Sag C-270/12
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
mod
Europa-Parlamentet
og
Rådet for Den Europæiske Union
»Forordning (EU) nr. 236/2012 – short selling og visse aspekter af credit default swaps – artikel 28 – gyldighed – hjemmel – tildeling af interventionsbeføjelser til Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed under ekstraordinære omstændigheder«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 22. januar 2014
1. EU-institutionerne – udøvelse af beføjelser – delegation – betingelser – delegation af beslutningsbeføjelser til Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed – præcis begrænsning af beføjelserne på grundlag af objektive kriterier, der kan efterprøves af domstolene – lovlig
(Art. 263, stk. 1, TEUF og art. 277 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1095/2010, art. 9, stk. 5, og nr. 236/2012, art. 28)
2. EU-institutionerne – udøvelse af beføjelser – delegation – tildeling af beføjelser til Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed på det finansielle område – delegation, som ikke falder inden for rammerne af de delegationsordninger, der er fastsat ved artikel 290 TEUF og 291 TEUF – lovlig
(Art. 263 TEUF, 265 TEUF, 267 TEUF, 277 TEUF, 290 TEUF og 291 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1092/2010, nr. 1095/2010 og nr. 236/2012, art. 28)
3. Tilnærmelse af lovgivningerne – foranstaltninger, der tilsigter at forbedre det indre markeds funktion på det finansielle område – regulering af short selling og visse aspekter af credit default swaps – artikel 28 i forordning nr. 236/2012 – kompetence for et EU-organ til at foreskrive individuelle foranstaltninger og afgørelser – hjemmel – artikel 114 TEUF
(Art. 114 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 263/2012, anden betragtning og art. 28)
1. Følgerne af en kompetencedelegation er meget forskellige afhængig af, om den omfatter gennemførelsesbeføjelser, som er klart afgrænsede, og hvis udøvelse derfor kan kontrolleres nøje i forhold til de objektive kriterier, som en delegerende myndighed har fastsat, eller om det drejer sig om en diskretionær beføjelse, der indebærer en høj grad af frit skøn, som – afhængig af den brug, som gøres heraf – åbner mulighed for en virkelig økonomisk politik. En delegation af den førstnævnte art kan ikke have nogen følelig indflydelse på følgerne af udøvelsen af de beføjelser, den angår, mens en delegation af den anden art, hvor den delegerende myndigheds valg erstattes af dem, som træffes af den myndighed, der har fået kompetencen, indebærer en egentlig ansvarsforskydning.
Henset til disse kriterier er den delegation af beføjelser til Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA), som følger af artikel 28 i forordning nr. 236/2012 om short selling og visse aspekter af credit default swaps, forenelig med EUF-traktaten, for så vidt som disse beføjelser er præcist afgrænsede og er underlagt domstolskontrol for så vidt angår de formål, som den delegerende myndighed har fastsat. For det første tildeler denne artikel 28 ikke ESMA nogen selvstændig kompetence, som går ud over den retlige ramme fastlagt i forordning nr. 1095/2010, hvorved denne myndighed blev oprettet. For det andet er udøvelsen af beføjelserne i artikel 28 reguleret af visse kriterier og betingelser, som begrænser spillerummet for ESMA, som – før den træffer nogen afgørelse – skal undersøge en række væsentlige elementer anført i artikel 28, stk. 2 og 3, idet disse betingelser er kumulative. På samme måde er de to typer foranstaltninger, som ESMA kan træffe i henhold til artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 236/2012, snævert afgrænset til dem, der er fastsat i artikel 9, stk. 5, i forordning nr. 1095/2010. I henhold til artikel 28, stk. 4 og 5, i forordning nr. 236/2012 er ESMA’s skønsmargin i øvrigt begrænset af såvel forpligtelsen til at rådføre sig med det europæiske udvalg for systemiske risici og, når det er hensigtsmæssigt, andre relevante instanser, og underrette de berørte kompetente nationale myndigheder om den foranstaltning, den påtænker at træffe, og af den midlertidige karakter af de tilladte foranstaltninger, som – fastlagt ud fra den eksisterende bedste praksis vedrørende overvågning, og henset til tilstrækkelige elementer – træffes for at håndtere en trussel, der kræver en intervention på EU-niveau.
Eftersom den institutionelle ramme, der er indført ved EUF-traktaten og særligt artikel 263, stk. 1, TUEF og artikel 277 TEUF, udtrykkeligt giver Unionens organer, kontorer og agenturer mulighed for at vedtage generelle retsakter, er delegation af beføjelser til en instans som ESMA ikke underlagt andre betingelser end dem, der er anført ovenfor.
(jf. præmis 41, 42, 44, 45, 48-50, 53, 65 og 66)
2. Selv om det er korrekt, at traktaterne ikke indeholder nogen bestemmelser om tildeling af kompetencer til et EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur, er der imidlertid flere bestemmelser i EUF-traktaten, der forudsætter, at der findes en sådan mulighed. I henhold til artikel 263 TEUF omfatter de EU-enheder, som Domstolen har kontrolbeføjelser over, således Unionens organer, kontorer og agenturer. Bestemmelserne om passivitetssøgsmål gælder for disse i medfør af artikel 265 TEUF. I henhold til artikel 267 TEUF kan medlemsstaternes retsinstanser forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af retsakter udstedt af disse enheder. Disse retsakter kan ligeledes gøres til genstand for en ulovlighedsindsigelse efter artikel 277 TEUF. Disse mekanismer til domstolskontrol finder anvendelse på organer, kontorer og agenturer, der er oprettet af EU-lovgiver, og som har beføjelse til at vedtage retsakter, der er retligt bindende for fysiske eller juridiske personer på særlige områder såsom Det Europæiske Kemikalieagentur, Det Europæiske Lægemiddelagentur, Kontoret for Harmonisering i det Indre Marked (Varemærker og Design), EF-Sortsmyndigheden og Det Europæiske Luftfartssikkerhedsagentur.
I denne forbindelse har Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) ved artikel 28 i forordning nr. 236/2012 om short selling og visse aspekter af credit default swaps fået visse beslutningsbeføjelser på et område, der kræver en samlet specifik professionel og teknisk ekspertise.
Skønt denne tildeling af beføjelser ikke svarer til nogen af de tilfælde, der er beskrevet i artikel 290 TEUF og 291 TEUF, indgår artikel 28 i forordning nr. 236/2012 i en fastsat retlige ramme, som ud over denne forordning også omfatter forordning nr. 1092/2010 om makrotilsyn på EU-plan med det finansielle system og om oprettelse af et europæisk udvalg for systemiske risici og forordning nr. 1095/2010 om oprettelse af en europæisk tilsynsmyndighed. Disse forordninger er en del af en samlet mængde reguleringsinstrumenter, som er vedtaget af EU-lovgiver for at sidstnævnte i lyset af de internationale finansielle markeders integrering og den afsmitningsrisiko, der er forbundet med finanskriser, kan handle for at fremme international finansiel stabilitet.
Artikel 28 i forordning nr. 236/2012 skal følgelig forstås som en del af et samlet regelsæt, der tilsigter at give de kompetente nationale myndigheder og ESMA interventionsbeføjelser for at kunne håndtere negative udviklinger, der truer den finansielle stabilitet i Unionen og markedstilliden. Disse myndigheder skal med henblik herpå være i stand til at pålægge midlertidige begrænsninger af short selling af visse finansielle værdier eller indgåelse af kontrakter om credit default swaps eller andre transaktioner med henblik på at forhindre ukontrollerede prisfald på disse instrumenter. Disse instanser råder over en høj grad af professionel ekspertise og arbejder tæt sammen for at nå målet med finansiel stabilitet inden for Unionen.
Artikel 28 i forordning nr. 236/2012 kan følgelig ikke betragtes som værende i strid med ordningen med delegation i artikel 290 TEUF og 291 TEUF.
(jf. præmis 79-86)
3. Artikel 28 i forordning nr. 236/2012 om short selling og visse aspekter af credit default swaps, som giver Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed visse beslutningsbeføjelser på det finansielle område.
For det første har EUF-traktatens ophavsmænd ved udtrykket »foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse« i artikel 114 TEUF villet tillægge EU-lovgiver et skøn – på grundlag af den generelle sammenhæng og de særlige omstændigheder vedrørende det område, der skal harmoniseres – vedrørende den mest hensigtsmæssige metode for indbyrdes tilnærmelse med henblik på at opnå det ønskede resultat, især inden for teknisk komplicerede områder.
EU-lovgiver kan i øvrigt i sit valg af harmoniseringsmetode, og henset til den skønsmargin, han råder over vedrørende foranstaltningerne i artikel 114 TEUF, delegere beføjelser til et EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur med henblik på at sikre gennemførelsen af den ønskede harmonisering. Dette er særligt tilfældet, når de foranstaltninger, der skal træffes, skal bygge på en særlig professionel og teknisk ekspertise og på enhedens mulighed for at handle.
Situationen på visse områder kan i øvrigt være den, at det ikke er tilstrækkeligt til at sikre markedets enhed, at der blot sker en tilnærmelse af de generelle regler. Begrebet »foranstaltninger med henblik på indbyrdes tilnærmelse« skal derfor fortolkes således, at det også omfatter en kompetence for EU-lovgiver til at foreskrive foranstaltninger vedrørende et bestemt produkt eller en kategori af bestemte produkter og om nødvendigt individuelle foranstaltninger vedrørende sådanne produkter. Intet i ordlyden af artikel 114 TEUF gør det i denne forbindelse muligt at konkludere, at de foranstaltninger, der vedtages af EU-lovgiver på grundlag af denne bestemmelse, skal begrænses til alene at have medlemsstaterne som adressater.
Med artikel 28 i forordning nr. 236/2012 har EU-lovgiver stillet over for alvorlige trusler mod de finansielle markeders funktion og integritet eller mod stabiliteten i det finansielle system i Unionen ønsket at fastsætte en egnet mekanisme, der som en sidste udvej og under helt specifikke omstændigheder gjorde det muligt at vedtage foranstaltninger, der skal finde anvendelse i hele Unionen, og som i givet fald kan tage form af beslutninger rettet til visse aktører på disse markeder. Bestemmelsen omfatter faktisk indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende tilsyn med en vis mængde værdipapirer og kontrol under bestemte situationer af visse handelstransaktioner, der har disse værdipapirer som genstand, dvs. korte nettopositioner i et finansielt instrument eller i en bestemt klasse af finansielle instrumenter.
Hvad for det andet angår betingelsen i artikel 114 TEUF, hvorefter harmoniseringsforanstaltninger vedtaget af EU-lovgiver skal vedrøre det indre markeds oprettelse og funktion, som det fremgår af anden betragtning til forordning nr. 236/2012, har EU-lovgiver fundet det hensigtsmæssigt at etablere en fælles lovgivningsmæssig ramme med hensyn til krav og beføjelser vedrørende short selling og credit default swaps og at sikre større koordinering og overensstemmelse mellem medlemsstaterne, når der skal træffes foranstaltninger under ekstraordinære omstændigheder. Harmoniseringen af disse foranstaltninger tilsigter således at forebygge, at der opstår hindringer for et velfungerende indre marked, og at der fortsat anvendes forskellige foranstaltninger i medlemsstaterne. Det følger heraf, at de beføjelser, der er fastsat i artikel 28 i forordning nr. 236/2012, faktisk har til formål at forbedre betingelserne for det indre markeds oprettelse og funktion på det finansielle område.
(jf. præmis 102, 105-108, 112-114, 116 og 117)