SENTENZA DEL TRIBUNALE (Settima Sezione)
11 giugno 2009 (*)
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti di persone ed entità legate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talibani – Congelamento dei capitali – Ricorso di annullamento – Adattamento delle conclusioni – Diritti fondamentali – Diritto al rispetto della proprietà, diritto al contraddittorio e diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo»
Nella causa T‑318/01,
Omar Mohammed Othman, residente in Londra (Regno Unito), rappresentato inizialmente dal sig. J. Walsh, barrister, dalle sig.re F. Lindsley e S. Woodhouse, solicitors, e, successivamente, dai sigg. S. Cox, barrister, e H. Miller, solicitor,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato inizialmente dai sigg. M. Vitsentzatos e M. Bishop, e, successivamente, dal sig. M. Bishop e dalla sig.ra E. Finnegan, in qualità di agenti,
e
Commissione delle Comunità europee, rappresentata inizialmente dai sigg. A. van Solinge e C. Brown, e, successivamente dai sigg. E. Paasivirta e P. Aalto, in qualità di agenti,
convenuti
sostenuti da
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, rappresentato inizialmente dal sig. J. Collins, successivamente dalla sig.ra C. Gibbs, successivamente dalla sig.ra E. O’Neill, e, infine, dalla sig.ra I. Rao, in qualità di agenti, assistiti inizialmente dalla sig.ra S. Moore, e, successivamente, dal sig. M. Hoskins, barristers,
interveniente,
avente ad oggetto, inizialmente, la domanda di annullamento, da un lato, del regolamento (CE) del Consiglio 6 marzo 2001, n. 467, che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan, e abroga il regolamento (CE) n. 337/2000 (GU L 67, pag. 1), e, dall’altro, del regolamento (CE) della Commissione 19 ottobre 2001, n. 2062, che modifica per la terza volta il regolamento (CE) n. 467/2001 (GU L 277, pag. 25), e, successivamente, la domanda di annullamento del regolamento del Consiglio 27 maggio 2002, n. 881, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 (GU L 139, pag. 9), nella parte in cui tali atti riguardano il ricorrente,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Settima Sezione),
composto dai sigg. N.J. Forwood (relatore), presidente, D. Šváby e E. Moavero Milanesi, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Pocheć, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 21 gennaio 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo e fatti
1 Per un’esposizione della normativa applicabile alla presente causa si rimanda ai punti 3‑10 della sentenza della Corte 3 settembre 2008, cause riunite C‑402/05 P e C‑415/05 P, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (Racc. pag. I‑6351) (in prosieguo: la «sentenza Kadi della Corte»).
2 Per un’esposizione dei fatti della presente causa relativamente al periodo che va dal 15 ottobre 1999 all’8 marzo 2001 e riguardanti, in particolare, l’adozione del regolamento (CE) del Consiglio 6 marzo 2001, n. 467, che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan, e abroga il regolamento (CE) n. 337/2000 (GU L 67, pag. 1), si rimanda ai punti 13‑30 della sentenza Kadi della Corte.
3 Il 19 ottobre 2001 il comitato per le sanzioni istituito dalla risoluzione 1267 (1999) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite (in prosieguo: il «Consiglio di sicurezza») ha pubblicato un addendum al suo elenco consolidato dell’8 marzo 2001 delle persone e delle entità che devono essere assoggettate al congelamento dei capitali in forza delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza 1267 (1999) e 1333 (2000) (v. comunicato SC/7180), addendum comprendente, in particolare, il nome del ricorrente, identificato come una persona legata a Osama bin Laden.
4 Con il regolamento (CE) della Commissione 19 ottobre 2001, n. 2062, che modifica per la terza volta il regolamento (CE) n. 467/2001 (GU L 277, pag. 25), il nome del ricorrente è stato aggiunto, insieme ad altri, all’allegato I di tale regolamento.
5 Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 1390 (2002), che stabilisce le misure da applicare contro Osama bin Laden, i membri dell’organizzazione Al-Qaeda nonché i Talibani e altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associati. Tale risoluzione prevede in sostanza, ai suoi paragrafi 1 e 2, il mantenimento delle misure imposte ai sensi dei paragrafi 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999), e 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000), in particolare il congelamento dei capitali.
6 Ritenendo che un’azione della Comunità fosse necessaria al fine di attuare la suddetta risoluzione, il 27 maggio 2002 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2002/402/PESC, concernente misure restrittive nei confronti di Osama bin Laden, dei membri dell’Organizzazione Al-Qaida e dei Taliban e di altri individui, gruppi, imprese ed entità ad essi associate e che abroga le posizioni comuni 96/746/PESC, 1999/727/PESC, 2001/154/PESC e 2001/771/PESC (GU L 139, pag. 4). L’art. 3 di tale posizione comune prescrive, tra l’altro, la prosecuzione del congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie o economiche degli individui, gruppi, imprese e entità quali figurano nell’elenco predisposto dal comitato per le sanzioni secondo le risoluzioni del Consiglio di sicurezza 1267 (1999) e 1333 (2000).
7 Il 27 maggio 2002 il Consiglio ha adottato, sulla base degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, il regolamento (CE) n. 881/2002, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 (GU L 139, pag. 9).
8 L’art. 1 del regolamento n. 881/2002 definisce i «[capitali]» ed il «congelamento dei [capitali]» in termini sostanzialmente identici a quelli dell’art. 1 del regolamento n. 467/2001. Esso definisce inoltre cosa si intende per «risorse economiche».
9 L’allegato I del regolamento n. 881/2002 reca l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità oggetto del congelamento dei capitali previsto dall’art. 2. Detto elenco include, tra gli altri, il nome del ricorrente.
10 Il 20 dicembre 2002 il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 1452 (2002), allo scopo di agevolare il rispetto degli obblighi in materia di lotta al terrorismo. Il paragrafo 1 di tale risoluzione prevede un certo numero di deroghe ed eccezioni al congelamento dei capitali e delle risorse economiche imposto dalle risoluzioni 1267 (1999), 1333 (2000) e 1390 (2002), che potranno essere applicate dagli Stati per motivi umanitari, previa approvazione del comitato per le sanzioni.
11 Il 17 gennaio 2003 il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 1455 (2003), per il perfezionamento delle misure imposte ai sensi dei paragrafi 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999), 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000), nonché 1 e 2 della risoluzione 1390 (2002). A norma del paragrafo 2 della risoluzione 1455 (2003), tali misure sarebbero state nuovamente perfezionate entro un termine di dodici mesi o, se del caso, anche prima.
12 Ritenendo che un’azione della Comunità fosse necessaria al fine di attuare la risoluzione 1452 (2002), il 27 febbraio 2003 il Consiglio ha adottato la posizione comune 2003/140/PESC, concernente deroghe alle misure restrittive imposte dalla posizione comune 2002/402/PESC (GU L 53, pag. 62). L’art. 1 di tale posizione comune prevede che, nell’attuare le misure di cui all’art. 3 della posizione comune 2002/402, la Comunità terrà conto delle deroghe consentite dalla citata risoluzione.
13 Il 27 marzo 2003 il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 561/2003, che modifica, per quanto riguarda le deroghe al congelamento dei capitali e delle risorse economiche, il regolamento (CE) n. 881/2002 (GU L 82, pag. 1). Al quarto ‘considerando’ di tale regolamento il Consiglio statuisce che, alla luce della risoluzione 1452 (2002), occorre modificare le misure imposte dalla Comunità.
14 Il 30 gennaio 2004 il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 1526 (2004), volta, da un lato, al perfezionamento delle misure imposte ai sensi dei paragrafi 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999), 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000), nonché 1 e 2 della risoluzione 1390 (2002), e, dall’altro, a rinforzare il mandato del comitato per le sanzioni. Ai sensi del paragrafo 3 della risoluzione 1526 (2004), tali misure sarebbero state nuovamente perfezionate entro un termine di diciotto mesi o, se del caso, anche prima.
15 Il 29 luglio 2005 il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 1617 (2005). Essa prevede, in particolare, il mantenimento delle misure imposte ai sensi dei paragrafi 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999), 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000), nonché 1 e 2 della risoluzione 1390 (2002). In forza del paragrafo 21 della risoluzione 1617 (2005), tali misure sarebbero state nuovamente riesaminate entro un termine di diciassette mesi o eventualmente anche prima, qualora necessario per il loro potenziamento.
16 Il 22 dicembre 2006 il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 1735 (2006). Essa prevede, in particolare, il mantenimento delle misure imposte ai sensi dei paragrafi 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999), 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000), nonché 1 e 2 della risoluzione 1390 (2002). A norma del paragrafo 33 della risoluzione 1735 (2006), tali misure sarebbero state nuovamente esaminate entro un termine di diciotto mesi o eventualmente anche prima, qualora necessario per il loro potenziamento.
17 Mediante il regolamento (CE) della Commissione 24 aprile 2008, n. 374, recante novantaquattresima modifica del regolamento (CE) n. 881/2002 (GU L 113, pag. 15), l’indicazione del nome del ricorrente di cui all’allegato I del regolamento n. 881/2002 è stata modificata a seguito di una corrispondente modifica apportata dal comitato per le sanzioni al suo elenco delle persone e delle entità soggette al congelamento dei capitali ai sensi delle pertinenti risoluzioni del Consiglio di sicurezza.
18 Il 30 giugno 2008 il Consiglio di sicurezza ha adottato la risoluzione 1822 (2008). Essa prevede, in particolare, il mantenimento delle misure imposte ai sensi dei paragrafi 4, lett. b), della risoluzione 1267 (1999), 8, lett. c), della risoluzione 1333 (2000), nonché 1 e 2 della risoluzione 1390 (2002). A norma del paragrafo 40 della risoluzione 1822 (2008), tali misure sarebbero state nuovamente esaminate entro un termine di diciotto mesi o eventualmente anche prima, qualora necessario per il loro potenziamento.
Procedimento e conclusioni delle parti
19 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 dicembre 2001 il ricorrente, sig. Omar Mohammed Othman, ha proposto un ricorso ai sensi dell’art. 230 CE contro il Consiglio e la Commissione, chiedendo al Tribunale l’annullamento dei regolamenti nn. 467/2001 e 2062/2001.
20 Nei rispettivi controricorsi, depositati presso la cancelleria del Tribunale il 15 marzo 2002, il Consiglio e la Commissione hanno chiesto al Tribunale di rigettare il ricorso e di condannare il ricorrente alle spese.
21 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 1° maggio 2002 il Regno Unito di Gran Bretagna e d’Irlanda del Nord ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno del Consiglio e della Commissione.
22 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 27 maggio 2002 il ricorrente ha presentato istanza di gratuito patrocinio.
23 Con ordinanza del presidente della Prima Sezione del Tribunale 31 maggio 2002, la fase scritta del procedimento è stata sospesa, su istanza del ricorrente e senza opposizione delle altre parti, fino alla pronuncia della sentenza definitiva nella causa T‑306/01, Yusuf e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione.
24 Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Seconda Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
25 La fase scritta del procedimento è ripresa in data 21 settembre 2005.
26 Con lettera della cancelleria del Tribunale datata 3 ottobre 2005, il ricorrente è stato invitato ad esprimersi, nella sua replica, sui nuovi elementi di fatto e di diritto intervenuti successivamente all’introduzione del ricorso e idonei ad influire sulla soluzione della presente controversia. Più in particolare, egli è stato invitato a:
– presentare le sue osservazioni sulle conseguenze da trarsi, relativamente alla prosecuzione del presente ricorso, dall’abrogazione del regolamento n. 467/2001 e dalla sua sostituzione con il regolamento n. 881/2002;
– riconsiderare le conclusioni, i motivi e gli argomenti del suo ricorso alla luce delle due sentenze del Tribunale 21 settembre 2005, causa T‑306/01, Yusuf e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione (Racc. pag. II‑3533, in prosieguo: la «sentenza Yusuf del Tribunale»), e causa T‑315/01, Kadi/Consiglio e Commissione (Racc. pag. II‑3649, in prosieguo: la «sentenza Kadi del Tribunale»).
27 Con la medesima lettera della cancelleria il ricorrente è stato invitato a presentare un’istanza di gratuito patrocinio aggiornata.
28 Nella sua replica, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 14 novembre 2005, il ricorrente ha dichiarato di modificare il suo ricorso nel senso di chiedere l’annullamento del regolamento n. 881/2002 (in prosieguo: il «regolamento impugnato»), nella parte in cui lo riguarda.
29 Con ordinanza 2 dicembre 2005 il presidente della Seconda Sezione del Tribunale ha autorizzato l’intervento del Regno Unito a sostegno delle conclusioni del Consiglio e della Commissione. L’interveniente ha depositato la propria memoria di intervento nel termine impartito.
30 Nella sua controreplica, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 21 dicembre 2005, il Consiglio ha confermato le conclusioni esposte nel suo controricorso.
31 Nella sua controreplica, despositata presso la cancelleria del Tribunale il 13 gennaio 2006, la Commissione ha chiesto al Tribunale di:
– dichiarare il ricorso irricevibile nella parte in cui esso è diretto contro la Commissione stessa;
– respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare il ricorrente alle spese.
32 Nella sua memoria di intervento, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 1° marzo 2006, il Regno Unito ha sostenuto le conclusioni del Consiglio e della Commissione.
33 Con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale in pari data il Regno Unito ha presentato una domanda volta a far sì che le informazioni contenute negli allegati alla memoria di intervento non fossero rese pubbliche.
34 La procedura scritta è stata chiusa il 3 aprile 2006.
35 Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 aprile 2006 il ricorrente ha presentato un’istanza di gratuito patrocinio aggiornata.
36 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento.
37 L’udienza dibattimentale dinanzi alla Seconda Sezione era stata fissata per il 17 ottobre 2006, quando il ricorrente ha presentato, il 22 settembre 2006, una nuova domanda di sospensione del procedimento fino alla pronuncia della sentenza Kadi della Corte. Il Tribunale (Seconda Sezione) ha pertanto revocato la propria decisione di aprire la fase orale del procedimento e, con ordinanza della Seconda Sezione del Tribunale in data 9 novembre 2006, ha sospeso il procedimento fino alla pronuncia della sentenza Kadi della Corte, senza opposizione delle altre parti.
38 Con ordinanza del presidente della Seconda Sezione del Tribunale in data 27 ottobre 2006, il ricorrente è stato ammesso al beneficio del gratuito patrocinio.
39 Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata nuovamente modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Settima Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata riattribuita la presente causa.
40 Il procedimento è ripreso in data 3 settembre 2008.
41 Con comunicazione della cancelleria del Tribunale in data 16 ottobre 2008, le parti sono state invitate a:
– esprimersi sulle conseguenze che a loro avviso si dovevano trarre, ai fini del presente ricorso, dalla sentenza Kadi della Corte;
– informare il Tribunale circa l’evoluzione della situazione di fatto e di diritto del ricorrente, nei limiti in cui la ritenessero rilevante ai fini del ricorso in esame.
42 Le parti hanno ottemperato a tale richiesta con lettere depositate presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 30 ottobre 2008 dal Consiglio e dalla Commissione, e il 31 ottobre 2008 dal ricorrente e dal Regno Unito.
43 Su nuova relazione del giudice relatore, il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di aprire la fase orale del procedimento.
44 Le parti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 21 gennaio 2009.
45 All’udienza la ricorrente ha integrato le sue conclusioni, chiedendo che il Consiglio fosse condannato alle spese.
Fatti
46 Il ricorrente è un cittadino giordano che dal 1993 risiede nel Regno Unito, dove ha ottenuto l’asilo politico provvisorio nel 1994. La sua domanda di asilo definitivo risultava ancora in corso d’istruttoria al momento della proposizione del presente ricorso. Egli ha una moglie e cinque figli a carico.
47 Nel febbraio 2001 il ricorrente è stato arrestato e trattenuto in carcere per un interrogatorio nell’ambito di un’inchiesta condotta in forza del Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1989 [legge relativa alla prevenzione del terrorismo (disposizioni provvisorie) del 1989]. In seguito ad una perquisizione presso il suo domicilio, la polizia ha trovato e sequestrato una cospicua quantità di denaro in contanti in varie divise (sterline inglesi, marchi tedeschi, pesetas spagnole e dollari statunitensi), per un valore di circa 180 000 sterline inglesi (GBP). Il ricorrente non ha fornito alcuna spiegazione riguardo all’origine di tali somme. Inoltre, i due conti bancari del ricorrente, il cui saldo a credito ammontava a circa 1 900 GBP, sono stati congelati nell’ambito dell’applicazione delle misure decise dal comitato per le sanzioni.
48 Dagli atti risulta poi che, nel dicembre 2001, il ricorrente è entrato nella clandestinità per timore di vedersi arrestato e trattenuto in carcere per un tempo indefinito ai sensi dell’Anti-Terrorism, Crime and Security Act 2001 (legge sulla sicurezza e la repressione della criminalità e del terrorismo del 2001), in corso di adozione da parte del Parlamento del Regno Unito. Egli è stato arrestato dalla polizia e trattenuto in detenzione nella prigione di Belmarsh (Regno Unito) dal 23 ottobre 2002 al 13 marzo 2005, giorno in cui è stato rilasciato, sotto stretta sorveglianza, in seguito a una sentenza della House of Lords che aveva dichiarato illegittimo il regime britannico di «detenzione senza giudizio» al quale era stato sottoposto. Il ricorrente è stato nuovamente arrestato l’11 agosto 2005 e trattenuto nella prigione di Long Lartin (Regno Unito), in forza delle nuove misure antiterrorismo adottate dal governo del Regno Unito. La decisione di tale governo di estradare il ricorrente in Giordania e, nel frattempo, di trattenerlo in detenzione, notificata all’interessato l’11 agosto 2005, è stata oggetto di un ricorso che è stato respinto dai competenti giudici del Regno Unito. Tale governo ha comunque acconsentito a non dare esecuzione alla decisione stessa in attesa dell’esito del ricorso proposto dal ricorrente dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo. Medio tempore, il ricorrente è stato rimesso in libertà condizionale il 17 giugno 2008. Tale libertà condizionale è stata revocata il 2 dicembre 2008 dalla Special Immigration Appeals Commission (commissione speciale per i ricorsi in materia di immigrazione); da allora, il ricorrente si trova nuovamente in detenzione.
In diritto
Sulle conseguenze procedurali dell’adozione del regolamento impugnato
Argomenti delle parti
49 Nella sua replica, il ricorrente sostiene di avere il diritto di adattare le proprie conclusioni in modo da far sì che esse mirino ad ottenere l’annullamento del regolamento impugnato, nella parte in cui lo riguarda. A tal fine, egli invoca il punto 55 della sentenza Kadi del Tribunale.
50 Nella loro controreplica, il Consiglio e la Commissione concordano sul fatto che, alla luce di quanto stabilito nelle sentenze Yusuf e Kadi del Tribunale, il ricorrente debba essere autorizzato a rivolgere il proprio ricorso contro il regolamento impugnato, nella parte in cui lo riguarda.
51 La Commissione soggiunge che, in virtù di tale nuova situazione normativa, il ricorso non è più ricevibile nella parte in cui la riguarda. Tuttavia, essa chiede che, per ragioni di economia processuale e di buona amministrazione della giustizia, si tenga conto delle sue conclusioni, dei suoi motivi di difesa e dei suoi argomenti, senza che occorra riammetterla formalmente nel procedimento in qualità di interveniente. La Commissione richiama a tale proposito le sentenze Yusuf e Kadi del Tribunale (rispettivamente, punto 76 e punto 57).
Giudizio del Tribunale
52 Le parti principali della controversia sono concordi nel riconoscere che il ricorrente ha il diritto di adattare le conclusioni e i motivi di ricorso in modo da chiedere l’annullamento del regolamento impugnato, che abroga e sostituisce il regolamento n. 467/2001, come modificato dal regolamento n. 2062/2001. Nella sua replica, il ricorrente ha infatti dichiarato di adattare in tal senso le conclusioni ed i motivi iniziali.
53 A tale riguardo occorre ricordare che, quando una decisione è sostituita, nel corso del giudizio, da una decisione avente lo stesso oggetto, quest’ultima dev’essere considerata come un elemento nuovo che consente al ricorrente di adeguare le sue conclusioni ed i suoi motivi. Invero, il fatto di costringere il ricorrente a proporre un nuovo ricorso si porrebbe in contrasto con la buona amministrazione della giustizia e con l’esigenza di economia processuale. Sarebbe inoltre ingiusto che l’istituzione in questione, per far fronte alle censure contenute in un ricorso presentato al giudice comunitario contro una decisione, potesse adeguare la decisione impugnata oppure sostituirla con un’altra ed avvalersi, in corso di causa, di tale modifica o di tale sostituzione per privare la controparte della possibilità di estendere le sue conclusioni ed i suoi motivi iniziali alla decisione successiva oppure di presentare ulteriori conclusioni o difese contro quest’ultima (sentenze della Corte 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione, Racc. pag. 749, punto 8; 29 settembre 1987, cause riunite 351/85 e 360/85, Fabrique de fer de Charleroi e Dillinger Huttenwerke/Commissione, Racc. pag. 3639, punto 11, e 14 luglio 1988, causa 103/85, Stahlwerke Peine‑Salzgitter/Commissione, Racc. pag. 4131, punti 11 e 12; sentenza del Tribunale 3 febbraio 2000, cause riunite T‑46/98 e T‑151/98, CCRE/Commissione, Racc. pag. II‑167, punto 33).
54 Tale giurisprudenza è applicabile anche all’ipotesi in cui un regolamento che concerne direttamente ed individualmente un singolo venga sostituito, in corso di giudizio, da un regolamento avente il medesimo oggetto.
55 Poiché un’ipotesi siffatta corrisponde in tutto a quella per cui è causa, si deve accogliere la domanda del ricorrente di considerare il suo ricorso come teso all’annullamento del regolamento impugnato, nella parte in cui lo riguarda, e, alla luce del suddetto nuovo elemento, consentire alle parti di riformulare le loro conclusioni, i loro motivi e i loro argomenti.
56 In tale contesto, si deve ritenere che la domanda iniziale del ricorrente volta al parziale annullamento del regolamento n. 467/2001 sia divenuta priva di oggetto, a seguito dell’abrogazione di detto regolamento operata dal regolamento impugnato. Pertanto, non vi è più luogo a statuire su tale domanda, né sulla domanda di parziale annullamento del regolamento n. 2062/2001, anch’essa divenuta priva di oggetto.
57 Ne consegue che non vi è più luogo a statuire sul ricorso nella parte in cui esso è rivolto contro la Commissione. Nel caso di specie, tuttavia, il principio di buona amministrazione della giustizia e l’esigenza di economia processuale – sui quali si fonda la giurisprudenza menzionata al punto 53 supra – giustificano altresì che si tenga conto delle domande, dei mezzi di difesa e degli argomenti della Commissione, riformulati come indicato al punto 55 supra, senza che occorra riammettere formalmente detta istituzione nel procedimento ai sensi dell’art. 115, n. 1, e dell’art. 116, n. 6, del regolamento di procedura del Tribunale, in qualità di interveniente a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
58 In considerazione di quanto precede, si deve ritenere che il presente ricorso sia ormai rivolto solo contro il Consiglio, sostenuto dalla Commissione e dal Regno Unito, e che abbia per oggetto unicamente una domanda di annullamento del regolamento impugnato nella parte in cui riguarda il ricorrente.
Nel merito
Argomenti delle parti
59 Nel proprio ricorso, a sostegno delle sue domande di annullamento dei regolamenti nn. 467/2001 e 2062/2001, il ricorrente ha invocato sostanzialmente tre motivi, il primo dei quali è relativo alla violazione degli artt. 60 CE e 301 CE nonché ad un eccesso di potere, il secondo, alla violazione dei suoi diritti fondamentali quali garantiti, in particolare, dagli artt. 3 e 8 della Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) nonché dei principi generali di proporzionalità e di sussidiarietà, e, il terzo, alla violazione dell’obbligo di motivazione.
60 Tuttavia, nelle osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 31 ottobre 2008, il ricorrente ha dichiarato di rinunciare, alla luce della sentenza Kadi della Corte, al primo e al terzo motivo di ricorso.
61 Il Consiglio e la Commissione, nei rispettivi controricorsi, ed il Regno Unito, nella sua memoria di intervento, hanno contestato il secondo motivo di annullamento dedotto dal ricorrente, e a tal fine hanno svolto argomenti sostanzialmente identici a quelli da essi utilizzati in replica ad analoghi motivi di annullamento invocati dai ricorrenti nelle cause che hanno dato luogo alle sentenze del Tribunale Yusuf, Kadi, 12 luglio 2006, causa T‑253/02, Ayadi/Consiglio (Racc. pag. II‑2139), e T‑49/04, Hassan/Consiglio e Commissione.
62 Nella sua replica, il ricorrente ha sviluppato nuovi argomenti nell’ambito del motivo riguardante la violazione dei suoi diritti fondamentali.
63 Così egli ha ammesso che l’art. 2 bis del regolamento impugnato, come introdotto dal regolamento n. 561/2003, autorizzava ormai il fatto di porre a disposizione degli interessati i capitali e le risorse economiche necessarie al loro sostentamento e ad altre spese di prima necessità. Tuttavia, egli ha sostenuto che detta disposizione era stata concepita in termini estremamente restrittivi e che comportava una violazione estremamente grave alla dignità degli interessati.
64 In primo luogo, tale disposizione priverebbe il ricorrente della possibilità di disporre dei mezzi necessari per godere degli aspetti normali di un’esistenza dignitosa.
65 In secondo luogo, la medesima disposizione impedirebbe al ricorrente di accettare qualsiasi tipo di occupazione, professione o lavoro remunerato.
66 In terzo luogo, diversamente dalla risoluzione 1333 (2000), attuata mediante il regolamento n. 467/2001, la risoluzione 1390 (2002), attuata mediante il regolamento impugnato, non avrebbe alcun limite temporale. In tal modo, quest’ultimo regolamento autorizzerebbe un’esclusione sine die del ricorrente da quasi tutti gli aspetti della vita sociale.
67 In quarto luogo, e da ultimo, il ricorrente risulterebbe privato di ogni mezzo di ricorso giurisdizionale contro le misure restrittive che lo colpiscono. La decisione di includerlo nell’elenco allegato al regolamento impugnato sarebbe una scelta essenzialmente politica del Consiglio di sicurezza, adottata in violazione delle regole dell’amministrazione della prova o di equità, con modalità completamente stragiudiziali. Non sussisterebbe alcun mezzo di ricorso, nemmeno di natura quasi giudiziale, da potersi esperire contro la decisione del Consiglio di sicurezza.
68 Tali nuovi argomenti sono stati contestati dal Consiglio e dalla Commissione, nelle rispettive controrepliche, e dal Regno Unito, nella sua memoria di intervento, i quali si sono avvalsi, in particolare, delle sentenze Yusuf e Kadi del Tribunale.
69 Nelle osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 31 ottobre 2008, il ricorrente ha sostenuto di trovarsi nella stessa situazione dei ricorrenti nelle controversie oggetto della sentenza Kadi della Corte. Nessuno di essi avrebbe mai ricevuto dal Consiglio la benché minima indicazione circa gli elementi di prova assunti loro carico, tali da giustificare l’adozione delle misure restrittive imposte dal regolamento impugnato.
70 Ad avviso del ricorrente, il Tribunale deve riconoscere, alla luce della sentenza Kadi della Corte (punti 336, 348, 349 e 370), che il regolamento impugnato viola i suoi diritti della difesa, il suo diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo ed il suo diritto di proprietà, e che, pertanto, deve essere annullato nella parte in cui lo riguarda.
71 Nelle osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 30 ottobre 2008 il Consiglio ha riconosciuto che, in seguito alla sentenza Kadi della Corte, era divenuto necessario illustrare al ricorrente le motivazioni, dargli la possibilità di far valere le sue osservazioni al riguardo e considerare queste ultime prima di adottare nei suoi confronti una nuova decisione di congelamento dei capitali.
72 Il Consiglio avrebbe intrapreso le azioni necessarie ad ottenere gli elementi per redigere tale esposizione delle motivazioni, ma non è stato in grado di indicare quando essa potrà essere comunicata al ricorrente. Il Consiglio si è impegnato ad agire il più rapidamente possibile in modo da rispettare i diritti della difesa del ricorrente e a tenere il Tribunale aggiornato circa i futuri sviluppi.
73 Nelle osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 30 ottobre 2008 la Commissione ha riconosciuto anch’essa che la situazione del ricorrente è identica a quella dei ricorrenti nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza Kadi della Corte, in quanto i suoi capitali sono stati congelati, prima in forza del regolamento n. 467/2001 e poi in forza del regolamento n. 881/2002, senza che gli siano stati comunicati i motivi di tale misura. Occorrerebbe, pertanto, riesaminare la sua situazione alla luce di quest’ultimo regolamento, dopo avergli comunicato un’esposizione delle motivazioni ed avergli dato la possibilità di sostenere le sue ragioni. Secondo la Commissione, le azioni in tal senso erano già in corso presso il comitato per le sanzioni, ma potevano richiedere parecchie settimane.
74 Tuttavia, la Commissione ha richiamato l’attenzione del Tribunale sulla circostanza che, a differenza di quanto era stato dedotto nelle controversie oggetto della sentenza Kadi della Corte, il ricorrente non aveva rimesso in discussione, mediante il suo secondo motivo di ricorso, la sua inclusione nell’elenco controverso in quanto tale, ma soltanto le conseguenze di tale inclusione sui suoi mezzi di sussistenza, in particolare l’interruzione del versamento in suo favore delle prestazioni previdenziali.
75 Nelle osservazioni depositate presso la cancelleria del Tribunale il 31 ottobre 2008, il Regno Unito ha aderito alle osservazioni depositate dal Consiglio in risposta all’invito del Tribunale.
76 All’udienza il Consiglio e la Commissione hanno ammesso, sulla scorta della sentenza Kadi della Corte, che il regolamento impugnato era stato adottato nell’ambito di un procedimento in cui i diritti della difesa del ricorrente non erano stati rispettati.
77 Le suddette istituzioni hanno inoltre dichiarato che, nel caso del ricorrente, non era stato ancora possibile concludere le azioni intraprese, in particolare, presso il comitato per le sanzioni, al fine di adeguare i procedimenti comunitari di congelamento dei capitali ai principi enunciati dalla Corte nella sentenza Kadi (si vedano i punti 71 e 72 supra).
78 Pertanto, il Consiglio e gli intervenienti hanno chiesto al Tribunale, laddove dovesse annullare il regolamento impugnato nella parte in cui riguarda il ricorrente, di conservarne l’efficacia per un breve periodo, come ha fatto la Corte, in virtù dell’art. 231 CE, nella sua sentenza Kadi.
79 A tale proposito il Regno Unito ha sostenuto, più in particolare, richiamandosi al punto 373 di tale sentenza, che un siffatto annullamento con effetto immediato potrebbe arrecare un pregiudizio grave ed irreversibile all’efficacia delle misure restrittive imposte da tale regolamento e che la Comunità è tenuta ad attuare, dal momento che, nel lasso di tempo che precede la sua eventuale sostituzione con un nuovo regolamento, il ricorrente potrebbe compiere atti tesi ad evitare che possano essergli nuovamente applicate misure di congelamento di capitali.
80 Peraltro, laddove l’emananda sentenza di annullamento dovesse fondarsi sulle medesime considerazioni, di ordine essenzialmente procedurale, poste alla base della sentenza Kadi della Corte, il Regno Unito ha ricordato che, al punto 374 di quest’ultima, la Corte si è premurata di rilevare, nel merito, che non si può escludere che l’applicazione di tali misure agli interessati possa comunque rivelarsi giustificata. Ciò varrebbe in modo particolare nel presente caso, come confermerebbero numerose decisioni adottate nei confronti del ricorrente dai giudici del Regno Unito competenti in materia di terrorismo.
81 Il ricorrente si è opposto a siffatta domanda del Consiglio e degli intervenienti.
Giudizio del Tribunale
82 È pacifico che, con riguardo tanto al procedimento che si è concluso con l’adozione del regolamento impugnato, quanto alla portata, agli effetti e all’eventuale giustificazione della restrizione al godimento del suo diritto di proprietà derivante dalle misure restrittive previste da tale regolamento, il ricorrente si trova in una situazione di fatto e di diritto del tutto analoga a quella dei ricorrenti nelle cause che hanno dato origine alla sentenza Kadi della Corte.
83 In primo luogo, per quanto riguarda il procedimento che si è concluso con l’adozione del regolamento impugnato, deve rilevarsi che il Consiglio non ha mai comunicato al ricorrente gli elementi assunti a suo carico che avrebbero giustificato l’iniziale inclusione del suo nome nell’allegato I di tale regolamento, e, pertanto, l’applicazione delle misure restrittive da esso previste.
84 È infatti pacifico che al ricorrente non è stata fornita alcuna informazione in proposito, né nell’ambito del regolamento n. 467/2001, come modificato dal regolamento n. 2062/2001, che ha citato per la prima volta il suo nome in un elenco di persone, entità o organismi interessati da una misura di congelamento di capitali, né nell’ambito del regolamento controverso, né in una qualsiasi fase successiva.
85 Dal momento che il Consiglio non ha comunicato al ricorrente gli elementi assunti a suo carico per fondare le misure restrittive imposte nei suoi confronti, né gli ha concesso il diritto di prenderne conoscenza entro un termine ragionevole dopo l’adozione di tali misure, il ricorrente non era in grado di far conoscere utilmente il suo punto di vista in proposito. Pertanto, i diritti della difesa del ricorrente, in particolare quello al contraddittorio, non sono stati rispettati (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 348).
86 Inoltre, non essendo stato informato sugli elementi assunti a suo carico e tenuto conto dei rapporti esistenti tra i diritti della difesa e il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo, rilevati dalla Corte ai punti 336 e 337 della sentenza Kadi, il ricorrente non ha potuto difendere i suoi diritti in condizioni soddisfacenti dinanzi al giudice comunitario neppure con riferimento a tali elementi, cosicché deve del pari rilevarsi una violazione del citato diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 349).
87 Si deve infine rilevare che, nell’ambito del presente ricorso, non è stato posto rimedio a tale violazione, dal momento che il Consiglio non ha fatto valere alcun elemento a tal fine (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 350).
88 Il Tribunale può quindi solo constatare di non essere in grado di procedere al controllo della legittimità del regolamento impugnato nella parte in cui riguarda il ricorrente, cosicché deve concludersi che, anche per tale motivo, il diritto fondamentale ad un ricorso giurisdizionale effettivo di cui quest’ultimo beneficia non è stato, nella fattispecie, rispettato (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 351).
89 Deve pertanto concludersi che il regolamento impugnato, nella parte in cui riguarda il ricorrente, è stato adottato senza fornire alcuna garanzia quanto alla comunicazione degli elementi assunti a suo carico o quanto alla sua audizione in proposito, cosicché si deve constatare che tale regolamento è stato adottato nell’ambito di un procedimento in cui non sono stati rispettati i diritti della difesa, il che ha avuto altresì come conseguenza la violazione del principio di tutela giurisdizionale effettiva (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 352).
90 Da tutte le considerazioni che precedono risulta che i motivi sollevati dal ricorrente nella sua replica (v. punto 67 supra) e nelle sue osservazioni depositate presso la cancelleria il 31 ottobre 2008 (v. punto 69 supra) a sostegno della sua domanda di annullamento del regolamento impugnato e basati su una violazione dei suoi diritti di difesa, in particolare delle regole relative alla formazione della prova, nonché al diritto ad un controllo giurisdizionale effettivo, sono fondati (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 353).
91 In secondo luogo, in ordine alla portata, agli effetti e all’eventuale giustificazione della restrizione al godimento del diritto di proprietà conseguente alle misure restrittive previste dal regolamento impugnato, occorre aggiungere che detto regolamento, nella parte in cui riguarda il ricorrente, è stato adottato senza fornire a quest’ultimo alcuna garanzia che gli consentisse di esporre le proprie ragioni alle autorità competenti, e ciò in un contesto nel quale la restrizione dei suoi diritti di proprietà dev’essere ritenuta considerevole, data la portata generale e la durata effettiva delle misure restrittive a suo carico (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 369).
92 Si deve pertanto concludere che, nelle circostanze del caso in esame, l’applicazione al ricorrente delle misure restrittive derivanti dal regolamento controverso, per effetto della sua inclusione nell’elenco di cui al suo allegato I, costituisce una restrizione ingiustificata del suo diritto di proprietà (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 370).
93 Quindi, nei limiti in cui talune censure dedotte dal ricorrente nella sua replica (v. punti da 63 a 66 supra) a sostegno della sua domanda di annullamento del regolamento impugnato possano intendersi come riguardanti una violazione del diritto fondamentale al rispetto della proprietà, anch’esse sono fondate (v., in tal senso, sentenza Kadi della Corte, punto 371).
94 Risulta da quanto precede che il regolamento impugnato dev’essere annullato nella parte in cui riguarda il ricorrente.
95 Stanti le circostanze del caso di specie, non può accogliersi la domanda, proposta all’udienza dal Consiglio e dagli intervenienti, di conservare l’efficacia del regolamento impugnato per un breve periodo in virtù dell’art. 231 CE.
96 Infatti, il periodo già trascorso dal momento della pronuncia della sentenza Kadi della Corte, il 3 settembre 2008, supera abbondantemente il limite massimo di tre mesi a decorrere dalla data di pronuncia di tale sentenza che la Corte ha reputato ragionevole al fine di consentire al Consiglio di porre rimedio alle violazioni constatate nella fattispecie, tenuto conto della rilevante incidenza delle misure restrittive in questione sui diritti e sulle libertà degli interessati (sentenza Kadi della Corte, punti 375 e 376).
97 Se è vero che il suddetto periodo è stato determinato con riferimento unicamente al caso dei due soggetti di cui alle cause che hanno dato luogo alla sentenza Kadi della Corte, segnatamente il sig. Kadi e la Al Barakaat International Foundation, vero è anche che il Consiglio non poteva ignorare che il caso del ricorrente, del tutto analogo (v. punto 82 supra), esigeva la medesima reazione da parte sua. Del resto, le istituzioni partecipanti al presente procedimento hanno dichiarato di avere intrapreso talune azioni, in particolare presso il comitato per le sanzioni, al fine di adeguare i procedimenti comunitari di congelamento dei capitali ai principi enunciati dalla Corte nella suddetta sentenza (v. punti 72 e 73 supra).
98 Per di più, in deroga all’art. 244 CE, l’art. 60, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia – del quale nessuna delle parti, interrogate sul punto nel corso dell’udienza, ha contestato l’applicabilità nel caso di specie – prevede che le decisioni del Tribunale che annullano un regolamento producono effetti soltanto a decorrere dalla scadenza del termine previsto dall’art. 56, primo comma, di tale Statuto, oppure, qualora sia stata proposta impugnazione entro detto termine, a decorrere dal rigetto di quest’ultima. Oltre al periodo trascorso dalla pronuncia della sentenza Kadi della Corte, il Consiglio dispone pertanto, in ogni caso, di un termine minimo di due mesi, aumentato del termine in ragione della distanza di dieci giorni, a partire dalla notifica della presente sentenza, per porre rimedio alle violazioni constatate adottando, qualora necessario, una nuova misura restrittiva nei confronti del ricorrente. Questa circostanza, del resto, differenzia il caso di specie da quello oggetto della sentenza Kadi della Corte, la quale aveva forza esecutiva di pieno diritto ai sensi dell’art. 244 CE.
99 In tale contesto, il rischio di un pregiudizio grave ed irreversibile all’efficacia delle misure restrittive imposte dal regolamento impugnato e che la Comunità è tenuta ad attuare, rischio rilevato dalla Corte nella sentenza Kadi (punto 373), nel caso di specie non risulta sufficientemente elevato, in considerazione della rilevante incidenza delle misure restrittive di cui trattasi sui diritti e sulle libertà del ricorrente, da poter giustificare la conservazione dell’efficacia di tale regolamento per un periodo superiore a quello previsto dall’art. 60 dello Statuto della Corte.
Sulle spese
100 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi dell’art. 87, n. 4, primo comma, di tale regolamento, gli Stati membri e le istituzioni sopportano le proprie spese quando sono intervenuti nella causa. Ai sensi dell’art. 87, n. 6, in caso di non luogo a provvedere, il Tribunale decide sulle spese in via equitativa.
101 Nel caso di specie, il Consiglio è soccombente nei limiti in cui occorre annullare il regolamento n. 881/2002 nella parte in cui riguarda il ricorrente, come da questi domandato, mentre non vi è più luogo a provvedere sulla iniziale domanda di annullamento del regolamento n. 467/2001, come modificato dal regolamento n. 2062/2001, segnatamente nella parte in cui essa era rivolta contro la Commissione.
102 Negli atti depositati dinanzi al Tribunale, il ricorrente non ha domandato che il Consiglio fosse condannato alle spese. Nondimeno, nel corso dell’udienza egli ha precisato di domandare la condanna del Consiglio alle spese.
103 A tal proposito, risulta da una giurisprudenza costante che il fatto che la parte risultata vittoriosa abbia concluso in tal senso solo all’udienza non osta a che la sua domanda sia accolta [v. sentenza della Corte 16 dicembre 2008, cause riunite T‑225/06, T‑255/06, T‑257/07 e T‑309/06, Budějovický Budvar/UAMI – Anheuser-Busch (BUD), Racc. pag. II‑3555, punto 206, e la giurisprudenza ivi citata].
104 In tale contesto, considerata la modifica dell’oggetto della controversia nonché dello status procedurale della Commissione (v. punti 56‑58 supra), si ritiene di operare un’equa applicazione delle disposizioni menzionate decidendo che il Consiglio sosterrà, oltre alle proprie spese, quelle del ricorrente, mentre il Regno Unito e la Commissione sosterranno le rispettive spese.
105 Ai sensi dell’art. 97, n. 3, del regolamento di procedura, poiché il ricorrente è stato ammesso al beneficio del gratuito patrocinio e il Tribunale ha condannato il Consiglio a sopportare le spese sostenute da costui, il Consiglio sarà tenuto a rimborsare alla cassa del Tribunale le somme anticipate a titolo di gratuito patrocinio.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Non vi è più luogo a provvedere sulle domande di annullamento del regolamento (CE) del Consiglio 6 marzo 2001, n. 467, che vieta l’esportazione di talune merci e servizi in Afghanistan, inasprisce il divieto dei voli e estende il congelamento dei capitali e delle altre risorse finanziarie nei confronti dei talibani dell’Afghanistan e abroga il regolamento (CE) n. 337/2000, nonché del regolamento (CE) della Commissione 19 ottobre 2001, n. 2062, che modifica per la terza volta il regolamento n. 467/2001.
2) Il regolamento (CE) del Consiglio 27 maggio 2002, n. 881, che impone specifiche misure restrittive nei confronti di determinate persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talibani e abroga il regolamento (CE) n. 467/2001 è annullato nella parte in cui riguarda il sig. Omar Mohammed Othman.
3) Il Consiglio dell’Unione europea è condannato a sostenere, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal sig. Othman, nonché le somme anticipate dalla cassa del Tribunale a titolo di gratuito patrocinio.
4) La Commissione delle Comunità europee ed il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord sopporteranno le proprie spese.
Forwood | Šváby | Moavero Milanesi |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’11 giugno 2009.
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