A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2015. szeptember 8.(*)
„Megsemmisítés iránti kereset – 1052/2013/EU rendelet – A külső határok átlépése – Eurosur‑rendszer – A schengeni vívmányok rendelkezéseinek továbbfejlesztése – Részvétel – Együttműködés Írországgal és az Egyesült Királysággal – Érvényesség”
A C‑44/14. sz. ügyben,
az EUMSZ 263. cikk alapján megsemmisítés iránt 2014. január 27‑én
a Spanyol Királyság (képviseli: A. Rubio González, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Parlament (képviselik: D. Moore és S. Alonso de Leon, valamint A. Pospíšilová Padowska, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg) és
az Európai Unió Tanácsa (képviselik: M. Chavrier és F. Florindo Gijón, valamint M.‑M. Joséphidès és P. Plaza García, meghatalmazotti minőségben)
alperesek ellen,
támogatja őket:
Írország (képviselik: E. Creedon és G. Hodge, valamint A. Joyce, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: G. Gilmore barrister),
Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága (képviseli: L. Christie, meghatalmazotti minőségben, segítője: J. Holmes barrister),
az Európai Bizottság (képviselik: J. Baquero Cruz és G. Wils, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
beavatkozó felek,
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nagytanács)
tagjai: V. Skouris elnök, K. Lenaerts elnökhelyettes, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, L. Bay Larsen (előadó), A. Ó Caoimh, C. Vajda, S. Rodin és K. Jürimäe tanácselnökök, Juhász E., A. Borg Barthet, J. Malenovský, E. Levits, J. L. da Cruz Vilaça és F. Biltgen bírák,
főtanácsnok: N. Wahl,
hivatalvezető: M. Ferreira főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2015. március 17‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2015. május 13‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetével a Spanyol Királyság az európai határőrizeti rendszer (EUROSUR) létrehozásáról szóló, 2013. október 22‑i 1052/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 295., 11. o., a továbbiakban: Eurosur‑rendelet) 19. cikkének a megsemmisítését kéri.
Jogi háttér
A 2000/365/EK határozat
2 Az Európai Unió keretébe beillesztett schengeni vívmányokról szóló (19.) Jegyzőkönyv (a továbbiakban: schengeni jegyzőkönyv) 4. cikke alapján az Európai Unió Tanácsa 2000. május 29‑én elfogadta a Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának a schengeni vívmányok egyes rendelkezéseinek alkalmazásában való részvételére vonatkozó kéréséről szóló 2000/365/EK határozatot (HL L 131., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 1. kötet, 178. o.).
3 E határozat 1. cikke felsorolja a schengeni vívmányok azon rendelkezéseit, amelyek alkalmazásában Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága részt vesz. E vívmányoknak a külső határok átlépésére vonatkozó rendelkezései nem szerepelnek az ekképpen felsorolt rendelkezések között.
A 2002/192/EK határozat
4 A schengeni jegyzőkönyv 4. cikke alapján a Tanács 2002. február 28‑án elfogadta az Írországnak a schengeni vívmányok egyes rendelkezései alkalmazásában való részvételére vonatkozó kéréséről szóló 2002/192/EK határozatot (HL L 64., 20. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 211. o.).
5 E határozat 1. cikke felsorolja a schengeni vívmányok azon rendelkezéseit, amelyek alkalmazásában Írország részt vesz. E vívmányoknak a külső határok átlépésére vonatkozó rendelkezései nem szerepelnek az ekképpen felsorolt rendelkezések között.
Az Eurosur‑rendelet
6 Az Eurosur‑rendelet (16), (20) és (21) preambulumbekezdése így szól:
„(16) E rendelet rendelkezéseket tartalmaz az Írországgal és az Egyesült Királysággal folytatott szoros együttműködés lehetőségéről, amely országok segítséget nyújthatnak az EUROSUR célkitűzéseinek jobb megvalósításához.
[...]
(20) E rendelet a schengeni vívmányok azon rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi, amelyek alkalmazásában az Egyesült Királyság a [2000/365 határozattal] összhangban nem vesz részt. Ennélfogva az Egyesült Királyság nem vesz részt e rendelet elfogadásában, az rá nézve nem kötelező és nem alkalmazandó.
(21) E rendelet a schengeni vívmányok azon rendelkezéseinek továbbfejlesztését képezi, amelyek alkalmazásában Írország a [2002/192 határozattal] összhangban nem vesz részt. Ennélfogva Írország nem vesz részt e rendelet elfogadásában, az rá nézve nem kötelező és nem alkalmazandó.”
7 E rendelet 1. cikke ekképpen rendelkezik:
„Ez a rendelet – a helyzetismeret, és az Unió tagállamainak külső határain […] való reagálási képesség fejlesztése érdekében – közös keretet hoz létre a tagállamok és az [Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai] Ügynökség [a továbbiakban: Ügynökség] közötti információcseréhez és együttműködéshez az illegális bevándorlás és a határokon átnyúló bűnözés felderítése, megelőzése és leküzdése, valamint a migránsok életének védelméhez és megmentéséhez való hozzájárulás céljából (EUROSUR).”
8 Az említett rendelet „Az EUROSUR kerete” című 4. cikkének (1)–(3) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) A határőrizettel kapcsolatos információcseréhez és együttműködéshez – a már létező információcsere‑ és együttműködési mechanizmusok figyelembevételével – a tagállamok és az Ügynökség az EUROSUR keretét alkalmazza, amely az alábbi elemekből áll:
a) nemzeti koordinációs központok;
b) nemzeti helyzetképek;
c) kommunikációs hálózat;
d) európai helyzetkép;
e) a határok előtti területekről alkotott közös hírszerzési kép;
f) a megfigyelési eszközök közös alkalmazása.
[...]
(3) Az Ügynökség a nemzeti koordinációs központok számára korlátlan hozzáférést biztosít a kommunikációs hálózaton keresztül az európai helyzetképhez és a határok előtti területekről alkotott közös hírszerzési képhez.”
9 Ugyanezen rendelet 9. cikkének (9) és (10) bekezdése az alábbiakat határozza meg:
„(9) A szomszédos tagállamok nemzeti koordinációs központjainak közvetlenül és közel valós időben meg kell osztaniuk egymással a szomszédos külső határszakaszok helyzetképét az alábbiakra vonatkozóan:
a) rendkívüli események, valamint az eseményrétegben szereplő egyéb jelentős események;
b) az elemzési rétegben szereplő taktikai kockázatelemzési jelentés.
(10) A szomszédos tagállamok nemzeti koordinációs központjai közvetlenül és közel valós időben megoszthatják egymással a szomszédos külső határszakaszok helyzetképét a szomszédos külső határszakaszokon működtetett saját eszközök helyzetére, állapotára és típusára vonatkozóan, a műveleti rétegben foglaltak szerint.”
10 Az Eurosur‑rendelet 14–16. cikke a tagállamok külső határain való reagálási képességre vonatkozó szabályokat határozza meg.
11 E rendeletnek az „Együttműködés Írországgal és az Egyesült Királysággal” című 19. cikke az alábbiak szerint került megfogalmazásra:
„(1) E rendelet alkalmazásában az Írországgal és az Egyesült Királysággal folytatott információcsere és együttműködés az Írország vagy az Egyesült Királyság és egy vagy több szomszédos tagállam közötti két‑ vagy többoldalú megállapodások alapján vagy az e megállapodások értelmében létrehozott regionális hálózatokon keresztül történhet. Az EUROSUR‑on belül Írország és az Egyesült Királyság megfelelő hatóságaival folytatott információcsere tekintetében a tagállamok nemzeti koordinációs központjai szolgálnak kapcsolattartó pontokként. Az említett megállapodások megkötéséről értesíteni kell a Bizottságot.
(2) Az (1) bekezdésben említett megállapodásoknak a tagállamok nemzeti koordinációs központjai és Írország vagy az Egyesült Királyság megfelelő hatóságai közötti következő információcserére kell korlátozódniuk:
a) a tagállamok nemzeti helyzetképében foglalt azon információk, amelyeket a tagállamok az európai helyzetkép és a határok előtti területekről alkotott közös hírszerzési kép kialakítása érdekében megküldtek az Ügynökség számára;
b) az Írország és az Egyesült Királyság által gyűjtött, az európai helyzetkép és a határok előtti területekről alkotott közös hírszerzési kép elkészítéséhez releváns információk;
c) a 9. cikk (9) bekezdésében említett információk.
(3) Az EUROSUR‑ral összefüggésben az Ügynökség vagy valamely olyan tagállam által nyújtott információk, amely az (1) bekezdésben említett megállapodásnak nem részese, az Ügynökség vagy az adott tagállam előzetes hozzájárulása nélkül Írországgal vagy az Egyesült Királysággal nem oszthatók meg. Az információ Írországgal vagy az Egyesült Királysággal való megosztásának elutasítása kötelező erejű az Ügynökségre és a tagállamokra.
(4) Tilos az ezen cikk alapján kicserélt információk harmadik országok vagy harmadik felek számára való továbbítása vagy másfajta közlése.
(5) Az (1) bekezdésben említett megállapodások rendelkeznek Írországnak és az Egyesült Királyságnak az érintett megállapodások végrehajtásában való részvétele kapcsán felmerülő pénzügyi vonzatokról is.”
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
12 A Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
– semmisítse meg az Eurosur‑rendelet 19. cikkét, és
– a Parlamentet és a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
13 A Parlament és a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
– a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el, és
– a Spanyol Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
14 A Bíróság elnöke 2014. május 19‑i határozatával megengedte Írország, az Egyesült Királyság és a Bizottság beavatkozását a Parlament és a Tanács kérelmeinek támogatása végett.
A keresetről
A felek érvei
15 Keresete alátámasztása érdekében a Spanyol Királyság egyetlen jogalapra hivatkozik, amely a schengeni jegyzőkönyv 5. cikkével összefüggésben értelmezett 4. cikkének a megsértésén alapul.
16 E tekintetben e tagállam arra hivatkozik, hogy az Eurosur‑rendelet 19. cikke ellentétes e rendelkezésekkel, amennyiben az e jegyzőkönyv 4. cikkével összefüggésben ad hoc jellegű, együttműködési megállapodásokon alapuló eljárás keretében teszi lehetővé Írország és az Egyesült Királyság részvételét e rendelet alkalmazásában.
17 A Spanyol Királyság szerint ugyanis Írországnak és az Egyesült Királyságnak az Eurosur‑rendszerhez való – az Eurosur‑rendelet 19. cikkében előírt – társulása a schengeni jegyzőkönyv értelmében vett részvételi forma, tekintettel arra, hogy e tagállamok együttműködése ezzel a rendszerrel az e rendelet végrehajtásában való részvételnek minősül, és arra, hogy e tagállamoknak az információcserébe való bevonása ez utóbbiakat az információcsere és együttműködés azon közös keretébe helyezi, amelyet e rendelet az 1. cikke alapján létre kívánt hozni. Következésképpen Írországnak és az Egyesült Királyságnak az Eurosur‑rendszerhez való társulása és a schengeni jegyzőkönyv értelmében vett részvétel közötti bármilyen különbségtétel mesterséges jelleggel bír.
18 Ezenkívül, a Spanyol Királyság szerint, annak elismerése, hogy valamely ad hoc részvételi eljárás bevezetése jogszerű, megfosztaná a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkét a hatékony érvényesüléstől, amennyiben az a tagállam, amelynek megtagadták a részvételét valamely schengeni vívmányokat fejlesztő intézkedés elfogadásában, e megtagadás ellenére részt vehetne ezen intézkedésben ezen ad hoc eljárás révén. E rendszer ennélfogva nem összeegyeztethető a Bíróság által az Egyesült Királyság kontra Tanács ítéletben (C‑77/05, EU:C:2007:803) és az Egyesült Királyság kontra Tanács ítéletben (C‑137/05, EU:C:2007:805) elfogadott megoldással.
19 A Spanyol Királyság arra is emlékeztet, hogy a Bíróság az Egyesült Királyság kontra Tanács ítéletben (C‑482/08, EU:C:2010:631) úgy ítélte meg, hogy a schengeni vívmányokban részt vevő tagállamok nem kötelesek különleges alkalmazkodási intézkedéseket előírni a többi tagállam számára.
20 Egyébiránt a Spanyol Királyság szerint az Eurosur‑rendelet 19. cikke különösen súlyosan sérti a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkét, tekintettel arra, hogy Írországot és az Egyesült Királyságot harmadik országként kezeli, és hogy e két tagállamot a többi tagállamnál előnyösebb helyzetbe hozza, továbbá hogy az e 19. cikkben említett megállapodások az azok végrehajtásával kapcsolatos költségekre vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak, valamint hogy az e megállapodásokból következő rendszer a külső határok átlépésével kapcsolatos igazgatás széttagoltságához vezet. Az uniós jogalkotó ekképpen jogszerűtlenül teremtett olyan különleges helyzetet, amelyről az elsődleges jog nem rendelkezik, és amely ellentétes a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének célkitűzésével.
21 A Parlament, a Tanács, Írország és az Egyesült Királyság megjegyzi, hogy a schengeni jegyzőkönyvben a „részvétel” kifejezést használják mind a schengeni vívmányokat fejlesztő intézkedések elfogadásában való részvétel, mind a már elfogadott és e vívmányok közé tartozó rendelkezések alkalmazásában való részvétel megjelölésére. Márpedig Írország és az Egyesült Királyság nem vett részt az Eurosur‑rendelet elfogadásában, és nem vesz részt az alkalmazásában sem, amint erre e rendelet (20) és (21) preambulumbekezdése is emlékeztet.
22 A Parlament, a Tanács, Írország, az Egyesült Királyság és a Bizottság szerint az említett rendelet 19. cikke valójában csupán olyan korlátozott együttműködési formáról rendelkezik, amely lehetővé teszi az Eurosur célkitűzéseinek jobb elérését, anélkül hogy Írország vagy az Egyesült Királyság egy tekintet alá esne a schengeni vívmányoknak a külső határok átlépésére vonatkozó rendelkezései alkalmazásában részt vevő államokkal. Ugyanis az e 19. cikkben említett megállapodások hatályát szűkítő különböző korlátok azt jelentik, hogy e megállapodások nem vezethetnek ahhoz, hogy Írország vagy az Egyesült Királyság az ugyanezen rendelet által létrehozott közös keretbe kerül.
23 A Parlament és a Bizottság ezenkívül azt állítja, hogy a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikke kizárólag azon helyzetek szabályozására irányul, amelyekben Írország vagy az Egyesült Királyság a schengeni vívmányok valamely területén való részvételt kéri, de nem irányul az e tagállamoknak olyankor fenntartott státusz szabályozására, amikor azok nem tettek ilyen lépést.
24 Egyébiránt a Parlament és az Egyesült Királyság szerint a Spanyol Királyság által javasolt megoldás ahhoz vezet, hogy Írországot és az Egyesült Királyságot nagyobb bizalmatlansággal kezelik, mint harmadik országokat.
25 Végül a Tanács, az Egyesült Királyság és a Bizottság vitatja a Spanyol Királyság által előadott azon érvelést, amely szerint az Eurosur 19. cikke különböző káros következményekhez vezet, megjegyezve többek között, hogy az az összetettség, amely együttműködési megállapodások kötéséből származhat, nem veszélyezteti a schengeni jegyzőkönyv célkitűzését, továbbá szerves részét képezi a schengeni térségben fennálló megerősített együttműködésnek, illetve a szomszédos harmadik országokkal és a schengeni térségben részt nem vevő tagállamokkal kívánatos korlátozottabb együttműködésnek.
A Bíróság álláspontja
26 Emlékeztetni kell arra, hogy a schengeni jegyzőkönyv 1. cikke felhatalmazást ad 25 tagállamnak – amelyek között sem Írország, sem az Egyesült Királyság nem szerepel – arra, hogy egymás között megerősített együttműködést hozzanak létre a schengeni vívmányok hatálya alá tartozó területeken.
27 Tekintettel arra, hogy Írország és az Egyesült Királyság nem vesz részt a schengeni vívmányok összes rendelkezésének alkalmazásában, e két tagállam különleges helyzetben van, amelyet a schengeni jegyzőkönyv kétszeresen is figyelembe vett (lásd ebben az értelemben: Egyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑77/05, EU:C:2007:803, 57. pont).
28 Egyfelől, e jegyzőkönyv 4. cikke alapján e két tagállam bármikor kérheti, hogy a schengeni vívmányoknak a részvételi kérelem benyújtása időpontjában hatályban lévő összes rendelkezésének vagy egy részének alkalmazásában részt vehessen. Másfelől, az említett jegyzőkönyv 5. cikke, amely az e vívmányokon alapuló javaslatok és kezdeményezések elfogadását szabályozza, lehetővé teszi az említett tagállamoknak, hogy eldöntsék, hogy részt vesznek‑e egy ilyen típusú intézkedés elfogadásában, oly módon, hogy e döntés csupán akkor illeti meg ugyanezen tagállamok egyikét, ha ez az intézkedés a schengeni vívmányok olyan területéhez tartozik, amely az érintett tagállamot – ugyanezen jegyzőkönyv 4. cikkének alkalmazásában – köti, vagy ha az említett intézkedés az ilyen terület fejlesztését jelenti (lásd ebben az értelemben: Egyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑77/05, EU:C:2007:803, 58., 62. és 65. pont; Egyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑482/08, EU:C:2010:631, 61. pont).
29 Ebben az összefüggésben hangsúlyozni kell, hogy nem vitatott, hogy noha a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke, valamint a 2000/365 és a 2002/192 határozat alapján Írország és az Egyesült Királyság részt vesz a schengeni vívmányok bizonyos rendelkezéseinek alkalmazásában, e részvétel nem terjed ki e vívmányoknak a külső határok átlépésére vonatkozó rendelkezéseire.
30 Írország vagy az Egyesült Királyság tehát csak azután vehet részt a schengeni vívmányok hatályban lévő, e területre vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazásában vagy az e vívmányokon alapuló és az említett területre vonatkozó javaslatok és kezdeményezések elfogadásában, ha az érintett tagállam erre irányuló kérelmet terjesztett elő, majd azt a Tanács a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkében előírt eljárás keretében elfogadta.
31 Ebből következik, hogy az uniós jogalkotó – sem azért, hogy megszigorítsa, sem pedig azért, hogy megkönnyítse azt – érvényesen nem vezethet be az e jegyzőkönyv 4. cikkében előírt eljárástól eltérő eljárást annak érdekében, hogy engedélyezze Írország vagy az Egyesült Királyság ilyen rendelkezések alkalmazásában vagy ilyen javaslatok és kezdeményezések elfogadásában való részvételét (lásd ebben az értelemben: Parlament kontra Tanács ítélet, C‑133/06, EU:C:2008:257, 56. pont).
32 Hasonlóképpen, az uniós jogalkotó nem rendelkezhet a tagállamok azon lehetőségéről, hogy egymás között ilyen hatású megállapodásokat kössenek.
33 A jelen esetben az Eurosur‑rendelet 19. cikke, amely a külső határok átlépése területén a schengeni vívmányok fejlesztésének minősül, rendelkezik az Írország vagy az Egyesült Királyság és egy vagy több szomszédos tagállam közötti két‑ vagy többoldalú megállapodás alapján történő, információcserére irányuló együttműködés bevezetésének lehetőségéről, anélkül hogy előzetesen a Tanácsnak a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke alapján határozatot kellene elfogadnia ezen együttműködés engedélyezése céljából.
34 E megállapodások tárgyának fényében az Eurosur‑rendelet 19. cikke nem teszi lehetővé Írországnak vagy az Egyesült Királyságnak, hogy részt vegyenek a schengeni vívmányokon alapuló javaslat vagy kezdeményezés elfogadásában a külső határok átlépésének területén.
35 Ellenben, mivel az említett megállapodások arra irányulnak, hogy együttműködést hozzanak létre Írország vagy az Egyesült Királyság és egy vagy több szomszédos tagállam között, a Spanyol Királyság által keresete alátámasztása érdekében hivatkozott egyetlen jogalap megalapozottságának értékeléséhez meg kell határozni, hogy ezen együttműködés az Eurosur‑rendelet rendelkezéseinek alkalmazásában való „részvételnek” minősülhet‑e a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke értelmében.
36 E tekintetben mindenekelőtt meg kell jegyezni egyfelől, hogy az Eurosur‑rendelet (20) és (21) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy Írországot és az Egyesült Királyságot nem köti ez a rendelet, és nincsenek alávetve annak alkalmazásának sem, másfelől, hogy az említett rendelet 19. cikke nem rendelkezik úgy, hogy az ebben a cikkben említett megállapodások tárgya e helyzet megváltoztatása lenne.
37 Az Eurosur‑rendelet 1. és 4. cikkéből következik továbbá, hogy e rendelet közös keretet hoz létre a tagállamok és az Ügynökség közötti információcseréhez és együttműködéshez, amely keret hat, e rendelet 4. cikkének (1) bekezdésében felsorolt elemből áll. Márpedig az említett rendelet 19. cikkében említett megállapodások ugyanezen rendelet 19. cikkének (2) bekezdése értelmében e hat elemből kizárólag kettőre vonatkoznak, mivel csupán azon tagállamok nemzeti koordinációs központjaival teszik lehetővé az információcserét, amelyek kötöttek ilyen megállapodást az e tagállamok nemzeti helyzetképében szereplő információkra vonatkozóan.
38 Az Eurosur‑rendelet 19. cikkében említett megállapodások tárgyának e korlátozása különösképpen azt jelenti – amint azt a főtanácsnok az indítványa 27. és 31. pontjában megjegyezte –, hogy e megállapodások nem hozhatnak létre kapcsolatot Írország vagy az Egyesült Királyság és az Ügynökség között, továbbá, hogy kizárt bármely közvetlen, a kommunikációs hálózathoz, az európai helyzetképhez és a közös hírszerzési képhez való hozzáférés, amelyekhez az említett rendelet 4. cikkének (3) bekezdése alapján a többi tagállam korlátlanul hozzáférhet, és amelyek az ugyanezen rendelet által létrehozott közös keret központi elemének minősülnek.
39 Egyébiránt az Eurosur‑rendelet 19. cikkében említett megállapodások nem vonatkozhatnak e rendelet operatív részére, azaz a tagállamok külső határain való reagálási képességre, amely az említett rendelet 14–16. cikkének tárgyát képezi.
40 Végül meg kell jegyezni, hogy azon információk, amelyeket az Eurosur‑rendelet 19. cikkében említett megállapodások alapján Írországgal és az Egyesült Királysággal közölni lehet, éppen e rendelet 19. cikkének (2) és (3) bekezdésében vannak meghatározva. Különösképpen nem képezhetik az Írországgal vagy az Egyesült Királysággal való információcsere tárgyát sem az említett rendelet 9. cikkének (10) bekezdésében szereplő információk, sem azon információk, amelyeket az Eurosur keretében az Ügynökség vagy olyan tagállam szolgáltatott, amely nem részese valamely ilyen megállapodásnak, kivéve, ha az Ügynökség vagy ez utóbbi tagállam előzetesen engedélyt adott.
41 Következésképpen kitűnik egyfelől, hogy az Eurosur‑rendelet 19. cikke által lehetővé tett együttműködés az e rendelet által szabályozott területeknek csupán korlátozott részére vonatkozhat, másfelől, hogy e területeken az e cikkben említett megállapodások nem teszik lehetővé a szóban forgó rendelet által létrehozott közös keretben kicserélt információkhoz való – akár közvetett módon való – hozzáférést az ezen információkat szolgáltató tagállamok előzetes beleegyezése nélkül.
42 A fentiekből következik, hogy az Eurosur‑rendelet 19. cikkében említett megállapodások Írország, illetve az Egyesült Királyság és egy vagy több szomszédos tagállam között korlátozott együttműködési forma végrehajtását teszik lehetővé, de nem teszik lehetővé azt, hogy Írország vagy az Egyesült Királyság ugyanolyan helyzetbe kerüljön, mint a többi tagállam, mivel e megállapodások az előbbi két tagállam esetében nem rendelkezhetnek érvényesen a többi tagállam jogaihoz vagy kötelezettségeihez hasonló jogokról vagy kötelezettségekről az Eurosur‑rendszer keretében vagy annak jelentős részében.
43 Azonban a Spanyol Királyság – ellentétben a Parlamenttel és a Tanáccsal – azt állítja, hogy még a korlátozott együttműködési formát is a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének értelmében vett részvételnek kell minősíteni, ami azt jelenti, hogy az Eurosur‑rendelet 19. cikkében szereplő együttműködést szűkítő keretek ellenére ez utóbbi cikk összeegyeztethetetlen e jegyzőkönyvvel.
44 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében az uniós jog valamely rendelkezésének értelmezése esetén annak szövegét, összefüggéseit és célkitűzéseit együttesen kell figyelembe venni (lásd ebben az értelemben: Egyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑77/05, EU:C:2007:803, 55. pont; van der Helder és Farrington ítélet, C‑321/12, EU:C:2013:648, 36. pont).
45 Ami először is a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének megfogalmazását illeti, meg kell jegyezni, hogy abból következően Írország és az Egyesült Királyság kérheti a schengeni vívmányok összes rendelkezésének vagy ezek egy részének alkalmazásában való részvételt. Ellenben e cikk szövege nem utal arra, hogy a Tanácsnak lehetősége lenne az e cikkben szereplő eljárás révén megváltoztatni e részvétel intenzitását, oly módon, hogy e két tagállam tekintetében azon rendelkezések kapcsán, amelyek alkalmazásában részt vehetnek, az Eurosur‑rendelet 19. cikkében szereplőhöz hasonló, korlátozott vagy igazodó alkalmazást ír elő.
46 Ami másodszor a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének összefüggéseit illeti, hangsúlyozni kell mindenekelőtt, hogy e jegyzőkönyv preambuluma értelmében e jegyzőkönyv lehetőséget biztosít Írországnak és az Egyesült Királyságnak, hogy a schengeni vívmányok rendelkezéseit „elfogadják”, ekképpen jelezve azt, hogy az említett jegyzőkönyv 4. cikkével bevezetett eljárás arra irányul, hogy e tagállamoknak az e vívmányok hatályban lévő rendelkezéseinek alkalmazásához való teljes körű csatlakozását jóváhagyja, és nem arra, hogy korlátozott együttműködési mechanizmusokat állapítson meg az említett vívmányok azon területein, amelyek az említett tagállamokat nem kötik. Ezen elemzést alátámasztja az a tény, hogy az „elfogadás” kifejezést ugyanezen jegyzőkönyv 7. cikke is használja az új uniós tagállamok vonatkozásában.
47 Továbbá emlékeztetni kell arra, hogy mind a schengeni jegyzőkönyv preambulumából, mind annak 1. cikkéből az következik, hogy a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe való beillesztése a Szerződéseknek a megerősített együttműködésre vonatkozó rendelkezésein alapul.
48 Márpedig kitűnik az EUM‑Szerződés hatodik részének III. címéből és különösen az EUMSZ 327. cikkből, hogy a megerősített együttműködés végrehajtását az abban részt vevő, e keretben elfogadott aktusok által kötött, illetve az ezen együttműködésben részt nem vevő, ezen aktusok által nem kötött tagállamok közötti különbségtétel jellemzi. A részt nem vevő tagállam státuszából a részt vevő tagállam státuszába való átmenetet fő szabály szerint az EUMSZ 331. cikk szabályozza, és ezen átmenet magában foglalja – amint azt e cikk megjelöli –, hogy az érintett tagállamnak alkalmaznia kell a szóban forgó megerősített együttműködés keretében már elfogadott jogi aktusokat.
49 A schengeni jegyzőkönyv 4. cikkét, amelyet a schengeni vívmányokhoz tartozó területeken folytatott megerősített együttműködés keretében az EUMSZ 331. cikk helyett kell alkalmazni, következésképpen úgy kell értelmezni, hogy annak célja az, hogy lehetővé tegye Írország és az Egyesült Királyság számára, hogy a schengeni vívmányok bizonyos hatályban lévő rendelkezéseit illetően ugyanolyan helyzetbe kerüljenek, mint az e vívmányokban részt vevő tagállamok, és nem az, hogy szabályozza e két tagállam jogait és kötelezettségeit, ha úgy döntenek, hogy bizonyos területeken e megerősített együttműködésen kívül maradnak.
50 Harmadszor meg kell állapítani, hogy el kell utasítani a Spanyol Királyság azon érvét, amely szerint a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének célkitűzésébe ütközik az Írországgal vagy az Egyesült Királysággal való korlátozott együttműködési formák bevezetése jogszerűségének elfogadása.
51 Egyfelől ugyanis mind a schengeni jegyzőkönyv általános rendszeréből, mind a schengeni vívmányoknak az Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv 4. cikkére vonatkozó 45. sz. nyilatkozatból, továbbá a jóhiszemű együttműködés elvéből is az következik, hogy a schengeni jegyzőkönyv 4. és 5. cikkével létrehozott rendszert nem lehet úgy tekinteni, mint amely arra irányul, hogy Írországot és az Egyesült Királyságot a schengeni vívmányok egészében való részvételre kötelezze, kizárva az e tagállamokkal való korlátozott együttműködés minden formáját (lásd ebben az értelemben: Egyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑77/05, EU:C:2007:803, 66. pont).
52 Másfelől meg kell jegyezni, hogy a schengeni jegyzőkönyv 4. cikkének azon értelmezése, amely szerint az nem alkalmazandó a korlátozott együttműködési formákra, nem kérdőjelezi meg e cikk hatékony érvényesülését, mivel ez az értelmezés nem teszi lehetővé Írországnak és az Egyesült Királyságnak sem azt, hogy a schengeni vívmányok hatályban lévő rendelkezései tekintetében a többi tagállam jogaihoz hasonló jogokat szerezzenek, sem azt, hogy részt vegyenek e vívmányok rendelkezésein alapuló javaslatok és kezdeményezések elfogadásában anélkül, hogy előzetesen engedélyt kaptak volna az érintett rendelkezések alkalmazásában való részvételre a Tanácsnak az említett cikken alapulva elfogadott, egyhangú határozata alapján.
53 Hasonlóképpen az a tény, hogy azok a tagállamok, amelyek részt vesznek a schengeni vívmányokban a megerősített együttműködés – amely létesítése a schengeni jegyzőkönyv 1. cikkében foglaltak szerint számukra megengedett – alakítása és elmélyítése során nem kötelesek különleges alkalmazkodási intézkedéseket előírni a többi tagállam számára (Egyesült Királyság kontra Tanács ítélet, C‑482/08, EU:C:2010:631, 49. pont), nem jelenti azt, hogy az uniós jogalkotónak tilos ilyen intézkedéseket hoznia, többek között oly módon, hogy amikor megfelelőnek ítéli, lehetővé teszi az utóbbi tagállamokkal való együttműködés bizonyos korlátozott formáit.
54 Végül, az ezzel ellentétes megoldás olyan jellegű lenne, amely megakadályozza a schengeni vívmányok célkitűzéseinek teljes körű megvalósulását, azáltal hogy korlátozza például a külső határok őrizetét az olyan államok területével szomszédos földrajzi területeken, amelyek nem vesznek részt a schengeni vívmányokban e határok átlépése területén.
55 Feltéve, hogy bebizonyosodik az a körülmény, hogy a korlátozott együttműködési formák bevezetése az e területen alkalmazandó szabályok széttagoltságához vezethet, az nem olyan jellegű, hogy megkérdőjelezné e következtetést, mivel valamely megerősített együttműködés végrehajtása elkerülhetetlenül a tagállamokra alkalmazandó szabályok bizonyos széttagoltságához vezet az érintett területen.
56 Ebben az összefüggésben ennélfogva nem tekinthető relevánsnak az a tény, hogy Írország vagy az Egyesült Királyság az Eurosur‑rendelet által létrehozott közös keret tekintetében eltérő helyzetbe kerül, mint a többi tagállam, amely helyzet bizonyos mértékig egy harmadik országéval hasonlítható össze.
57 Egyébiránt meg kell jegyezni, hogy az Eurosur‑rendelet 19. cikke hozzájárulhat e széttagoltság csökkentéséhez azáltal, hogy keretet ad azon megállapodások tartalmának, amelyeket a tagállamok köthetnek Írországgal és az Egyesült Királysággal a külső határok átlépésére vonatkozó információcsere területén.
58 A fenti megfontolások összességéből következik, hogy a korlátozott együttműködési formák nem minősülnek a schengeni jegyzőkönyv 4. cikke értelmében vett részvételi formának.
59 Ebből következik, hogy figyelemmel a jelen ítélet 42. pontjában szereplő megállapításokra, az Eurosur‑rendelet 19. cikkét nem lehet úgy tekinteni, mint amely a tagállamok azon lehetőségéről rendelkezik, hogy olyan megállapodásokat kössenek, amelyek lehetővé teszik Írország vagy az Egyesült Királyság számára, hogy részt vegyenek a schengeni vívmányok hatályban lévő, a külső határok átlépésének területére vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazásában.
60 Ennélfogva a Spanyol Királyság által a keresete alátámasztása érdekében hivatkozott egyetlen jogalapot egészében el kell utasítani, és következésképpen e keresetet is el kell utasítani.
A költségekről
61 A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Spanyol Királyságot, mivel egyetlen jogalapja tekintetében pervesztes lett, a Parlament és a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
62 Ugyanezen rendelet 140. cikke (1) bekezdésének megfelelően Írország, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága és a Bizottság maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1) A Bíróság a keresetet elutasítja.
2) A Bíróság a Spanyol Királyságot kötelezi a költségek viselésére.
3) Írország, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága, valamint az Európai Bizottság maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások