NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PAOLO MENGOZZI
prednesené 17. marca 2011 (1)
Vec C‑101/10
Genčo Pavlov,
Gregor Famira
proti
Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission (Rakúsko)]
„Zahraničné vzťahy – Dohody o pridružení – Priamy účinok – Vnútroštátna právna úprava, ktorá pred pristúpením Bulharskej republiky k Európskej únii vylučovala bulharských štátnych príslušníkov zo zápisu do zoznamu advokátskych koncipientov – Zákaz akejkoľvek diskriminácie založenej na štátnej príslušnosti – Pojem pracovné podmienky – Zlučiteľnosť“
1. Hlavná otázka predložená v tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania spočíva v tom, či bol bulharský štátny príslušník, ktorému bol pred pristúpením Bulharskej republiky k Európskej únii zamietnutý zápis do zoznamu advokátskych koncipientov, diskriminovaný na základe štátnej príslušnosti, čo je zakázané v zmysle Európskej dohody o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Bulharskou republikou na strane druhej, podpísanej 1. marca 1993 (ďalej len „dohoda o pridružení s Bulharskou republikou“)(2).
I – Právny rámec
A – Dohoda o pridružení s Bulharskou republikou
2. Článok 7 ods. 1 dohody o pridružení s Bulharskou republikou stanovuje, že „pridruženie zahŕňa prechodné obdobie s maximálnou dĺžkou trvania 10 rokov rozdelené do dvoch po sebe nasledujúcich etáp, z ktorých každá trvá päť rokov. Prvá etapa sa začína nadobudnutím platnosti dohody“.
3. Článok 38 ods. 1 prvá zarážka dohody o pridružení s Bulharskou republikou stanovuje:
„S výhradou podmienok a spôsobov uplatniteľných v každom členskom štáte:
– zaobchádzanie poskytované pracovníkom bulharskej národnosti legálne zamestnaným na území členského štátu nesmie vykazovať žiadnu diskrimináciu založenú na národnosti, pokiaľ ide o pracovné podmienky, odmeňovanie alebo prepúšťanie, v porovnaní s vlastnými štátnymi príslušníkmi“.
4. Článok 42 ods. 1 dohody o pridružení s Bulharskou republikou stanovuje:
„Berúc do úvahy situáciu na trhu práce v členskom štáte, na základe jeho legislatívy a dodržiavania pravidiel platných v danom členskom štáte pre oblasť mobility pracovníkov:
– existujúce možnosti prístupu k zamestnanosti pre bulharských pracovníkov poskytované členskými štátmi na základe bilaterálnych dohôd majú zostať zachované, a pokiaľ možno, majú sa zlepšovať,
– ostatné členské štáty posúdia priaznivo možnosť uzatvárania podobných dohôd.“
5. Odsek 1 článku 45 dohody o pridružení s Bulharskou republikou sa nachádza v kapitole nazvanej „Právo usadiť sa“ a stanovuje, že „každý členský štát poskytuje od dátumu nadobudnutia platnosti tejto dohody pre usadenie bulharských spoločností a štátnych príslušníkov a pre činnosť bulharských spoločností a štátnych príslušníkov usadených na svojom území zaobchádzanie, ktoré nebude menej priaznivé v porovnaní so zaobchádzaním poskytovaným svojim vlastným spoločnostiam a štátnym príslušníkom, okrem záležitostí uvedených v prílohe XVa“.
6. Článok 45 ods. 5 písm. a) bod i) dohody o pridružení s Bulharskou republikou definuje usadenie, „pokiaľ ide o štátnych príslušníkov, právo začať a vykonávať ekonomické činnosti ako osoby samostatne zárobkovo činné a zriaďovať a riadiť podniky, najmä spoločnosti, ktoré efektívne kontrolujú. Samostatná zárobková činnosť a obchodné podnikanie zo strany štátnych príslušníkov nesmie presiahnuť hľadanie a prijímanie zamestnaní na trhu práce alebo delegovať právo prístupu na trh práce druhej zmluvnej strany. Ustanovenia tejto kapitoly sa nevzťahujú na tých, ktorí nie sú výhradne samostatne zárobkovo činní“.
7. Článok 45 ods. 5 písm. c) dohody o pridružení s Bulharskou republikou stanovuje, že pod pojmom ekonomické aktivity sú zahrnuté „najmä aktivity priemyselného charakteru, aktivity obchodného charakteru, aktivity remeselníkov a profesiové aktivity“.
8. Článok 47 dohody o pridružení s Bulharskou republikou stanovuje, že „s cieľom uľahčiť štátnym príslušníkom Spoločenstva a bulharským štátnym príslušníkom začatie a vykonávanie regulovaných odborných činností v Bulharsku, respektíve v Spoločenstve, asociačná rada preskúma, aké kroky je potrebné prijať na ustanovenie vzájomného uznávania kvalifikácie. Na tento účel môže prijať akékoľvek nevyhnutné opatrenia“.
9. Článok 59 ods. 1 dohody o pridružení s Bulharskou republikou stanovuje, že „na účely hlavy IV nič v tejto dohode nebráni zmluvným stranám v uplatňovaní ich zákonov a nariadení týkajúcich sa vstupu a pobytu, práce a pracovných podmienok a zamestnávania fyzických osôb a poskytovania služieb, za predpokladu, že ich neuplatňujú spôsobom, ktorý ruší alebo naruší výhody vyplývajúce pre ktorúkoľvek zmluvnú stranu podľa podmienok osobitného ustanovenia tejto dohody. …“
B – Vnútroštátny právny rámec
10. Predpisy upravujúce povolanie advokáta a prístup k tomuto povolaniu v Rakúsku sa nachádzajú jednak v zákone o advokátskych skúškach (Rechtsan‑waltsprüfungsgesetz(3), ďalej len „RAPG“), jednak v rakúskom advokátskom poriadku (Österreichische Rechtsanwaltsordnung(4), ďalej len „RAO“).
1. RAPG
11. § 1 RAPG stanovuje, že „advokátska skúška má preukázať schopnosti a vedomosti kandidáta potrebné na vykonávanie povolania advokáta, najmä jeho schopnosť začať a uskutočňovať úkony verejnej a súkromnej povahy zverené advokátovi, ako aj jeho spôsobilosť na vyhotovenie právnych dokumentov a právnych stanovísk a pri riadnom písomnom a ústnom predstavení právneho a skutkového stavu veci“.
12. § 2 ods. 1 RAPG stanovuje, že „advokátska skúška sa môže zložiť po dosiahnutí titulu doktora práv (Doktorat der Rechte), alebo pokiaľ ide o absolventov vysokoškolského štúdia (Diplomstudium) v zmysle zákona z 2. marca 1978… o štúdiu práva, po ukončení magisterského štúdia práva (Magisterium der Rechtswissenschaften) a po absolvovaní trojročnej praxe, z toho minimálne deväť mesiacov na súde a minimálne dva roky u advokáta…“
2. RAO
13. § 1 ods. 1 RAO stanovuje, že „na výkon činnosti advokáta… sa nevyžaduje úradné vymenovanie, ale postačuje len preukázanie splnenia nasledujúcich požiadaviek a zápis do zoznamu advokátov“.
14. Podľa § 1 ods. 2 RAO sú podmienkami, ktoré musia byť splnené:
„a) rakúska štátna príslušnosť;
…
d) prax, ktorej spôsob a dĺžku stanovuje zákon;
e) úspešné absolvovanie advokátskej skúšky;
…“
15. § 2 RAO znie takto:
„1. Prax potrebná na vykonávanie povolania advokáta musí pozostávať z právnickej činnosti na súde alebo prokuratúre alebo u advokáta… Prax u advokáta je započítateľná iba vtedy, ak sa táto činnosť vykonáva v rámci hlavného zamestnania a jej výkon nesúvisí s výkonom inej profesijnej činnosti…
2. Prax v zmysle odseku 1 má trvať päť rokov. Z tejto doby sa v tuzemsku musí minimálne deväť mesiacov absolvovať na súde alebo prokuratúre a minimálne tri roky u advokáta.
…“
16. § 1 ods. 3 RAO stanovuje, že „s rakúskou štátnou príslušnosťou je rovnocenná štátna príslušnosť členského štátu Európskej únie alebo iného zmluvného štátu Dohody o Európskom hospodárskom priestore alebo Švajčiarskej konfederácie“.
17. § 15 RAO stanovuje:
„1. Pokiaľ zákon vyžaduje zastúpenie advokátom, môže sa advokát na vlastnú zodpovednosť nechať zastupovať pred súdmi a úradmi aj advokátskym koncipientom, ktorý je oprávnený na zastupovanie a vykonáva u neho prax; je však neprípustné, aby advokátsky koncipient podpisoval písomnosti určené súdom a úradom.
2. Na zastupovanie je oprávnený advokátsky koncipient, ktorý úspešne zložil advokátsku skúšku. …
3. Pokiaľ zákon nevyžaduje zastúpenie advokátom, môže sa advokát na vlastnú zodpovednosť nechať zastupovať pred súdmi a úradmi aj iným advokátskym koncipientom, ktorý u neho vykonáva prax; je však neprípustné, aby advokátsky koncipient podpisoval písomnosti určené súdom a úradom.
4. Predsedníctvo advokátskej komory vydá advokátskym koncipientom vykonávajúcim prax u advokáta legitimačné listiny, z ktorých vyplýva oprávnenie na právne zastupovanie podľa odseku 2… alebo oprávnenie na zastupovanie podľa odseku 3…“
18. § 30 RAO, ktorý upravuje konanie týkajúce sa zápisu do zoznamu advokátskych koncipientov, stanovuje:
„1. Na zápis do zoznamu advokátskych koncipientov je potrebné oznámiť predsedníctvu začatie praxe u advokáta spolu s preukázaním rakúskej štátnej príslušnosti, ako aj splnením požiadaviek stanovených na výkon súdnej praxe, pričom táto prax sa začne počítať až odo dňa doručenia tohto oznámenia.
…
4. Účastníci konania majú právo sa proti zamietnutiu zápisu do zoznamu advokátskych koncipientov, proti vyčiarknutiu z tohto zoznamu a proti zamietnutiu potvrdenia získania advokátskej praxe odvolať na najvyššiu odvolaciu a disciplinárnu advokátsku komisiu. …
5. S rakúskou štátnou príslušnosťou je rovnocenná štátna príslušnosť členského štátu Európskej únie alebo iného zmluvného štátu Dohody o Európskom hospodárskom priestore alebo Švajčiarskej konfederácie.“
II – Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
19. Genčo Pavlov je bulharský štátny príslušník, ktorý podľa vnútroštátneho súdu v roku 2002 skončil štúdium práva vo Viedni v Rakúsku.(5) Od roku 2004 pracuje ako zamestnanec v advokátskej kancelárii viedenského advokáta Gregora Famiru. Genčo Pavlov je držiteľom povolenia na pobyt podľa rakúskeho práva a pracovného povolenia v Rakúsku.
20. Dňa 2. januára 2004 G. Famira a G. Pavlov podali žiadosť o zápis pána Pavlova do zoznamu advokátskych koncipientov. Súčasne požiadali o vydanie legitimačnej listiny na základe § 15 ods. 3 RAO.
21. Dňa 6. apríla 2004 Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien (Predsedníctvo Viedenskej advokátskej komory) túto žiadosť zamietlo uznesením z dôvodu, že Genčo Pavlov nespĺňa podmienku štátnej príslušnosti stanovenú v § 30 RAO. Keďže v čase žiadosti nebol G. Pavlov ani štátnym príslušníkom členského štátu Únie, ani štátnym príslušníkom štátu Európskeho hospodárskeho priestoru, ani švajčiarskym štátnym príslušníkom, bulharská štátna príslušnosť mu podľa Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien neumožňuje splniť požiadavky § 30 RAO. Sťažnosť podanú proti tomuto uzneseniu Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien rozhodujúce v pléne zamietlo 15. júna 2004(6).
22. Proti tomuto druhému uzneseniu bolo podané odvolanie na Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission (najvyššia odvolacia a disciplinárna komisia advokátov, ďalej len „OBDK“). Dňa 1. augusta 2006 bolo toto odvolanie zamietnuté. OBDK sa totiž domnievala, že povolanie advokáta je regulovaným povolaním a že táto regulácia spôsobuje účinky aj vo vzťahu k advokátskym koncipientom. Rozhodla, že v zmysle dohody o pridružení s Bulharskou republikou sa diskriminácia zakazuje, len pokiaľ ide o pracovné podmienky, ale že v súvislosti s prístupom k regulovaným povolaniam majú zmluvné štáty možnosť upraviť vnútroštátne obmedzenia.
23. Žalobcovia podali sťažnosť na Verfassungsgerichtshof (Ústavný súd), ktorý 8. októbra 2007 toto rozhodnutie zrušil z dôvodu, že OBDK tým, že sa neobrátila na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania s cieľom výkladu relevantných ustanovení dohody o pridružení s Bulharskou republikou, porušila právo sťažovateľov na spravodlivý súdny proces zaručené ústavou. Vec bola teda vrátená OBDK.
24. Dňa 17. apríla 2008 OBDK čiastočne vyhovela odvolaniu podanému proti uzneseniu z 15. júna 2004, keď ho zrušila spolu s uznesením zo 6. apríla 2004 z dôvodu zmeny právnej situácie vyplývajúcej z pristúpenia Bulharskej republiky k Únii. Vzhľadom na túto novú skutočnosť OBDK posúdila situáciu ako dostatočne jasnú na to, aby mohla rozhodnúť bez podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor. Takýmto spôsobom vrátila vec Ausschuss der Rechtsanwaltskammer Wien, aby doplnilo konanie a rozhodlo vo veci. Rozhodnutie OBDK zo 17. apríla 2008 bolo tiež predmetom sťažnosti na Verfassungsgerichtshof.
25. Rozhodnutím z 2. júla 2009 Verfassungsgerichtshof zrušil nové rozhodnutie OBDK zo 17. apríla 2008. V podstate jej vytýka, že nevyriešila otázku týkajúcu sa rokov 2004 až 2006, keďže nepodala návrh na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor, teda otázku, ktorá si napriek pristúpeniu Bulharskej republiky k Únii od 1. januára 2007 zachovala všetku relevantnosť pre G. Pavlova, keďže jednak nemohol zložiť advokátsku skúšku skôr, než absolvuje najmenej dvojročnú prax u advokáta (§ 2 ods. 1 RAPG), jednak potreboval na účely zápisu do zoznamu advokátov preukázať absolvovanie najmenej trojročnej praxe u advokáta (podľa § 2 ods. 2 RAO).
26. OBDK, ktorá čelila ťažkostiam v súvislosti s výkladom práva Únie, sa teda rozhodla konanie prerušiť a návrhom na začatie prejudiciálneho konania z 23. februára 2010 položiť Súdnemu dvoru na základe článku 267 ES tieto dve prejudiciálne otázky:
„1. Mal sa v období od 2. januára 2004 do 31. decembra 2006 na konanie o zápise bulharského štátneho príslušníka do zoznamu advokátskych koncipientov priamo uplatniť článok 38 ods. 1… dohody o pridružení…?
2. [V prípade kladnej odpovede na prvú otázku:] Bránil článok 38 ods. 1… dohody o pridružení… jednak uplatneniu § 30 ods. 1 a 5 [RAO], v zmysle ktorého jednou z požiadaviek na zápis je aj preukázanie rakúskej štátnej príslušnosti alebo inej rovnocennej štátnej príslušnosti na žiadosť o zápis do zoznamu rakúskych advokátskych koncipientov podanú 2. januára 2004 bulharským štátnym príslušníkom, ktorý pracuje u rakúskeho advokáta, a na udelenie legitimačnej listiny podľa § 15 ods. 3 [RAO], jednak zamietnutiu tejto žiadosti len na základe štátnej príslušnosti, a to aj napriek splneniu ostatných podmienok a udelenému povoleniu usadiť sa a pracovnému povoleniu?“
III – Konanie na Súdnom dvore
27. Žalobcovia vo veci samej, rakúska vláda a Európska komisia podali písomné pripomienky a na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. januára 2011, uviedli svoje pripomienky aj ústne.
IV – Právne posúdenie
A – Úvodné poznámky o súdnej povahe OBDK
28. Predbežne je potrebné overiť, či je OBDK súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ, ktorý sa môže z tohto dôvodu obracať na Súdny dvor s prejudiciálnymi otázkami.
29. Súdny dvor už mal nedávno možnosť vyjadriť sa k tejto otázke v rozsudku Koller(7), v ktorom uviedol, že „ako uviedla generálna advokátka v bode 52 svojich návrhov, OBDK, o ktorej je nepochybné, že jej právomoc je obligatórna, tak spĺňa všetky skutočnosti potrebné na to, aby sa považovala za súdny orgán v zmysle článku [267 ZFEÚ]“(8).
30. Za týchto podmienok je teda potrebné pokračovať v analýze, keďže Súdny dvor má právomoc odpovedať vnútroštátnemu súdu.
B – O prvej otázke
31. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či je článok 38 ods. 1 prvá zarážka dohody o pridružení s Bulharskou republikou ustanovením práva Únie s priamym účinkom a či sa toto ustanovenie musí považovať za ustanovenie s takýmto účinkom aj v období od 2. januára 2004 do 31. decembra 2006 v rámci konania o zápise bulharského štátneho príslušníka do zoznamu advokátskych koncipientov.
32. Podľa ustálenej judikatúry, ktorú nie je namieste spochybňovať, musí byť ustanovenie dohody uzatvorenej Spoločenstvom s tretími štátmi považované za priamo uplatniteľné, ak vzhľadom na svoje znenie, ako aj na predmet a povahu tejto dohody obsahuje jasnú a presnú povinnosť, ktorej splnenie alebo účinky nezávisia od vydania žiadneho ďalšieho aktu.(9) Treba preto pristúpiť k preskúmaniu článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou vzhľadom na tieto tri kritériá.
33. Čo sa týka znenia článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou, ako to správne poukázali žalobcovia vo veci samej, ako aj rakúska vláda vo svojich písomných pripomienkach, Súdny dvor už rozhodol o otázke, že článok 37 ods. 1 prvá zarážka dohody o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a Poľskou republikou, ktorej znenie je skoro identické(10) so znením článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou, má priamy účinok(11). Súdny dvor sa teda domnieval, že uvedený článok 37 ods. 1 prvá zarážka „jasnými, presnými a bezpodmienečnými pojmami stanovuje zákaz všetkým členským štátom, aby v porovnaní so svojimi vlastnými štátnymi príslušníkmi z dôvodu štátnej príslušnosti diskriminačne zaobchádzali s poľskými štátnymi príslušníkmi, ktorých sa týka toto ustanovenie, pokiaľ ide o ich pracovné podmienky, odmeňovanie alebo prepúšťanie. … Toto pravidlo rovnosti zaobchádzania stanovuje povinnosť dosiahnutia konkrétneho výsledku a na základe svojej podstaty sa ho môže na vnútroštátnom súde dovolávať priamo osoba podliehajúca jeho súdnej právomoci, ktorá môže od tohto súdu žiadať, aby vylúčil uplatnenie diskriminačných ustanovení právnej úpravy členského štátu bez toho, aby bolo nutné prijať doplňujúce vykonávacie opatrenia v tomto ohľade“(12). Použitie formulácie „s výhradou podmienok a spôsobov uplatniteľných v každom členskom štáte“ navyše nemôže spochybniť toto zistenie.(13)
34. Čo sa týka povahy a predmetu dohody o pridružení s Bulharskou republikou, Súdny dvor už mal príležitosť potvrdiť, že „v zmysle svojho sedemnásteho odôvodnenia, ako aj svojho článku 1 ods. 2 je cieľom dohody o pridružení podporovať rozširovanie obchodu a harmonických hospodárskych vzťahov medzi zmluvnými stranami a tým upevňovať dynamický hospodársky rozvoj a prosperitu Bulharskej republiky s cieľom zjednodušenia jej pristúpenia k Spoločenstvu. Navyše okolnosť, že dohoda o pridružení smeruje predovšetkým k podpore hospodárskeho rozvoja Bulharskej republiky, a preto obsahuje nepomer v rámci povinností, ktoré prináležia Spoločenstvu vo vzťahu k dotknutým tretím štátom, nemôže brániť tomu, aby Spoločenstvo uznalo priamy účinok určitých ustanovení uvedenej dohody“(14).
35. Navyše článok 59 ods. 1 dohody o pridružení s Bulharskou republikou nemôže brániť tomuto záveru, keďže Súdny dvor už rozhodol, že „z tohto ustanovenia len vyplýva, že orgány členských štátov si zachovávajú právomoc uplatňovať vnútroštátne právne úpravy v rámci obmedzení stanovených dohodou o pridružení“(15). Preto sa uvedený článok netýka uplatnenia ustanovení dohody o pridružení s Bulharskou republikou, ktoré sa týkajú pracovných podmienok, členskými štátmi, ani nie je jeho cieľom podmieniť vykonanie alebo účinky povinnosti rovnosti zaobchádzania stanovenej článkom 38 ods. 1 prvou zarážkou prijatím doplňujúcich vnútroštátnych opatrení.(16)
36. Všetky podmienky stanovené judikatúrou Súdneho dvora na to, aby ustanovenie tvoriace súčasť medzinárodnej dohody uzavretej Spoločenstvom mohlo mať priamy účinok, sú v súvislosti s článkom 38 ods. 1 prvou zarážkou dohody o pridružení s Bulharskou republikou splnené.
37. Navrhujem teda Súdnemu dvoru, aby na prvú otázku odpovedal v tom zmysle, že článok 38 ods. 1 prvá zarážka dohody o pridružení s Bulharskou republikou spĺňa podmienky požadované od ustanovenia práva Únie na to, aby malo priamy účinok, a teda sa mohlo priamo uplatniť v období od 2. januára 2004 do 31. decembra 2006.
C – O druhej otázke
38. Článok 38 ods. 1 prvá zarážka dohody o pridružení s Bulharskou republikou upravuje zákaz diskriminácie na základe štátnej príslušnosti pracovníkov bulharskej štátnej príslušnosti legálne zamestnaných na území členského štátu, pokiaľ ide o „pracovné podmienky, odmeňovanie alebo prepúšťanie“.
39. Súdny dvor už rozhodoval o zlučiteľnosti vnútroštátnej právnej normy s ustanovením, ktorého znenie je podobné zneniu článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou. Jeho analýza v podobnom prípade spočívala po prvé v určení, či sa dotknuté pravidlo týkalo pracovných podmienok, a po druhé v overení, či pravidlo skutočne predstavovalo diskrimináciu zakázanú dohodou o pridružení s Bulharskou republikou. V tomto ohľade sa Súdny dvor domnieval, že treba postupovať v troch krokoch: najskôr je potrebné určiť, či dohoda o pridružení skutočne zakazuje diskriminácie; potom treba preskúmať pôsobnosť tohto zákazu diskriminácie a najmä otázku, či je táto pôsobnosť porovnateľná s pôsobnosťou rovnakého ustanovenia obsiahnutého v Zmluve ES; nakoniec v prípade, ak sa na obe predchádzajúce otázky odpovedalo kladne, ostáva už len overiť, či je možné diskrimináciu objektívne odôvodniť.(17)
40. Keďže jedno rozhodnutie ešte nepredstavuje pravidlo, navrhujem začať analýzu preskúmaním diskriminačnej povahy zamietnutia, ktoré napáda žalobca vo veci samej, a až následne určiť, či zápis do zoznamu advokátskych koncipientov spadá pod pojem „pracovné podmienky“ v zmysle článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou.
1. O existencii diskriminácie na základe štátnej príslušnosti
41. V prejednávanej veci nie je ťažké konštatovať, že dohoda o pridružení v článku 38 ukladá zmluvným stranám povinnosť nediskriminovať bulharských pracovníkov na základe ich štátnej príslušnosti. Čo sa týka otázky, či môže byť výklad článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou taký široký, ako bol výklad, ktorý Súdny dvor poskytol v kontexte svojej judikatúry venovanej článku 45 ods. 2 ZFEÚ, poukazujem na to, že Súdny dvor takýto prístup nedovoľuje systematicky a globálne, ale ukladá, aby sa zohľadnil cieľ sledovaný každým dotknutým ustanovením v jeho vlastnom kontexte(18). Preto skutočnosť, že Súdny dvor v rozsudku Kondova rozhodol, že výklad poskytnutý judikatúrou v súvislosti s článkom 43 ES nemožno rozšíriť na ustanovenia dohody o pridružení s Bulharskou republikou týkajúce sa slobody usadiť sa(19), nemá vplyv na výsledok analýzy, ktorú je potrebné uskutočniť v súvislosti s ustanoveniami týkajúcimi sa pohybu pracovníkov obsiahnutými v tej istej dohode.
42. Súdny dvor ešte nemal priamu možnosť poskytnúť výklad týchto ustanovení. Judikatúra Pokrzeptowicz-Meyer(20) sa však môže ukázať ako užitočná pre túto analýzu. V tomto rozsudku Súdny dvor musel určiť pôsobnosť zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o pracovné podmienky obsiahnuté v dohode o pridružení s Poľskou republikou. Je nutné poznamenať, že tento zákaz diskriminácie je skoro rovnaký ako zákaz podľa článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou(21) a že podľa zistenia Súdneho dvora vykazuje podobnosť so znením článku 39 ods. 2 Zmluvy(22).
43. Súdny dvor teda potvrdil, že z porovnania cieľov a kontextu jednak dohody o pridružení s Poľskou republikou a jednak Zmluvy ES vyplýva, že neexistuje nijaký dôvod na to, aby sa ustanoveniu obsiahnutému v dotknutej dohode o pridružení priznala odlišná pôsobnosť, než Súdny dvor priznal ekvivalentnému ustanoveniu Zmluvy.
44. Túto úvahu možno prebrať na článok 38 ods. 1 prvú zarážku dohody o pridružení s Bulharskou republikou, keďže jeho ciele sú porovnateľné s cieľmi dohody o pridružení medzi Spoločenstvom a Poľskou republikou pred jej pristúpením.(23) Hoci, ako mal Súdny dvor možnosť spresniť, také ustanovenie, akým je uvedený článok 38, neupravuje zásadu voľného pohybu bulharských pracovníkov v rámci Únie(24), ale od okamihu, ako sú legálne zamestnaní na území členského štátu, v ich prospech zavádza právo na rovnosť zaobchádzania, pokiaľ ide o pracovné podmienky, s rovnakou pôsobnosťou, ako sa v Zmluve priznáva podobnými slovami štátnym príslušníkom Únie(25).
45. Navyše ani písomné pripomienky podané dotknutými účastníkmi konania, ani diskusia na pojednávaní neodhalili objektívny dôvod, ktorý by mohol odôvodňovať rozdiel v zaobchádzaní medzi rakúskymi štátnymi príslušníkmi a bulharskými štátnymi príslušníkmi, čo sa týka prístupu k zoznamu advokátskych koncipientov.
46. Predbežný záver, ktorý je potrebné vyvodiť z vyššie uvedeného, je takýto: ide o diskrimináciu, ktorú, zdá sa, nemožno odôvodniť. Gordický uzol však nie je preťatý, keďže sa rozhodne ešte nepreukázalo, či sa článok 38 ods. 1 prvá zarážka dohody o pridružení s Bulharskou republikou vzťahuje na takú situáciu, o akú ide vo veci samej.
2. O pojme „pracovné podmienky“
47. Je nesporné, že Genčo Pavlov je držiteľom „povolenia na pobyt“ v zmysle rakúskeho práva(26), ako aj pracovného povolenia v Rakúsku. Navyše je G. Pavlov od roku 2004 zamestnancom G. Famiru. Pán Pavlov je teda pracovník patriaci na legálny trh zamestnanosti, ktorý sa ako zamestnanec v zásade môže dovolávať článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou.
48. Zo spisu tiež vyplýva, že jediným dôvodom, pre ktorý bol G. Pavlovovi zamietnutý zápis do zoznamu advokátskych koncipientov, je skutočnosť, že na tento zápis si rakúska právna úprava vyžaduje rakúsku štátnu príslušnosť alebo jej rovnocennú štátnu príslušnosť, ktorú nemá.
49. Aby bolo možné v prejednávanej veci rozhodnúť o zlučiteľnosti uplatnenia tejto právnej úpravy s článkom 38 dohody o pridružení s Bulharskou republikou, treba v dôsledku toho analyzovať, či sa táto právna úprava týka alebo netýka pracovnej podmienky.
50. V tomto ohľade by bolo možné domnievať sa, že vzhľadom na skutočnosť, že G. Pavlova zamestnal G. Famira ako advokátskeho koncipienta, zapísanie do zoznamu advokátskych koncipientov patrí do pracovných podmienok advokátskeho koncipienta z viacerých dôvodov: na jednej strane predstavuje zápis do zoznamu advokátskych koncipientov začiatok plynutia doby, ktorá sa má zohľadniť na účely výpočtu dĺžky praxe a predstavuje určitým spôsobom jednu z predbežných podmienok na umožnenie vykonania advokátskej skúšky, a teda získania advokátskeho osvedčenia.(27) Na druhej strane môže výlučne zapísaný advokátsky koncipient žiadať o legitimačné osvedčenie („kleine Legitimationsurkunde“), ktoré mu umožní zastupovať advokáta, pre ktorého pracuje, pred súdmi a správnymi orgánmi.(28) Rovnaký výklad by mohla navyše potvrdzovať aj skutočnosť, že rakúsky pracovný úrad povolil G. Famirovi zamestnať G. Pavlova ako advokátskeho koncipienta. V dôsledku toho by odmietnutie zapísania určitej osoby do zoznamu advokátskych koncipientov mohlo byť chápané ako obmedzenie činností, ktoré by uvedená osoba mohla vykonávať v rámci svojho „zamestnania“, a teda ako skutočnosť s priamym dôsledkom pre jej pracovné podmienky v zmysle judikatúry rozvinutej Súdnym dvorom v tejto oblasti, pričom konkrétne rozsudok Deutscher Handballbund, už citovaný, ktorý bol vyhlásený v rámci prejudiciálneho konania začatého na návrh nemeckého súdu, je toho jasným príkladom.
51. V rozsudku Deutscher Handballbund musel Súdny dvor rozhodnúť o zlučiteľnosti vnútroštátneho predpisu nemeckej hádzanárskej reprezentácie, ktorý upravoval vydávanie osobitných licencií pre príslušníkov tretích štátov a ktorého dôsledkom bolo, že len obmedzený počet hráčov majúcich tento osobitný druh licencie mohol hrať v oficiálnych súťažiach, s článkom 38 dohody o pridružení so Slovenskou republikou(29). Vo veci samej žalobca so slovenskou štátnou príslušnosťou, ktorý bol legálne zamestnaný nemeckým klubom, napadol na súde odmietnutie svojej žiadosti o vydanie licencie bez výhrady týkajúcej sa štátnych príslušníkov tretích štátov.
52. Súdny dvor po tom, ako potvrdil priamy účinok článku 38 dohody o pridružení so Slovenskou republikou, uviedol, že výklad poskytnutý pôvodnému článku 48 ods. 2 Zmluvy ES je potrebné rozšíriť aj na uvedený článok 38.(30) Na základe toho dospel k záveru, že dotknuté športové pravidlo sa týkalo pracovných podmienok v rozsahu, v akom malo „priamy vplyv na účasť na šampionátoch a pohárových stretnutiach slovenského profesionálneho hráča, ktorý bol legálne zamestnaný podľa vnútroštátnych noriem hostiteľského členského štátu“(31).
53. Preto je možné domnievať sa, že zamietnutie zápisu G. Pavlova do zoznamu advokátskych koncipientov by sa mohlo podobne vykladať tak, že má priamy vplyv na účasť na činnostiach vlastných tomuto „zamestnaniu“.
54. Podľa môjho názoru však také uplatnenie uvedenej judikatúry nie je možné, pretože predpokladá, že „zamestnaním“ G. Pavlova, ktoré možno zameniť za akýkoľvek iný pracovný vzťah, je zamestnanie advokátskeho koncipienta.
55. G. Pavlova nepochybne zamestnával G. Famira ako advokátskeho koncipienta. Jeho označenie ako advokátskeho koncipienta, ktoré je uvedené v jeho pracovnej zmluve, však v prejednávanej veci nemôže stačiť na to, aby ním boli viazané vnútroštátne orgány. Ako sa už preukázalo na pojednávaní, jedným z dôvodov existencie Predsedníctva Viedenskej advokátskej komory je práve overovanie, či osoby, ktoré sa chcú stať advokátskymi koncipientmi, spĺňajú podmienky požadované na takýto zápis vnútroštátnou právnou úpravou. Ak by sa mal zastávať názor, že samotných zmluvný vzťah medzi G. Pavlovom a G. Famirom stačí na to, aby sa pracovné miesto G. Pavlova považovalo za „zamestnanie“ kvalifikované ako advokátsky koncipient, a tiež na to, aby sa dospelo k záveru, že jeho pracovné podmienky boli dotknuté zamietnutím zápisu do zoznamu advokátskych koncipientov, viedlo by to k tomu, že profesijné združenia, ktorým členské štáty zverili rôzne overovacie úlohy, by boli z vecného aj právneho hľadiska viazané kvalifikáciou zamestnania uvedenou v pracovnej zmluve. Hrozilo by skutočné nebezpečenstvo obchádzania vnútroštátnych právnych úprav, čo by viedlo k voľnému prístupu k činnostiam a povolaniam, ktoré sa považujú za regulované.
56. Z rovnakého dôvodu, ako som uviedol vo vzťahu k ustanoveniam v pracovnej zmluve G. Pavlova, sa nedomnievam, že by rozhodnutie pracovného úradu, ktorý povolil jeho zamestnanie na mieste advokátskeho koncipienta, mohlo založiť akýkoľvek nárok na zápis na uvedený zoznam: rakúska vláda na pojednávaní oprávnene tvrdila, že overenie, či uchádzač o zápis riadne spĺňa podmienky požadované v tejto súvislosti, nepatrí do právomoci uvedeného úradu, ale do právomoci predsedníctva advokátskej komory. Z funkčného hľadiska sa G. Pavlov nemôže považovať za technicky už legálne zamestnaného na pracovnom mieste advokátskeho koncipienta v okamihu, keď predložil žiadosť o zápis do predmetného zoznamu.
57. Judikatúra Súdneho dvora v tejto oblasti potvrdzuje skutočnosť, že pracovné podmienky sú tvorené právnym režimom, ktorý sa uplatňuje na dotknutý pracovný vzťah, ako aj výhodami, či už materiálnymi alebo nemateriálnymi, ktoré sú priznané pracovníkom, nie však podmienkami prístupu k povolaniu ako takými. Napríklad Súdny dvor už rozhodol, že vnútroštátny zákon smerujúci k zamedzeniu nevýhod pre pracovníka, ktorý sa vracia späť do zamestnania vo svojom bývalom podniku, vyplývajúcich z jeho absencie v dôsledku výkonu brannej služby, a to najmä stanovením, že čas strávený v ozbrojených silách sa zohľadňuje na účely trvania služby v podniku a „patrí do rámca podmienok zamestnania a práce“(32); že poskytnutie príspevku za odlúčenie slúžiaceho ako náhrada ťažkostí, ktoré znáša pracovník odlúčeným od domova, predstavuje doplnok a „z tohto dôvodu je súčasťou pracovných podmienok“(33); že právna úprava, ktorá vyhradzuje zápis do organigramu národnej vedeckej rady výlučne vnútroštátnym vedcom má vplyv na pracovné podmienky v tom zmysle, že uvedený zápis určuje dĺžku a vývoj služobného postupu(34); že vnútroštátne ustanovenie, podľa ktorého štátni príslušníci tretieho štátu, s ktorým Spoločenstvo uzavrelo dohodu o pridružení, môžu vykonávať zamestnanie učiteľov cudzích jazykov len na základe zmluvy na dobu určitú, porušuje zásadu zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, pokiaľ ide o pracovné podmienky(35). Tento súbor opatrení považovaných Súdnym dvorom za patriace pod pojem „pracovné podmienky“ nemožno nijako porovnať s predmetom právnej úpravy dotknutej vo veci samej, ktorá sa týka prístupu k zoznamu advokátskych koncipientov.
58. V súvislosti s týmto druhom právnej úpravy, ako účastníci konania nezabudli pripomenúť, Súdny dvor už rozhodoval spory týkajúce sa činnosti advokátskeho koncipienta v rôznych veciach, medzi ktoré patrí aj vec, v ktorej bol vyhlásený rozsudok Morgenbesser(36). V tomto rozsudku potvrdil, že činnosť advokátskeho koncipienta nie je regulovaným povolaním oddeliteľným od povolania advokáta.(37) Hoci v tomto prípade Súdny dvor nezaujal stanovisko k otázke, či zápis do zoznamu advokátskych koncipientov spadal do pracovných podmienok, v každom prípade uviedol, že činnosť advokátskeho koncipienta sa musí považovať za praktickú časť vzdelania nevyhnutného na prístup k povolaniu advokáta.(38) Toto stanovisko už bolo navyše poskytnuté aj v rozsudku Lawrie‑Blum(39), v ktorom Súdny dvor skúmal problém podobný problému v tejto veci, hoci sa týkal iného povolania.
59. V rozsudku Lawrie-Blum musel Súdny dvor rozhodnúť o napadnutom zamietnutí nemeckých orgánov umožniť prístup britskej štátnej príslušníčke k povinnej praxi požadovanej na vyučovanie na lýceách výlučne z dôvodu, že nemala nemeckú štátnu príslušnosť. Keď sa vyjadroval o tomto probléme, nedomnieval sa, že by išlo o pracovnú podmienku, ale práve naopak, rozhodol, že „uskutočnenie praxe a držba diplomu o druhej štátnej skúške sú z právneho hľadiska nevyhnutné na prístup k profesii učiteľa“(40). Žalobkyňa vo veci samej bola teda diskriminovaná v prístupe k zamestnaniu(41), nie však v súvislosti s pracovnými podmienkami.
60. Táto judikatúra jednoznačne objasňuje pôsobnosť článku 38 ods. 1 prvej zarážky dohody o pridružení s Bulharskou republikou, ktorý nepokrýva prístup k zamestnaniu. Túto skutočnosť navyše potvrdzuje článok 42 ods. 1 tejto dohody, ktorý v súvislosti s prístupom bulharských štátnych príslušníkov k zamestnaniu jednak odkazuje na dvojstranné dohody v tejto oblasti, jednak vyjadruje vôľu, aby sa tento prístup v budúcnosti zlepšil.(42)
61. Prístup k činnosti advokátskeho koncipienta a následne rakúskeho advokáta sa navyše nespochybniteľne spravuje vnútroštátnymi zákonnými a inými právnymi predpismi, ktoré vyhradzujú tieto činnosti osobám spĺňajúcim určité podmienky a zakazujú prístup k nim osobám, ktoré ich nespĺňajú. Z tohto dôvodu G. Pavlov nežiada o rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní, ale o prístup k regulovanému povolaniu, teda prístup, ktorý sa, pokiaľ ide o bulharských štátnych príslušníkov pred pristúpením ich štátu k Únii, nespravuje ustanoveniami článku 38 ods. 1 prvej zarážky. Z tohto článku teda nemožno vyvodiť vôľu zmluvných strán odstrániť akúkoľvek diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti v súvislosti s prístupom bulharských štátnych príslušníkov k regulovaným povolaniam. V tomto ohľade sa musí zohľadniť tiež skutočnosť, že článok 38 ods. 1 prvá zarážka sa nachádza v prvej kapitole hlavy IV dohody nazvanej „Pohyb pracovníkov“, hoci dohoda o pridružení uvádza regulované povolania v článku 47, ktorý sa nachádza v kapitole venovanej slobode usadiť sa. Táto skutočnosť dosť jasne naznačuje, že zmluvné strany nezamýšľali upravovať otázku prístupu k regulovaným povolaniam prostredníctvom článku 38 tejto dohody. Článok 47 osobitne a konkrétne stanovuje, že v budúcnosti asociačná rada zjednoduší prístup k regulovaným povolaniam a ich výkon prostredníctvom prijatia opatrení týkajúcich sa uznávania kvalifikácií. V dôsledku toho je potrebné dospieť k záveru, že dohoda v súvislosti s prístupom k uvedeným povolaniam neobsahuje porovnateľný zákaz diskriminácie, ako je zákaz uvedený v článku 38 ods. 1 prvej zarážke.
62. Tomuto záveru neodporuje ani článok 45 dohody o pridružení s Bulharskou republikou, ktorý stanovuje, že „každý členský štát poskytuje od dátumu nadobudnutia platnosti tejto dohody usadeniu bulharských spoločností a štátnych príslušníkov a činnosti bulharských spoločností a štátnych príslušníkov usadených na svojom území zaobchádzanie, ktoré nebude menej priaznivé v porovnaní so zaobchádzaním poskytovaným vlastným spoločnostiam a štátnym príslušníkom“. Vo vzťahu k článku 45 predstavujú články 42 a 47 tejto dohody osobitné predpisy, ktoré samy osebe vylučujú uplatnenie uvedeného článku na prejednávanú vec.
63. Nakoniec bez ohľadu na to, aká zarmucujúca a neuspokojujúca je situácia, v ktorej sa nachádza G. Pavlov, je nutné konštatovať, že nemožno tvrdiť, že dohoda o pridružení s Bulharskou republikou obsahuje ustanovenie o všeobecnej zásade zákazu diskriminácie na základe štátnej príslušnosti, ktorá by sa uplatňovala mimo výkonu hospodárskej činnosti bulharskými štátnymi príslušníkmi, keďže uvedená situácia nespadá do pôsobnosti ustanovení týkajúcich sa pohybu pracovníkov a nemôžu sa na ňu vzťahovať ani ustanovenia týkajúce sa prístupu k regulovaným povolaniam.
64. Súdny dvor sa pri výklade dohôd o pridružení a niekedy aj dohôd o partnerstve často ukázal ako veľkorysý. Tak či onak, skutočnosť, že Súdny dvor stotožnil pôsobnosť ustanovení obsiahnutých v rôznych medzinárodných dohodách Spoločenstva s pôsobnosťou ustanovení obsiahnutých v Zmluve, sa vždy zakladala na väzbe so samotným znením dotknutej dohody. V tejto veci však táto väzba neexistuje. Bezpochyby ide o prejav obmedzenia vlastného zásade pridruženia tretieho štátu k Únii, ktorá napriek tomu, že jej úlohou je pripraviť jeho pristúpenie, zjavne neposkytuje takú širokú a plnú ochranu, ako poskytujú zakladajúce zmluvy Únie. Nezdá sa mi preto možné, že by členské štáty na základe dohody o pridružení s Bulharskou republikou boli viazané zrušiť akúkoľvek diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, vrátane prípadov prístupu k regulovaným povolaniam; v opačnom prípade by došlo k prekročeniu rámca vôle zmluvných strán a súčasne by vznikalo nebezpečenstvo obmedzenia záujmu o samotné pridruženie.
65. Za týchto podmienok z vyššie uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal v tom zmysle, že ani článok 38 ods. 1 prvá zarážka, ani žiadne iné ustanovenie dohody o pridružení s Bulharskou republikou sa neuplatňuje v situácii, v ktorej je bulharskému štátnemu príslušníkovi pred pristúpením Bulharskej republiky k Únii zamietnutý zápis do zoznamu advokátskych koncipientov z dôvodu, že platná vnútroštátna právna úprava stanovuje, že prístup k povolaniu advokáta v Rakúsku majú výlučne rakúski štátni príslušníci alebo osoby s rovnocennou štátnou príslušnosťou.
V – Návrh
66. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na prejudiciálne otázky, ktoré položila Oberste Berufungs‑ und Disziplinarkommission, odpovedal takto:
1. Článok 38 ods. 1 prvá zarážka Európskej dohody o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Bulharskou republikou na strane druhej, podpísanej 1. marca 1993, spĺňa podmienky požadované od ustanovenia práva Únie na to, aby malo priamy účinok, a teda sa mohlo priamo uplatniť v období od 2. januára 2004 do 31. decembra 2006.
2. Ani článok 38 ods. 1 prvá zarážka, ani žiadne iné ustanovenie dohody o pridružení s Bulharskou republikou sa neuplatňuje v situácii, v ktorej je bulharskému štátnemu príslušníkovi pred pristúpením Bulharskej republiky k Únii zamietnutý zápis do zoznamu advokátskych koncipientov z dôvodu, že platná vnútroštátna právna úprava stanovuje, že prístup k povolaniu advokáta v Rakúsku majú výlučne rakúski štátni príslušníci alebo osoby s rovnocennou štátnou príslušnosťou.