JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NIILO JÄÄSKINEN
13 päivänä joulukuuta 2012 (1)
Asia C‑625/10
Euroopan komissio
vastaan
Ranskan tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Direktiivi 91/440/ETY – Yhteisön rautateiden kehittäminen – Direktiivi 2001/14/EY – Rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntäminen – Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohta ja liite II – Direktiivin 2001/14 4 artiklan 2 kohta ja 14 artiklan 2 kohta – Rataverkon haltija – Olennaisten toimintojen suorittamisen riippumattomuus – Direktiivin 2001/14 6 artiklan 2–5 kohta – Sellaisten toimenpiteiden puuttuminen, joilla kannustetaan rautatieverkon haltijoita vähentämään infrastruktuuripalvelujen tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia ja alentamaan sen käytöstä perittäviä maksuja – Direktiivin 2001/14 11 artikla – Suorituskannustinjärjestelmän puuttuminen
1. Euroopan komissio vaatii nyt käsiteltävällä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevalla kanteella unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Ranskan tasavalta ole noudattanut direktiivin 91/440/ETY,(2) sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/12/EY(3) (jäljempänä direktiivi 91/440), 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II sekä direktiivin 2001/14/EY(4) 14 artiklan 2 kohdan, 6 artiklan 2–5 kohdan ja 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Ranskan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää komission kanteen.
2. Nyt käsiteltävä asia liittyy sarjaan komission vuosina 2010 ja 2011 nostamia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia kanteita,(5) jotka koskevat sitä, miten jäsenvaltiot soveltavat direktiivejä 91/440 ja 2001/14, joilla tavoitellaan pääasiallisesti rautatieyritysten yhtäläisiä ja ketään syrjimättömiä infrastruktuurin eli rautatieverkon käyttömahdollisuuksia. Nämä kanteet ovat uusia, sillä ne antavat unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden lausua ensimmäistä kertaa rautateiden vapauttamisesta Euroopan unionissa ja erityisesti tulkita niin sanottua ”ensimmäistä rautatiepakettia”.
3. Esitin 6.9.2012 ratkaisuehdotukseni asioissa C-473/10, komissio vastaan Unkari; C-483/10, komissio vastaan Espanja; C-555/10, komissio vastaan Itävalta; C-556/10, komissio vastaan Saksa ja jo ratkaistussa asiassa C-557/10, komissio vastaan Portugali. Tämän ratkaisuehdotuksen lisäksi esitän tänään ratkaisuehdotukseni asioissa C-512/10, komissio vastaan Puola; C-545/10, komissio vastaan Tšekki; C-627/10, komissio vastaan Slovenia, ja C-412/11, komissio vastaan Luxemburg. Siltä osin kuin käsiteltävä asia koskee kanneperusteita, jotka ovat samanlaisia kuin edellä mainituissa ratkaisuehdotuksissa jo tarkastelemani kanneperusteet, viittaan ainoastaan niiden merkityksellisiin kohtiin käsittelemättä kaikkia niihin sisältyviä perusteluja.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 91/440
4. Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että infrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien kannalta olennaiset, liitteessä II luetellut toiminnot annetaan tehtäväksi sellaisille elimille tai yrityksille, jotka eivät itse harjoita rautatieliikennettä. Organisatorisista rakenteista riippumatta on voitava osoittaa, että tämä tavoite on saavutettu.”
5. Direktiivin 91/440 liitteessä II luetellaan 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetut olennaiset toiminnot:
”– –
– reittien jakamista koskeva päätöksenteko, johon sisältyy saatavuuden määrittely ja arviointi sekä yksittäisten junareittien jakaminen;
– infrastruktuurimaksuja koskeva päätöksenteko;
– – –”
2. Direktiivi 2001/14
6. Direktiivin 2001/14 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. [Rataverkon haltijan] on asianomaisia osapuolia kuultuaan laadittava ja julkaistava verkkoselostus, joka on saatavissa sellaista maksua vastaan, joka ei saa ylittää tämän selostuksen julkaisemisesta aiheutuvia kustannuksia.”
7. Direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”2. [Rataverkon haltijalle] on tarjottava kannustimia infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi ja sen käytöstä perittävien maksujen alentamiseksi kiinnittäen aiheellista huomiota turvallisuuteen sekä infrastruktuuripalvelun laadun ylläpitämiseen ja parantamiseen.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 2 kohdassa säädetyt kannustimet toteutetaan joko toimivaltaisen viranomaisen ja [rataverkon haltijan] välisellä sopimuksella, jonka kesto on vähintään kolme vuotta ja jossa määrätään valtion rahoituksesta, tai perustamalla aiheelliset valvontatoimenpiteet, joihin liittyy riittävä toimivalta.”
8. Direktiivin 2001/14 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmien on suorituskannustinjärjestelmän avulla kannustettava rautatieyrityksiä ja [rataverkon haltijaa] minimoimaan häiriöt ja parantamaan rautatieverkon suorituskykyä. Tähän saattaa sisältyä seuraamuksia verkon toiminnalle häiriötä tuottavista toimista, korvauksia häiriöistä kärsiville yrityksille ja palkintomaksuja ennakoitua paremmasta suorituskyvystä.
2. Suorituskannustinjärjestelmän perusperiaatteita sovelletaan koko verkkoon.”
9. Direktiivin 14 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos [rataverkon haltija] ei ole oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan tai päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton, 1 kohdassa tarkoitetut ja tässä luvussa esitetyt toiminnot suorittaa käyttöoikeuden myöntävä elin, joka on oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan rautatieyrityksestä riippumaton.”
B Ranskan oikeus
1. Laki nro 97-135
10. Julkisen laitoksen Réseau ferré de Francen perustamisesta 13.2.1997 annetussa laissa nro 97-135 (jäljempänä laki nro 97-135)(6) säädetään, että Réseau ferré de France (jäljempänä RFF) on Ranskan rataverkon haltija.
11. Lain 1 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Julkisen palvelun turvallisuutta ja jatkuvuutta koskevat vaatimukset huomioon ottaen kansallisen rautatieverkon liikenteenohjauksesta sekä rautatieverkon teknisten ja turvalaitteiden toiminnasta ja ylläpidosta vastaa Société nationale des chemins de fer français (jäljempänä SNCF) [RFF:n] nimissä ja sen määrittelemien tavoitteiden ja hallintoperiaatteiden mukaisesti. RFF maksaa sille korvauksen tästä toiminnasta. – –”
2. Asetus nro 2003-194
12. Kansallisen rautatieverkon käytöstä 7.3.2003 annetun asetuksen nro 2003-194(7) (jäljempänä asetus nro 2003-194) 17 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[RFF] laatii kansallisen verkkoselostuksen, joka sisältää tarvittavat tiedot I osassa mainittujen kansallisen rautatieverkon käyttöoikeuksien käyttämiseksi. – –”
13. Asetuksen 18 §:ssä säädetään seuraavaa:
”[RFF:n] tehtävänä on myöntää kansallisen rautatieinfrastruktuurin, jota se hallinnoi tai jonka haltija on osapuolena edellä mainitun 13.2.1997 annetun lain 1 §:n 1 ja 2 momentin nojalla tehdyssä kumppanuussopimuksessa, kapasiteetin käyttöoikeuksia tämän asetuksen 18–27 §:ssä vahvistettujen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti. – –”
14. Asetuksen 21 §:ssä säädetään seuraavaa:(8)
”Reittien käyttöoikeuksien myöntämistä koskevat hakemukset osoitetaan [RFF:lle] verkkoselostuksessa määritettyjen edellytysten ja menettelytapojen mukaisesti, tai jos olemassa on puitesopimus, puitesopimuksen määräysten mukaisesti.
– –
[RFF] antaa reittien käyttöoikeuksia koskevien hakemusten käsittelyn kannalta tarpeelliset tekniset täytäntöönpanotutkimukset [SNCF:n] tehtäväksi, joka puolestaan vastaa kansallisen rautatieverkon liikenteenohjauksesta. Näistä tutkimuksista maksetaan hakijalta perittävä korvaus, joka vastaa tutkimuksista välittömästi aiheutuneita kustannuksia.
[SNCF] toteuttaa [RFF:n] valvonnassa tarvittavat toimenpiteet, joilla varmistetaan tekniset selvitykset laativan yksikön toiminnallinen riippumattomuus, jotta taataan kaikenlaisen syrjinnän välttäminen sen toiminnassa. Yksikkö kunnioittaa sille selvitysten laatimista varten toimitettujen kaupallisten tietojen luottamuksellisuutta.
– –”
15. Ranskan valtion ja RFF:n välillä tehtiin 3.11.2008 toimintasopimus, joka kattoi vuodet 2008–2012.
3. Laki nro 82-1153
16. Kotimaan kuljetusten ohjaamisesta 30.12.1982 annetun lain nro 82-1153,(9) sellaisena kuin se on muutettuna rautatieliikenteen järjestelystä ja sääntelystä sekä liikenteen säännöksistä 8.12.2009 annetulla lailla nro 2009-1503,(10) 24 III §:ssä esitetään yksityiskohtaiset säännökset yksiköstä, joka toimii SNCF:n alaisuudessa ja ”harjoittaa 1.1.2010 alkaen [RFF:n] nimissä ja sen määrittelemien tavoitteiden ja hallintoperiaatteiden mukaisesti lain nro 97-135 1 §:ssä mainittua kansallisen rautatieverkon liikenteenohjausta siten, että varmistetaan näin suoritettujen olennaisten toimintojen riippumattomuus, jolla taataan vapaa ja vilpitön kilpailu ja syrjimättömyys.”
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja oikeudenkäynti unionin tuomioistuimessa
17. Komissio lähetti Ranskan tasavallalle 27.6.2008 virallisen huomautuksen, jossa se kehotti tätä noudattamaan ensimmäisen rautatiepaketin direktiivejä. Ranska vastasi 9.9.2008 komission viralliseen huomautukseen. Ranskan viranomaiset lähettivät tämän vastauksen jälkeen vielä 14.7.2009 päivätyn täydentävän kirjeen.
18. Komissio lähetti 9.10.2009 Ranskan tasavallalle perustellun lausunnon. Ranskan tasavalta vastasi tähän perusteltuun lausuntoon 10.12.2009 ilmoittamalla komissiolle lain nro 2009-1503 antamisesta ja voimaan saattamisesta ja lisäsi, että tämän perustellussa lausunnossaan esittämät väitteet olivat sen mielestä perusteettomia. Ranskan tasavalta esitti 30.7.2010 komissiolle useita täydentäviä tietoja ensimmäisen rautatiepaketin täytäntöönpanosta.
19. Komissio päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen, koska Ranskan tasavallan esittämä vastaus ja täydentävät tiedot eivät vakuuttaneet sitä. Kun otetaan huomioon kansallisen lainsäädännön kehitys perustellun lausunnon lähettämisen jälkeen, komissio rajasi kuitenkin käsiteltävän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, jonka se nosti 22.12.2010 päivätyllä kannekirjelmällä, koskemaan direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohtaa ja liitettä II sekä direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohtaa, 6 artiklan 2–5 kohtaa ja 11 artiklaa.
20. Unionin tuomioistuimen presidentti hyväksyi 30.6.2011 antamallaan määräyksellä Espanjan kuningaskunnan väliintulon Ranskan tasavallan vaatimusten tukemiseksi.
21. Komissio ja Ranskan tasavalta olivat edustettuina 20.9.2012 pidetyssä istunnossa.
III Laiminlyöntikanteen arviointi
A Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan rautatieliikennettä harjoittava yksikkö ei voi suorittaa reittien jakamiseen liittyviä olennaisia toimintoja
1. Asianosaisten lausumat
22. Komissio väittää, ettei rautatieliikennettä harjoittava yksikkö (tai yksikköön perustettu johtoelin) voi direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan nojalla harjoittaa reittien jakamiseen liittyviä olennaisia toimintoja, koska reittien jakaminen on direktiivin 91/440 liitteessä II tarkoitettu infrastruktuurin yhtäläisten ja ketään syrjimättömien käyttömahdollisuuksien kannalta olennainen toiminto, johon sovelletaan riippumattomuuden vaatimusta. Se väittää myös, että direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisen on oltava riippumattoman käyttöoikeuden myöntävän elimen tehtävä.
23. Komissio katsoo, että vaikka infrastruktuurin hallinnosta vastaava RFF onkin SNCF:stä riippumaton elin, se on kuitenkin vastuussa tietyistä reittien jakamiseen liittyvistä olennaisista toiminnoista. Komissio huomauttaa tästä, että vaikka olennaiset toiminnot on annettu SNCF:n sisällä niihin erikoistuneen yksikön eli Direction des Circulations Ferroviairesin (jäljempänä DCF) tehtäväksi, tämä ei kuitenkaan ole riippumaton SNCF:stä sen paremmin oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan kuin päätöksenteoltaankaan.
24. Komission mukaan DCF:lle annetut tehtävät liittyvät direktiivin 91/440 liitteessä II tarkoitettujen kaltaisten olennaisten toimintojen suorittamiseen. SNCF on vastuussa direktiivin 91/440 liitteessä II tarkoitetuista kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisprosessin olennaisista osista, kuten teknisistä täytäntöönpanotutkimuksista ja viime hetkellä tapahtuvasta junareittien jakamisesta. Komissio katsoo, että vaikka RFF on vastuussa yksittäisten junareittien jakamisesta, SNCF:n vastuulla olevat tutkimukset kuuluvat olennaisiin toimintoihin. Nämä toiminnot kuuluvat direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin toimintoihin, joten niiden hallinnointi on annettava riippumattoman elimen tehtäväksi.
25. Komissio väittää, että direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohtaa ja direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohtaa on luettava yhdessä ja että ne täydentävät toisiaan. Direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa yleisesti muotoiltua olennaisia toimintoja koskevaa riippumattomuuden sääntöä nimittäin täsmennetään ja kuvaillaan yksityiskohtaisemmin 14 artiklan 2 kohdassa junareittien jakamisen osalta. Direktiivissä ei säädetä, että rautatieyritys voisi harjoittaa olennaisia toimintoja riippumattoman elimen valvonnassa. Direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdan tavoitteena on, ettei rautatieyrityksillä ole lainkaan reittien jakoon liittyvää toimivaltaa, jotta rautatieyritysten yhtäläinen ja syrjimätön kohtelu voidaan taata.
26. Komissio katsoo DCF:n oikeudellisen muodon riippumattomuudesta, että DCF on SNCF:n yksikkö, joka ei siis ole tältä osin riippumaton vastoin direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdan vaatimuksia, sillä sen lisäksi, ettei DCF ole oikeushenkilö, se on sisällytetty juridisesti SNCF:n oikeushenkilöllisyyteen. Komissio toteaa, ettei se ole vakuuttunut myöskään DCF:n organisaation ja päätöksenteon riippumattomuudesta.
27. Komissio lisää vielä kantajan vastauksessaan, että vaikka edellä mainitun asetuksen nro 2011-891(11) antaminen 26.7.2011 paransi tilannetta, asetus ei riitä tekemään DCF:n organisaatiosta ja päätöksenteosta eikä varsinkaan sen oikeudellisesta muodosta riittävän riippumatonta.
28. Ranskan tasavalta väittää puolestaan, että riippumattomuus on varmistettu sillä, että RFF valvoo DCF:lle annettuja olennaisia toimintoja. DCF osallistuu olennaisten toimintojen suorittamiseen, muttei hallinnoi niitä, sillä RFF:llä on yksinomainen vastuu reittien jakamisesta. Ranskan hallitus väittää, että oikeudellisen muodon riippumattomuutta koskeva vaatimus ei edellytä, että DCF:llä olisi SNCF:stä erillinen oikeushenkilöllisyys.
29. Ranskan tasavalta katsoo myös, ettei direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohtaa sovelleta Ranskan tilanteeseen, koska kyseistä säännöstä sovelletaan ainoastaan, ”jos rataverkon haltija ei ole – – riippumaton”. Rataverkon haltija eli RFF kuitenkin on riippumaton, joten kyseistä artiklaa ei sovelleta DCF:n toimintoihin.
30. Ranskan tasavalta väittää, että vaikka DCF on osa rautatieliikennettä harjoittavaa yritystä, se on kuitenkin toiminnallisesti riippumaton yksikkö. Ei siis voida katsoa, että DCF olisi direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu rautatieliikennettä harjoittava yksikkö. Ranskan tasavalta kiistää myös komission väitteet organisaation ja päätöksenteon riippumattomuudesta. Se toteaa vastaajan vastauksessaan, että direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohta ja liite II on pantu täysin täytäntöön lain nro 2009-1503 nojalla annetulla asetuksella nro 2011-891.
2. Ensimmäisen kanneperusteen tarkastelu
31. Huomautan aluksi, että Ranskan tasavalta kiistää jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen ja katsoo, että direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohta ja liite II saatettiin täysimääräisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä asetuksella nro 2011-891.
32. Tästä on muistutettava aivan aluksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(12) Unionin tuomioistuin ei siten ole velvollinen tutkimaan jäsenvaltion esittämien väitteiden perusteltavuutta siltä osin kuin tämä väittää, että perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättymisen jälkeen annettu lainsäädäntö oli direktiivin mukainen. Tästä syystä asetuksen nro 2011-891 vaikutuksia ei ole tarpeen tarkastella.
33. Käsiteltävässä asiassa vakiintuneelle toimijalle SNCF:lle annettiin kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiseen ja yksittäisten reittien jakamiseen liittyvistä olennaisista toiminnoista vastaavan riippumattoman elimen valvonnassa tehtäviä, joita jäsenvaltio kuvaa teknisiksi ja joihin kuului reittien käyttöoikeuksien myöntämistä koskevien hakemusten käsittelyn kannalta välttämättömien teknisten täytäntöönpanotutkimusten toteuttaminen ja viime hetkellä eli alle seitsemän päivää ennen ennakoitua liikennöintipäivää tapahtuva junareittien jakaminen.(13)
34. Ensimmäinen kanneperuste herättää kaksi keskeistä kysymystä. Ensimmäinen kysymys liittyy siihen, voiko rautatieliikennettä harjoittava yritys osallistua jollain tapaa suoraan tai välillisesti olennaisen toiminnon suorittamiseen. Toinen kysymys liittyy siihen, edellyttääkö mainitun olennaisen toiminnon suorittamiseen osallistuminen päätöksenteon tasolla, että tällä riippumattomalla elimellä on rautatieyrityksestä erillinen oikeushenkilöllisyys.
35. Ensimmäiseen kysymykseen on melko ongelmatonta vastata, sillä direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan nojalla liitteessä II luetellut toiminnot voidaan ainoastaan antaa ”tehtäväksi sellaisille elimille tai yrityksille, jotka eivät itse harjoita rautatieliikennettä”. Kyseisessä liitteessä viitataan ”reittien jakamista koskevaan päätöksentekoon, johon sisältyy saatavuuden määrittely ja arviointi sekä yksittäisten junareittien jakaminen”.
36. Direktiivin 91/440 sanamuodosta seuraa siis, että ”saatavuuden määrittely ja arviointi” kuuluvat kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä ja reittien jakoa koskevista olennaisista toiminnoista vastaavan elimen toimivaltaan. Riippumaton elin, joka ei voi olla rautatieyritys, ei siis voi antaa tällaisen rautatieyrityksen hoidettavaksi päätöksentekoa edeltäviä valmistelevia tehtäviä. Tästä järjestelmästä ei riitä tekemään pätevää se, että SNCF:n yksikkö DCF toimii RFF:n nimissä, jolla on yksinomainen toimivalta vahvistaa aikataulusuunnitelmat ja yksittäisten reittien jakaminen.
37. Ranskan tasavalta katsoo kuitenkin, että tästä toiminnosta vastaava elin DCF on toiminnallisesti riippumaton rautatieyrityksestä. Ranskan lainsäätäjä on perustanut SNCF:ään erillisen yksikön, joka on organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan riippumaton. Tämän jäsenvaltion mukaan DCF:ää ei voida samaistaa SNCF:ään, koska se on toiminnallisesti riippumaton yksikkö.
38. Huomautan, että käsiteltävässä kanteessa on kyse tietyllä tapaa vastakkaisesta tilanteesta kuin holdingyhtiön yhtenäisessä järjestelmässä, josta oli kyse edellä mainituissa asioissa C-555/10, komissio vastaan Itävalta (ks. ratkaisuehdotukseni 53–104 kohta), C-556/10, komissio vastaan Saksa (ks. ratkaisuehdotukseni 59–64 kohta) ja C-512/10, komissio vastaan Puola (ks. ratkaisuehdotukseni 38–44 kohta). Holdingmallissa oikeudellisen muodon riippumattomuus on nimittäin ilmeistä, kun taas päätöksenteon riippumattomuus on selvitettävä. Käsiteltävässä asiassa päätöksenteon riippumattomuus vaikuttaa ilmeiseltä, kun taas oikeudellisen muodon riippumattomuus on selvitettävä.
39. Ranskan tasavallan puolustus perustuu nähdäkseni siihen, että direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohta ja direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohta erotetaan toisistaan. Jos jätetään Ranskan tasavallan ehdottamalla tavalla huomiotta direktiivin 2001/14 14 artikla, jossa viitataan oikeudellisen muodon, organisaation ja päätöksenteon riippumattomuuteen, jäljelle jää direktiivin 91/440 6 artikla, jossa edellytetään ainoastaan, että ”elimet tai yritykset” eivät voi itse harjoittaa rautatieliikennettä. Ranskan tasavallan mukaan viimeksi mainitussa säännöksessä ei täsmennetä näiltä elimiltä tai yrityksiltä vaadittavaa oikeudellista muotoa. Tästä seuraa, ettei direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdassa edellytetä, että olennaisista toiminnoista vastaavilla elimillä tai yrityksillä on oltava oikeushenkilöllisyys. Ranskan tasavallan mukaan DCF on kuitenkin elin, joka ei harjoita rautatieliikennettä.
40. Ranskan tasavalta väittää sen sijaan, ettei direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohtaa voida soveltaa, koska RFF on riippumaton yhtiö ja koska vaatimusta, joka koskee kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiseen ja yksittäisten reittien jakamiseen liittyvistä olennaisista toiminnoista vastaavan elimen riippumattomuutta, sovelletaan ainoastaan, kun rataverkon haltija ei ole riippumaton rautatieyrityksestä.
41. Tämä päättely on mielestäni hylättävä. Koska DCF:lle annettu tehtävä on olennainen toiminto, siihen sovelletaan toisiinsa tiiviisti liittyvien direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan ja direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdan vaatimuksia. RFF on nimittäin SNCF:stä riippumaton, mutta on luovuttanut tälle osan sille annetuista olennaisista toiminnoista siten, että RFF:n toiminta ei enää vaikuta olevan riippumatonta näiden olennaisten toimintojen osalta, jotka olisi annettava tehtäväksi direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulle riippumattomalle elimelle.
42. Huomautan lisäksi, ettei direktiiveissä säädetä olennaisten toimintojen teettämisestä rautatieyrityksellä. Kyseisten säännösten eli direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan ja direktiivin 2001/14 14 artiklan 2 kohdan rakenteesta seuraa, että tämä on pois suljettua. Komissio korostaa perustellusti, että päinvastaisessa tapauksessa jäsenvaltiot voisivat täysin välttää viimeksi mainitun säännöksen soveltamisen perustamalla riippumattoman rataverkon haltijan, joka puolestaan teettää toimintojaan rautatieyrityksellä.
43. Ranskan tasavalta väittää siis virheellisesti, että komission väitettä olisi tarkasteltava ainoastaan direktiivin 91/440 6 artiklan 3 kohdan näkökulmasta. Ranskan järjestelmää on päinvastoin tarkasteltava suhteessa vaatimukseen, joka koskee oikeudelliselta muodoltaan, organisaatioltaan ja päätöksenteoltaan riippumatonta elintä, sellaisena kuin se ilmenee edellä mainituista säännöksistä yhdessä luettuina.
44. Komissio kiistää sekä DCF:n oikeudellisen muodon riippumattomuuden että sen organisaation ja päätöksenteon riippumattomuuden. Sen mukaan oikeudellisen muodon riippumattomuutta koskeva edellytys ei täyty, koska jos rataverkon haltija siirtää olennaisia toimintoja erilliselle elimelle, tämän elimen on luonnollisesti täytettävä samat riippumattomuuden vaatimukset kuin rataverkon haltijan.
45. Oikeudellisen muodon riippumattomuus suhteessa SNCF:n kaltaiseen yhtiöön tuntuu mahdottomalta ajatukselta ilman erillistä oikeushenkilöllisyyttä.(14) On siis todettava, ettei Ranskan järjestelmä täytä oikeudellisen muodon riippumattomuutta koskevaa vaatimusta.
46. Komissio kiistää DCF:n organisaation ja päätöksenteon riippumattomuuden vetoamalla holdingyhtiön yhtenäisestä järjestelmästä esitettyihin perusteisiin. Nähdäkseni ei ole tarpeen tarkastella erikseen näitä kahta hallinnon riippumattomuuden aspektia, sillä kaikkien kolmen riippumattomuutta koskevan edellytyksen on täytyttävä samanaikaisesti, joten toteamus DCF:n oikeudellisen muodon riippumattomuuden puuttumisesta riittää osoittamaan edellä mainittujen säännösten noudattamatta jättämisen.
47. Edellä esitetyistä syistä katson, että komission ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
B Toinen kanneperuste, joka koskee rautatieinfrastruktuurin käytön hinnoittelua
1. Asianosaisten lausumat
48. Komissio väittää, ettei Ranskan tasavalta ole noudattanut direktiivin 2001/14 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska Ranskan lainsäädännössä ei tällä hetkellä säädetä kyseisen artiklan mukaisesta suorituskannustinjärjestelmästä. Jäsenvaltion mainitsemat toimenpiteet eivät sen mukaan ole tällainen järjestelmä.
49. Komissio väittää lisäksi, ettei Ranskan tasavalta ole noudattanut direktiivin 2001/14 6 artiklan 2–5 kohdan nojalla sille kuuluvia velvoitteita, kun se ei ole ottanut käyttöön näissä säännöksissä säädetyn kaltaista kannustinjärjestelmää.
50. Toimenpiteistä, joilla rataverkon haltijaa kannustetaan vähentämään infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia, komissio väittää, ettei Ranskan viranomaisten toteuttamien toimenpiteiden yhteydessä ole otettu käyttöön järjestelmää, jolla voitaisiin merkittävästi kannustaa rataverkon haltijaa saavuttamaan nämä tavoitteet.
51. Infrastruktuurin käyttömaksujen alentamisesta komissio huomauttaa, ettei Ranskan valtion ja RFF:n välinen 3.11.2008 allekirjoitettu toimintasopimus(15) sisällä mitään tällaista tavoitetta.
52. Ranskan hallitus puolestaan väittää, että toimintasopimuksessa määritellään infrastruktuurin nykyaikaistamisen tavoitteet ja rautatieverkon uudenlaisen kaupallisen tarjonnan kehittämistä koskevat yksityiskohdat laadun, palvelujen ja turvallisuuden parantamiseksi. Sopimus sisältää siis määräyksiä, joilla rataverkon haltijaa kannustetaan vähentämään rautatieverkon häiriöitä ja tehostamaan sen toimintaa.
53. Ranskan tasavalta lisää, että infrastruktuurin käyttösopimuksiin sovellettavissa yleisissä ehdoissa määrätään laiminlyönnistä maksettavat korvaukset, joten ne sisältävät määräyksiä, joilla sekä rautatieyrityksiä että rataverkon haltijaa kannustetaan vähentämään rautatieverkon häiriöitä ja tehostamaan sen toimintaa.
54. Ranskan viranomaiset väittävät perustaneensa toimenpiteillä, joilla rataverkon haltijaa kannustetaan vähentämään infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia, henkilöstölle tarkoitetun bonusjärjestelmän, joka on suoraan yhteydessä kustannusten vähentämiseen, ja ottaneensa siis käyttöön tähän liittyviä kannustimia.
55. Infrastruktuurin käyttömaksujen alentamista koskevasta tavoitteesta Ranskan hallitus katsoo, ettei se missään tapauksessa ole direktiivissä 2001/14 vahvistettu ehdoton tavoite.
56. Espanjan hallitus on asiassa väliintulijana tukeakseen ainoastaan Ranskan hallituksen esittämiä väitteitä, jotka liittyvät kanteen toisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa käsiteltyihin seikkoihin. Espanjan hallitus väittää, ettei direktiivissä 2001/14 määritellä eikä aseteta mitään perusteita suorituskannustinjärjestelmän käyttöön ottamiselle, vaan siinä viitataan ainoastaan järjestelmän tavoitteeseen.
57. Käyttömaksujen määrän alentamiseen tähtäävistä toimenpiteistä Espanjan hallitus toteaa, ettei maksuja ole järkevää alentaa ellei rautatieverkkoa sitä ennen nykyaikaisteta ja vähennetä samalla ylläpitokustannuksia. Tämän seikan vuoksi edellä mainittuja säännöksiä ei siis ole rikottu.
2. Toisen kanneperusteen tarkastelu
58. Aluksi on pantava merkille, että komission toisen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan käytössä ei ole toimenpiteitä, joilla kannustetaan rautatieyrityksiä ja rataverkon haltijaa minimoimaan häiriöt ja parantamaan rautatieverkon suorituskykyä ottamalla käyttöön ”suorituskannustinjärjestelmä”, vastaa sisällöltään asiassa C-483/10, komissio vastaan Espanja, esitettyä toista kanneperustetta (ks. ratkaisuehdotukseni 67–72 kohta) sekä asiassa C-545/10, komissio vastaan Tšekki, esitettyä neljättä kanneperustetta (ks. ratkaisuehdotukseni 90–93 kohta).
59. Lisäksi komission toisen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan rataverkon haltijalle ei ole tarjottu kannustimia infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi ja sen käytöstä perittävien maksujen alentamiseksi, on sisällöltään sama kuin asiassa C-556/10, komissio vastaan Saksa, esitetty kolmas kanneperuste (ks. ratkaisuehdotukseni 93–104 kohta), asiassa C-512/10, komissio vastaan Puola, esitetty kolmas kanneperuste (ks. ratkaisuehdotukseni 74–84 kohta) ja asiassa C-545/10, komissio vastaan Tšekki, esitetty toinen kanneperuste (ks. ratkaisuehdotukseni 47–55 kohta).
60. Tästä syystä on viitattava kyseisissä asioissa esitetyissä ratkaisuehdotuksissa kehiteltyyn oikeudelliseen päättelyyn. Ranskan lainsäädäntö eroaa kuitenkin edellä mainittujen jäsenvaltioiden tilanteesta. Näin ollen kanneperusteen arvioinnissa on otettava huomioon Ranskan erityistilanne.
61. Ranskan tasavalta ei nähdäkseni ollut ottanut perustellussa lausunnossa asetettuun määräaikaan mennessä käyttöön rautatieyrityksille ja rataverkon haltijoille tarkoitettua suorituskannustinjärjestelmää, joka vastaisi direktiivin 2001/14 11 artiklan vaatimuksia. Toimenpiteet, joihin kyseinen jäsenvaltio vetosi, eivät joka tapauksessa muodosta johdonmukaista ja avointa kokonaisuutta infrastruktuurin hinnoittelujärjestelmässä, vaikka oletettaisiin, että niitä voitaisiin pitää kyseisiä yrityksiä suorituksen parantamiseen kannustavina toimenpiteinä.
62. Tämä pätee sekä RFF:n verkkoselostuksen(16) 6.4 §:ään, jossa säädetään erityishinnoittelusta, jota sovelletaan kahden edellytyksen täyttyessä tavaraliikenteen reittien käyttöoikeuden varaamisoikeuteen, että kahteen muuhun Ranskan viranomaisten mainitsemaan asiakirjaan, nimittäin infrastruktuurin käyttösopimuksiin sovellettaviin yleisiin ehtoihin ja toimintasopimukseen. Komissio väittää perustellusti toimintasopimuksesta, että RFF:n tekemät sitoumukset toiminnan laadun alalla eivät millään tavalla muodosta suorituskannustinjärjestelmää eivätkä ne ole missään yhteydessä direktiivin 2001/14 11 artiklassa tarkoitettuihin hinnoittelujärjestelmiin.
63. Direktiivin 2001/14 6 artiklan 2 kohdassa säädetään, että rataverkon haltijalle on tarjottava kannustimia infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseksi ja sen käytöstä perittävien maksujen alentamiseksi kiinnittäen aiheellista huomiota turvallisuuteen sekä infrastruktuuripalvelun laadun ylläpitämiseen ja parantamiseen. Toisin kuin kyseisen direktiivin artiklassa säädetään rautatieverkon suorituskannustinjärjestelmästä, sen 6 artiklan 2 kohdassa ei edellytetä, että kannustimet muodostavat ”järjestelmän”.(17)
64. Direktiivin 2001/14 6 artiklan 3 kohdassa säädetään kuitenkin kahdesta vaihtoehtoisesta tavasta toteuttaa artiklan 2 kohdassa säädetty velvollisuus. Se on toteutettava joko rataverkon haltijan ja toimivaltaisen viranomaisen välisellä monivuotisella sopimuksella, jossa määrätään valtion rahoituksesta, tai perustamalla aiheelliset valvontatoimenpiteet, joihin liittyy riittävä toimivalta. Vaikka näitä toimenpiteitä voitaisiin erikseen tarkasteltuna pitää kannustimina, ne eivät kuitenkaan voi olla 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä, jos ne eivät sisälly jompaankumpaan 3 kohdassa kuvattuun toteuttamistapaan.
65. Ranskan tasavalta väittää myös ottaneensa käyttöön RFF:n henkilöstölle tarkoitetun bonusjärjestelmän, joka on suoraan yhteydessä infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseen ja muodostaa näin ollen kannustimen.
66. Nähdäkseni komissio myöntää kantajan vastauksessaan, että voitto-osuusjärjestelyssä tarkoitettu RFF:n henkilöstön bonusjärjestelmä voi todellakin olla riittävä toimenpide, jolla rataverkon haltijaa kannustetaan vähentämään infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia. Huomautan, että kyseisessä 26.6.2009 tehdyssä sopimuksessa(18) henkilöstöltä edellytetään bonuksen saamiseksi GOPEQ-tavoitteen (Grosse opération programmée équivalente) saavuttamista sellaisena kuin se on määritelty edellä mainitussa Ranskan valtion ja RFF:n välillä 3.11.2008 vuosiksi 2008–2012 tehdyssä toimintasopimuksessa. Tämän tavoitteen, joka koskee rautatiekilometrin täydellisen kunnostustyön yksikkökustannusta, saavuttaminen on kannustimena henkilöstön bonusjärjestelmässä, joka on suoraan yhteydessä infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentämiseen. Nähdäkseni Ranskan tasavalta on siis noudattanut velvollisuuttaan tarjota kannustimia, joilla vähennetään infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvia kustannuksia.(19)
67. Vastaajana oleva jäsenvaltio katsoo, ettei infrastruktuurin käyttömaksujen alentamista koskeva tavoite ole missään tapauksessa direktiivissä 2001/14 vahvistettu ehdoton tavoite. Olen samaa mieltä tästä analyysistä. Asiassa C-556/10, komissio vastaan Saksa, esittämässäni ratkaisuehdotuksessa esitetyistä syistä katson, etteivät jäsenvaltiot ole velvollisia säätämään erityisestä kannustimesta, jolla alennetaan infrastruktuurin käyttömaksuja, jos infrastruktuurin tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten vähentäminen ei johda maksujen alenemiseen.
68. Komissio katsoo puolestaan, että erillinen käyttömaksujen alentamista koskeva velvollisuus on välttämätön, jotta voidaan torjua luonnollisessa monopoliasemassa olevien rataverkon haltijoiden pyrkimystä olla jakamatta hallinnon tehostamisesta aiheutuvia ylijäämiä asiakkailleen. Kuten Ranskan hallituksen asiamies perustellusti korosti istunnossa, direktiivin 2001/14 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltio voi kuitenkin vaatia, että rataverkon haltija saattaa tilinsä tasapainoon ilman valtion rahoitusta. Näin ollen olisi järjenvastaista tulkita saman artiklan 2 kohtaa siten, että jäsenvaltio on velvollinen kannustamaan rataverkon haltijaa toimimaan tämän tavoitteen vastaisesti. Direktiivin 2001/14 8 artiklan 1 kohdassa joka tapauksessa rajataan rataverkon haltijalle aiheutuneiden kokonaiskustannusten kattamiseksi perittävien maksujen enimmäismäärää.
69. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin hyväksyy komission toisen kanneperusteen siltä osin kuin Ranskan tasavalta ei sen mukaan ole noudattanut direktiivin 2001/14 11 artiklan mukaisia velvoitteitaan ja hylkää kanneperusteen muilta osin.
IV Oikeudenkäyntikulut
70. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen(20) 138 artiklan 3 kohdan mukaan silloin kun asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi kumpikin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Koska osa vaatimuksista on ratkaistu komission ja osa Ranskan tasavallan hyväksi, ehdotan, että kumpikin asianosainen vastaa omista kuluistaan.
71. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Espanjan tasavalta, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
V Ratkaisuehdotus
72. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Ranskan tasavalta ei ole noudattanut velvoitteitaan, jotka kuuluvat sille
– yhteisön rautateiden kehittämisestä 29.7.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/440/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2001/12, 6 artiklan 3 kohdan ja liitteen II sekä rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä sekä turvallisuustodistusten antamisesta 26.2.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/14/EY 14 artiklan 2 kohdan nojalla, koska olennaisten toimintojen, jotka on annettava oikeudelliselta muodoltaan rautatieyrityksistä riippumattoman rataverkon haltijan tai muun elimen vastuulle, suorittamiseen osallistuu rautatieyrityksen yksikkö,
– direktiivin 2001/14 11 artiklan nojalla, koska Ranskan lainsäädännössä ei ole säädetty kyseisen artiklan mukaisesta suorituskannustinjärjestelmästä.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Euroopan komissio, Ranskan tasavalta ja Espanjan kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.