по точки 3 и 5 от този параграф не е необходимо да се излагат отделни мотиви, извън изложените в решението относно пребиваването, освен когато трябва да се изложат мотиви за прилагането на параграфи II и III.
В решението, с което се налага задължение за напускане на територията на Франция, се определя страна по местоназначение, в която да бъде изпратен чужденецът в случай на принудително изпълнение.
II. Чужденецът разполага с 30-дневен срок за изпълнение на наложеното му задължение за напускане на територията на Франция, считано от датата на уведомяването му за решението, с което то е наложено, като с оглед на изпълнението може да поиска съдействие за завръщането си в своята страна по произход. Административният орган може по изключение, като отчете личното положение на чужденеца, да предостави срок за доброволно напускане, по-дълъг от [30] дни.
[…]“.
13 Член L. 512‑1 от Ceseda гласи:
„Чужденец, на когото е наложено задължение за напускане на територията на Франция и е даден предвиденият в член L. 511‑1, параграф II, първа алинея срок за доброволно напускане, може в [30‑] дневен срок от уведомяването му за решението, с което е наложено задължението за напускане, да поиска от административния съд да отмени това решение, както и евентуално съпровождащото го решение относно престоя, решение за определяне на страна по местоназначение и решение за забрана за връщане на територията на Франция. […]
Чужденецът може да поиска да му бъде предоставена правна помощ най-късно при подаването на жалбата за отмяна. Административният съд се произнася в тримесечен срок, считано от датата, на която е сезиран.
[…]“.
14 Член L. 512‑3, втора алинея от Ceseda гласи:
„Задължението за напускане на територията на Франция не подлежи на принудително изпълнение до изтичане на срока за доброволно напускане, или до изтичането на [48] часа от уведомяването по административен ред, ако не е даден никакъв срок, или до произнасянето на административния съд, ако той е бил сезиран. Чужденецът се уведомява за това с писменото съобщение за решението, с което му е наложено задължение за напускане на територията на Франция“.
15 Член L. 742‑7 от Ceseda гласи:
„Чужденец, на когото окончателно е отказано предоставянето на статут на бежанец или на субсидиарна закрила и който не може да получи разрешение да остане на територията на Франция на друго основание, трябва да я напусне, като в противен случай по отношение на него се приемат мярка за извеждане по дял I от книга V и евентуално санкции по дял II, глава I от книга VI“.
16 Член 24 от Loi n° 2000‑321, du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration (Закон №°2000‑321 от 12 април 2000 г. за правата на гражданите в отношенията им с администрацията, JORF от 13 април 2000 г., стр. 5646) предвижда:
„Освен в случаите, когато се постановяват по молба, индивидуалните решения, които съгласно членове 1 и 2 от Закон № 79‑587 от 11 юли 1979 г. за мотивирането на административните актове и подобряването на отношенията между администрацията и обществеността трябва да бъдат мотивирани, се приемат едва след като на заинтересованото лице бъде дадена възможност да представи писмено становище, и евентуално, при направено искане в този смисъл — и устно становище. Лицето може да ползва адвокатска помощ или да бъде представлявано от пълномощник по свой избор. Административният орган не е длъжен да удовлетвори молби за изслушване, които поради своя брой, повторяемост или системен характер представляват злоупотреба с права.
Разпоредбите на предходната алинея не се прилагат:
[…]
3° По отношение на решения, за които законът предвижда специално състезателно производство.
[…]“.
17 С постановено по спорно производство становище от 19 октомври 2007 г. Conseil d’État (Държавен съвет) приема, че в съответствие с член 24, точка 3 от Закон № 2000‑321 от 12 април 2000 г. за правата на гражданите в отношенията им с администрацията член 24 от този закон не се прилага за решенията, с които се налага задължение за напускане на територията на Франция, тъй като волята на законодателя е била да уреди изцяло административното и съдебното производство по приемането и изпълнението на тези решения, като предвиди в Ceseda конкретни процесуални гаранции.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
18 Г‑н Boudjlida, гражданин на Алжир, пристига във Франция на 26 септември 2007 г., за да следва в университет. Той пребивава законно на територията на Франция по силата на разрешение за пребиваване с отбелязване „учащ“, което е подновявано ежегодно. Последното подновяване е за периода от 1 ноември 2011 г. до 31 октомври 2012 г.
19 Г‑н Boudjlida не иска подновяване на последното си разрешение за пребиваване, нито издаване на ново разрешение за пребиваване.
20 Въпреки че е незаконно пребиваващ на територията на Франция, на 7 януари 2013 г. г‑н Boudjlida подава молба за регистриране като самостоятелно заето лице в Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Съюз за събиране на социалноосигурителни вноски и вноски за семейни помощи) с оглед на създаването на микропредприятие в областта на инженеринга.
21 На срещата, насрочена в посочената организация на 15 януари 2013 г., г‑н Boudjlida, като незаконно пребиваващ, е поканен да се яви същия ден или на следващия сутрин в служба „Гранична полиция“ за разглеждане на законността на пребиваването му.
22 На 15 януари 2013 г. г‑н Boudjlida се явява доброволно в служба „Гранична полиция“, където е изслушан във връзка с положението му от гледна точка на правото на пребиваване във Франция.
23 По време на разговора, който продължава 30 минути, са му зададени въпроси относно молбата му за регистрация като самостоятелно заето лице, обстоятелствата около пристигането му във Франция на 26 септември 2007 г., условията на пребиваването му като учащ след тази дата, семейното му положение, както и относно това дали е съгласен да напусне територията на Франция, ако префектът приеме решение в този смисъл.
24 След изслушването, на 15 януари 2013 г. Préfet des Pyrénées-Atlantiques приема обжалваното решение на основание член L. 511‑1 от Ceseda. Г‑н Boudjlida е уведомен за възможностите и сроковете за обжалване на това решение.
25 На 18 февруари 2013 г. г‑н Boudjlida подава пред Tribunal administratif de Pau жалба за отмяна на посоченото решение. Най-напред той изтъква, че процедурата по приемане на решението е нередовна, тъй като, в нарушение на общите принципи на правото на Съюза, в рамките на тази процедура не е могъл да упражни правото си да бъде надлежно изслушан. По-нататък посочва, че обжалваното решение е опорочено от грешка при прилагането на правото, тъй като предвид интегрирането му, следването му в университет, обстоятелството, че двама от чичовците му, които са университетски преподаватели, са във Франция, се накърнява непропорционално личният му живот. Накрая заявява, че 30-дневният срок за доброволно напускане, определен с решението, е твърде кратък за човек, който се намира в страната от повече от пет години.
26 Préfet des Pyrénées-Atlantiques поддържа, че посоченото решение е законосъобразно, като изтъква, че г‑н Boudjlida не е поискал в съответствие с разпоредбите на Ceseda подновяване на последното си разрешение за пребиваване в рамките на двата месеца, предхождащи изтичането на срока на това разрешение, поради което към датата на приемане на обжалваното решение е бил незаконно пребиваващ. Правото на г‑н Boudjlida да бъде изслушан било спазено и обжалваното решение било достатъчно мотивирано както от фактическа, така и от правна страна. Освен това не била допусната каквато и да е грешка при прилагане на правото. Всъщност налагането на задължение за напускане на територията на Франция било обосновано, когато, както в главното производство, заинтересованото лице, гражданин на трета страна, е незаконно пребиваващо. Освен това, след като семейните връзки на г‑н Boudjlida във Франция не са по-силни отколкото тези в страната му по произход, не се накърнявало непропорционално правото му на личен и семеен живот. Също така на г‑н Boudjlida бил предоставен общият срок за изпълнението на това задължение, който бил достатъчен, след като не е изтъкнато нито едно особено обстоятелство, обосноваващо предоставянето на по-дълъг срок.
27 При тези обстоятелства Tribunal administratif de Pau решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) a) Какво е съдържанието на определеното в член 41 от [Хартата] право на изслушване в случай на незаконно пребиваващ чужденец, който е гражданин на трета държава и по отношение на когото трябва да се приеме решение за връщане?
б) По-специално включва ли това право правото да му се предостави възможност да анализира всички изтъквани срещу него обстоятелства във връзка с неговото право на пребиваване, да изложи устно или писмено своето становище след достатъчен срок за размисъл и да се възползва от помощта на избран от него повереник?
2) Трябва ли при необходимост това съдържание да се измени или ограничи с оглед на целта от общ интерес на политиката за връщане, изложена в Директива [2008/115]?
3) При утвърдителен отговор, какви са измененията, които трябва да бъдат допуснати, и в съответствие с какви критерии те следва да се определят?“.
По първия въпрос
28 С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали когато става въпрос за незаконно пребиваващ гражданин на трета страна, по отношение на когото трябва да се приеме решение за връщане, правото на изслушване във всяко производство трябва да се тълкува в смисъл, че включва правото да получи възможност да анализира всички изтъквани срещу него обстоятелства, на които компетентният национален орган възнамерява да основе това решение, правото да има достатъчен срок за размисъл, преди да изложи своето становище и правото да се ползва от помощта на избран от него повереник при изслушването.
29 Най-напред трябва да се посочи, че в глава III, озаглавена „Процедурни гаранции“, Директива 2008/115 определя изискванията за форма, на които трябва да отговарят решенията за връщане, като по-специално изискването да бъдат в писмена форма и това да бъдат мотивирани, и задължава държавите членки да осигурят ефективни правни средства за защита срещу тези решения. Тази директива обаче не уточнява дали и при какви условия трябва да се осигури зачитането на правото на гражданите на трети страни да бъдат изслушани преди приемането по отношение на тях на решение за връщане (вж. в този смисъл решение Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, т. 40 и 41).
30 Доколкото, когато споменава правото на изслушване в първия си въпрос, запитващата юрисдикция посочва член 41 от Хартата, важно е да се напомни, че съгласно постоянната практика на Съда зачитането на правото на защита е основен принцип на правото на Съюза, а правото на изслушване във всяко производство е неразделна част от този принцип (решения Kamino International Logistics, C‑129/13, EU:C:2014:2041, т. 28, както и Mukarubega, EU:C:2014:2336, точка 42).
31 Правото на изслушване във всяко производство понастоящем е закрепено не само в членове 47 и 48 от Хартата, които гарантират зачитането на правото на защита и правото на справедлив процес във всяко съдебно производство, но и в член 41 от Хартата, който гарантира правото на добра администрация. Параграф 2 от този член 41 предвижда, че правото на добра администрация включва по-специално правото на всяко лице да бъде изслушвано, преди срещу него да бъде предприета индивидуална мярка, която би имала неблагоприятни последици по отношение на него (решения Kamino International Logistics, EU:C:2014:2041, т. 29, както и Mukarubega, EU:C:2014:2336, точка 43).
32 Както Съдът напомня в точка 67 от решение YS и др. (C‑141/12 и C‑372/12, EU:C:2014:2081), от текста на член 41 от Хартата ясно следва, че негови адресати са не държавите членки, а единствено институциите, органите, службите и агенциите на Съюза (вж. в този смисъл решение Cicala, C‑82/10, EU:C:2011:868, т. 28).
33 Следователно лицето, което е подало молба за издаване на разрешение за пребиваване, не може да черпи от член 41, параграф 2, буква а) от Хартата право да бъде изслушано във всяко производство, свързано с неговата молба (решение Mukarubega, EU:C:2014:2336, т. 44).
34 Това право обаче е съставна част от зачитането на правото на защита, основен принцип в правото на Съюза (решение Mukarubega, EU:C:2014:2336, т. 45).
35 Ето защо, за да се отговори на първия въпрос, правото на изслушване във всяко производство трябва да се тълкува предвид прилагането му в контекста на Директива 2008/115, и по-специално на член 6 от нея.
36 Правото на изслушване гарантира на всяко лице възможността да изрази полезно и резултатно становището си в административното производство, преди приемането на каквото и да е решение, което може да засегне неблагоприятно интересите му (вж. по-специално решения M., EU:C:2012:744, т. 87 и цитираната съдебна практика, както и Mukarubega, EU:C:2014:2336, т. 46).
37 Съгласно практиката на Съда целта на правилото, че на адресата на увреждащо решение трябва да бъде предоставена възможност да изложи своето становище преди приемането на решението, е да позволи на компетентния орган да отчете надлежно всички релевантни обстоятелства. С оглед на осигуряването на ефективна защита на съответното лице това правило има за цел по-конкретно да му даде възможност да поправи грешка или да изтъкне свързани с личното му положение обстоятелства, които могат да са основания за това решението да бъде прието, да не бъде прието или да има определено съдържание (вж. решения Sopropé, EU:C:2008:746, т. 49 и Mukarubega, EU:C:2014:2336, т. 47).
38 Посоченото право налага на администрацията да отдели цялото необходимо внимание на така представеното становище на заинтересованото лице, като разглежда внимателно и безпристрастно всички релевантни за случая обстоятелства и като мотивира подробно решението си (вж. решения Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, т. 14 и Sopropé, EU:C:2008:746, т. 50), като по този начин задължението за излагане в решението на мотиви, които са достатъчно специфични и конкретни, за да позволят на заинтересованото лице да разбере причините за отхвърляне на молбата му, произтича от принципа на зачитане на правото на защита (решение M., EU:C:2012:744, т. 88).
39 В съответствие с практиката на Съда зачитането на правото на изслушване е задължително, дори когато приложимата правна уредба не предвижда изрично такова изискване (вж. решения Sopropé, EU:C:2008:746, т. 38; M., EU:C:2012:744, т. 86, както и G. и R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, т. 32).
40 Ето защо при приемането на решения, попадащи в приложното поле на правото на Съюза, административните органи на държавите членки по принцип са длъжни да зачитат правото на защита на адресатите на решенията, когато последните засягат осезаемо техните интереси (решение G. и R., EU:C:2013:533, т. 35).
41 Когато в правото на Съюза не са определени нито условията, при които трябва да се гарантира правото на защита на незаконно пребиваващите граждани на трети страни, нито последствията от нарушаването на това право, тези условия и тези последствия се уреждат от националното право, доколкото приетите във връзка с това разпоредби са от същия порядък като разпоредбите, приложими за частноправните субекти в сходни положения, уредени от националното право (принцип на равностойност), и не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (решение Mukarubega, EU:C:2014:2336, т. 51 и цитираната съдебна практика).
42 Тези изисквания за равностойност и за ефективност са израз на общото задължение на държавите членки да гарантират зачитането на правото на защита, което правните субекти черпят от правото на Съюза, по-конкретно що се отнася до определянето на процесуалните правила (решение Mukarubega, EU:C:2014:2336, т. 52 и цитираната съдебна практика).
43 Пак съгласно постоянната практика на Съда обаче основните права, каквото е зачитането на правото на защита, не представляват безусловни прерогативи и могат да бъдат предмет на ограничения, при условие че последните действително отговарят на преследвани от разглежданата мярка цели от общ интерес и не съставляват с оглед на преследваната цел прекомерно и недопустимо засягане на така гарантираните права (решения Alassini и др., C‑317/08—C‑320/08, EU:C:2010:146, т. 63, G. и R., EU:C:2013:533, т. 33, както и Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, т. 84).
44 Тъй като запитващата юрисдикция се пита какво е съдържанието на правото на изслушване в контекста на Директива 2008/115, първо следва да се припомнят следните общи съображения.
45 Редът и условията за упражняване на правото на изслушване на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна преди приемане на решение за връщане трябва да се преценяват в светлината на целта на Директива 2008/115, а именно ефективното връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни в страните им по произход (вж. в този смисъл решение Achughbabian, C‑329/11, EU:C:2011:807, т. 30).
46 Според постоянната практика на Съда, след като веднъж бъде установено, че лицето е незаконно пребиваващо, компетентните национални органи трябва, по силата на член 6, параграф 1 от Директива 2008/115, при съобразяване с предвидените в член 6, параграфи 2—5 от нея изключения, да приемат решение за връщане (вж. в този смисъл решения El Dridi, EU:C:2011:268, т. 35, Achughbabian, EU:C:2011:807, т. 31 и Mukarubega, EU:C:2014:2336, т. 57).
47 Така целта на правото на изслушване преди приемането на решение за връщане е да се позволи на заинтересованото лице да изрази становище по законността на пребиваването си и по евентуалното прилагане на изключенията от член 6, параграф 1 от посочената директива, предвидени в член 6, параграфи 2—5 от нея.
48 По-нататък, както посочва генералният адвокат в точка 64 от заключението си, съгласно член 5 от Директива 2008/115, озаглавен „Принцип на „забрана за връщане“, висши интереси на детето, семеен живот и здравословно състояние“, когато прилагат тази директива, държавите членки следва, от една страна, надлежно да вземат предвид висшите интереси на детето, семейния живот, здравословното състояние на съответния гражданин на трета страна, а от друга страна, да спазват принципа на забраната за връщане.
49 От това следва, че когато възнамерява да приеме решение за връщане, компетентният национален орган непременно трябва да изпълни наложените с член 5 от Директива 2008/115 задължения и да изслуша заинтересованото лице в тази връзка.
50 В това отношение заинтересованото лице трябва да сътрудничи на компетентния национален орган по време на изслушването, за да предостави цялата релевантна информация във връзка с личното си и семейно положение, и по-конкретно тази, която може да е довод срещу приемането на решение за връщане.
51 Накрая, правото на изслушване преди приемането на решение за връщане предполага задължение за компетентните национални органи да предоставят на заинтересованото лице възможност да изрази становище по условията за връщането си, а именно срокът за заминаване и доброволният или принудителен характер на връщането. Това следва по-специално от член 7 от Директива 2008/115, който в параграф 1 предвижда подходящ срок от седем до тридесет дни за доброволно напускане на територията на страната, който съгласно параграф 2 от този член държавите членки са длъжни при необходимост да продължат с достатъчен период, като вземат предвид конкретните обстоятелства във всеки отделен случай, като например продължителност на престоя, наличието на посещаващи училище деца и наличието на други семейни и социални връзки.
52 На второ място следва да се разгледа по-специално въпросът дали за незаконно пребиваващ гражданин на трета страна правото на изслушване при прилагането му в контекста на Директива 2008/115, и по-специално на член 6 от нея, включва правото той да анализира всички изтъквани срещу него обстоятелства, на които компетентният национален орган възнамерява да основе решението си, което предполага националната администрация да го е уведомила предварително за тях и да му е дала достатъчен срок за размисъл, за да се подготви за изслушването, както и правото да се възползва от помощта на избран от него повереник.
53 Що се отнася, на първо място, до уведомяването от компетентния национален орган, преди вземането на решение за връщане, за намерението му да вземе такова решение и за обстоятелствата, на които възнамерява да основе това решение, и до предоставянето на срок за размисъл на заинтересованото лице, е важно най-напред да се посочи, че Директива 2008/115 не въвежда такава състезателна процедура.
54 По-нататък в точка 60 от решение Mukarubega (EU:C:2014:2336) Съдът приема, че като се има предвид, че решението за връщане по силата на Директива 2008/115 е тясно свързано с установяването на незаконния характер на пребиваването, правото на лицето да бъде изслушано нe би могло да бъде тълкувано в смисъл, че когато компетентният национален орган възнамерява да приеме едновременно решение, с което пребиваването сe обявява за незаконно, и решение за връщане, този орган трябва непременно да изслуша заинтересованото лице по начин, по който да му позволи да изложи своето виждане конкретно по последното решение, след като лицето вече е имало възможност полезно и резултатно да изрази становището си във връзка с незаконността на своя престой и изведени от националното право съображения срещу приемането на решение за връщане от посочения орган.
55 Следователно правото на лицето да бъде изслушано преди вземането на решение за връщане трябва да се тълкува не в смисъл, че посоченият орган е длъжен преди изслушването, което се провежда с оглед на приемането на решение за връщане, да предупреди лицето за намерението си да приеме такова решение, да му предостави доказателствата, върху които възнамерява да основе решението си, и да му остави срок за размисъл, преди да потърси становището му, а в смисъл, че този гражданин на трета страна трябва да има възможност полезно и резултатно да изложи становището си във връзка с незаконността на своя престой и изведени от националното право съображения срещу приемането на решение за връщане от посочения орган.
56 Важно е обаче да се отбележи, както посочва генералният адвокат в точка 69 от заключението си, че от това трябва да бъде допуснато изключение, в случай че не е разумно да се приеме, че гражданинът на трета страна може да предполага кои са изтъкваните срещу него обстоятелства, или ако обективно той би могъл да даде отговор едва след извършването на определени проверки или постъпки по-специално с оглед на снабдяването с доказателства.
57 При всяко положение, както посочва Европейската комисия, ако желае, съответният незаконно пребиваващ гражданин на трета страна ще има възможност да оспори в съдебно производство извършената от администрацията преценка на неговото положение.
58 Всъщност член 12, параграф 1 от Директива 2008/115, който е включен в глава III, уреждаща процедурните гаранции, установява за държавите членки задължение да издават решенията за връщане в писмена форма и да посочват в тях фактическите и правните основания и съществуващите правни средства за защита. Основните елементи на посочените решения се превеждат устно или писмено при условията на член 12, параграф 2 от тази директива. Тези гаранции в съчетание с гаранциите, изведени от правото на ефективни средства за защита, предвидено в член 13 от посочената директива, осигуряват закрилата и защитата на заинтересованото лице по отношение на решение с неблагоприятни за него последици.
59 От гореизложеното следва, че правото на изслушване преди вземането на решение за връщане трябва да даде възможност на националната администрация да проучи преписката, за да вземе решение при пълно познаване на фактите и да го мотивира надлежно, така че при необходимост заинтересованото лице да може действително да упражни своето право на жалба.
60 В случая, разглеждан в главното производство, от протокола от изслушването на г‑н Boudjlida от служба „Гранична полиция“ се установява, че на 15 януари 2013 г. той е бил поканен да се яви в тази служба било на същия ден, било на следващата сутрин, за „разглеждане на [неговото] право на пребиваване“. С доброволното си явяване сам на същия ден в посочената служба г‑н Boudjlida се е отказал от еднодневния срок, който му е бил предоставен, за да потърси помощ от адвокат.
61 От този протокол следва също, че г‑н Boudjlida е знаел, че разрешението му за пребиваване е изтекло на 31 октомври 2012 г., и че също така му е било известно, че след като не е подал молба за подновяване на разрешението си за пребиваване, считано от тази дата е незаконно пребиваващ във Франция. Освен това в полицията г‑н Boudjlida е изрично уведомен за възможността да се приеме решение за връщането му и е запитан дали би приел да напусне територията на Франция, ако бъде прието такова решение. На този въпрос г‑н Boudjlida отговаря, че е съгласен „да изчака в приемната отговора на префектурата в гр. По, с който може да бъде поканен да напусне страната, да бъде настанен в център за задържане или да бъде поканен да узакони положението си“.
62 Следователно г‑н Boudjlida е бил информиран за причината за изслушването и са му били известни обстоятелствата, във връзка с които ще бъде изслушан, както и евентуалните последици от изслушването. Освен това изслушването несъмнено е било проведено за получаване на релевантни и необходими за прилагането на Директива 2008/115 сведения и при зачитане на правото на изслушване на заинтересованото лице.
63 Всъщност по време на разговора в полицията г‑н Boudjlida е бил изслушан по-специално във връзка с неговата самоличност, гражданство, семейно положение, незаконното му пребиваване във Франция, административните постъпки, които е предприел в опит да узакони пребиваването си, общата продължителност на пребиваването му във Франция, предишните му разрешения за пребиваване, следването му в университет и трудовия му стаж, средствата, с които разполага, семейното му положение във Франция и в Алжир. Накрая е попитан дали би приел да напусне територията на Франция, ако Préfet des Pyrénées-Atlantiques вземе решение в този смисъл. Освен това, доколкото е бил изслушан по-специално във връзка с продължителността на пребиваването му във Франция, следването му във Франция и семейните му връзки във Франция, г‑н Boudjlida е имал възможност полезно и резултатно да изложи становището си както относно своя семеен живот в съответствие с член 5, буква б) от Директива 2008/115, така и относно евентуалното прилагане на критериите, позволяващи да се удължи срокът за доброволно напускане съгласно член 7, параграф 2, и така — относно условията за връщането.
64 Що се отнася, на второ място, до въпроса дали правото на изслушване в контекста на Директива 2008/115 включва правото да се ползва помощта на адвокат при изслушването, следва да се посочи, че член 13 от тази директива предвижда право на правна помощ едва за етапа след приемането на решение за връщане, и то само при обжалването на такова решение пред компетентен съдебен или административен орган, или пред компетентен орган, съставен от членове, които са безпристрастни и чиято независимост е гарантирана. В съответствие с параграф 4 от този член 13 при поискване на заинтересованото лице се предоставя безплатна правна помощ.
65 Незаконно пребиващият гражданин на трета страна обаче винаги може на свои разноски да ангажира адвокат, който да го подпомага при изслушването му от компетентните национални органи, при условие че упражняването на това право не пречи на гладкото протичане на процедурата за връщане и не застрашава ефективното прилагане на посочената директива.
66 Установява се, че в случая, разглеждан в главното производство, г‑н Boudjlida не е поискал да бъде подпомаган от адвокат при изслушването.
67 На последно място, доколкото г‑н Boudjlida и Комисията споменават кратката продължителност — а именно 30 минути — на изслушването, разглеждано в главното производство, следва да се установи, че въпросът дали продължителността на изслушването на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна се отразява на спазването на правото на изслушване в контекста на Директива 2008/115, не е определящ. Това, което всъщност е важно да се изясни, е дали незаконно пребиваващият гражданин на трета страна е имал възможност да бъде достатъчно изслушан във връзка със законността на пребиваването му и личното му положение, а от изложеното в точки 61—63 от настоящото решение се установява, че г‑н Boudjlida е имал такава възможност.
68 С оглед на всички гореизложени съображения на първия въпрос следва да се отговори, че за незаконно пребиваващ гражданин на трета страна правото на изслушване във всяко производство в контекста на тази директива, и по-специално на член 6, трябва да се тълкува в смисъл, че включва право да изрази становището си относно законността на своето пребиваване, евентуалната приложимост на член 5 и член 6, параграфи 2—5 от посочената директива и условията за връщането си, преди по отношение на него да бъде прието решение за връщане.
69 За сметка на това, правото на изслушване във всяко производство в контекста на Директива 2008/115, и по-специално на член 6, трябва да се тълкува в смисъл, че не задължава компетентния национален орган преди изслушването с оглед на приемане на решение за връщане да предупреди този гражданин на трета страна за намерението си да приеме такова решение по отношение на него, нито да го уведоми за обстоятелствата, на които възнамерява да основе решението си, нито да му остави срок за размисъл, преди да потърси становището му, при положение че незаконно пребиваващият гражданин на трета страна има възможност полезно и резултатно да изложи становището си във връзка с незаконността на своя престой и изведени от националното право съображения срещу приемането на решение за връщане от посочения орган.
70 Правото на изслушване във всяко производство в контекста на Директива 2008/115, и по-специално на член 6, трябва да се тълкува в смисъл, че преди компетентният национален административен орган да приеме решение за връщането му, незаконно пребиващият гражданин на трета страна може да ангажира адвокат, който да го подпомага при изслушването му от този орган, при условие че упражняването на това право не пречи на гладкото протичане на процедурата за връщане и не застрашава ефективното прилагане на Директива 2008/115.
71 Независимо от това, правото на изслушване във всяко производство в контекста на Директива 2008/115, и по-специално на член 6, трябва да се тълкува в смисъл, че не задължава държавите членки да поемат разноските за ангажиране на адвокат в рамките на безплатната правната помощ.
По втория и третия въпрос
72 Предвид отговора на първия въпрос не следва да отговаря на втория и третия въпрос.
По съдебните разноски
73 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:
За незаконно пребиваващ гражданин на трета страна правото на изслушване във всяко производство в контекста на Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и по-специално на член 6, трябва да се тълкува в смисъл, че включва право да изрази становището си относно законността на своето пребиваване, евентуалната приложимост на член 5 и член 6, параграфи 2—5 от посочената директива и условията за връщането си, преди по отношение на него да бъде прието решение за връщане.
За сметка на това, правото на изслушване във всяко производство в контекста на Директива 2008/115, и по-специално на член 6, трябва да се тълкува в смисъл, че не задължава компетентния национален орган преди изслушването с оглед на приемане на решение за връщане да предупреди този гражданин на трета страна за намерението си да приеме такова решение по отношение на него, нито да го уведоми за обстоятелствата, на които възнамерява да основе решението си, нито да му остави срок за размисъл, преди да потърси становището му, при положение че посоченият гражданин на трета страна има възможност полезно и резултатно да изложи становището си във връзка с незаконността на своя престой и изведени от националното право съображения срещу приемането на решение за връщане от посочения орган.
Правото на изслушване във всяко производство в контекста на Директива 2008/115, и по-специално на член 6, трябва да се тълкува в смисъл, че преди компетентният национален административен орган да приеме решение за връщането му, незаконно пребиващият гражданин на трета страна може да ангажира адвокат, който да го подпомага при изслушването му от този орган, при условие че упражняването на това право не пречи на гладкото протичане на процедурата за връщане и не застрашава ефективното прилагане на Директива 2008/115.
Въпреки това правото на изслушване във всяко производство в контекста на Директива 2008/115, и по-специално на член 6, трябва да се тълкува в смисъл, че не задължава държавите членки да поемат разноските за ангажиране на адвокат в рамките на безплатната правна помощ.
Подписи