Sprawa C‑270/12

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii

i

Irlandii Północnej

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu

i

Radzie Unii Europejskiej

Rozporządzenie (UE) nr 236/2012 – Sprzedaż krótka i wybrane aspekty dotyczące swapów ryzyka kredytowego – Artykuł 28 – Ważność – Podstawa prawna – Uprawnienia interwencyjne powierzone Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych w wyjątkowych okolicznościach

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 22 stycznia 2014 r.

1.        Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Delegacja uprawnień – Warunki – Delegowanie uprawnień decyzyjnych Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych – Ograniczenie uprawnień w sposób ścisły na podstawie obiektywnych kryteriów mogących podlegać kontroli sądowej – Dopuszczalność

(art. 263 akapit pierwszy TFUE, art. 277 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1095/2010, art. 9 ust. 5; nr 236/2012, art. 28)

2.        Instytucje Unii Europejskiej – Wykonywanie uprawnień – Delegacja uprawnień – Przyznanie Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych uprawnień w kwestiach finansowych – Akt delegowania poza systemem przekazywania uprawnień przewidziany w art. 290 TFUE i 291 TFUE – Dopuszczalność

(art. 263 TFUE, 265 TFUE, 267 TFUE, 277 TFUE, 290 TFUE, 291 TFUE; rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady: nr 1092/2010; nr 1095/2010; nr 236/2012, art. 28)

3.        Zbliżanie ustawodawstw – Środki mające na celu polepszenie funkcjonowania wewnętrznego rynku finansowego – Regulowanie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego – Artykuł 28 rozporządzenia nr 236/2012 – Upoważnienie jednostki organizacyjnej Unii Europejskiej do przyjęcia środków i decyzji o charakterze indywidualnym – Podstawa prawna – Artykuł 114 TFUE

(art. 114 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 236/2012, motyw 2, art. 28)

1.        Konsekwencje wynikające z delegacji uprawnień znacznie różnią się w zależności od tego, czy delegacja ta dotyczy wyraźnie określonych uprawnień wykonawczych, których kontrolowanie może być zatem ściśle kontrolowane w świetle obiektywnych kryteriów sformułowanych przez organ delegujący, czy też uprawnień dyskrecjonalnych, wiążących się z szerokim zakresem uznania, które może w praktyce oznaczać prowadzenie rzeczywistej polityki gospodarczej. Delegacja pierwszego rodzaju nie może zmienić w znacznym stopniu konsekwencji, jakie wiążą się z wykonywaniem uprawnień, których ona dotyczy, podczas gdy delegacja drugiego rodzaju, w przypadku której decyzje organu upoważnionego zastępują decyzje organu delegującego, prowadzi do rzeczywistego przesunięcia odpowiedzialności.

W świetle tych kryteriów zgodne z traktatem FUE jest delegowanie uprawnień Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (EUNGiPW) na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego w zakresie, w jakim uprawnienia te są ściśle ograniczone i mogą podlegać kontroli sądowej w świetle celów określonych przez organ delegujący. W istocie przede wszystkim wspomniany art. 28 nie przyznaje EUNGiPW żadnego niezależnego uprawnienia wykraczającego poza ramy prawne ustanowione w rozporządzeniu nr 1095/2010 ustanawiającym ten urząd. Wykonywanie uprawnień, o których mowa we wspomnianym art. 28, uzależnione jest od spełnienia licznych kryteriów i przesłanek, które określają zakres działania EUNGiPW, który przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji musi dokonać analizy wielu wymogów wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3, a wymogi te muszą być spełnione łącznie. Jednocześnie dwa rodzaje środków, jakie EUNGiPW może podjąć na mocy art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 236/2012, są ściśle ograniczone do tych, które zostały ustanowione w art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1095/2010. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 236/2012 przysługujący EUNGiPW zakres uznania jest ograniczony zarówno przez obowiązek konsultowania z Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego i – w stosownych przypadkach – z innymi odpowiednimi organami, jak i przez obowiązek notyfikowania właściwym organom krajowym środków, których przyjęcie proponuje, oraz przez czasowy charakter dopuszczalnych środków, które to środki, określone na podstawie istniejących najlepszych praktyk w zakresie nadzoru oraz w świetle wystarczających informacji, przyjmowane są w celu zapewnienia ochrony przed zagrożeniem wymagającym interwencji na szczeblu Unii.

Ponieważ ramy instytucjonalne ustanowione przez traktat FUE, a zwłaszcza art. 263 akapit pierwszy TFUE i art. 277 TFUE, wyraźnie pozwalają organom i jednostkom organizacyjnym Unii na wydawanie aktów o zasięgu ogólnym, przekazanie uprawnień na rzecz instytucji takiej jak EUNGiPW nie podlega innym przesłankom niż te wskazane powyżej.

(por. pkt 41, 42, 44, 45, 48–50, 53, 65, 66)

2.        O ile prawdą jest, że traktaty nie zawierają żadnego postanowienia przewidującego przekazanie uprawnień na rzecz organu lub jednostki organizacyjnej Unii, o tyle kilka postanowień traktatu FUE zakłada, że taka możliwość istnieje. W istocie na mocy art. 263 TFUE podmioty Unii, wobec których Trybunał wykonuje kontrolę sądową, obejmują bowiem organy i jednostki organizacyjne Unii. Zgodnie z art. 265 TFUE zasady wniesienia skargi w celu stwierdzenia zaniechania mają wobec nich zastosowanie. Na mocy art. 267 TFUE sądy państw członkowskich mogą zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego ważności i wykładni aktów przyjętych przez te podmioty. Akty te mogą także być przedmiotem zarzutu niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE. Te mechanizmy kontroli sądowej mają zastosowanie do organów i jednostek organizacyjnych ustanowionych przez prawodawcę Unii, które zostały wyposażone w uprawnienia w zakresie przyjmowania aktów prawnie wiążących wobec osób fizycznych i prawnych w danych dziedzinach, takich jak Europejska Agencja Chemikaliów, Europejska Agencja Leków, Urząd ds. Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego (znaki towarowe i wzory), Wspólnotowy Urząd Ochrony Odmian Roślin, a także Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego.

W tym względzie Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (EUNGiPW) delegowane są, na podstawie art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego, pewne uprawnienia decyzyjne w dziedzinie wymagającej szczególnej wiedzy fachowej i technicznej.

Chociaż to przyznanie uprawnień nie odpowiada żadnemu z przypadków opisanych w art. 290 TFUE i 291 TFUE, to art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 wpisuje się w określone ramy prawne zawierające, poza tym rozporządzeniem, rozporządzenie nr 1092/2010 w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego i rozporządzenie nr 1095/2010 w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru. Rozporządzenia te wchodzą w skład całości instrumentów regulacyjnych przyjętych przez prawodawcę Unii, tak aby prawodawca ten, biorąc pod uwagę integrację międzynarodowych rynków finansowych oraz ryzyko przenoszenia się kryzysów finansowych, mógł podejmować działania na rzecz wspierania międzynarodowej stabilności finansowej.

W konsekwencji art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 należy rozumieć jako stanowiący część całości przepisów, których celem jest nadanie właściwym organom krajowym oraz EUNGiPW uprawnień interwencyjnych w celu ochrony przed niekorzystnymi zmianami zagrażającymi stabilności finansowej w ramach Unii oraz zaufaniu rynków. W tym celu organy te powinny mieć możliwość nakładania czasowych ograniczeń na sprzedaż krótką określonych aktywów finansowych, zawieranie umów dotyczących swapów ryzyka kredytowego albo dokonywanie innych transakcji w celu zapobieżenia niekontrolowanym spadkom cen tych instrumentów. Organy te dysponują fachową wiedzą na wysokim poziomie i ściśle współpracują w zakresie osiągnięcia celu stabilności finansowej w ramach Unii.

W konsekwencji nie można uznać, że art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 podważa system przekazywania uprawnień przewidziany we wspomnianych art. 290 TFUE i 291 TFUE.

(por. pkt 79–86)

3.        Artykuł 28 rozporządzenia nr 236/2012 w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego, który deleguje Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych pewne uprawnienia decyzyjne w dziedzinie wymagającej szczególnej wiedzy fachowej i technicznej, spełnia obydwa wymogi przewidziane w art. 114 TFUE.

W istocie w pierwszej kolejności przez sformułowanie „środki dotyczące zbliżenia” zawarte w art. 114 TFUE autorzy traktatu FUE pragnęli powierzyć prawodawcy Unii, w zależności od sytuacji ogólnej i okoliczności konkretnego przypadku w ramach harmonizowanej dziedziny, pewien zakres uznania co do techniki zbliżania prawodawstwa najwłaściwszej dla uzyskania zamierzonego rezultatu, w szczególności w dziedzinach, które charakteryzują się złożonymi właściwościami technicznymi.

Ponadto prawodawca Unii, w zakresie wyboru techniki zbliżenia i biorąc pod uwagę zakres uznania, z jakiego korzysta co do środków, o których mowa w art. 114 TFUE, może przekazać organowi lub jednostce organizacyjnej Unii uprawnienia mające na celu wprowadzenie w życie zamierzonej harmonizacji. Tak jest w szczególności w przypadku, gdy do wydania danych środków konieczne jest posiadanie przez taki podmiot szczególnej wiedzy fachowej i technicznej, a także zdolności do podejmowania działań.

Ponadto możliwe jest, że w niektórych dziedzinach zbliżenie tylko ogólnych przepisów nie wystarczy do zapewnienia jedności rynku. W związku z tym pojęcie „środków dotyczących zbliżenia” należy interpretować jako obejmujące uprawnienie prawodawcy Unii do przyjęcia środków dotyczących produktu lub kategorii określonych produktów, a w stosownym przypadku ‒ środków indywidualnych dotyczących tych produktów. W tym względzie brzmienie art. 114 TFUE nie pozwala na wniosek, że przepisy przyjęte przez prawodawcę Unii na podstawie tego artykułu powinny zostać ograniczone, jeśli chodzi o ich adresatów, wyłącznie do państw członkowskich.

W tym kontekście w art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 prawodawca Unii zamierzał przewidzieć, w obliczu poważnych zagrożeń dla prawidłowego funkcjonowania i integralności rynków finansowych w Unii, odpowiedni mechanizm pozwalający w ostateczności i w bardzo szczególnych okolicznościach na przyjęcie mających zastosowanie w całej Unii środków, które w stosownym przypadku mogą przybrać formę decyzji skierowanych do określonych podmiotów na tych rynkach. Celem tego przepisu jest w rzeczywistości zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących nadzoru pewnej liczby papierów wartościowych i kontroli w określonych sytuacjach pewnych transakcji handlowych, których przedmiotem są wspomniane papiery wartościowe, czyli pozycji krótkich netto w zakresie jednego instrumentu finansowego lub szczególnej kategorii instrumentów finansowych.

Po drugie, co się tyczy ustanowionego w art. 114 TFUE wymogu, zgodnie z którym środki dotyczące zbliżenia przez prawodawcę Unii powinny mieć na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego, jak to wynika z motywu 2 rozporządzenia nr 236/2012, prawodawca Unii uznał za właściwe ustanowienie wspólnych ram regulacyjnych w zakresie wymogów i uprawnień dotyczących krótkiej sprzedaży i swapów ryzyka kredytowego oraz zapewnienie większej koordynacji i spójności działań pomiędzy państwami członkowskimi w przypadku konieczności podjęcia środków w wyjątkowych okolicznościach. Tak więc harmonizacja przepisów odnoszących się do tych transakcji ma zapobiec powstawaniu przeszkód w prawidłowym funkcjonowaniu rynku wewnętrznego i dalszemu podejmowaniu przez państwa członkowskie różnych środków. Z powyższego wynika, że uprawnienia przewidziane w art. 28 rozporządzenia nr 236/2012 rzeczywiście mają na celu usprawnienie warunków ustanowienia i funkcjonowania wewnętrznego rynku finansowego.

(por. pkt 102, 105–108, 112–114, 116, 117)