MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 19. ožujka 2015.(1)
Predmet C‑153/14
Minister van Buitenlandse Zaken
protiv
K i A
(zahtjev za prethodnu odluku koju je uputio Raad van State (Nizozemska))
„Direktiva 2003/86/EZ – Spajanje obitelji – Državljani trećih zemalja – Članak 7. stavak 2. – Integracijske mjere – Dokaz o osnovnom znanju službenog jezika i znanju o kulturi zemlje“
I – Uvod
1. U ovom se predmetu radi o tome, može li se od državljanina treće zemlje zahtijevati, da uspješno položi ispit o jeziku i kulturi države članice, prije nego što mu se u okviru spajanja obitelji dopusti ulazak u tu državu članicu, u kojoj njegov supružnik, koji je također državljanin treće zemlje, već zakonito boravi.
2. S tim u vezi Sud mora protumačiti članak 7. Direktive 2003/86(2) o pravu na spajanje obitelji (u daljnjem tekstu: Direktiva o spajanju obitelji) i ocijeniti, predstavlja li predmetni ispit dopuštenu „integracijsku mjeru“, koju država članica smije na temelju te odredbe nametnuti državljaninu treće države koji se želi koristiti pravom na spajanje obitelji.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
3. Pojam integracijske mjere ne koristi se samo u Direktivi o spajanju obitelji, nego i u Direktivi 2003/109(3) o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (u daljnjem tekstu: Direktiva o dugotrajnom boravištu) i u Direktivi 2009/50(4) o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja (u daljnjem tekstu: Direktiva o visokokvalificiranom zapošljavanju).
1. Direktiva o spajanju obitelji
4. Na temelju njezina članka 1. cilj je Direktive o spajanju obitelji utvrditi „uvjete za ostvarenje prava na spajanje obitelji državljana trećih zemalja“.
5. Poglavlje IV. Direktive naslovljeno je „Uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji“. Njezin članak 7. stavak 2. uređuje integracijske mjere i određuje:
„Države članice mogu tražiti od državljana trećih zemalja da udovolje integracijskim mjerama u skladu s nacionalnim zakonom.
U pogledu izbjeglica i/ili članova obitelji izbjeglica navedenih u članku 12. integracijske mjere spomenute u prvom podstavku mogu se primijeniti samo jednom kada je osobama u pitanju odobreno spajanje obitelji.“
6. U Poglavlju VII. („Sankcije i pravni lijek“) članak 17. Direktive određuje:
„Države članice uzimaju u obzir prirodu i čvrstoću obiteljskih odnosa osobe, trajanje njezina boravišta u državi članici i postojanje obiteljskih, kulturnih i socijalnih veza s njegovom/njezinom državom porijekla prilikom odbijanja zahtjeva, povlačenja ili odbijanja obnavljanja boravišne dozvole ili odlučivanja o nalogu za premještaj sponzora ili članova njegove obitelji.“
2. Direktiva o dugotrajnom boravištu
7. Na temelju članka 5. stavka 2. Direktive o dugotrajnom boravištu država članica može od državljanina treće zemlje, koji nastoji steći status osobe s dugotrajnim boravištem, zahtijevati da ispuni „uvjete integracije“, u skladu s nacionalnim pravom.
8. Ako se osoba, koja u jednoj državi članici ima dugotrajno boravište, prijavi za boravišnu dozvolu u drugoj državi članici, ova potonja država članica može na temelju članka 15. stavka 3. Direktive o dugotrajnom boravištu od dotične osobe zahtijevati da poštuje mjere integracije, u skladu s nacionalnim pravom, ako već prethodno nije sukladno članku 5. stavku 2. Direktive o dugotrajnom boravištu morala ispuniti uvjete integracije radi stjecanja statusa osobe s dugotrajnim boravištem.
3. Direktiva o visokokvalificiranom zapošljavanju
9. Direktiva o visokokvalificiranom zapošljavanju stavlja u povoljniji položaj određene državljane trećih zemalja radi poticanja njihove imigracije. Članak 15. stavak 3. te direktive glasi:
„Odstupajući od [...] članka 7. stavka 2. [Direktive o spajanju obitelji] [...] integracijski uvjeti i mjere iz tih članaka primjenjuju se samo nakon što je odnosnoj osobi odobreno spajanje obitelji.“
B – Nizozemsko pravo
10. Prema nizozemskom pravu, supružnik, koji se želi koristiti spajanjem obitelji, mora prije svojeg ulaska dokazati osnovno znanje nizozemskog jezika na razini A1(5) Zajedničkog europskog referentnog okvira za jezike(6) i osnovno znanje o kulturi zemlje.
11. Kako bi mogao predočiti ovaj dokaz, on mora položiti ispit za integraciju za koji se plaća naknada. Onomu tko nije podmirio troškove ispita za integraciju u visini od 350 eura, neće se dopustiti polaganje ispita.
12. Oslobođenje od polaganja ispita za integraciju može se odobriti zbog teškog duševnog ili tjelesnog nedostatka.
13. Osim toga, osoba koja se želi koristiti spajanjem obitelji može se pozvati na klauzulu pravičnosti, ako ta osoba na temelju vrlo posebnih pojedinačnih okolnosti trajno nije u mogućnosti položiti ispit te ako dokaže da je uložila sav napor koji se od nje razumno može očekivati za uspješno polaganje ispita.
14. Naposljetku, državljani određenih trećih zemalja također su oslobođeni obveze polaganja ispita.
III – Činjenično stanje u glavnom postupku i prethodna pitanja
15. K, azerbejdžanska državljanka, i A, nigerijska državljanka, žele ući u Nizozemsku gdje već borave njihovi supružnici, koji su također državljani trećih zemalja(7).
16. Kako bi ih se oslobodilo od ispita za integraciju, one su se pozvale na tjelesne odnosno psihičke tegobe. Međutim, nadležno tijelo te tegobe nije smatralo dovoljno teškim te je zbog toga odbilo zahtjeve K i A.
17. Raad van State, pred kojim je u tijeku spor, sumnja u sukladnost nizozemskog propisa o ispitu za integraciju s Direktivom o spajanju obitelji. On od Suda traži u prethodnom postupku da odgovori na sljedeća pitanja:
1. a) Može li se pojam „integracijskih mjera” u članku 7. stavku 2. Direktive o spajanju obitelji tumačiti tako da nadležna tijela država članica smiju zahtijevati dokaz od člana obitelji sponzora da raspolaže znanjem službenog jezika te države članice na razini koja odgovora razini A1 Zajedničkog europskog referentnog okvira za jezike te osnovnim znanjem o društvu te države članice, prije nego ta tijela tom članu obitelji izdaju dozvolu za ulazak i boravište?
b) Je li za odgovor na to pitanje relevantno da se prema nacionalnom propisu koji sadržava obvezu navedenu pod 1.a. – također u okviru ispitivanja proporcionalnosti, kako je opisano u Zelenoj knjizi Europske komisije od 15. studenoga 2011. o pravu na spajanje obitelji [državljana trećih zemalja koji žive u Europskoj uniji] [(8)] osim u slučaju kada je član obitelji dokazao da zbog duševnog ili tjelesnog nedostatka trajno nije u mogućnosti polagati ispit za integraciju, zahtjev za dozvolu ulaska i boravišta ne odbija samo ako se ostvare vrlo posebne osobne okolnosti koje opravdavaju stajalište prema kojem taj član obitelji trajno nije u mogućnosti ispuniti pretpostavke za integraciju?
2. Je li protivno svrsi Direktive o spajanju obitelji i osobito njezinu članku 7. stavku 2. s obzirom na ispitivanje proporcionalnosti, kako je opisano u navedenoj Zelenoj knjizi, ako za svako polaganje ispita kojim se utvrđuje ispunjava li član obitelji navedene pretpostavke za integraciju nastanu troškovi u visini od 350 eura i jednokratni troškovi u visini od 110 eura za pripremne materijale za ispit?
IV – Pravna ocjena
A – Prvo prethodno pitanje
18. Prvo prethodno pitanje sastoji se od dva dijela. Sud koji je uputio zahtjev želio bi prvo znati može li se nizozemski ispit za integraciju smatrati „integracijskom mjerom“ u smislu članka 7. stavka 2. Direktive o spajanju obitelji. Sud koji je uputio zahtjev potom pita krše li nizozemska tijela načelo proporcionalnosti kada članove obitelji koji se žele koristiti spajanjem obitelji oslobađaju te obveze polaganja ispita samo pod točno određenim pretpostavkama.
1. Nizozemski ispit za integraciju kao "integracijska mjera" u smislu članka 7. stavka 2. Direktive o spajanju obitelji
19. Kao koncept prava Unije pojam „integracijske mjere“ treba tumačiti autonomno.
20. U pravu Unije ne nalazi se doduše definicija pojma integracijske mjere pomoću koje bi se dalo ocijeniti, može li on obuhvatiti i integracijski ispit kao što je nizozemski. Međutim, pojam „mjere“ dovoljno je širok da bi uključivao ispite za integraciju(9).
21. Ovo nije dovedeno u pitanje niti time što članak 7. stavak 2. Direktive o spajanju obitelji nema isti tekst u svim jezičnim verzijama. Dok je u većini jezičnih verzija(10) riječ o „integracijskim mjerama“, nizozemska verzija govori o „integratievoorwarden“, dakle o uvjetima za integraciju.
22. S jedne strane se upravo tekst nizozemske verzije može shvatiti tako da se ispit za integraciju smije zahtijevati kao uvjet za spajanje obitelji.
23. S druge je strane „integracijska mjera“ u smislu članka 7. stavka 2. Direktive o spajanju obitelji zamišljena, neovisno o tekstu odnosne jezične verzije, kao „uvjet“ za spajanje obitelji, na što upućuje naslov Poglavlja IV. Direktive o spajanju obitelji. Zato odnosna država članica mora imati mogućnost provjeriti je li u dovoljnoj mjeri ostvarena predmetna integracijska mjera i time „uvjet za ostvarenje prava na spajanje obitelji“ u smislu Poglavlja IV., posebno stoga što integracija državljana trećih zemalja predstavlja jedan od ciljeva Direktive.
24. U tim okolnostima nije niti pojmovno niti sustavno niti teleološki isključeno da integracijska mjera u smislu Direktive o spajanju obitelji obuhvaća ispit, pomoću kojeg se dokazuje postojanje integracijskog uvjeta za spajanje obitelji.
25. Da se k tomu prethodno polaganje takvog ispita može u pravilu zahtijevati od osobe koja se želi koristiti spajanjem obitelji, proizlazi uostalom iz članka 7. stavka 2. podstavka 2. Direktive o spajanju obitelji, koji integracijske mjere prije spajanja obitelji isključuje samo kod izbjeglica, kao i članka 15. stavka 3. Direktive o visokokvalificiranom zapošljavanju koji za pripadnike ove privilegirane grupe imigranata predviđa isto oslobođenje.
26. Također se niti iz Direktive o dugotrajnom boravištu, o kojoj je savjetovanje provedeno istovremeno s Direktivom o spajanju obitelji, ne mogu izvesti argumenti koji bi nužno išli protiv toga da bi integracijske mjere u smislu Direktive o spajanju obitelji bile povezane s uspješnim polaganjem ispita.
27. Na temelju Direktive o dugotrajnom boravištu, državljanina treće zemlje može se u prvoj državi članici podvrgnuti „uvjetima integracije“, ali ako ih je ispunio, ne mora udovoljiti daljnjim integracijskim mjerama u drugoj državi članici, ako se tamo prijavi za boravišnu dozvolu.
28. Iz međusobne pojmovne suprotstavljenosti „uvjeta integracije“ i „integracijske mjere“ nezavisni odvjetnik M. Szpunar zaključuje glede Direktive o dugotrajnom boravištu da same integracijske mjere ne bi smjele predviđati „uvjete“; one posebno ne bi smjele „biti niti de iure niti de facto instrument za odabir osoba ili za nadzor migracije“(11).
29. Ostaje za pričekati, hoće li Sud slijediti ovo stajalište. Neovisno o tome nije doduše nužno na isti način tumačiti pojam integracijske mjere u Direktivi o spajanju obitelji i u Direktivi o dugotrajnom boravištu(12). Naime, situacije, koje direktive uređuju, međusobno su različite.
30. Pojmovno razlikovanje između mjere i uvjeta u Direktivi o dugotrajnom boravištu objašnjava se potrebom sprječavanja, da se državljani trećih zemalja s pravom na dugotrajno boravište, koji su već u prvoj državi članici položili ispit za integraciju i time udovoljili tamošnjem uvjetu za integraciju, moraju u drugoj državi članici podvrgnuti novom ispitu za integraciju. Prvi ulazak članova obitelji u Uniju, koji je predmet Direktive o spajanju obitelji, je nasuprot tomu druge naravi: za pojmovno razlikovanje, poput onog u Direktivi o dugotrajnom boravištu, nije bilo povoda u Direktivi o spajanju obitelji jer se tamo radi o ulasku članova obitelji na područje Unije i nije postojala bojazan od ponovnog provođenja integracijskih mjera nakon što je uvjetima integracije već drugdje bilo udovoljeno.
31. Nizozemski ispit za integraciju kao pretpostavka za ulazak može se stoga neovisno o terminologiji Direktive o dugotrajnom boravištu shvatiti kao „integracijska mjera“ u smislu članka 7. stavka 2. Direktive o spajanju obitelji(13).
32. Međutim, predmetna nizozemska mjera mora biti proporcionalna i u odnosu na cilj integracije te ne smije dovesti u pitanje koristan učinak Direktive o spajanju obitelji(14), što u nastavku valja ispitati u okviru ocjene proporcionalnosti.
2. Proporcionalnost nizozemskog ispita za integraciju
33. Prema stajalištu Kraljevine Nizozemske, ispitom za integraciju treba se poboljšati početni položaj osoba koje se koriste spajanjem obitelji u Nizozemskoj i time poticati njihova integracija u nizozemsko društvo.
34. Nizozemska vlada ostvaruje time legitimne ciljeve zasnovane na integraciji osoba koje se koriste spajanjem obitelji(15) i u tu se svrhu služi prikladnim sredstvima. Naime, savladavanje jezika zemlje bitna je pretpostavka za integraciju(16). Znanje jezika ne samo da poboljšava izglede državljana trećih zemalja na tržištu rada(17), nego im također omogućuje da u neprilikama samostalno potraže pomoć u državi članici domaćinu(18). Osnovno znanje o kulturi zemlje omogućuje osobi, koja se koristi spajanjem obitelji, da se osim toga upozna s važnim pravilima zajedničkog života(19) , što može pomoći kod izbjegavanja nesporazuma i povrede propisa.
35. Doduše može se desiti da bi tečajevi jezika i integracije provedeni u samoj državi članici domaćinu mogli proizvesti veći učinak nego školovanje završeno u inozemstvu. Međutim, to ne znači da integracijska mjera, koju je Nizozemska izabrala i koja se provodi prije spajanja obitelji, nije potrebna. Naime, Nizozemska upravo želi doprinijeti poboljšanju početnog položaja osobe koja se koristi spajanjem obitelji. Školovanje, koje započinje tek nakon dolaska, ne bi stoga bilo jednako učinkovito.
36. Ispit za integraciju je i po svojoj strukturi u načelu proporcionalan: znanje jezika na razini A1 Europskog referentnog okvira, kako se zahtijeva u ispitu za integraciju, osnovno je znanje koje je u uobičajenim okolnostima moguće steći bez prevelikog napora, posebno uz pomoć odgovarajućeg pripremnog materijala(20).
37. Ako se osim toga uzme u obzir činjenica da je prilikom dolaska u Uniju iz treće zemlje radi spajanja obitelji riječ o vrlo značajnoj osobnoj odluci, također je logično od osobe, koja se želi koristiti spajanjem obitelji, zahtijevati da već unaprijed u osnovnim crtama prouči državu članicu domaćina i njezina pravila, pogotovu stoga što to nije samo u interesu države članice domaćina, nego i u interesu osobe koja se koristi spajanjem obitelji.
38. Činjenica da su državljani određenih trećih zemalja – na primjer Kanade i Sjedinjenih Američkih Država – izuzeti od obveze polaganja ispita za integraciju, ne mora dovesti do nedosljednosti nizozemskih propisa, jer je u skladu s člankom 3. stavkom 4. točkom (a) Direktive o spajanju obitelji Kraljevina Nizozemska slobodna na temelju dvostranih sporazuma postupati povoljnije s određenim trećim zemljama nego što to određuje Direktiva. To tim više mora na odgovarajući način vrijediti za nacionalne integracijske mjere čije je donošenje zakonodavac Unije prepustio ocjeni država članica.
39. Nizozemski propis je, međutim, neproporcionalan ako se kod njegove primjene nedostatno ocjenjuju pojedinačne okolnosti(21). Iz članka 17. Direktive o spajanju obitelji, prema kojem se, među ostalim, moraju uzeti u obzir priroda i čvrstoća obiteljskih odnosa, proizlazi da se o zahtjevu za spajanje obitelji u bitnome mora odlučiti na temelju ocjene pojedinačnog slučaja.
40. Kako je sud koji je uputio zahtjev naveo, od obveze polaganja ispita za integraciju u potpunosti su oslobođeni osim privilegiranih državljana trećih zemalja i podnositelji s teškim nedostacima. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev ukazao je na klauzulu pravičnosti, čija primjena pretpostavlja da podnositelj zahtjeva na temelju vrlo posebnih pojedinačnih okolnosti trajno nije u mogućnosti položiti ispit i da dokaže da je uložio sav napor koji se od njega razumno može očekivati za uspješno polaganje ispita.
41. Na sudu je koji je uputio zahtjev da ocijeni koje se grupe slučajeva mogu prema nizozemskom pravu obuhvatiti tom klauzulom pravičnosti.
42. S obzirom na ciljeve Direktive, klauzula pravičnosti, i s njom nizozemski propis o ispitu za integraciju, je, međutim, samo onda proporcionalna, ako vodi računa o pojedinačnom položaju podnositelja zahtjeva, a posebno njegovu znanju jezika i širini njegova obrazovanja te ako ga oslobodi od obveza polaganja ispita u slučaju da su te obveze dokazano nerazumne.
43. Pri tome pored zdravstvenog stanja dotične osobe, njezinih spoznajnih sposobnosti i njezina stupnja obrazovanja, od značenja mogu biti i čimbenici kao što je dostupnost pripremnog materijala koji joj je razumljiv, nastali troškovi i vremensko opterećenje.
44. Na primjer, od osobe koja se želi koristiti spajanjem obitelji i koja ne vlada niti jednim od 18 jezika, na kojima su dostupni materijali za učenje, s kojima se može pripremiti ispit, neće se u svakom slučaju smjeti očekivati, da u prvom koraku stekne znanje jednog od tih jezika, da bi u drugom koraku pomoću njih započela stvarnu pripremu za ispit.
45. Osim toga, nepolaganje ispita za integraciju ne smije automatski dovesti do odbijanja spajanja obitelji, ako u pojedinačnom slučaju postoje razlozi koji zahtijevaju da se spajanje obitelji odobri. Direktiva o spajanju obitelji ne protivi se nizozemskom propisu, ako on omogućava da se u pojedinačnim slučajevima vodi računa o tim pitanjima, posebno putem klauzule pravičnosti.
46. Na sudu je koji je uputio zahtjev da to utvrdi.
47. Predmetna direktiva i načelo proporcionalnosti ne protive se stoga primjeni integracijske mjere kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, ako obveza polaganja ispita sadržana u toj mjeri otpada u situacijama u kojima se ona ne može razumno očekivati od osoba koje se žele koristiti spajanjem obitelji, uz uvažavanje njihova pojedinačnog položaja ili ako na temelju posebnih okolnosti pojedinačnog slučaja postoje razlozi koji zahtijevaju da se spajanje obitelji odobri unatoč nepolaganju ispita. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provede tu ocjenu.
B – Drugo prethodno pitanje
48. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi saznati, protivi li se Direktiva o spajanju obitelji nacionalnom propisu, na temelju kojeg se za polaganje ispita mora platiti pristupna pristojba u visini od 350 eura i jednokratni troškovi u visini od 110 eura za pripremne materijale za ispit.
49. Prema mišljenju Kraljevine Nizozemske pristojbe odgovaraju stvarnim troškovima i stoga su proporcionalne. Ako podnositelj zahtjeva ne raspolaže dostatnim sredstvima za plaćanje pristojbi, situacija se može razmotriti primjenom klauzule pravičnosti.
50. Direktiva o spajanju obitelji ne uređuje, smiju li države članice i u kojoj mjeri naplaćivati pristojbe, ako iskoriste svoju ovlast na temelju članka 7. stavka 2. Direktive i državljanima trećih zemalja nametnu integracijske mjere. Slijedom toga, nacionalni zakonodavac raspolaže određenim diskrecijskim prostorom u okviru postupovne autonomije.
51. Niti cilj niti učinak pristojbi ne smije biti stvaranje prepreke za ostvarenje prava na spajanje obitelji jer bi se inače ugrozio cilj Direktive(22). Ako pristojbe značajno financijski utječu na dotične osobe, one bi mogle državljanima trećih zemalja oduzeti mogućnost ostvarivanja prava na spajanje obitelji koje je dano Direktivom(23).
52. Ta opasnost postoji u ovom slučaju.
53. Pristojbe u navedenoj visini mogle bi u velikom dijelu svijeta predstavljati značajno financijsko opterećenje s obzirom na tamošnji dohodak po glavi stanovnika. Time bi te pristojbe u pojedinačnom slučaju mogle stvoriti neproporcionalnu prepreku koja ugrožava cilj i koristan učinak Direktive o spajanju obitelji, pogotovu stoga što se pristupne pristojbe kod svakog pokušaja polaganja ispita moraju ponovno plaćati. U takvim bi se slučajevima problem mogao riješiti oslobođenjem od plaćanja ili odgodom plaćanja. Je li to moguće prema nizozemskom pravu i u kojoj mjeri, morat će provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
54. Na drugo prethodno pitanje valja stoga odgovoriti da se Direktiva o spajanju obitelji protivi nacionalnim odredbama, koje ispit za integraciju kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, uvjetuju pristojbama, ako te pristojbe i njihova naplata mogu spriječiti osobu, koja se želi koristiti spajanjem obitelji, da se koristi tim pravom.
V – Zaključak
55. Na temelju iznesenih razmatranja predlažem Sudu da na prethodna pitanja odgovori kako slijedi:
1. Članak 7. stavak 2. Direktive 2003/86/EZ o pravu na spajanje obitelji i načelo proporcionalnosti ne protive se primjeni integracijske mjere kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, ako obveza polaganja ispita sadržana u toj mjeri otpada u situacijama u kojima se ona ne može razumno očekivati od osobe koja se želi koristiti spajanjem obitelji, uz uvažavanje njezina pojedinačnog položaja ili ako na temelju posebnih okolnosti pojedinačnog slučaja postoje razlozi koji zahtijevaju da se spajanje obitelji odobri unatoč nepolaganju ispita. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provede tu ocjenu.
2. Direktiva 2003/86/EZ protivi se nacionalnim odredbama, koje ispit za integraciju kao što je onaj o kojemu je riječ u glavnom postupku, uvjetuju pristojbama, ako te pristojbe i njihova naplata mogu spriječiti osobu, koja se želi koristiti spajanjem obitelji, da se koristi tim pravom.