CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. JÄÄSKINEN
van 11 juli 2013 (1)
Zaak C‑262/12
Association Vent De Colère! Fédération nationale,
Alain Bruguier,
Jean‑Pierre Le Gorgeu,
Marie‑Christine Piot,
Eric Errec,
Didier Wirth,
Daniel Steinbach,
Sabine Servan‑Schreiber,
Philippe Rusch,
Pierre Recher,
Jean‑Louis Moret,
Didier Jocteur Monrozier
tegen
Ministre de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement,
Ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
[verzoek van de Conseil d’État (Frankrijk) om een prejudiciële beslissing]
„Staatssteun – Artikel 107, lid 1, VWEU – Begrip maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd – Windenergie – Afnameverplichting voor hogere prijs dan marktprijs – Volledige compensatie – Zogenoemde ‚PreussenElektra’‑rechtspraak – Door eindverbruikers van elektriciteit verschuldigde bijdragen”
1. De onderhavige prejudiciële vraag, die is gesteld door de Conseil d’État (Frankrijk), betreft de uitlegging van een van de bestanddelen van het begrip staatssteun, namelijk het begrip „maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en wel in de context van de interne elektriciteitsmarkt. Het hoofdgeding betreft een beroep dat de Franse vereniging Vent De Colère! – Fédération nationale en elf andere verzoekers (hierna: „Vent De Colère e.a.”) hebben ingesteld tegen twee ministeriële besluiten tot vaststelling van de voorwaarden voor de afname van elektriciteit die is opgewekt door windkracht (hierna: „bestreden besluiten”).(2)
2. De hoofdvraag die het Hof wordt gesteld, heeft betrekking op de wijze van financiering van de compensatie van de meerkosten die voor de distributeurs van windenergie in Frankrijk ontstaan doordat zij de energie moeten afnemen tegen een prijs boven de marktprijs. De distributeurs zijn hiertoe verplicht krachtens wet nr. 2000‑108 van 10 februari 2000 tot modernisering en ontwikkeling van de openbare dienst van elektriciteitsvoorziening(3). Overeenkomstig deze wet werden de meerkosten die voortvloeiden uit de afnameverplichting, gecompenseerd uit een fonds voor de openbare dienst van elektriciteitsproductie, dat werd beheerd door de Caisse des dépôts et des consignations (hierna: „CDC”) en gefinancierd door bijdragen van de in de wet genoemde producenten, leveranciers en distributeurs.
3. De regeling die voor de verwijzende rechter aan de orde wordt gesteld en voortvloeit uit de wijziging van wet nr. 2000‑108 (hierna: „gewijzigde wet nr. 2000‑108)(4), bepaalt thans echter dat de meerkosten wegens de bovenvermelde afnameverplichting volledig worden gecompenseerd. Deze compensatie wordt gefinancierd uit bijdragen die worden geheven van de op het nationale grondgebied gevestigde eindverbruikers van elektriciteit. Verzoekers in het hoofdgeding zijn van mening dat dit staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
4. Het Hof moet de gestelde vraag derhalve beantwoorden in het licht van de rechtspraak inzake zowel voorzieningen die indirect worden toegekend, via de oprichting van fondsen of organen die de geldstromen beheren die een steunmaatregel kunnen vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU(5), als de steunmaatregelen die worden gefinancierd door middel van parafiscale heffingen of verplichte bijdragen.(6) Ook moet worden gewezen op de lijn in de rechtspraak die is ingezet met de uitspraak van het Hof in de zaak PreussenElektra(7) waarin, zoals is opgemerkt door advocaat-generaal Jacobs, het geld waarmee de steunregeling in de sector hernieuwbare energie werd gefinancierd, op geen enkel moment ter beschikking stond van een overheidsinstantie. Dit geld had namelijk de particuliere sector op geen enkel moment verlaten.(8)
I – Toepasselijke bepalingen
5. Het financieringsstelsel dat voor de Conseil d’État aan de orde wordt gesteld, kan worden samengevat als volgt.
A – Verplichting tot afname van door windenergie-installaties opgewekte elektriciteit
6. Artikel 10 van de gewijzigde wet nr. 2000‑108 voorziet ten behoeve van diegenen die op het nationale grondgebied elektriciteit produceren met behulp van met name windturbines die zijn geplaatst binnen een zone voor de ontwikkeling van windenergie(9), in een verplichting tot afname van de aldus opgewekte elektriciteit, indien zij hierom verzoeken en mits zij zelf aan bepaalde voorwaarden voldoen.(10)
7. Deze afnameverplichting rust op de distributeurs die het netwerk exploiteren waarop de installatie is aangesloten, namelijk Électricité de France (hierna: „EDF”), en de niet-genationaliseerde distributeurs(11), die deze elektriciteit afzetten in hun respectieve verzorgingsgebieden. Deze regeling wordt uitgevoerd door het sluiten van een afnameovereenkomst onder de wettelijk vastgestelde voorwaarden.(12) Het tarief wordt berekend op basis van een formule die is bepaald „bij besluit van de ministers van Economie en Energie”, vastgesteld krachtens artikel 8 van het decreet nr. 2001‑410 van 10 mei 2001 „na advies van de Conseil supérieur de l’énergie [raad voor de energie] en na advies van de Commission de régulation de l’énergie” (reguleringscommissie voor energie) (hierna: „CRE”). Artikel 10, vijfde alinea, van de gewijzigde wet nr. 2000‑108, bepaalt verder dat EDF verplicht is het overschot aan elektriciteit af te nemen onder dezelfde voorwaarden als wanneer een overeenkomst met afnameverplichting is gesloten. Bij terugkoop heeft EDF overigens ook recht op de compensatie.
B – Compensatieregelingen ten gunste van de elektriciteitsbedrijven met een afnameverplichting
8. Uit de voorlaatste alinea van het bovenvermelde artikel 10 van de gewijzigde wet nr. 2000‑108 vloeit voort dat de meerkosten voor de elektriciteitsdistributeurs in verband met de nakoming van de afnameverplichting kunnen worden gecompenseerd krachtens artikel 5, lid I, van de gewijzigde wet nr. 2000‑108 als „kosten die moeten worden toegerekend aan de taak van algemeen belang die aan de elektriciteitsbedrijven is toegewezen”.
9. Volgens deze bepaling wordt bij de berekening van de meerkosten die recht geven op compensatie, rekening gehouden met de „kosten die EDF, of in voorkomend geval de niet-genationaliseerde distributeurs, [...] hebben bespaard ten opzichte van de marktprijzen van elektriciteit, of, voor de niet-genationaliseerde distributeurs, ten opzichte van de leveringstarieven vermeld in artikel 4 van de gewijzigde wet [nr. 2000‑108] naar evenredigheid van het aandeel van de tegen deze tarieven afgenomen elektriciteit in hun totale afname, na aftrek van de hoeveelheden die zijn afgenomen uit hoofde van de artikelen 8 en 10 [van deze wet]”, en wel ook „wanneer de betrokken installaties worden geëxploiteerd door [EDF] of door een niet-genationaliseerde distributeur [...]”.
10. De kosten van de betrokken marktdeelnemers worden berekend op basis van een passende boekhouding die deze bedrijven moeten voeren volgens regels van de CRE en die door deze laatste wordt gecontroleerd. De minister van Energie stelt de hoogte van de kosten jaarlijks vast op basis van een voorstel van de CRE. Zoals ter terechtzitting is benadrukt, wordt enkel het verschil tussen de kosten die de afnameverplichting meebrengt en de van de eigen klanten ontvangen bijdragen gestort op een specifieke rekening van de CDC.
11. De CDC betaalt de bedragen van de kosten die recht geven op compensatie vier keer per jaar terug aan de betrokken marktdeelnemers. De CDC beschikt hiervoor over een speciale rekening, waarop de verplichte bijdragen van de eindverbruiker worden gestort en de verschillende handelingen worden bijgehouden.
C – Verplichte bijdrage van de eindverbruikers
12. Uiteindelijk wordt de compensatie voor de elektriciteitsbedrijven met een afnameverplichting doorberekend aan de eindverbruikers van elektriciteit die op het nationaal grondgebied zijn gevestigd, onder de in artikel 5 van de gewijzigde wet nr. 2000‑108 bedoelde voorwaarden.
13. Deze bijdrage, waarvan de hoogte jaarlijks door de minister van Energie wordt vastgesteld op voorstel van de CRE, wordt „berekend naar verhouding van het verbruik” en „zodanig, dat de bijdragen alle kosten [...] alsmede de beheerskosten van de CDC [...] en de begroting van de nationale ombudsman voor energie dekken”. Hierbij gelden twee maximumbedragen.(13) In beginsel moeten de bedragen die in de loop van een jaar zijn geïnd alle kosten dekken die in dat boekjaar zijn gemaakt, maar dankzij een reguleringsregeling kunnen de kosten die in het lopende jaar niet zijn gedekt, worden geboekt op de bijdrage die verschuldigd is voor het jaar daarop.
14. De bijdrage wordt door de verbruiker voldaan bij de betaling van de elektriciteitsrekening of de rekening voor het netgebruik op basis van de hoeveelheid elektriciteit die hem is geleverd. Voor de grensoverschrijdende afname van elektriciteit alsook voor verbruikers die hun eigen elektriciteit produceren of elektriciteit afnemen die wordt opgewekt door een producent waarop zij direct zijn aangesloten, bestaan bijzondere bepalingen.
II – Hoofdgeding, prejudiciële vraag en procesverloop voor het Hof
15. Bij verzoekschrift van 6 februari 2009 hebben Vent De Colère e.a. beroep ingesteld bij de Conseil d’État tot nietigverklaring van de bestreden besluiten wegens bevoegdheidsoverschrijding.
16. Volgens de verwijzende rechter vormt de afname van elektriciteit opgewekt door windkracht, tegen een prijs die hoger ligt dan de marktwaarde ervan, een voordeel dat het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en gevolgen kan hebben voor de mededinging. De Conseil d’État wijst er met betrekking tot het criterium „maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd” op dat hij in een beslissing van 21 mei 2003, UNIDEN(14), met toepassing van het arrest PreussenElektra had uitgemaakt dat de financiële lasten van de afnameverplichting ten gunste van de windkrachtcentrale werden verdeeld over een aantal ondernemingen zonder rechtstreeks of indirect gebruik van openbare middelen ter financiering van de steunmaatregel. Hij besliste dan ook dat de oude regeling voor de afname van door windkracht opgewekte elektriciteit geen steunmaatregel van de staat vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
17. De verwijzende rechter vraagt zich echter af wat de gevolgen zijn van de wijziging van wet nr. 2000‑108, met name in verband met het arrest Essent Netwerk Noord e.a., waarin het Hof oordeelde dat financiering door middel van een belasting in de vorm van een tariefopslag die door de staat aan de afnemers van elektriciteit wordt opgelegd, waarbij de middelen ook nog onder controle van de staat blijven, moet worden beschouwd als een maatregel van de staat die met staatsmiddelen is bekostigd.
18. In deze omstandigheden heeft de verwijzende rechter bij beslissing van 15 mei 2012 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moet, gelet op de bij wet nr. 2003‑8 van 3 januari 2003 vastgestelde wijziging in de wijze van financiering van de volledige compensatie van de meerkosten die [EDF] en de in artikel 23 van wet nr. 46‑628 van 8 april 1946 tot nationalisatie van de gas- en elektriciteitsmarkt bedoelde niet-genationaliseerde distributeurs dienen te dragen wegens de afnameverplichting van door windkracht opgewekte elektriciteit tegen een hogere prijs dan de marktprijs van die elektriciteit, deze regeling thans worden beschouwd als een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd in de zin en voor de toepassing van de bepalingen van artikel [107, lid 1, VWEU]?”
19. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is op 29 mei 2012 ter griffie van het Hof ingeschreven. Vent De Colère e.a., Syndicat des énergies renouvelables(15), de Franse en de Griekse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
20. Ter terechtzitting van 24 april 2013 zijn Vent De Colère e.a., Syndicat des énergies renouvelables, de Franse en de Griekse regering en de Commissie gehoord.
III – Analyse
A – Behandeling van de prejudiciële vraag
21. Vooraf merk ik op dat bepaalde partijen die schriftelijke opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, het Hof in overweging geven om de vraag van de Conseil d’État te herformuleren dan wel de strekking ervan aan te vullen.
22. Vent De Colère e.a. geven namelijk ten eerste in overweging om aan de hand van het arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg(16) te toetsen of een afnameverplichting tegen een vaste prijs zoals aan de orde is in het hoofdgeding, aan de voorwaarden van dit arrest voldoet. Ten tweede stellen Vent De Colère e.a. een problematiek aan de orde die in verband staat met richtlijn 2003/54/EG(17) en geven zij het Hof in overweging te beslissen of deze richtlijn de nationale rechter verplicht een nationale maatregel houdende een afnameverplichting van elektriciteit, die is vastgesteld in strijd met het advies van de nationale reguleringsautoriteit, namelijk de CRE, te passeren.
23. De Commissie stelt voor de vraag te herformuleren, daar de verandering in de financieringswijze haars inziens niet bepalend is voor het antwoord dat in casu moet worden gegeven. Zij stelt derhalve voor dat het Hof zich uitspreekt over de nationale wetgeving in haar geheel en sinds de invoering ervan, voor zover deze wetgeving voorziet in de volledige compensatie van de meerkosten die worden opgelegd aan de systeembeheerders in de zin van artikel 2 van richtlijn 2009/72.
24. Dienaangaande herinner ik eraan dat het in een prejudiciële procedure de taak van het Hof is om de nationale rechter duidelijkheid te verschaffen over de strekking van de regels van de Unie, zodat hij deze op de juiste wijze kan toepassen op de hem voorgelegde feiten, en niet om zelf deze regels toe te passen, temeer omdat het Hof niet altijd over de daartoe noodzakelijke gegevens beschikt.(18)
25. In casu bevat het dossier onvoldoende gegevens om vast te stellen of de compensatie voor de betrokken afnameverplichting mogelijk onder het begrip dienst van algemeen economisch belang (DEAB) in de zin van het arrest Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg valt. Verder heeft tussen partijen geen discussie plaatsgevonden over de problematiek van de DEAB of die van richtlijn 2003/54. Het Hof kan dan ook geen uitspraak hierover doen.
26. Voorts herinner ik eraan dat het Hof in het kader van de procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak heeft de nationale rechter een antwoord te geven dat nuttig is voor de oplossing van het bij hem aanhangige geding.(19) De door de verwijzende rechter gekozen formulering van de vraag moet dus in beginsel als relevant en „dienstig” voor de beslechting van het hoofdgeding worden vermoed.
27. Aangezien de prejudiciële vraag mij duidelijk en goed afgebakend lijkt, staat het derhalve niet aan het Hof het voorwerp van discussie uit te breiden.
B – Kwalificatie van de bestreden maatregel volgens de rechtspraak inzake het begrip maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
28. Allereerst wil ik benadrukken dat de standpunten van partijen in de onderhavige procedure, wat het antwoord op de gestelde prejudiciële vraag betreft, lijnrecht tegenover elkaar staan. Voor zowel de Commissie als Vent De Colère e.a. staat buiten kijf dat in de omstreden financieringsregeling staatsmiddelen een rol spelen. De Franse regering en Syndicat des énergies renouvelables verdedigen daarentegen het tegenovergestelde. De Griekse regering stelt voor om de nationale rechter de maatregel definitief te laten kwalificeren.
29. Volgens vaste rechtspraak is voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vereist dat alle in deze bepaling gestelde voorwaarden zijn vervuld.(20) Zo moet het, om een nationale maatregel als staatssteun te kunnen kwalificeren, ten eerste gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden, ten derde moet de maatregel de begunstigde een voordeel verschaffen, en ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen.(21)
30. Daar de onderhavige prejudiciële vraag enkel betrekking heeft op de eerste van deze voorwaarden, moet worden benadrukt dat de voordelen slechts kunnen worden gekwalificeerd als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien zij ten eerste rechtstreeks of indirect zijn bekostigd met staatsmiddelen en ten tweede aan de staat kunnen worden toegerekend.(22) In de rechtspraak is bekrachtigd dat deze twee voorwaarden beide moeten worden vervuld.(23)
1. Toerekenbaarheid van de maatregel
31. Wat de toerekenbaarheid aan de staat betreft, omvat het begrip dat aan de orde is, zowel steun die rechtstreeks door de staat in brede zin(24) wordt toegekend als door publiek- of privaatrechtelijke organen die hij voor het beheer van de steun heeft ingesteld of aangewezen.(25) Ik merk op dat de rechtspraak is verschoven van een institutionele benadering van de toerekenbaarheid(26) naar een benadering waarin de toerekenbaarheid niet kan worden vermoed en dus niet enkel kan worden afgeleid uit de omstandigheid dat de betrokken maatregel is genomen door een openbaar bedrijf.(27) Het is echter duidelijk dat een dergelijke staatscontroletoets niet van toepassing is op openbare instanties die een bestanddeel van de staat zelf vormen.
32. In casu komt uit de gegevens in het dossier naar voren dat de betwiste bijdrage het resultaat is van een gedraging die aan de Franse Staat kan worden toegerekend. Daar de bijdrage die van de eindverbruikers wordt geheven, is ingesteld bij de gewijzigde wet nr. 2000‑108, kan namelijk op goede grond worden aangenomen dat de betwiste regeling afkomstig is van de overheid.
2. Voorwaarde van bekostiging met staatsmiddelen
33. Wat de voorwaarde betreft dat de middelen door de staat moeten zijn bekostigd, wijs ik erop dat het onderscheid tussen steunmaatregelen van de staten en met staatsmiddelen bekostigde steunmaatregelen is bedoeld om niet slechts de rechtstreeks door de staat bekostigde steun onder het begrip steunmaatregel te brengen, maar ook die welke wordt toegekend door publiek- of privaatrechtelijke organen die door de staat zijn aangewezen of ingesteld.(28)
34. Artikel 107 VWEU omvat alle geldelijke middelen die de staat daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te ondersteunen. Het feit dat deze middelen constant onder openbaar toezicht en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, volstaat om ze als staatsmiddelen aan te merken en om een maatregel die hiermee wordt gefinancierd, binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU te laten vallen.(29)
35. Dit lijkt me in deze zaak het geval. Zoals uit het dossier naar voren komt, wordt de verplichting tot afname van elektriciteit in de gewijzigde wet nr. 2000‑108 gecompenseerd door bijdragen die alle in Frankrijk gevestigde eindverbruikers moeten betalen.(30) De hoogte van de bijdrage wordt vastgesteld bij ministerieel besluit. De aldus geïnde gelden worden beheerd door de CDC, die hiertoe een speciale rekening aanhoudt waarop de bijdragen van de eindverbruikers worden gestort en de verschillende handelingen worden bijgehouden. De bedragen ter financiering van de meerkosten die voor EDF en de andere distributeurs voortvloeien uit de verplichting tot afname van windenergie, worden vier maal per jaar door de CDC aan de betrokken bedrijven uitgekeerd. De bijdrage wordt berekend in verhouding tot het elektriciteitsverbruik, met een maximumbedrag van 500 000 EUR per verbruikslocatie.
a) Door de staat uitgeoefende controle
36. Ten aanzien van de rechtstreeks of indirect door de staat uitgeoefende controle op de gebruikte middelen(31) moet in de eerste plaats de taak worden bezien, die tot de publiekrechtelijke sfeer behorende organen vervullen in de regeling die is ingesteld bij de gewijzigde wet nr. 2000‑108.
37. Zoals namelijk uit het dossier naar voren komt, wordt de belasting die elke eindverbruiker van elektriciteit in Frankrijk moet betalen, jaarlijks vastgesteld bij besluit van de minister van Energie op voorstel van de CRE, de onafhankelijke bestuursrechtelijke autoriteit die de goede werking van de elektriciteits- en gasmarkt in Frankrijk moet waarborgen.(32) Zoals ter terechtzitting is uitgelegd, wordt de bijdrage bij gebreke van een ministerieel besluit het jaar daarop verhoogd met 3 EUR per megawattuur. Ofschoon, zoals ter terechtzitting is benadrukt, deze regeling in de praktijk niet garandeert dat de meerkosten van de distributeurs en de aan hen doorbetaalde bijdragen precies tegen elkaar opwegen, ligt in de gewijzigde wet nr. 2000‑108 het beginsel besloten dat de betrokken afnameverplichting volledig wordt gedekt, hetgeen op zich aantoont dat de staat garant staat voor de regeling in haar geheel.
38. Daarenboven voorziet de gewijzigde wet nr. 2000‑108 in bestuursrechtelijke sancties indien de bijdrage niet wordt betaald.(33) Volgens artikel 5 van de gewijzigde wet nr. 2000‑108 legt de minister van Energie een betalingsplichtige die de bijdragen niet betaalt, een bestuursrechtelijke sanctie op onder de voorwaarden van artikel 41 van deze wet.(34)
39. Volgens de rechtspraak echter moeten middelen die afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van de lidstaat verplichte bijdragen en die worden beheerd en verdeeld overeenkomstig deze wetgeving, worden beschouwd als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, zelfs indien zij worden beheerd door instellingen die losstaan van de overheid.(35)
40. Deze constatering wordt niet afgedaan door de redenering die het Hof recentelijk heeft gevolgd in de zaak die heeft geleid tot het arrest Doux Élevage en Coopérative agricole UKL‑ARREE, reeds aangehaald, inzake de rechtmatigheid van een besluit van een overheidsinstantie waarbij een sectorale overeenkomst algemeen verbindend was verklaard voor alle ondernemingen van de landbouwsector kalkoenproductie en ‑fokkerij, die voorzag in een verplichte bijdrage waarmee bepaalde acties ten behoeve van de belangen in deze sector konden worden uitgevoerd. In deze zaak handelde de overheid namelijk enkel als „instrument” om de bijdragen die door privaatrechtelijke organisaties waren besloten, verplicht te stellen.(36)
b) Statuut van het orgaan dat bij de overdracht van de middelen is betrokken
41. In de tweede plaats is wat de regeling van de overdracht van de middelen ter financiering van de steunmaatregel tussen debiteuren en begunstigden betreft, van belang dat de middelen verkregen uit de heffingen die alle verbruikers worden opgelegd, lopen via het publiekrechtelijke orgaan dat hiertoe uitdrukkelijk opdracht heeft gekregen van de staat, namelijk de CDC.
42. Dienaangaande wil ik opmerken dat enkel wanneer het voordeel wordt toegekend door een privaatrechtelijk orgaan, bij de beoordeling of de toegepaste middelen staatsmiddelen zijn tot in detail moet worden onderzocht of de staat het beheer van de steun aan dit privaatrechtelijk orgaan heeft overgedragen. Dit veronderstelt dat de staat de middelen die nodig zijn voor het beheer van de steun rechtstreeks of indirect ter beschikking stelt van het door hem aangewezen privaatrechtelijke orgaan.(37)
43. Dit was met name het geval in de zaak Essent Netwerk Noord e.a., waarin de begunstigde van de heffing en de beheerder van de betwiste middelen een bij wet aangewezen vennootschap was (namelijk SEP). Deze vennootschap was echter een gemeenschappelijke dochtervennootschap van de vier nationale elektriciteitsproducenten die op de binnenlandse markt opereerden voordat deze markt werd vrijgegeven, en tevens waren belast met de invoer en het transport van elektriciteit. Het Hof heeft derhalve geanalyseerd in welke mate de aangewezen vennootschap autonoom was. Het bleek dat deze streng werd gecontroleerd bij haar taak de middelen te beheren, aangezien zij verplicht was een accountantsverklaring over de getrouwheid van de afrekening van de ontvangen en de afgedragen bedragen over te leggen en deze enkel voor bij wet vastgestelde doeleinden kon gebruiken.(38)
44. Aangezien het orgaan waaraan het boekhoudkundige beheer en de financiële verdeling van de middelen is toegewezen, in casu bij uitstek een openbare instelling is(39), en bovenal omdat de betrokken middelen volledig ter beschikking blijven van de nationale autoriteiten(40), is een gedetailleerde analyse van het functioneren van de CDC naar mijn mening irrelevant vanuit het oogpunt van het criterium van de staatsmiddelen.(41)
45. Dienaangaande wil ik benadrukken dat de onderhavige zaak zich wat het financieringsmechanisme betreft, expliciet onderscheidt van de zaak Pearle e.a., die betrekking had op een regeling voor de financiering van een reclamecampagne ten gunste van ondernemingen in de optieksector. In die zaak werden de middelen daadwerkelijk door een publiekrechtelijke beroepsorganisatie ingezameld bij de leden, aan wie deze campagne ten goede kwam, door middel van bijdragen die verplicht dienden te worden gebruikt voor de organisatie van deze campagne. Volgens het Hof ging het noch om een last voor de staat noch om middelen die onder controle van de staat bleven.(42) Het Hof benadrukte evenwel dat het initiatief tot de organisatie en de uitvoering van deze campagne uitging van een privaatrechtelijke vereniging van opticiens, en niet van de genoemde publiekrechtelijke beroepsorganisatie. Dientengevolge was de doorslaggevende factor in de zaak Pearle e.a., anders dan in de regeling die in de onderhavige zaak aan de orde is, het ontbreken van toerekenbaarheid aan de Nederlandse Staat.(43) Dit publiekrechtelijke orgaan had namelijk uitsluitend gefungeerd als instrument voor de heffing en verdeling van middelen die waren verzameld ten behoeve van een louter commercieel doel dat de betrokken bedrijfssector vooraf had vastgesteld en dat geen deel uitmaakte van het beleid van de Nederlandse overheid.(44)
46. Dientengevolge kan ik, gelet op de bijzonderheden van de zaken Essent Netwerk Noord e.a. en Pearle e.a., niet meegaan met de algemene stelling dat de publiekrechtelijke aard van een orgaan niet impliceert dat de middelen die te zijner beschikking staan dienen te worden gekwalificeerd als staatsmiddelen.(45)
47. De taak die in casu is toegekend aan de CDC onderschrijft de stelling dat het gaat om publieke middelen, ook al is ter terechtzitting betoogd dat de CDC enkel een deel van de middelen int die worden doorbetaald aan de begunstigden van de bijdragen. Als namelijk ten eerste de toerekenbaarheid aan de staat buiten kijf staat, en ten tweede de tussenpersonen die betrokken zijn bij het beheer van de middelen om de maatregel te financieren, publiekrechtelijke organen zijn, wordt vermoed te zijn voldaan aan het criterium van staatsmiddelen.
c) Aard van de betrokken middelen
48. In de derde plaats moet, wat betreft de oorsprong en de omvang van de middelen waarmee een maatregel wordt gefinancierd die mogelijk staatssteun vormt, worden benadrukt dat, anders dan de argumenten die zijn aangevoerd door partijen ter ondersteuning van de stelling dat in casu geen sprake is van staatsmiddelen, de onderhavige regeling in geen geval kan worden vergeleken met die die is onderzocht in het arrest PreussenElektra. Daarin was het Hof van oordeel dat de betrokken regeling niet leidde tot enige overdracht van staatsmiddelen aan de elektriciteitsbedrijven.(46)
49. Het Hof onderzocht in die zaak of de verplichting was opgelegd aan particuliere elektriciteitsproducerende ondernemingen om in hun distributiegebied elektriciteit af te nemen tegen minimumprijzen die hoger lagen dan de daadwerkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit. De betrokken regeling bepaalde tevens dat de financiële last die dit meebracht, werd verdeeld tussen deze ondernemingen en de particuliere netexploitanten. Bovendien waren de ondernemingen niet door de staat belast met het beheer van staatsmiddelen, maar waren zij verplicht om aankopen te verrichten met hun eigen financiële middelen(47), werden de middelen die afkomstig waren van individuele betalingen niet samengevoegd tot een algemene financieringsbron die was afgescheiden van het vermogen van de betrokken ondernemingen en werd beheerd door een apart orgaan, en zorgden de eindverbruikers niet voor de financiering van de betreffende regeling via een eenvormig bepaalde en algemeen toepasselijke heffing.(48)
50. Het belangrijkste aspect dat de onderhavige zaak onderscheidt van de regeling die het Hof in de zaak PreussenElektra heeft onderzocht(49), is dus gelegen in het feit dat de bijdrage ter financiering van de verplichting om windenergie af te nemen tegen een prijs boven de marktprijs, moet worden betaald door alle stroomverbruikers in Frankrijk, ongeacht of zij groene stroom kopen of niet, waarbij in gedachten moet worden gehouden dat op de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt, waarvan de voltooiing een van de belangrijkste doelstellingen van de Unie vormt(50), mededinging bestaat tussen de producenten en leveranciers van stroom.
51. Hoewel ik toegeef dat de elektriciteit die afkomstig is uit verschillende bronnen in het distributienet fysiek vermengd raakt, stel ik vast dat de leveranciers in het kader van de hier omstreden regeling geen mogelijkheid hebben de tarieven te differentiëren tussen de verschillende categorieën afnemers en dat de afnemers niet de keuze hebben om al dan niet hernieuwbare energie af te nemen. De regels die van toepassing zijn op de geliberaliseerde interne markt voor elektriciteit willen de afnemers echter een reële keuze bieden tegen billijke en concurrerende prijzen, de productie van schone energie stimuleren en de leverings- en voorzieningszekerheid verbeteren. De doelstelling om informatie te verspreiden over de energiebronnen die bij de productie van elektriciteit zijn gebruikt, is namelijk al opgenomen in richtlijn 2003/54.(51)
52. Daarom zou, in tegenstelling tot de in de Code rural (wetboek van landbouw) vastgestelde financieringsregeling die het Hof analyseerde in het arrest Doux Élevage en Coopérative agricole UKL‑ARREE en door advocaat-generaal Wathelet werd beschouwd als een „gesloten” stelsel in die zin dat de betrokken bedragen te allen tijde door particuliere instanties werden beheerd en gecontroleerd(52), het stelsel dat is ingevoerd bij de gewijzigde wet nr. 2000‑108 kunnen worden gekwalificeerd als „open”.
53. Ik merk op dat de bijdragen in de zaak Doux Élevage en Coopérative agricole UKL‑ARREE, die duidelijk in de lijn van de Pearle-rechtspraak ligt, afkomstig waren van particuliere marktdeelnemers – of zij nu lid waren van de betrokken sectorale organisatie of niet – die een economische activiteit op de betrokken markten verrichtten. Overigens was het niet voorzien dat de bijdragen via de begroting van de staat of een andere publieke entiteit zouden lopen, hetgeen het Hof tot het oordeel bracht dat de middelen tijdens het hele traject privaatrechtelijk van aard bleven.(53)
54. Gelet op het voorgaande is mijn conclusie dat het stelsel dat is vastgesteld bij de gewijzigde wet nr. 2000‑108, een heffing op het elektriciteitsverbruik invoert, die door een algemene bijdrage volgens door de staat op uniforme wijze vastgestelde regels wordt betaald en die geldt voor alle elektriciteitsverbruikers op het nationale grondgebied. Door de wijze waarop deze bijdrage is vormgegeven, kan deze onmogelijk worden gekwalificeerd als regeling die enkel geldt voor een bepaalde categorie ondernemingen, en wordt opgelegd, geadministreerd en gecontroleerd door privaatrechtelijke energiebedrijven.
55. Tot slot herinner ik eraan dat de doelstelling die een maatregel van de staat nastreeft, niet volstaat om deze bij voorbaat niet als steun te kunnen kwalificeren. Artikel 107, lid 1, VWEU maakt namelijk geen onderscheid tussen de redenen of doeleinden van maatregelen van de staten, maar ziet op de gevolgen ervan.(54)
56. Ik kan het dus niet eens zijn met het standpunt van de Franse regering, die benadrukt dat de afnameverplichting neutraal is voor de staatsbegroting omdat de staat geen afstand doet van inkomsten(55), en derhalve stelt dat de bijdrage van de eindafnemers slechts een wijze is om de gevolgen van de meerkosten die worden gedragen door de debiteuren van de verplichting tot afname van windenergie, te organiseren. De aanwijzing van de CDC als orgaan dat de bijdragen centraliseert en de geïnde middelen verdeelt is ten slotte volgens de Franse regering ingegeven door praktische overwegingen in verband met het aantal ondernemingen met een afnameverplichting. Met deze argumenten als toelichting van de motivering van de nationale wetgever kan echter niet de stelling worden onderbouwd, dat het betrokken financieringsmechanisme geen staatsmiddelen omvat. Bovendien hangen, ofschoon de CDC een technische en boekhoudkundige taak lijkt te hebben, zowel de verdeling van de inkomsten als de vaststelling van de kosten in het systeem af van beslissingen die door de Franse Staat worden genomen in de vorm van besluiten van de bevoegde minister.
57. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat op de gestelde vraag moet worden geantwoord dat de regeling die voorvloeit uit de gewijzigde wet nr. 2000‑108, valt onder het begrip maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
IV – Het verzoek tot beperking van de gevolgen in de tijd
58. In het geval het Hof een wijze van financiering als waarin is voorzien in de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, beschouwt als een met staatsmiddelen bekostigde maatregel, verzoekt de Franse regering het Hof om de gevolgen van zijn arrest in de tijd te beperken. Ter terechtzitting heeft zij aangegeven dat de verwijzende rechter volgens haar van oordeel is dat de overige voorwaarden voor het begrip staatssteun zijn vervuld, hetgeen ertoe leidt dat de regeling moet worden gekwalificeerd als staatssteun, die bij gebreke van aanmelding bij de Commissie als onrechtmatig zal worden beschouwd.
59. Dit verzoek om de gevolgen van het arrest van het Hof in de tijd te beperken, lijkt mij om twee redenen ongegrond.
60. Ten eerste kan dit verzoek niet worden ingewilligd in het licht van de strekking van de prejudiciële vraag, aangezien het Hof in casu slechts uitspraak moet doen over een enkel onderdeel van het begrip staatssteun.
61. De Conseil d’État lijkt de in artikel 107, lid 1, VWEU bepaalde criteria inderdaad te hebben geanalyseerd. Een eventuele conclusie van een nationale rechter inzake de kwalificatie van de maatregel als staatssteun vormt evenwel slechts één aspect van de complexe procedure van toezicht op staatssteun.
62. Daarenboven komt volgens mij uit het dossier naar voren dat de problematiek van de dienst van algemeen economisch belang niet door de Conseil d’État is afgedaan.
63. In zoverre is het dienstig eraan te herinneren dat bij het toezicht op de naleving door de lidstaten van de verplichtingen die hun bij de artikelen 107 VWEU en 108 VWEU zijn opgelegd, rekening moet worden gehouden met de elkaar aanvullende en onderscheiden taken van de nationale rechter en de Commissie.(56) Terwijl de beoordeling van de verenigbaarheid onder de exclusieve bevoegdheid valt van de Commissie, die daarbij onder toezicht staat van het Hof, zien de nationale rechterlijke instanties toe op de handhaving van de rechten van de justitiabelen in geval van schending van de bij artikel 108, lid 3, VWEU opgelegde verplichting om steunmaatregelen vooraf bij de Commissie aan te melden. In dit verband is het mogelijk dat een nationale rechter uitlegging moet geven aan het begrip steun.(57)
64. De nationale rechters moeten namelijk in beginsel een verzoek om teruggave van in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU betaalde steun toewijzen.(58) Zij moeten dus waarborgen dat overeenkomstig hun nationale recht uit een schending van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU alle consequenties worden getrokken, zowel wat betreft de geldigheid van handelingen tot uitvoering van steunmaatregelen als wat betreft de terugvordering van in strijd met deze bepaling verleende financiële steun.(59)
65. De vaststelling van de Conseil d’État dat het systeem dat voortvloeit uit de gewijzigde wet nr. 2000‑108 onder het begrip staatssteun valt, sluit een positieve beslissing van de Commissie na onderzoek van de regeling naar aanleiding van de aanmelding, echter niet uit.
66. Het is daarentegen duidelijk dat de eindbeslissing van de Commissie niet tot gevolg heeft dat uitvoeringshandelingen die in strijd met het verbod van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU waren vastgesteld en dus ongeldig waren, achteraf worden geregulariseerd, daar anders afbreuk werd gedaan aan de directe werking van deze bepaling. Elke andere uitlegging zou niet-inachtneming van deze bepaling door de betrokken lidstaat in de hand werken en deze bepaling van haar nuttig effect beroven.(60)
67. Tot slot heeft het Hof in de zaak CELF en ministre de la Culture et de la Communication(61) geoordeeld dat wanneer een verzoek op basis van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU wordt behandeld na een positieve beschikking van de Commissie, de nationale rechter, ondanks de vaststelling dat de betrokken steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, zich moet uitspreken over de geldigheid van uitvoeringshandelingen en over de terugvordering van de verleende financiële steun. Het Unierecht legt de nationale rechter in een dergelijk geval geen verplichting op om terugvordering van de onrechtmatige steun te gelasten(62), maar vereist wel dat hij de begunstigde van de verenigbaar verklaarde, maar onrechtmatig ontvangen steun gelast rente te betalen over de duur van de onrechtmatigheid.(63)
68. Ten tweede zij eraan herinnerd dat de uitlegging die het Hof krachtens de hem bij artikel 267 VWEU verleende bevoegdheid geeft aan een voorschrift van Unierecht, de betekenis en de strekking van dat voorschrift zoals het sedert het tijdstip van de inwerkingtreding ervan moet of had moeten worden verstaan en toegepast, verklaart en preciseert. Hieruit volgt dat het aldus uitgelegde voorschrift door de rechter ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en gevestigd vóór het arrest waarbij op het verzoek om uitlegging is beslist, indien voor het overige is voldaan aan de voorwaarden waaronder een geschil over de toepassing van dat voorschrift voor de bevoegde rechter kan worden gebracht.(64)
69. Het Hof kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen uit hoofde van een aan de rechtsorde van de Unie inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid besluiten, voor iedere belanghebbende beperkingen te stellen aan de mogelijkheid om met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw ter discussie te stellen. Om tot een dergelijke beperking te kunnen besluiten, moet zijn voldaan aan twee essentiële criteria, te weten de goede trouw van de belanghebbende kringen en het gevaar voor ernstige verstoringen.(65)
70. Het Hof heeft slechts in zeer specifieke omstandigheden van deze mogelijkheid gebruikgemaakt, namelijk wanneer er gevaar bestond voor ernstige economische gevolgen, inzonderheid wegens het grote aantal op basis van de geldig geachte regeling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen, en wanneer bleek dat particulieren en de nationale autoriteiten tot een met het Unierecht strijdig gedrag waren gebracht door een objectieve, grote onzekerheid over de strekking van de bepalingen van Unierecht, aan welke onzekerheid het gedrag van andere lidstaten of van de Commissie eventueel had bijgedragen.(66)
71. Ofschoon ik hypothetisch gezien zou kunnen aannemen dat het criterium inzake het grote aantal op basis van de betwiste regeling tot stand gekomen rechtsbetrekkingen in casu is vervuld, kan geenszins worden aanvaard dat de bepalingen van Unierecht die van toepassing zijn op het gebied van staatssteun, en met name de aanmeldingsplicht van 108, lid 3, VWEU, op enigerlei wijze onzeker zijn.(67)
72. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging het verzoek om de gevolgen van zijn arrest in de tijd te beperken, af te wijzen.
V – Conclusie
73. Ik geef het Hof in overweging om op de vraag van de Conseil d’État te antwoorden als volgt:
„Een systeem ter financiering van de verplichting tot afname van door windkracht opgewekte elektriciteit, dat berust op een heffing die wordt geïnd van alle op het nationale grondgebied gevestigde eindverbruikers, zoals het systeem dat voortvloeit uit wet nr. 2000‑108 van 10 februari 2000 inzake de modernisering en de ontwikkeling van de openbare dienst van elektriciteitsvoorziening, zoals gewijzigd, valt onder het begrip maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.”