ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н N. JÄÄSKINEN
представено на 21 ноември 2013 година(1)
Дело C‑559/12 P
Френска република
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — La Poste –– Публично предприятие със собствена юридическа правосубектност — Съществуване на държавна помощ — Мълчалива неограничена държавна гаранция — Понятие за предимство — Тежест и надлежна степен на доказване“
I – Въведение
1. С жалбата си Френската република иска отмяната на Решение на Общия съд от 20 септември 2012 г., постановено по дело Франция/Комисия (T‑154/10, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което той отхвърля жалбата ѝ срещу Решение 2010/605/ЕС на Комисията от 26 януари 2010 година относно държавна помощ C56/07 (ex E 15/05), отпусната от Франция на La Poste(2) (наричано по-нататък „спорното решение“).
2. В общ план според мен настоящата жалба изисква анализ на три основни въпроса. На първо място, този за понятието за мълчалива (или предоставена по подразбиране) и неограничена държавна гаранция, от която се ползвало La Poste(3) и която в спорното решение е квалифицирана от Комисията като несъвместима държавна помощ по смисъла на член 107 ДФЕС; на второ място, този за необходимата тежест и степен на доказване с цел да се установи съществуването на такава гаранция, и трето, въпросът дали и при необходимост, как Комисията трябва да докаже наличието на предимство, произтичащо от мълчалива гаранция, предоставена от държавата.
3. Следва да се подчертае, че спецификата на настоящото дело произтича преди всичко от имплицитните елементи на конкретния случай, което прави особено сложно прилагането на критериите за установяване на елементите от понятието за държавна помощ. В това отношение веднага трябва да отбележа, че аспектите, които според мен са от първостепенно значение за задълбоченото разглеждане на материалите по делото, не са били оспорени или, най-малкото, адекватно посочени в рамките на настоящото производство по обжалване. Това се отнася за самото понятие за мълчалива неограничена гаранция в правото на Съюза, което според мен не е с окончателно установено съдържание. Това се отнася и за евентуалната връзка между спорния режим на EPIC и понятието за услуга от общ икономически интерес, засегнато само от много ограничен ъгъл.
II – Правната уредба, спорното решение и обжалваното съдебно решение
4. Относно описанието на националното право, уреждащо статута на La Poste и на обстоятелствата в основата на спора, препращам към подробното представяне, посочено в обжалваното съдебно решение.
5. В член 1 от спорното решение Комисията е приела, че „[н]еограничената гаранция, предоставена от Франция в полза на La Poste, представлява държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Франция следва да прекрати тази помощ най-късно до 31 март 2010 г.“. Освен това съгласно член 2 от същото решение „Комисията счита, че ефективното преобразуване на La Poste в акционерно дружество ще прекрати предоставената в полза на La Poste неограничена гаранция. Ефективното прекратяване на неограничената гаранция най-късно до 31 март 2010 г. представлява мярка, която е в състояние и в съответствие с правото на ЕС да прекрати посочената в член 1 държавна помощ“.
6. С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 2 април 2010 г., Френската република иска отмяната на спорното решение. Във връзка с това Френската република изтъква, че Комисията неправилно е приела, от една страна, че е налице държавна гаранция в полза на La Poste, и от друга страна, че тази мярка представлява държавна помощ, щом като наличието на предимство по смисъла на член 107 ДФЕС не е било установено(4).
7. С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля всички правни основания, изтъкнати от Френската република, като по този начин потвърждава законосъобразността на спорното решение.
III – По основанията за обжалване
8. В жалбата си, внесена на 5 декември 2012 г., Френската република посочва четири основания, второто и третото от които са разделени на четири части. С първото основание жалбоподателката упреква Общия съд, че тълкува неправилно смисъла на повдигнатите пред него правни основания, като приема, че всички са свързани с наличието на предимство, а не с критерия за прехвърляне на държавни ресурси. С второто основание жалбоподателката посочва грешка при прилагане на правото, състояща се в това, че Общият съд неправилно приема, че Комисията надлежно е доказала наличието на държавна гаранция, предоставена на La Poste. С третото основание жалбоподателката упреква Общия съд в поредица изопачавания на националното право. С четвъртото основание жалбоподателката посочва грешка при прилагане на правото, състояща се в това, че Общият съд приема за надлежно доказано от Комисията наличието на предимство, предоставено от твърдяната държавна гаранция. От своя страна Комисията иска отхвърляне на жалбата в нейната цялост.
9. Според мен, независимо от броя основания, посочени от Френската република, основният аспект на настоящата жалба се отнася до вече посочената проблематика, свързана с принципите, които трябва да се спазват от Комисията, с цел да се установи наличието на мълчалива гаранция, както и наличието на произтичащо от същата предимство. Поради това ще разгледам жалбата, като групирам посочените основания съгласно тези основни аспекти.
А – Относно установяването на наличието на мълчалива гаранция, представляваща държавна помощ (второ и трето основание за обжалване)
1. Искания на страните
10. С второто си основание, разделено на четири части, Френската република по същество поддържа, че Общият съд допуска грешка при прилагане на правото, като приема, че Комисията напълно е доказала наличието на държавна гаранция.
11. С първата част на посоченото основание Френската република упреква Общия съд, че е постановил неправилно в точка 23 от обжалваното съдебно решение, че Комисията основателно е извършила разместване на доказателствената тежест, като е възложила на френските органи да докажат липсата на гаранция. С втората част, като критикува твърдените отрицателни презумпции, съдържащи се в спорното решение, Френската република упреква Общия съд, че в точки 73 и 74 от обжалваното съдебно решение е потвърдил разместването на доказателствената тежест, което Комисията е извършила в съображения 126 и 131 от спорното решение. С третата част Френската република упреква Общия съд, че в точка 119 от обжалваното съдебно решения възприема неправилно тълкуване на Решение по дело Комисия/MTU Friedrichshafen(5).
12. С четвъртата част на второто основание Френската република поддържа, че дори ако, както изтъква Общият съд в точка 120 от обжалваното съдебно решение, „естеството на доказателствата, които Комисията трябва да представи, е […] зависимо от предвидената държавна мярка“, мълчаливият характер на гаранцията, за която се твърди, че е установена, не може обаче да се изразява в по-малко изискване относно доказването, нито в разместване на доказателствената тежест. От тази гледна точка в точка 121 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно приел, че Комисията е разгледала положително дали е налице неограничена държавна гаранция в полза на La Poste и че е взела предвид множество съвпадащи елементи, които образуват достатъчна основа, за да се докаже наличието на тази гаранция. Според жалбоподателката обаче наличието на мълчалива гаранция може да се докаже само положително.
13. От своя страна Комисията твърди, първо, че изобщо не е разместила доказателствената тежест. Второ, Комисията изтъква, че случаите на оспорване относно твърдяното използване на отрицателни презумпции или предположения се оказват само повторение на твърденията от първоинстанционното производство. Трето, Комисията поддържа, че напомнянето на съдебната практика Комисия/MTU Friedrichshafen, посочена по-горе, визира отчитането, както е признато в Решение по дело Комисия/Scott(6), на трудността на сложната задача, пред която е изправена Комисията в конкретния случай. Накрая, Комисията предлага да се отхвърлят критиките относно точки 120 и 121 от обжалваното съдебно решение като неотносими и неоснователни.
14. С третото основание Френската република по същество упреква Общия съд в поредица от изопачавания на националното право, чиито елементи представляват отправна точка на мотивите на Комисията за установяване на наличието на мълчалива неограничена гаранция. С първата част жалбоподателката поставя под съмнение съображението, че френското право не изключва възможността държавата да предостави мълчалива гаранция на EPIC. С втората част френската държава упреква Общия съд, че изопачава френското право, когато одобрява заключението на Комисията относно последствията, произтичащи от приложението на Закон № 80‑539(7). С третата част, като твърди липсата на мотиви, Френската република упреква Общия съд, че погрешно приравнява условията за ангажиране на отговорността на държавата с гаранционен механизъм в светлината на Решение по дело Société fermière de Campoloro и др. на Conseil d’État(8), на Решение по дело Société de gestion du port de Campoloro и Société fermière de Campoloro с/у Франция на Европейския съд по правата на човека(9) и документа на Conseil d’État от 1995 г.(10). В четвъртата част жалбоподателката има предвид разгледаната от Общия съд в точка 102 от обжалваното съдебно решение проблематика за прехвърлянето на свързаните със задача за осигуряването на обществена услуга права и задължения.
15. В отговор на тези твърдения за нарушения Комисията посочва, че третото основание за обжалване, което по същество представлява повторение на второто основание, изтъкнато пред Общия съд, в действителност цели да поиска от Съда да извърши нова преценка на фактите и доказателствата, поради което това основание било явно недопустимо.
2. Анализ
16. Вместо въведение трябва да се подчертае, че понятието за гаранция, макар на пръв поглед да изглежда познато, не е предмет на еднозначно определение в правото на Съюза. Комисията, като посочва в Известието си относно прилагането на членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС по отношение на държавните помощи под формата на гаранции(11), че „[в] най-честата си форма гаранциите са свързани със заем или с друго финансово задължение, което се договаря между заемополучателя и заемодателя. Те могат да бъдат предоставени като индивидуални гаранции или в рамките на гаранционни схеми“, също така приема за „помощ под формата на гаранции по-благоприятните условия на финансиране, получени от предприятия, чиято правна форма изключва фалит или други процедури по несъстоятелност или предвижда изрична държавна гаранция или покритие на загубите от държавата“(12). Комисията прави разграничение и между гаранциите, произтичащи от „договорни отношения“ или от „друг източник на правото“, и „гаранции[те], чиято форма е по-малко ясна“.
17. В настоящото дело следователно е определящо разглежданата мълчалива неограничена гаранция да бъде от типа косвена намеса, в рамките на която ангажираните от държавата ресурси не се превръщат автоматично в съответно предимство за бенефициерите. Тази категория включва по-специално мълчаливите гаранции, произтичащи от особения правен режим, приложим по отношение на бенефициера, или също от писма за намерение или за подкрепа.
18. В това отношение следва да се припомни, че съгласно съдебната практика за държавни помощи се считат по-специално видовете намеса, облекчаващи под различна форма тежестите, които обичайно натоварват бюджета на едно предприятие и които, без да са субсидии в строгия смисъл на думата, имат същото естество и последици(13). От съдебната практика е видно, че е възможно мярка на държавна намеса — годна да постави предприятията, за които се прилага, в по-благоприятно положение от други предприятия и едновременно с това да породи достатъчно конкретен риск за бъдещо възникване на допълнителна тежест за държавата — да бъде обременяваща за държавните ресурси(14). Всъщност тълкуването на израза „помощ под каквато и да е форма“, съдържащ се в член 107 ДФЕС, е че той се прилага за предимствата, без оглед на правното естество или целта им. Съдът преценява, че предимствата, предоставени под формата на държавна гаранция, може да доведат до допълнителна тежест за държавата(15).
19. Самото съществуване на разглежданата по главното производство мълчалива гаранция, предмет на твърдението за нарушение, разгърнато по-специално в четвъртата част на второто основание, което предлагам да се разгледа на първо място, обаче повдига особена трудност, тъй като нито един френски закон не предвижда изрично наличието на посочената гаранция. Всъщност спорната помощ произтича не от самостоятелна мярка, а по-скоро от липса на подчиняване на EPIC на общия режим на несъстоятелност, дори от въвеждането на специален режим за тази цел във връзка с твърдяно отсъствие на положение, при което дълговете на публични субекти със собствена правосубектност могат да останат неплатени на техните кредитори. Така, след разглеждането на няколко източника, Комисията се основава на различни доказателства, за да заключи, че съществува мълчалива неограничена гаранция.
20. Във връзка с въпросния механизъм е необходимо да направя следните уточнения по повод метода и необходимата надлежна степен на доказване, както и на интензитета на контрола, който трябва да бъде извършен от съда на Съюза.
– Мълчалива гаранция
21. На първо място, във връзка с метода на изследване посочвам, че терминът „мълчалива гаранция“, чиято същност не се оспорва от жалбоподателката, е по-скоро метафоричен и сам по себе си противоречив, тъй като понятието за гаранция обикновено се отнася до поръчителството или до обвързващи автора волеизявления, които във връзка със събитие или действие придобиват правно значение и произвеждат или могат да произведат определени последици по отношение на адресата си. Всъщност кредиторът не може да се позовава на мълчаливата по същия начин както на изричната гаранция. Според мен, дари ако се приеме, че на гаранта може да се противопостави наличието на такова „задължение“, основанието му по-скоро трябва да се потърси сред общите принципи на гражданската отговорност.
22. Дори да се предположи, че разглежданото понятие се основава на правото в областта на конкуренцията(16), следва да се приеме, че за целите на прилагането на член 107 ДФЕС понятието „мълчалива гаранция“ не е чисто правно понятие, а също е свързано с изследването на фактите. Всъщност понятието за „мълчалива гаранция“ се свързва с конкурентното право на Съюза, доколкото описва по еднакъв начин „поведение“ на национални органи, представляващо, евентуално с оглед на икономическите си последици, държавна помощ за бенефициера.
23. Основната трудност е в мълчаливия характер на разглежданата гаранция, чието съдържание намира израз както в юридически, така и във фактически улики. Следователно мълчаливата гаранция представлява едновременно дедуктивно и презюмирано явление(17). Основната обосновка за прилагането на това понятие в правото в областта на държавните помощи се състои в обстоятелството, че въпросният механизъм създава финансово положение, аналогично на това, произтичащо от изрична неограничена гаранция, която държавата членка би предоставила в полза на дадено предприятие, без последното да има задължението за плащането на премия, съответстваща на нейната икономическа стойност.
24. Следователно методът на съвкупността от улики според мен е особено подходящ, за да се установи наличието на такава мълчалива мярка(18), като въпросният метод впрочем се прилага в областта на държавната помощ(19).
25. Всъщност Съдът вече е приел, че не може да се изключи по принцип възможността Комисията да се основава на съвкупност от обстоятелства, които могат да установят в действителност наличието на програма за помощи(20). Комисията обаче трябва да посочи доказателства с нормативно, административно, финансово или икономическо естество, които да позволят да се характеризира спорната помощ(21).
26. В този контекст искам да направя две уточнения. От една страна, противно на позицията, която ми се струва, че заема Комисията, смятам, че „мълчаливият“ характер на дадена мярка изключва сигурността по отношение на нейното съществуване. Мълчаливата гаранция, изведена по дедуктивен път от съвкупност от улики, следователно трябва да се счита за съществуваща дотогава, докогато бъде представено доказателство за нейното несъществуване. В конкретния случай относително лесно може да се предостави такова доказателство, като се посочат конкретни случаи, при които дългове на EPIC или на местните френски власти дълго време остават неплатени, при това въпреки липсата на официална процедура за установяване на неплатежоспособност или обявяване в несъстоятелност. Всъщност тази защита на държава членка би довела до констатацията, че решението на Комисията почива върху фактологически грешни предпоставки(22).
27. От друга страна, Общият съд е длъжен да определи дали тези доказателства представляват съвкупност от релевантни данни, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени посоченото „поведение“ на националните органи, и дали тези данни са от такъв характер, че да подкрепят твърдението, според което предприятието е бенефициер на държавна помощ с имплицитен характер.
28. Всъщност, както припомня Съдът, явна грешка в преценката може да е налице, ако Комисията се позове на елементи, които „не включват всички релевантни данни, които трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дадена сложна ситуация(23).
29. Следователно критерият, свързан с „положителното установяване“ на наличието на гаранция, е изпълнен, когато в интерес на правилното правоприлагане Комисията провежда процедурата по разследване на атакуваните мерки надлежно и безпристрастно, за да може при приемане на окончателното решение да разполага с възможно най-пълната и надеждна информация за целта(24). В случай като конкретния това включва необходимостта да се събере цялата информация, която в своята съвкупност може правдоподобно да покаже, че съществува мярка, която може да представлява държавна помощ. Това съществуване се извежда и от липсата на информация в противоположен смисъл.
30. В това отношение посочвам, че след като в точка 119 от обжалваното съдебно решение припомня задълженията на Комисията по отношение на обстоятелствата, на които може да се основе заключението, според което предприятието се ползва с предимство, представляващо държавна помощ, в точка 120 от обжалваното съдебно решение Общият съд твърди, че естеството на доказателствата, които Комисията трябва да представи, зависи от мярката. Очевидно е, че по този начин Общият съд изразява концепцията за диверсификация на мерките, които могат да представляват държавна помощ, без обаче да нарушава принципите, уреждащи тежестта и степента на доказване. Що се отнася до съществуването на мълчалива мярка, която е предмет на спор, Общият съд адаптира горепосочената констатация, като в точка 120 основателно приема, че съществуването на мълчалива гаранция може да се изведе от съвкупност от съгласувани улики. Накрая, във връзка с второто основание, повдигнато пред първата инстанция, Общият съд изброява всички съгласувани елементи, даващи основание да се констатира наличието на държавна помощ.
31. Следва да се посочи, че не се оспорва изрично, че EPIC не се подчиняват на общия или специфичен за обявяване в несъстоятелност или за установяване на неплатежоспособност. Оттук следва, че поставянето под въпрос на истинността на отделна улика, приета от Общия съд, не може да се счита за достатъчно за доказване на липсата на мярката, като основа за извода относно съществуването на която се приема наличието на съвкупност от улики. Разбира се, при липса на конкретен пример за обратното, отхвърлящ съществуването на мълчалива гаранция, жалбоподателката трябва да оспори всяка улика поотделно. Според мен обаче страната, която оспорва, трябва да бъде длъжна да докаже, че всички елементи, съставляващи съвкупността от улики, накланят везните в полза на несъществуването на мълчалива неограничена държавна гаранция.
32. Оттук следва, че твърденията за нарушения, посочени в част от второто и в цялото трето основание, доколкото не поставят под въпрос общото заключение относно съществуването на мълчалива гаранция, а засягат отделни улики, веднага могат да се отхвърлят като неприложими.
– Тежест и надлежна степен на доказване
33. На второ място, що се отнася до тежестта на доказване, е безспорно, че Комисията е тази, която трябва да докаже съществуването на мярка, която може да се квалифицира като държавна помощ. Следователно Общият съд правилно тълкува ролята на Комисията, щом като многократно в обжалваното съдебно решение проверява дали доказателствата, събрани от Комисията, са достатъчни(25), като прави това съгласно съдебната практика, според която Комисията трябва винаги да разглежда всички релевантни фактори на спорната операция и нейния контекст(26), поради което стига до заключението в точки 120 и 121 от обжалваното съдебно решение, без да извърши каквато и да била грешка при прилагане на правото. Следователно, противно на твърденията на Френската република, Общият съд не извършва разместване на тежестта на доказване.
34. Що се отнася до надлежната степен на доказване(27), в смисъла на степента на взискателност, прилагана от съда, когато разглежда представените пред него доказателства, следва накратко да се спомене съдебната практика във връзка с конкурентното право в широк смисъл, както и принципите на common law. Що се отнася до практиката в областта на конкурентното право(28), без да съществува единно определение за приложимата степен на доказване, Съдът изисква доказване на фактите „в достатъчна степен“(29) или „достатъчно точни и непротиворечиви доказателства“(30) и прилага също така метода на „съвкупност от сериозни, точни и съвпадащи улики“ при липсата на документи, установяващи съгласуване на действията между производителите(31). В рамките на прогнозния анализ относно концентрациите Съдът възприема също така критерия за „най-голяма вероятност“(32). За сметка на това, в common law разграничението се извършва между, от една страна, не толкова строгия „standard“, приложим по гражданските дела, известен като „balance of probabilities“, което означава, че страната трябва да убеди съда, че нейното фактическо твърдение е „по-скоро вероятно отколкото не, и от друга страна, по-строгия „standard“, приложим по наказателни дела, който се обозначава с израза „beyond a reasonable doubt“, който означава, че съдът не трябва да има никакви основателни съмнения относно наличието на елементите от състава на престъплението след преценка на доказателствата по вътрешно убеждение(33).
35. Смятам, че при мълчалива гаранция, чието съществуване се извежда от съвкупност от улики, степента на доказване трябва да се основава на степента на сериозна вероятност и пълнота на доказателствата. Приложимата степен следователно е с по-високо равнище на взискателност от обикновена вероятност, но с по-ниско равнище на взискателност от това на липсата на основателно съмнение. Според мен именно такъв извод е направил Общият съд във връзка с предоставените от Комисията обстоятелства.
36. Освен това според мен този подход е в съответствие със скорошната съдебна практика, от която е видно, че Комисията трябва да установи достатъчно пряка връзка между, от една страна, предимството, предоставено на бенефициера, и от друга страна, намаляване на държавния бюджет или достатъчно конкретен икономически риск за обременяване на този бюджет с тежест(34), без да е необходимо нито такова намаляване или дори риск да съответства или да е еквивалентно/еквивалентен на посоченото предимство, нито последното да е предоставено за сметка на такова намаляване или на такъв риск, нито то да е от същото естество като ангажирането на държавни ресурси, от които произтича(35).
37. След това, що се отнася до интензитета на контрола, упражняван от съда на Съюза, напомням, че макар Комисията да разполага с широко право на преценка в областта на държавните помощи, когато те включват сложни икономически оценки, юрисдикциите на Съюза упражняват върху направените от Комисията сложни икономически преценки ограничен контрол, който по необходимост се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно, както и дали не е налице явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт(36). Ролята на съда следователно не се състои в това сам да установи съществуването и размера на помощта вместо Комисията(37).
38. Безспорно е, че за да се установи съществуването на мълчалива неограничена гаранция, както и съществуването на произтичащо от нея предимство, се изисква сложна преценка от страна на Комисията.
39. В тази перспектива доводите на жалбоподателката, повдигнати общо във второто основание, и особено в четвъртата му част, трябва да се отхвърлят, доколкото не съдържат нито един елемент, който да позволява Общият съд да бъде упрекнат в грешка при прилагане на правото. За сметка на това от мотивите на обжалваното съдебно решение е видно, че Общият съд не е нарушил правилата относно тежестта и обхвата на доказване, които бяха припомнени, и правилно е основал заключението си на съвкупността от улика относно съществуването на мълчалива държавна гаранция.
– Твърдения за нарушение, разгледани за пълнота на изложението
40. Що се отнася до първите три части на второто основание, на първо място, отбелязвам, че критиката на жалбоподателката се дължи на погрешен прочит на точка 23 от обжалваното съдебно решение, в която Общият съд се ограничава до представяне на съществените елементи от фактическата обстановка по делото, без да се произнася по разпределението на тежестта на доказване. На второ място, доводите, представени от Френската република, се ограничават до критика, насочена срещу спорното решение, което ги прави недопустими. Освен това точки 73 и 74 от обжалваното съдебно решение се вписват в рамките на второто основание в първоинстанционното производство и се състоят в тълкуване на националното право, чиято преценка не е подчинена на контрола на Съда, освен в случай на изопачаване(38), каквото по делото не е доказано от жалбоподателката.
41. На трето място, що се отнася до тълкуването на Решение по дело Комисия/MTU Friedrichshafen, посочено по-горе, фигуриращо в точка 119 от обжалваното съдебно решение, това решение установява забрана за Комисията да основава решенията си върху отрицателни презумпции при липса на информация, която позволява да се достигне до противоположно заключение. Следователно то не е напълно приложимо в случая. Както посочва Комисията обаче, Общият съд е припомнил това тълкуване, за да подчертае трудността на сложната задача, пред която е била изправена Комисията във връзка с откриване на съществуването на механизъм за мълчалива неограничена гаранция.
42. Що се отнася до третото основание, посочвам, че Френската република критикува тълкуването на елементите от съвкупността от улики, извършено от Общия съд в рамките на преценката относно съществуването на предоставената на La Poste гаранция. В това отношение припомням, че твърдение за нарушение, изведено от погрешна преценка на националното право, е допустимо, когато Общият съд е упрекнат в изопачаване на това право(39). В този смисъл действително, що се отнася до извършваната в производството по обжалване проверка на направените от Общия съд констатации относно националното законодателство, Съдът е компетентен да установи, на първо място, дали предвид документите и другите материали, които са били представени на Общия съд, същият не е изопачил текста на съответните национални разпоредби или съдържанието на отнасящата се до тях национална съдебна практика или още свързаните с тях становища в доктрината. След това, дали с оглед на тези доказателства Общият съд не е направил констатации, които явно противоречат на тяхното съдържание. Накрая, дали при разглеждането на съвкупността от доказателства Общият съд не е придал на някое от тях — за да установи съдържанието на разглежданото национално законодателство — значение, което то няма, предвид останалите доказателства, стига това да следва явно от материалите по делото(40).
43. Това обаче не се отнася за доводите, повдигнати в първите три части от настоящото основание. Всъщност веднага трябва да се установи, че дори да посочва грешки при прилагане на правото, Френската република в действителност се стреми да постави под въпрос преценката на обстоятелствата, извършена от Общия съд, и по-специално да оспори тълкуването на обстоятелствата и документите, въз основа на които последният е заключил, че съществува мълчалива гаранция. Посочените доводи в действителност представляват повторение на критиките, представени пред Общия съд, така че трябва да се приемат за недопустими. При всички случаи, тъй като посоченото изопачаване не е нито доказано, нито явно, тези твърдения следва да се отхвърлят. Що се отнася до липсата на мотиви, повдигната в третата част на третото основание във връзка със съдебната практика по дело Société de gestion du port de Campoloro и Société fermière de Campoloro с/у Франция на ЕКПЧ, посочвам, че Общият съд в достатъчна степен е отговорил на този въпрос в точки 96—99 от обжалваното съдебно решение. Накрая, що се отнася до четвъртата част на третото основание, насочена срещу изложен по съображения за изчерпателност мотив, тя следва да се отхвърли като неотносима.
44. Предвид гореизложеното смятам, че Общият съд правилно е изпълнил ролята си с оглед на ограничения контрол за съществуването на мълчалива гаранция. Поради това предлагам да се отхвърлят второто и третото основание за обжалване.
Б – По установяването на предимство, произтичащо от мълчаливата гаранция (четвърто основание)
1. Искания на страните
45. С четвъртото си основание Френската република поддържа, че Общият съд допуска грешка при прилагане на правото, като приема, че Комисията е доказала в достатъчна степен съществуването на предимство, произтичащо от твърдяната държавна гаранция, предоставена на La Poste. На първо място жалбоподателката изтъква, че Общият съд не е спазил правилата относно тежестта и степента на доказване по отношение на съществуването на предимство, като в точки 123 и 124 от обжалваното съдебно решение е приел, че при наличие на съществуваща помощ Комисията не е била длъжна да доказва действителните последици от тази помощ, а е можела да ги презюмира. Освен това, дори ако се приеме, че правото на Съюза не налага установяване на действителните последици от съществуваща помощ, Комисията най-малкото трябва да докаже съществуването на потенциални последици. Това обаче неправилно се изключвало в точка 1.2 от Известието от 2008 г. В тази перспектива Общият съд също така допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 106 и 108 приел, че анализът на Комисията е основателен.
46. При условията на евентуалност Френската република поддържа, че Общият съд изопачава доказателствата, като в точки 110 и 123 от обжалваното съдебно решение приема, от една страна, че Комисията, позовавайки се на методите на агенциите за кредитен рейтинг, само за да потвърди, а не за да докаже съществуването на предимство, предоставя достатъчно елементи, за да установи, че спорната гаранция представлява действително предимство. В тази връзка тя критикува точки 111—116 от посоченото съдебно решение.
47. Жалбоподателката уточнява обаче, че не приема, както е видно в точка 106 от обжалваното съдебно решение, факта, че когато поради своя статут предприятие се окаже освободено от производство по обявяване в несъстоятелност или от аналогично производство, „автоматично“ му се предоставя предимство.
48. Комисията отвръща, че е оправдано да се използва една и съща схема за анализ за съществуващи и за нови помощи, съгласно която тя да не бъде длъжна да доказва действителните последици от такива мерки. Комисията счита оспорването на Известието от 2008 г. за недопустимо, по-специално при липса на възражение за незаконосъобразност, повдигнато в хода на производството пред Общия съд. Що се отнася до точка 106 от обжалваното съдебно решение, Комисията твърди, че въз основа на посоченото изявление Общият съд е можел единствено да отхвърли третото основание, повдигнато пред него.
2. Анализ
49. Както вече посочих, следва най-напред да се изходи от предпоставката, според която хипотезата в основата на настоящия спор представлява „правно и фактическо положение“, аналогично на съществуването на изрична гаранция. Всъщност, тъй като става дума за липса на мярка в обичайния смисъл, мълчаливата гаранция се характеризира с тази особеност, че самата „мярка“ и нейните последици се сливат. За целите на настоящия анализ следователно е важно да се приеме, че мълчаливата гаранция поражда последици, равностойни на тези, произтичащи от изрична гаранция, представляваща мярка, която може непосредствено да се определи и по дефиниция може да произведе определени последици.
50. Съгласно съдебната практика, за да се прецени дали дадена мярка представлява държавна помощ, следва да се определи дали предприятието — получател се ползва с икономическо предимство, което не би получило при нормални пазарни условия(41). Според мен се налага констатацията, че подобен подход при търсенето на предимство не отговаря на спецификата на разглежданата в главното производство държавна гаранция(42).
51. Безспорно е също, че член 107, параграф 1 ДФЕС не прави разлика в зависимост от причините или целите на държавните мерки, а определя тези мерки в зависимост от техните последици(43). При преценката на дадена мярка с оглед на член 107 ДФЕС трябва да се имат предвид последиците, които тя може да произведе(44), както и всички релевантни фактори и техният контекст(45). Съдебната практика обаче не дава изчерпателен отговор на въпросите относно начина, по който Комисията е длъжна да установи наличието на предимство и естеството на последиците от дадена мярка, която трябва да докаже, когато установява съществуването на предимство, произтичащо от мълчалива мярка.
– Съществуване на предимство
52. Що се отнася най-напред до констатацията на Общия съд, съдържаща се в точка 124 от обжалваното съдебно решение, според която действителният ефект на предимството, което предоставя държавната гаранция, може да се презюмира, положението, което е от решаващо значение в мотивите на Общия съд, с които се потвърждава изводът на Комисията и се допуска съществуването на предимство в случая, на първо място произтича от точка 106 във връзка с точка 108 от обжалваното съдебно решение, в която Общият съд установява, че дадена неограничена гаранция позволява на бенефициера да получи по-изгодни условия на кредитиране от тези, които би получил единствено въз основа на заслугите си, и съответно му позволява да намали натиска, който обременява бюджета му.
53. Всъщност за Общия съд отпускането на гаранция при условия, които не съответстват на пазарните, като например неограничена гаранция, отпускана безвъзмездно, по общо правило може да предостави предимство на лицето, което се ползва от нея, в смисъл че тя води до подобряване на финансовото положение на получателя чрез облекчаване на тежестите, които обичайно натоварват неговия бюджет(46).
54. В това отношение припомням, че Съдът вече е уточнил, че при условие че се докаже съществуването на допълнителна тежест за държавата, предназначена за предоставяне на съответните предприятия на определено предимство, което не може да се изведе автоматично(47), прилагането на дерогационна система по отношение на общото производство по несъстоятелност, както и изключването на всякакви средства за индивидуално изпълнение на бюджетни вземания и санкционни плащания по отношение на съответните предприятия могат да се разглеждат като държавна помощ(48). Такива предимства, предоставени от националния законодател, могат да включват допълнителна тежест за публичните органи под формата на ефективен отказ от публични вземания, на освобождаване от задължението за плащане на глоби или на други парични санкции, или на намалена данъчна ставка(49).
55. Що се отнася по-специално до критерия за предимство, след като установява, че „изглежда разглежданата правна уредба може да постави предприятията, за които се прилага, в по-благоприятно положение в сравнение с други“, в дело Ecotrade и дело Piaggio, посочени по-горе, Съдът го разглежда от ъгъла на възможността за съответното предприятие да осъществява икономическа дейност при обстоятелства, в които такава евентуалност би била изключена при прилагането на общите правила за несъстоятелност. Затова според мен съдебната практика вече приема възможността да се предположи съществуването на предимство, когато по правдоподобен начин то произтича от националната правна уредба, уреждаща функционирането на разглежданите предприятия.
56. Освен това според мен конкретният случай не отговаря категорично на индивидуална помощ, а по-скоро наподобява схема за предоставяне на помощи, която, тъй като е приложима за EPIC, би имала отражение върху правното положение на La Poste. Следователно трябва да се приложи по аналогия съдебната практика относно програмите за помощи, според която Комисията може просто да проучи характеристиките им, за да прецени в мотивите на решението дали поради условията, предвидени в тези програми, последните осигуряват съществено предимство на получателите спрямо конкурентите им и дали от тях могат да се ползват главно участващи в търговията между държавите членки предприятия. Едва на етапа на възстановяване на помощите ще бъде необходимо да се провери индивидуалното положение на всяко засегнато предприятие(50).
57. В допълнение ще отбележа, че от Решение по дело Residex Capital IV(51), отнасящо се до изрична гаранция, ясно се вижда, че „когато заемът, даден от кредитна институция на заемополучател, е гарантиран от публичноправни органи на държава членка, този заемополучател обикновено получава финансово предимство и следователно ползва помощ по смисъла на член 87, параграф 1 ЕО, доколкото финансовият разход за него е по-нисък от този, който би направил, ако трябваше да получи същото финансиране и същата гаранция по пазарни цени“.
58. По същия начин според мен, при условие че Съдът по принцип възприеме понятието за „мълчалива гаранция“ и в конкретния случай установи нейното наличие, съществуването на предимство може да се предположи при същите условия както в случаите на изрична гаранция, с други думи, като се приема, че такава гаранция може да подобри финансовото положение на предприятието бенефициер. Очевидно е, че става дума за оборима презумпция. Следователно Общият съд основателно в точка 124 от обжалваното съдебно решение приема, че гаранциите могат да предоставят предимство на ползващите се от тях лица.
– Икономически контекст
59. Тази констатация обаче не освобождава нито Комисията, нито Общия съд от преценката на правните и икономическите условия, при които оперира образуванието, за което се предполага, че се ползва от дадено предимство(52). Всъщност, както вече посочих, Комисията трябва да е в състояние да направи оценка на въпросното предимство(53).
60. Френската република обаче упреква Общия съд, че допуска грешка при прилагане на правото, като приема, че Комисията основателно се е позовала на агенциите за кредитен рейтинг, за да „потвърди“, а не за да „докаже“ съществуването на предимство за La Poste.
61. Вярно е, че за да докаже, че La Poste се ползва с по-благоприятно положение, произтичащо от по-изгодни условия на кредитиране от тези, които би могло да получи без механизма на неограничената гаранция от френската държава, Комисията на първо място се позовава на данните от агенциите за кредитен рейтинг, както и на методите, използвани от последните(54). Освен това Комисията преценява, че La Poste се ползва и от предимство, съответстващо на липсата на премия, която трябва да плати на държавата(55).
62. В това отношение, най-напред, посочвам, че предвид предпоставката, според която в конкретния случай може да се презюмира съществуването на предимство, потвърдителният характер на данните от агенциите за кредитен рейтинг отлично би се вписал в логиката на презумпцията. Следователно твърдението за нарушение поради недостатъчно доказателства, що се отнася до използването на методите и данните на агенциите за кредитен рейтинг, трябва да се приеме за неоснователно.
63. Освен това именно за да очертае правилно икономическия контекст на спорната гаранция, Комисията се позовава на методите и данните на агенциите за кредитен рейтинг. В това отношение според мен, при условие че не може да се приложи тестът за частния инвеститор в конкретния случай, наборът от инструменти, които Комисията може да използва, за да мотивира анализа си, би трябвало да е широк. Поради това следва да се приеме наличието на по-изгодни условия за кредитиране, подкрепено от данните на агенциите за кредитен рейтинг. Ето защо в точки 115—117 от обжалваното съдебно решение Общият съд основателно потвърждава тяхната релевантност, като отхвърля повдигнатия пред него упрек за кръговия характер на изложените съображения. Доколкото настоящото твърдение за нарушение се свързва с проблематиката относно метода, който трябва да се прилага от Комисията, за да установи съществуването на предимство в случая на държавни гаранции, смятам по-късно да се върна към нея, като я разгледам obiter dictum.
– Категории последици от вече предоставени помощи
64. За сметка на това, що се отнася до последиците от нови и съществуващи помощи, от точка 1 от спорното решение е видно, че според Комисията разглежданата мярка попада в понятието за съществуваща помощ(56). Освен въпросите, които на пръв поглед може да повдигне подобна квалификация(57), на първо място отбелязвам, че последиците във времето от механизъм като мълчаливата гаранция е трудно да се определят, тъй като посочената гаранция не е резултат от конкретно, осезаемо действие, а се извежда въз основа на съвкупност от съвпадащи улики. Щом като обаче според постоянната съдебна практика понятието за помощ отговаря на обективно положение, което се преценява към датата, на която Комисията взема решението си, именно направените към тази дата преценки трябва да се вземат предвид при осъществяването на съдебния контрол(58).
65. В точка 123 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава на съдебната практика, според която Комисията не е длъжна при решенията си да доказва действителните последици от вече предоставени помощи(59). Вярно е, че Съдът приема, че ако Комисията трябва да доказва действителните последици от вече предоставени помощи, това би поставило в по-благоприятно положение държавите членки, които изплащат помощи в нарушение на задължението за уведомяване, в ущърб на тези, които уведомяват за помощите, докато още са в проект(60).
66. Тази насока в съдебната практика(61) обаче не само че няма връзка с разглеждането на съществуващи помощи, а Съдът най-вече се позовава специално на начина на определяне на други два критерия във връзка с понятието за помощ, а именно този за засягането на търговията и на конкуренцията, без да се засяга проблематиката на предимството. Това всъщност съответства на класическия подход, според който Комисията е длъжна само да разгледа дали помощта би могла да засегне тази търговия и да наруши конкуренцията, а не да установи действително въздействие на разглежданата мярка върху тези два критерия(62).
67. Вярно е, че Съдът вече е потвърдил, че що се отнася до засягането на търговията и до нарушението на конкуренцията, и за двата вида помощи, а именно съществуващите помощи и помощите, предоставени, без Комисията да бъде предварително уведомена за това(63), трябва да се осигури еднакво третиране. За сметка на това релевантността на тази съдебна практика за определянето на последиците от предимството не е безспорна. Впрочем от точка 123 от обжалваното съдебно решение не е ясно дали Общият съд иска да направи разграничение между определянето на предимството и определянето на други критерии или съдебната практика по дело Boussac Saint Frères и P&O European Ferries (Vizcaya) и Diputación Foral de Vizcaya/Комисия, напротив, е цитирана само за да се освободи Комисията от задължението да предостави доказателство за благоприятните последици от спорната мярка по аналогия.
68. Освен това в изложението от Общия съд доводи забелязвам, че макар в точка 123 от обжалваното съдебно решение да отхвърля необходимостта да провери действителните последици от съществуващите и незаконни помощи, в точка 124 той приема, че действителните последици от предимството, предоставено от държавна гаранция, могат да се презюмират.
69. Предвид изложението на Общия съд, което се характеризира с липса на яснота и объркващо прилагане на съдебната практика, следва да се приеме, че мотивите, изложени в точка 123 от обжалваното съдебно решение, съдържат грешка при прилагане на правото. От практиката на Съда обаче е видно, че грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд, не може да доведе до отмяна на обжалваното съдебно решение, ако диспозитивът на това решение изглежда обоснован поради други правни съображения(64).
70. Щом като обжалваното съдебно решение основателно почива на тезата, според която предимството, което предоставя дадена гаранция, може да се презюмира, тази грешка не би могла да засегне диспозитива на обжалваното съдебно решение. Освен това евентуалното възражение за незаконосъобразност на точка 1.2 от Известието трябва да се разглежда като явно недопустимо.
71. Накрая, в рамките на четвъртото основание жалбоподателката критикува точка 106 от обжалваното съдебно решение и уточнява, че в заседанието не е твърдяла, че обстоятелството, че освобождаването на предприятие от производство по обявяване в несъстоятелност „автоматично“ поражда предимство. Смятам, че тази критика е следствие от неправилен прочит на обжалваното съдебно решение. Всъщност Общият съд изобщо не посочва такъв автоматизъм. Освен това никакво изопачаване не личи от твърденията на жалбоподателката, така че настоящото твърдение за нарушение не може да се приеме.
72. При тези условия четвъртото основание трябва изцяло да бъде отхвърлено като неоснователно.
– Obiter dicta относно критерия за частния инвеститор
73. Като obiter dictum и без да искам да поставям под въпрос обжалваното съдебно решение, бих искал да засегна процесуален въпрос, свързан с метода, който Комисията трябва да следва, когато установява съществуването на предимство. Всъщност, както е видно от съдебната практика и от Известието на Комисията, за целите на определянето дали дадена гаранция или схема за гаранции предоставя предимство Комисията трябва да се позове на „принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика“, според който трябва да се отчетат възможностите за предприятието бенефициер да получи същите финансови ресурси, ако ги поиска от капиталовия пазар(65). Тъй като критерият за частния инвеститор е съсредоточен върху критерия за рентабилност на разумно равнище, следва да се провери дали дадена сделка е извършена в нормалните условия на пазарна икономика, като се отчита взаимодействието между отделните икономически оператори(66).
74. Въпреки че от съдебната практика е видно, че като приема правила за поведение, Комисията се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не би могла да се отклонява от тези норми, тъй като това би означавало да бъде евентуално санкционирана(67), горепосоченият критерий не е приложен от Комисията в спорното решение и това неправомерно бездействие не е било санкционирано от Общия съд. Следователно трябва да се постави въпросът дали подобно основание е могло да бъде повдигнато служебно от Общия съд, след като уведоми страните за това(68). Доколкото приложимостта на посочения критерий не е посочена в рамките на настоящата жалба, такава проблематика може да бъде посочена надлежно от Съда само във връзка със съществено процесуално нарушение по смисъла на член 263 ДФЕС като нарушение на задължението за мотивиране(69).
75. Освен това трябва да отбележа, че в областта на държавните помощи Съдът прави разграничение между две положения — тези, при които намесата на държавата има икономически характер, и тези, при които намесата на държавата попада в упражняваните от държавата властнически правомощия(70), като критерият за частния инвеститор се прилага само в първия случай. Съдът неотдавна постанови, че икономическо предимство, дори и предоставено със средства от данъчно естество, трябва да се преценява от гледна точка на критерия за частния инвеститор, ако от евентуално изискваната обща преценка става ясно, че съответната държава членка, въпреки използването на такива способи, попадащи в обхвата на публичната власт, е предоставила посоченото предимство в качеството си на акционер в предприятието, на което тя е собственик(71).
76. В това отношение държа да подчертая, че прилагането на теста за частния инвеститор е неподходящо в случай на мълчалива държавна гаранция и трябва да бъде изключено, по-специално с довода, че такава гаранция попада сред действията или бездействията на публичната власт в широк смисъл, а не на действията, предприети като притежател на имуществени интереси в съответното предприятие, в конкретния случай — La Poste. За сметка на това смятам, че Общият съд е могъл да се произнесе по този въпрос, като го повдигне служебно.
В – По смисъла на посочените пред Общия съд основания (първо основание за обжалване)
77. С първото си основание жалбоподателката упреква Общия съд, че в точки 53—57 от обжалваното съдебно решение приема, че всички основания в подкрепа на жалбата за отмяна са свързани с преценката дали е налице предимство и че следователно доводът, изведен от нарушаването на условието относно прехвърлянето на държавни ресурси, е недопустим, доколкото представлява ново основание, изтъкнато в хода на производството. В това отношение жалбоподателката също изтъква, че противно на твърденията на Общия съд в точка 57 от обжалваното съдебно решение, на заседанието тя не е приела, че доводите ѝ визират единствено условието за съществуване на предимство.
78. Веднага отбелязвам, че от протокола от съдебното заседание, чиято достоверност не е оспорена от Френската република, безспорно е видно, че в отговор на въпрос на Общия съд тя посочва, че не оспорва, че става дума за държавни ресурси, при условие че Общият съд трябва да установи съществуването на мълчалива неограничена гаранция. Освен това в рамките на кореспонденция след заседанието пред Общия съд(72) Френската република потвърждава, че „ако Общият съд трябва да установи съществуването на мълчалива неограничена гаранция, то става дума за държавни ресурси“. В същото това писмо Френската република по-нататък уточнява естеството на доказателствата, които според нея трябва да бъдат предоставени от Комисията, за да може да се установи съществуването на такава гаранция. Заключавам, че Френската република не отрича позицията си по време на заседанието. Освен това евентуалното изопачаване на доказателствата трябва да произтича явно от материалите по делото, без да е необходимо да се прави нова преценка на фактите и доказателствата(73). В конкретния случай обаче това не е така.
79. Освен това, смятам, че като отхвърля проблематиката относно отделния критерий във връзка с понятието за държавна помощ, а именно за ангажиране на държавни ресурси, Общият съд просто спазва съдебната практика относно забраната за преквалификация на предмета на жалбата(74). Всъщност, докато някои въпроси от жалбата са свързани с прехвърлянето на държавни ресурси, от точка 49 на обжалваното съдебно решение, в която е фигурира обобщено представяне на доводите на Френската република, се вижда ясно, че нито едно от основанията, повдигнати пред Общия съд, не се позовава изрично на анализа на посочения критерий. Поради това считам, че Общият съд не е длъжен да реконструира основанията, с които е сезиран, въз основа на откъслечни данни, фигуриращи в различни части от жалбата(75). Следователно трябва да бъде отхвърлено и първото основание.
IV – Заключение
80. В заключение предлагам на Съда:
– да отхвърли жалбата на Френската република,
– да осъди Френската република да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.