JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
6 päivänä marraskuuta 2008 1(1)
Asia C‑326/07
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Italian tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – EY 43 ja EY 56 artikla – Yksityistettyjen yritysten yhtiöjärjestys – Tiettyjen erityisoikeuksien käyttöä koskeva lauseke
I Johdanto
1. Kaikk’ ei kultaa, näätte sen, mikä kiiltää kiehtoen. Tämän ilmaisun esittää William Shakespeare Venetsian kauppiaassa,(2) kun Marokon prinssi valitsee kultalippaan saadakseen itselleen Portian sydämen. Kultaisten osakkeiden osalta tämän kohtauksen olisi pitänyt jo syöpyä syvälle jäsenvaltioiden mieleen, kun ne ovat pyrkineet toimimaan kuin kuningas Midas ja tehneet arvometallista strategisilla aloilla toimivien tai julkisia palveluja suorittavien yritysten pääoman osuuksia.
2. Jäsenvaltioiden hallitukset unohtavat kuitenkin usein tässä valvonnan ulkopuolelle jäävässä alkemistin työssä yhteisön oikeuden korjaavan vaikutuksen, sillä siinä ei anneta arvoa huolellisesti pönkitetyille laajoille erityisoikeuksille, joita ne haluavat itselleen ja joiden perusteella ne sijaitsevat osakkeenomistajien yhteisön yläpuolella. Epäilemättä niitä ajavat eteenpäin ylevämmät yleisen edun ajatukseen perustuvat aikomukset, mutta tällainen tahto ei tee poikkeamista EY:n perustamissopimuksen määräysten vaatimuksista millään tavoin hyväksyttäväksi.
3. Komission Italian tasavaltaa vastaan nostama varsinainen kanne kuuluu asiakokonaisuuteen, joka koskee niin sanottuja kultaisia osakkeita (”golden shares”), joilla on asiassa komissio vastaan Saksa annetusta tuomiosta(3) lähtien katsottava tarkoitettavan kaikkia oikeudellisia rakenteita, joita voidaan soveltaa yksittäisiin yrityksiin ja joilla säilytetään viranomaisten tällaisiin yrityksiin kohdistama vaikutusvalta tai edistetään sen säilymistä.(4) Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta lähinnä toteamaan erääseen päätökseen sisältyvät lailla tietyille viranomaisille annettujen laajojen valtuuksien käyttämisen edellytykset yhteensopimattomiksi pääomien vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisoikeuden kanssa.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Yhteisön oikeus
4. Yhteisöjen tuomioistuimen on tutkittava komission kultaisten osakkeiden osalta kyseenalaistamien kansallisten säännösten pätevyys EY:n perustamissopimuksen kahden perusvapauden eli sijoittautumisoikeuden ja pääomien vapaan liikkuvuuden valossa. Ensiksi mainitun osalta merkityksellinen on EY 43 artiklan ensimmäinen kohta, jonka sanamuoto on seuraava:
”Jäljempänä olevien määräysten mukaisesti kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Myös kielletään rajoitukset, jotka estävät jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisia perustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä.”
5. Vastaavasti pääomien vapaata liikkuvuutta koskee perustamissopimuksessa EY 56 artiklan 1 kohta:
”1. Tämän luvun määräysten mukaisesti kiellettyjä ovat kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.”
6. On mainittava myös EY 295 artikla, koska sitä koskeva arviointi on merkityksellinen:
”Tällä sopimuksella ei puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiin.”
7. Johdetussa oikeudessa merkityksellinen on direktiivi 88/361/ETY,(5) jonka liitteeseen I sisältyy 1 artiklassa tarkoitettu pääomanliikkeiden nimikkeistö. Siinä mainitaan erikseen ”osallistuminen uuteen tai olemassa olevaan yritykseen pysyvien taloudellisten yhteyksien luomiseksi tai ylläpitämiseksi” (suorat sijoitukset)(6) ja ”ulkomailla asuvan kotimaisten pörssiarvopaperien hankinnat” (arvopaperisijoitukset).(7)
B Italian oikeus
8. Vuotta 2004 koskevan Italian talousarviosta annetun lain (jäljempänä talousarviosta annettu laki)(8) 4 §:n 227–231 momentilla muutettiin 31.5.1994 annettua asetusta (decreto-legge) nro 332,(9) joka muutettiin tietyin muutoksin valtion omistusosuuksien ja julkisyhteisöillä osakeyhtiöissä olevien omistusosuuksien myyntiprosessien nopeuttamiseksi annettavista säännöksistä 30.7.1994 annetuksi laiksi nro 474.(10)
9. Kyseisen lain 227 §:n 4 momentissa säädetään erityisoikeuksista, joita annetaan Italian valtiolle joihinkin yhtiöihin; lähinnä kyseisen 227 §:n 1 momentissa säädetään asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin uudesta sanamuodosta, joka kuuluu seuraavasti:
”1. Pääministerin päätöksellä – – määritellään niiden valtion välittömässä tai välillisessä määräysvallassa olevien yhtiöiden joukosta, jotka toimivat maanpuolustuksen, liikenteen, televiestinnän, energiantuotannon tai muiden julkisten palvelujen alalla, ne yritykset, joiden yhtiöjärjestykseen on otettava ylimääräisen yhtiökokouksen päätöksellä ja ennen mitä tahansa toimea, joka merkitsisi määräysvallan menettämistä, lauseke siitä, että valtiovarainministeriölle annetaan jokin tai useita seuraavista erioikeuksista, joita se käyttää yhteistoiminnassa tuotantotoiminnasta vastaavan ministeriön kanssa – –.”
10. Italian valtion laajoja erityisoikeuksia kuvataan yksityiskohtaisesti kyseisen 2 §:n a, b, c ja d momentissa seuraavasti:
a) mahdollisuus vastustaa sitä, että sijoittajat hankkivat kyseisistä yhtiöistä merkittäviä osuuksia, jotka edustavat vähintään viittä prosenttia tai talous- ja valtiovarainministeriön päätöksellä vahvistamaa pienempää prosenttimäärää äänioikeuksista;
b) mahdollisuus vastustaa sellaisten osakkeenomistajan välisiä sopimuksia, jotka edustavat vähintään viittä prosenttia tai talous- ja valtiovarainministeriön päätöksellä vahvistamaa pienempää prosenttimäärää äänioikeuksista;
c) veto-oikeus päätöksissä, jotka koskevat yhtiön purkamista, yrityksen luovutusta, sulautumista, jakautumista, yhtiön kotipaikan siirtoa ulkomaille, toimialan tai yhtiöjärjestyksen muuttamista sillä tavoin, että erityisoikeudet poistettaisiin tai niitä muutettaisiin; ja
d) mahdollisuus nimittää hallituksen jäsen, jolla ei ole äänioikeutta.
11. Italian pääministeri teki 10.6.2004 talousarviosta annetun lain 4 §:n 230 momentissa tarkoitetun päätöksen,(11) jonka 1 §:n 1 momentissa määrätään seuraavaa:
”Vuoden 1994 asetuksen nro 332 2 §:ssä tarkoitettuja erityisoikeuksia käytetään ainoastaan silloin, jos täyttyvät yleisen edun mukaiset olennaiset ja pakottavat syyt, jotka liittyvät erityisesti yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen, kansanterveyteen tai maanpuolustukseen ja jotka ovat asianmukaisia ja oikeasuhteisia näiden etujen suojelemiseen nähden, myös asianmukaisten määräaikojen avulla, tämän rajoittamatta kansallisen oikeusjärjestyksen ja yhteisön oikeuden periaatteiden ja etenkin syrjintäkiellon periaatteen noudattamista.”
12. Päätöksen 1 §:n 2 momentissa vahvistetaan seuraavalla tavalla perusteet, joiden mukaan viranomaiset toimivat erityisoikeuksien osalta:
”2. Vuoden 1994 asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin a, b ja c kohdassa tarkoitettuja erityisoikeuksia käytetään seuraavien tilanteiden toteutuessa, tämän rajoittamatta 1 momentissa ilmaistua tarkoitusta:
a) vakava ja todellinen vaara siitä, että kansallista vähimmäistuotantoa leikataan öljy- ja energiatuotteiden samoin kuin niihin liittyvien ja niiden johdannaisten palvelujen saatavuuden osalta ja yleisesti raaka-aineiden, yhteiskunnan kannalta olennaisten hyödykkeiden tai televiestintä- ja kuljetuspalvelujen vähimmäispalvelutason saatavuuden osalta;
b) vakava ja todellinen vaara yhteiskunnallisten velvoitteiden täyttämisen jatkuvuudelle jonkin julkisen palvelun osalta sekä yhteiskunnalle uskottujen yleisen edun mukaisten tehtävien hoitamisessa;
c) vakava ja todellinen vaara olennaisen tärkeiden julkisten palvelujen laitosten ja verkkojen turvallisuudelle;
d) vakava ja todellinen vaara maanpuolustukselle, sotilaalliselle turvallisuudelle, yleiselle järjestykselle ja yleiselle turvallisuudelle;
e) terveydelliset hätätilanteet.”
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
13. Koska Italian hallitus ei ole kyseenalaistanut kanteeseen antamassaan vastineessa eikä vastauskirjelmässään komission toteamia tosiseikkoja miltään osin, on vain hyväksyttävä riidan tosiseikkoja koskeva esitys, sellaisena kuin se ilmenee kanteesta, joskin siitä on erotettava seikat, jotka ovat välttämättömiä asian ratkaisemiseksi.
14. Komissio kiinnitti helmikuussa 2003 virallisella huomautuksella Italian hallituksen huomiota 23.12.1999 talousarviosta annetun lain nro 488 66 §:n sekä julkisten yritysten yksityistämisestä 11.2.2000 tehdyn pääministerin päätöksen yhteensopivuuteen yhteisön oikeuden kanssa.
15. Italian viranomaiset ilmoittivat kesäkuussa 2003 vastauksessaan, että kyseisellä päätöksellä oli pantu täytäntöön yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C‑58/99 antama tuomio,(12) ja marraskuussa toisessa vastauksessaan, että saman vuoden lopussa annettaisiin yhteisön oikeuden mukainen lainsäädäntö.
16. Sen jälkeen kun ilmoitetut muutokset oli hyväksytty, Italian hallitus antoi komissiolle tiedoksi tammikuussa 2004 kyseistä vuotta koskeneen talousarviosta annetun lain sanamuodon, johon sisältyi valtuutus siihen, että pääministeri tekisi 90 päivän kuluessa lain voimaantulosta päätöksen erityisoikeuksien käyttöä koskevista perusteista.
17. Komissio vastaanotti 30.6.2004 ilmoituksen tästä täytäntöönpanosäännöksestä eli riidanalaisesta päätöksestä.
18. Komissio osoitti 22.12.2004 täydentävän virallisen huomautuksen Italian viranomaisille, koska se katsoi, että erityisoikeuksien käytöstä annetuilla muutetuilla määräyksillä ja uusilla perusteilla ei ollut poistettu pääomien vapaasta liikkuvuudesta ja sijoittautumisvapaudesta annettujen EY:n perustamissopimuksen määräysten rikkomista.
19. Italian hallitus vastasi 24.5.2005, että asetuksella nro 332 ja 10.6.2004 tehdyllä päätöksellä mukautettiin yhteisön oikeuden vaatimuksiin kultaisten osakkeiden järjestelmä niiden yhtiöiden hallinnoinnin osalta, joissa oli valtion omistusosuuksia.
20. Nämä perustelut eivät tyydyttäneet komissiota, joka osoitti 18.10.2005 perustellun lausunnon asianomaiselle hallitukselle. Italian viranomaiset olivat eri mieltä perustellusta lausunnosta, mistä syystä komissio päätti saattaa asian yhteisöjen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
IV Asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
21. Komission kanne saapui yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 13.7.2007 ja Italian vastine 5.10.2007.
22. Kantajan vastaus saapui 16.11.2007 ja vastaajan vastaus 7.2.2008.
23. Komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 43 ja EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on hyväksynyt perusteiden vahvistamisesta 30.7.1999 annetuksi laiksi nro 474 muutoksin muutetun asetuksen nro 332, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna talousarviosta annetun lain 4 §:n 227 momentin a, b ja c kohdalla, 2 §:ssä tarkoitettujen erityisoikeuksien käyttöä varten 10.6.2004 tehdyn päätöksen 1 §:n 2 momentin. Se vaatii lisäksi Italian hallituksen velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24. Italian hallitus vaatii jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen hylkäämistä ja komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25. Italian hallituksen ja komission asiamiehet esittivät suullisesti lausumansa 2.10.2008 pidetyssä suullisessa käsittelyssä.
V Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva selvitys
A Alustavia huomautuksia
1. Riidan kohde
26. Italian hallitus väittää oikeudenkäyntikirjelmissään,(13) että suurin osa väitteistä, joihin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne perustuu, olisi jätettävä tutkimatta, ei kuitenkaan kanne kokonaisuudessaan. Se katsoo, että kanteessa ja kantajan vastauksessa esitettyä arvostelua ei ole todellisuudessa kohdistettu niinkään riidanalaiseen päätökseen kuin asetuksessa nro 332 säädettyihin erityisoikeuksiin; koska perustellussa lausunnossa ei ole kuitenkaan arvosteltu näitä erityisoikeuksia, komissio katsoo sen jättäneen jäsenyysvelvoitteensa noudattamatta sillä perusteella, että se on säännellyt näiden erityisoikeuksien käyttöä, joten se on laajentanut omavaltaisesti kanteen kohdetta.
27. Kantaja vahvistaa puolestaan vastauksessaan,(14) että kanteen kohteena on ainoastaan riidanalaisen päätöksen 1 §:n 2 momentin oikeasuhteisuus, erityisesti niiden perusteiden osalta, jotka koskevat Italian valtion laajojen valtuuksien käyttöä; se arvostelee vähäisiä konkreettisia tietoja, joiden perusteella sijoittajat voisivat arvioida niitä täsmällisiä olosuhteita, joissa hallinto voi käyttää näitä ylimääräisiä valtuuksia. Se myöntää kuitenkin, että oikeasuhteisuutta on välttämätöntä tutkia erityisoikeuksien perustamisen laillisuuden ja myös niiden käytön tarkoituksenmukaisuuden kannalta.(15)
28. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen kohde rajataan tässä määräyksessä tarkoitetussa oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä. Näin ollen komission perustellun lausunnon ja kanteen on perustuttava samoihin syihin ja perusteisiin, mistä seuraa, ettei yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia moitetta, jota ei ole esitetty perustellussa lausunnossa.(16) Tästä oikeuskäytännöstä voidaan päätellä, että tällaisen oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen ja yhteisöjen tuomioistuimessa nostetun kanteen vastaavuuden tarkoituksena on, että asianomaiselle jäsenvaltiolle annetaan tilaisuus sekä täyttää yhteisön oikeuteen perustuvat velvoitteensa että selittää riittävällä tavalla väitteitä, joita se pitää tarkoituksenmukaisina puolustautuakseen komission väitteitä vastaan.
29. Ei ole syytä hyväksyä Italian hallituksen oikeudenkäyntiväitettä, sillä virallisen huomautuksen,(17) perustellun lausunnon(18) ja kannekirjelmän vertailevasta tutkimuksesta ei ilmene ainoastaan se, että komissio vaatii tuomiota yksinomaan riidanalaisen päätöksen osalta, vaan myös se, että kannekirjelmässä on rajattu riidan kohde päätökseen, kun puolestaan kannekirjelmää edeltäviin kirjelmiin sisältyy muutamia mainintoja erityisoikeuksien pätevyyden riitauttamisesta sinänsä.(19)
30. Joka tapauksessa, vaikka keskustelua tällä rajoitettaisiinkin, on riittävää todeta, että yhteisöjen tuomioistuin on hyväksynyt jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien kanteiden yhteydessä tällaisen mahdollisuuden ja pitänyt sitä eri asiana kuin kanteen laajentamista.(20)
31. Kun asiaa tarkastellaan laajemmin, Italian hallituksen väite on liian sofistinen, sillä sen mukaan komissio tarkoittaa arvostellessaan riidanalaista päätöstä todellisuudessa erityisoikeuksien luonnetta, koska ei ole sallittua antaa tuomiota oikeuksien käytöstä antamatta tuomiota itse oikeuksista. Kun rinnastetaan erityisoikeuksien antaminen niiden käyttämiseen, sekoitetaan keskenään niiden myöntämisestä annettu säännös (asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin a, b, c ja d kohta) ja niiden käyttämisestä annettu määräys (edellä mainitun päätöksen 1 §:n 2 momentti).
32. Kaiken kaikkiaan komission ja Italian hallituksen välinen riita keskittyy edellä mainitun päätöksen edellä mainittujen määräysten oikeasuhteisuuteen, jolloin kaikki komission oikeudenkäyntikirjelmissään esittämät väitteet ovat voimassa.
33. Asetuksen nro 332 mukaisten erityisoikeuksien asianmukaisuudesta vallitsee epäilyksiä, kun otetaan perustamissopimuksen vapaata liikkuvuutta koskevat määräykset huomioon; jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn erityispiirteet estävät kuitenkin sen, että yhteisöjen tuomioistuin ryhtyisi tutkimaan viran puolesta tätä yhteensopivuutta, koska muutoin se antaisi kanteen vaatimuksia laajemman tuomion.
34. Tästä syystä tämän kanteen olosuhteita on pidettävä vähintäänkin omituisina: yhteisöjen tuomioistuimelta pyydetään ratkaisua joidenkin erityisoikeuksien käytön oikeasuhteisuudesta ilman, että pyydettäisiin ensin näkemystä näiden erityisoikeuksien yhteensopivuudesta EY:n perustamissopimuksen perusvapauksien kanssa. Koska ei voida sulkea pois sitä, että tästä nostettaisiin toinen kanne, kehotan komissiota olemaan johdonmukainen esittämissään moitteissa, mikä koituisi myös prosessiekonomian hyväksi, kun taattaisiin julkisten varojen parempi käyttö.
2. EY 295 artiklan merkitys
35. Vaikka Italian hallitus ei ole käsitellyt puolustuksessaan sitä arvostusta, joka on annettava EY 295 artiklalle, jota käsiteltiin laajasti kahdessa yhdistetyssä ratkaisuehdotuksessa, jotka annoin yhtäältä asioissa komissio vastaan Portugali, komissio vastaan Ranska ja komissio vastaan Belgia(21) ja toisaalta asioissa komissio vastaan Espanja ja komissio vastaan Yhdistynyt kuningaskunta,(22) riidanalaiset erityisoikeudet näyttävät siltä, että on käsiteltävä kyseisissä ratkaisuehdotuksissa esitettyä näkemystä.
36. Toistan siis näkemyksen, jonka mukaan EY 295 artiklassa oleva ilmaisu ”omistusoikeusjärjestelmä” ei tarkoita omistussuhteita koskevaa siviilioikeudellista oikeusjärjestystä vaan sellaisten kaikenlaisten julkisoikeuteen sisältyvien sääntöjen ihanteellista kokonaisuutta, joiden nojalla yrityksen omistusoikeus voidaan luovuttaa eli antaa omistajalle valtuudet vaikuttaa ratkaisevasti kaikkien tai joidenkin sen tavoitteiden määrittämiseen ja toteuttamiseen; samalla tavoin väistämättä tämän käsitteen tarkoitukseen perustuvassa tulkinnassa jätetään huomiotta perustamissopimuksen mukainen julkisten ja yksityisten yritysten välinen ero, joka perustuu pelkästään niiden osakkeenomistajien kokoonpanoon, sillä se riippuu myös valtion mahdollisuudesta määrätä joitain talouspoliittisia perusteita, jotka poikkeavat pelkästä yksityiseen toimintaan liittyvästä suurimman mahdollisen voiton tavoittelusta.
37. Muistutettakoon, että perustamissopimuksessa kunnioitetaan EY 295 artiklassa vahvistetulla tavalla kansallisten oikeusjärjestysten omistusoikeusjärjestelmiä ja ulotetaan tämä koskemaan kaikkia toimenpiteitä, joilla puuttumalla julkiseen sektoriin taloudellisessa mielessä jätetään valtion tehtäväksi osallistua maan tuotantotoiminnan rakenteeseen ja ennen kaikkea vähitellen vapautetuilla ”strategisina” pidettävillä aloilla toimivien yritysten yksityistämismenettelyihin.(23) Mielessäni on konkreettisesti viranomaisten toimittama veronkanto sellaisten tiettyjen kansakunnan kannalta olennaisen tärkeiden toimintojen yhteydessä, joilla pyritään talouspolitiikan strategioiden täytäntöönpanoon.
38. Tässä yhteydessä on edelleen täysimääräisesti voimassa arvostelu, jota esitin ratkaisuehdotuksessani yhdistetyissä asioissa C-463/00 ja C-98/01 siitä, että tuomioissa on hylätty täysin perusteluitta EY 295 artiklan soveltaminen ja ulottuvuus, koska sitä ei ole tulkittu myöskään myöhemmin annetuissa tuomioissa; yhteisöjen tuomioistuin on ainoastaan todennut, että ei voida kiistää sellaisten huolenaiheiden olemassaoloa, joilla olosuhteiden mukaan voidaan perustella se, että jäsenvaltiot säilyttävät tietyn määräysvallan alun perin julkisissa ja sittemmin yksityistetyissä yrityksissä silloin, kun kyseiset yritykset toimivat yleishyödyllisten palvelujen alalla tai strategisella alalla.(24)
39. Yhteisöjen tuomioistuin lisäsi, että näiden huolenaiheiden perusteella ei kuitenkaan voida hyväksyä sitä, että jäsenvaltiot voisivat vedota EY 295 artiklassa tarkoitettuihin omistusoikeusjärjestelmiinsä sellaisten perustamissopimuksessa määrättyihin vapauksiin kohdistuvien rajoitusten perustelemiseksi, jotka johtuvat sellaisista erityisoikeuksista, joita ne liittävät asemaansa yksityistetyn yrityksen osakkaana, koska kyseinen artikla ei merkitse sitä, että jäsenvaltioissa vallitsevia omistusoikeusjärjestelmiä eivät koskisi perustamissopimuksen perusmääräykset.(25)
40. Edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa antamaani ratkaisuehdotukseen sisältyy hyvin samanlainen toteamus, kun totean siinä, että EY 295 artiklan puuttumattomuuslausekkeella ei oikeuteta jättämään soveltamatta perustamissopimuksen olennaisia määräyksiä, joiden vaikutukset ovat sen sanamuodon mukaisia, eikä erikseen kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa. Korostan, että EY 295 artiklalla ei kumota näitä perustamissopimuksen perussääntöjä, mutta kyseisiä toimia ei voida pitää sinänsä perustamissopimuksen kanssa ristiriitaisina sen vuoksi, että ”pätevyysolettama”, jonka niille antaa EY 295 artiklan laillisuus, kattaa ne.(26)
41. Esittämäni näkemyksen mukaan nyt käsiteltävän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohteena olevat viranomaisten erityisoikeudet ovat viranomaisten puuttumista tiettyjen yritysten toimintaan koskevia talouspolitiikan tavoitteiden toteuttamiseksi annettuja säännöksiä, ja ne on rinnastettava yritysten omistusoikeusmuotoihin, joista säätäminen kuuluu EY 295 artiklan nojalla jäsenvaltioille; niiden olemassaolo ei sinänsä ole perustamissopimuksen perusvapauksien vastaista, vaikka niiden konkreettinen käyttäminen saattaakin olla.
42. Komissio arvostelee yhtäältä tässä asiassa ainoastaan sitä, että riidanalaisen päätöksen tietyt Italian valtion asetuksella nro 332 antamien erityisoikeuksien käyttämiseen liittyvät osatekijät ovat EY:n perustamissopimuksen valossa suhteellisuusperiaatteen vastaisia; toisaalta suhteellisuusperiaate, joka ymmärretään lyhyesti ilmaistuna lähtökohdaksi, jonka mukaan valtion sääntelyllä tapahtuva puuttuminen on oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään,(27) kuuluu yhteisön oikeusjärjestyksen yleisperiaatteisiin, joiden mukaan näiden jäsenvaltioiden käytettävissä olevien laajojen valtuuksien laillisuutta on arvioitava. Olen aikaisemmissa ratkaisuehdotuksissani esittänyt, että hallitusten, jotka puoltavat kultaisia osakkeita koskevia säännöksiä, on osoitettava, että valtion osallistuminen vapautettuihin yrityksiin on toivotun päämäärän mukaista,(28) ja nyt katson johdonmukaisesti sen kanssa, mitä olen edellisillä sivuilla esittänyt, että mikään ei estä sitä, että tätä lainsäädäntöä tutkitaan edellä mainitun suhteellisuusperiaatteen valossa.
3. EY 43 artikla vastaan EY 56 artikla
43. Kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta on loukannut sijoittautumisvapautta ja pääomien vapaata liikkuvuutta.
44. En ole tältä osin muuttanut perustettani, jonka mukaan sijoittautumisvapaus on luonnollinen ja sopiva ympäristö tarkastella erilaisia rajoituksia, jotka perustuvat kultaisiksi osakkeiksi kutsuttuun järjestelmään, sillä rikkomisesta syytetty jäsenvaltio pyrkii valvomaan osakaskunnan rakennetta, varojen luovuttamista tai määrättyjä hallintotoimenpiteitä koskevia toiminnallisia valtuuksiaan hyväksikäyttäen sitä, millaiseksi yksityistettyjen yritysten johdon tahto muodostuu (puuttumalla joko osakaskunnan rakenteeseen tai tosiasiallisiin hallintotoimenpiteisiin), millä ei ole paljoakaan tekemistä vapaiden pääomavirtojen kanssa.(29)
45. Tällaiset valtuudet saattavat kuitenkin vaikuttaa sijoittautumisvapautta koskevaan oikeuteen vähentämällä sen kiinnostavuutta välittömästi, kun valtuudet koskevat osakepääoman omistusoikeutta, ja välillisesti, kun se tehdään vähemmän kiinnostavaksi rajoittamalla yhtiön toimielinten määräysvaltaa tai hallintovaltaa.(30) Toisin kuin yhteisöjen tuomioistuin on katsonut,(31) tästä seuraava pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus on luonteeltaan toissijainen, ei välttämätön. Jos tämä on kiistatonta niiden toimenpiteiden osalta, jotka vaikuttavat osakaskunnan kokoonpanoon, on se sitä vielä enemmän sellaisten toimenpiteiden osalta, joilla rajoitetaan yhtiön päätöksentekoa (toimialan muuttaminen, varojen luovuttaminen), kuten nyt käsiteltävässä asiassa, jossa yhteys pääomien vapaaseen liikkuvuuteen perustuu olettamukseen tai on ainakin hyvin heikko.(32)
46. Tällä erolla on ensiarvoisen tärkeä käytännön merkitys, jos otetaan huomioon se, että pääomien vapaa liikkuvuus ei ole voimassa vain jäsenvaltioiden välillä vaan myös jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä.(33) Tästä voidaan päätellä, että vaikka strategisella alalla toimivan yrityksen purkamista koskevaan päätökseen liittyvän veto-oikeuden kaltainen toimenpide todetaan EY 43 artiklan kanssa yhteensopimattomaksi, siihen voidaan vedota kolmansien maiden osakkeenomistajia vastaan.
47. Toisaalta huolimatta siitä, että kolmansista maista peräisin olevan rahan liikkuminen, joka on välttämätöntä, jotta voitaisiin hankkia sellainen arvopaperien määrä, jonka avulla voidaan valvoa yrityksen johtamista, on sivujuonne, tällaisten laajojen valtuuksien pitäminen EY 56 artiklan vastaisina jättäisi näille yhteisön ulkopuolisille osakkeenomistajille mahdollisuuden viedä purkamistoimenpide päätökseen jäsenvaltion edun eli yrityksen suorittaman julkisen palvelun jatkuvuuden vastaisesti.
48. En kiistä sitä, että on tiettyjä toimenpiteitä, joita on arvioitava kahden kyseessä olevan perusvapauden parametrien kanssa; kiinnitettäköön huomio vaikkapa vain siihen, että on olemassa toinen erityisoikeuksien malli, jonka erottamaton yhteys yritysten hallintoon heikentää sen yhteyttä pääomien vapaaseen liikkuvuuteen niin paljon, että sen toteaminen pätemättömäksi johtaisi EY 56 artiklan liian laajaan tulkintaan.
49. Puollan siis sitä, että näiden kahden perusvapauden soveltamisalat rajataan tiukemmin, mikä on ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tähän saakka omaksutun pääomien vapaata liikkuvuutta koskevan näkemyksen kanssa. En käsittele tätä huomautusta tässä yhteydessä pidempään, tämän rajoittamatta tämän seikan myöhempää käsittelyä, kun tutkin yksityiskohtaisesti 10.6.2004 tehtyä päätöstä. Totean jo tässä vaiheessa, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on tämän ratkaisuehdotuksen B jakson 2 kohdassa jaettu a ja b alakohtaan sen perusvapauden mukaan, jonka valossa riidanalaista päätöstä on tutkittava.
50. Todettakoon lopuksi, että toimenpiteistä voidaan päätellä, että nimenomaan pelko sijoittautumistarkoituksissa tehtävistä sijoituksista on saanut Italian valtion antamaan komission kanteen kohteena olevan lainsäädännön. Taustalla on, vaikka se ei olekaan ainoa syy, halu rajoittaa sitä, että strategisilla aloilla toimivat yritykset joutuisivat sellaisten yhteisön ulkopuolisten rahoitusalan sijoittajaryhmien käsiin, joiden maksuvalmius on epäilyksenalainen ja joiden tavoitteet ovat samalla yhteen sovittamattomia jäsenvaltioiden politiikan kanssa.
B Riidanalaisen päätöksen oikeasuhteisuus
1. Lähtökohta
51. Komission kanteen perustana on se, että riidanalaisessa päätöksessä ei määritellä riittävällä tavalla perusteita laajojen valtuuksien käyttämistä varten, jolloin sijoittaja ei tiedä, missä tilanteessa hallitus aikoo käyttää niitä. Se väittää tässä yhteydessä, että koska perusteet on laadittu hyvin yleisluonteisesti, valtio puuttuu asioihin vain silloin, jos sijoittaja aikoo hankkia merkittävän osake-erän asianomaisilla talouden aloilla (maanpuolustus, liikenne, televiestintä, energia ja muut julkiset palvelut) toimivista yrityksistä,(34) mikä merkitsee sitä, että päätös on subjektiivinen ja siihen vaikuttavat ainoastaan sijoittajan ominaisuudet.
52. Lisättäköön, että ilmaisut ”vakava ja todellinen vaara” tai ”terveydellinen hätätilanne” eivät ole riittävän objektiivisia ja erityisiä, jotta niillä voitaisiin kuvata tilanteita, joissa näitä laajoja valtuuksia käytetään, joten Italian viranomaisille jätetään laajaa harkintavaltaa ja sijoittajille, erityisesti niille, jotka haluavat sijoittautua Italiaan vaikuttaakseen yrityksen hallintoon, asetetaan esteitä tai niiden halukkuutta sijoituksiin vähennetään.
53. Komissio toteaa lisäksi, että kansallisella tuomioistuimella, jonka tehtävänä on ratkaista mahdollinen tilanne, jossa on riitautettu konkreettinen tapaus, jossa erityisoikeuksia on käytetty, ei olisi myöskään käytettävissään tietoja, joihin se voisi nojautua hallintoviranomaisten harkintavallan valvonnan osalta.
54. Komissio huomauttaa lopuksi, että energiatuotteiden saatavuuden takaamisen välttämättömyyden, julkisten palvelujen suorittamisen ja yritysten osakkeenomistajien valvonnan välillä, erityisesti yhdenmukaistamatta jätettyjen alojen osalta, ei ole syy-yhteyttä. Komissio mainitsee aloilta, joilla kansallista lainsäädäntöä on jossain määrin yhtenäistetty, direktiivit 2003/54/EY,(35) 2003/55/EY(36) ja 2002/21/EY(37) (jäljempänä sähködirektiivi, kaasudirektiivi ja televiestintädirektiivi) ja esittää, että niihin sisältyy toimenpiteitä, joilla suojataan keskeytyksetöntä saatavuutta kansallisella tasolla näillä talouden aloilla.
55. Riippumatta edellä mainituista riidan kohteeseen liittyvistä väitteistä Italian hallitus haluaa välttämättä käsitellä asiaa sijoittautumisvapauden eikä pääomien vapaan liikkuvuuden perusteella, koska riidanalaiset toimet on kohdistettu siihen, että puututaan ratkaisevalla tavalla yritysten hallintoon.
56. Se kyseenalaistaa myös sähkö- ja kaasumarkkinoita koskevien direktiivien merkityksen, koska riidanalaisella päätöksellä ei ole otettu käyttöön mitään rakenteellista toimenpidettä.
57. Se mainitsee myös toissijaisuusperiaatteen väittäessään, että kansallisessa lainsäädännössä pystytään käsittelemään sekä julkisten palvelujen että maanpuolustusta koskevien asioiden osalta paremmin tilanteita, jotka aiheuttavat vakavaa vahinkoa kansallisille eduille.
2. Oikeudellinen arviointi
a) Johdanto
58. Ennen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien perustelujen tutkimista on luonnosteltava parametrit, joilla tutkimus viedään päätökseen.
59. Koska komissio ei siis ole ensinnäkään sisällyttänyt kanteeseensa asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin erityisoikeuksia, niitä on pidettävä EY:n perustamissopimuksessa taattujen sijoittautumisvapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden mukaisina. Koska se lisäksi arvostelee ainoastaan sitä, että kyseisessä päätöksessä asetetut tavoitteet eivät ole oikeasuhteisia, sen perusteluja on tarkasteltava näiden vapauksien perusteella.
60. Tässä mielessä nyt käsiteltävä Italian määräys tarjoaa laajan valikoiman syitä, joilla voidaan puolustaa vääristymää, jonka erityisoikeuksien käyttäminen saattaisi aiheuttaa sisämarkkinoilla, koska siinä viitataan nimenomaisesti energian saatavuuden ylläpitämiseen ja julkisten palvelujen tarjoamiseen, niiden perustana olevien laitosten turvallisuuteen, maanpuolustukseen ja yleiseen järjestykseen sekä terveydellisiin hätätilanteisiin.(38)
61. Toiseksi, kun on arvioitava perusvapauksiin puuttuvien kansallisten oikeussääntöjen yhteensopivuutta perustamissopimuksen kanssa, suhteellisuusperiaatteella edistetään markkinoiden yhdentymistä, ja yhteisöjen tuomioistuin soveltaa sitä suppeammin kuin yhteisön toimielinten antamien säännösten yhteydessä.(39)
62. Korostan lisäksi käyttämäni menetelmän osalta, että riidanalaisen päätöksen erityisoikeuksien käyttämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt on tuotava esiin yhtäältä asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin a ja b kohdan kannalta ja toisaalta saman säännöksen c kohdan kannalta, koska kahden ensimmäisen kohdan pätevyyden vertailukohtana on oltava EY 56 artikla, kun puolestaan kolmannen kohdan pätevyyden vertailukohdaksi on asetettava EY 43 artikla.
b) Riidanalaisen päätöksen oikeasuhteisuus asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin a ja b kohtaan sisältyvien oikeuksien kannalta
63. Näissä edellä mainitun säännöksen kahdessa kohdassa määrätään valtiovarainministeriön erityisoikeudesta vastustaa yhdessä tuotantotoiminnasta vastaavan ministeriön kanssa sitä, että sijoittajat hankkivat merkittäviä osuuksia edellä mainituilla aloilla toimivista yhtiöistä, kun nämä osuudet vastaavat vähintään viittä prosenttia äänioikeuksista (a kohta), sekä sitä, että vähintään viittä prosenttia äänioikeuksista edustavat osakkeenomistajat tekevät keskenään sopimuksia (b kohta).(40)
64. Koska EY:n perustamissopimuksessa ei ole määritelty käsitettä ”pääomienliikkeet”, oikeuskäytännössä on tähän mennessä tunnustettu direktiivin 88/361/ETY(41) liitteenä olevan nimikkeistön ohjeellinen arvo, ja sen mukaan tähän käsitteeseen kuuluvat suorat sijoitukset, joissa ostetaan osuuksia yrityksestä siten, että omistetaan osakkeita, jotka antavat mahdollisuuden puuttua sen hallintoon ja valvontaan, ja epäsuorat sijoitukset, kuten arvopapereiden ostaminen pääomamarkkinoilta rahan sijoittamisen tarkoituksessa mutta ilman tarkoitusta vaikuttaa yrityksen hallintoon tai valvontaan (kutsutaan myös nimityksellä arvopaperisijoitukset).(42)
65. Yhteisöjen tuomioistuin on tutkinut näitä kahta liiketoimien ryhmää ja luokitellut EY 56 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi ”rajoituksiksi” kansalliset toimenpiteet, joilla estetään asianomaisten yhtiöiden osakkeiden hankkiminen tai vaikeutetaan sitä tai joilla saadaan muiden jäsenvaltioiden toimijat luopumaan sijoitusten tekemisestä kyseisten yhtiöiden pääomaan.(43)
66. Vaikka olen jo todennut, että tässä kanteessa ei arvostella mainituille ministeriöille annettuja erityisoikeuksia, edellä esitetty vahvistaa sen, että sekä niiden osake-erien oston vastustamista, jotka edustavat vähintään viittä prosenttia yrityksen pääomasta, että niiden sopimusten estämistä, joita näiden osakkeiden omistajat haluavat tehdä muiden kanssa, on arvioitava yhteisön oikeuden mukaisuuden osalta EY 56 artiklan valossa, sillä näistä toimenpiteistä osakkeiden ostoon aiheutuvat puuttumiset ovat selviä, myös silloin, jos niillä vain vähennetään ostamishalukkuutta.
67. Tällaisen arvopaperien määrän omistaminen ei sinänsä riitä siihen, että varmistettaisiin määräysvalta yrityksessä, vaikkakin suurten osakeyhtiöiden osakekannan hajaantuminen edistää sitä, että sijoittajaryhmät, joiden prosenttiosuudet osakkeista ovat verrattain pieniä, osallistuvat yrityksen hallintoon.
68. Kun tutkimus keskitetään Italian päätöksen oikeasuhteisuuteen, voidaan todeta, että se ei täytä edes säännöksen soveltuvuutta tarkoitukseensa koskevaa testiä,(44) sillä kuten komissio esittää, asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin a ja b kohdassa tarkoitettujen vastustamisoikeuksien ja kyseisessä päätöksessä niiden käyttämiselle asetettujen edellytysten välillä ei ole mitään loogista yhteyttä.
69. Siten ei ole ymmärrettävissä, miten osakkeiden ostaminen tai osakkeenomistajien välillä tehtävä sopimus voisi aiheuttaa minkäänlaista vakavaa ja todellista vaaraa siitä, että energiatuotteiden toimitukset keskeytyisivät tai että julkisten palvelujen jatkuvuus häiriintyisi niin ikään vakavalla ja varmalla tavalla; ei ole myöskään ymmärrettävissä, miksi se merkitsisi vakavaa ja todellista uhkaa olennaisten julkisten palvelujen laitosten ja verkkojen turvallisuudelle taikka maanpuolustukselle tai yleiselle turvallisuudelle, eikä varsinkaan, miksi se merkitsisi terveydellistä hätätilannetta, riippumatta siitä, miten vakavasti sairaina osakkeita ostavat sijoittajat tai osakkeenomistajien välisen sopimuksen osapuolet ovat.
70. Italian hallitus ei ole esittänyt mitään näyttöä eikä mitään viitteitä, joilla voitaisiin kyseenalaistaa komission epäilykset, jotka vaikuttavat varsin perustelluilta. Tätä kielteistä arviointia pahentaa se, että toimivaltaiset ministeriöt ovat ilman mitään perusteluja toimivaltaisia alentamaan viittä prosenttia koskevaa vaatimusta, sillä tämän prosenttikynnyksen alapuolella korostuu käsitys siitä, että tällaisten veto-oikeuksien käyttäminen on täysin mielivaltaista.(45)
71. Näin ollen sähkö-, kaasu- ja televiestintädirektiivien sovellettavuutta koskevan väitteen tutkiminen on turhaa, koska sillä ei korjattaisi alkuperäistä epäjohdonmukaisuutta riidanalaisen päätöksen mukaisten oikeuksien ja niiden käyttöä koskevan sääntelyn välillä; lisäksi on epäiltävä näiden säädösten merkityksellisyyttä, sillä niissä keskitytään toimivallan sääntelyä näillä markkinoilla koskeviin seikkoihin ja niihin sisältyy ainoastaan yhteisiä vähimmäissäännöksiä julkisen palvelun vaatimusten täyttämistä varten.(46)
72. Italian hallitus pyrkii turvaamaan päätöksen pätevyyden vetoamalla toissijaisuusperiaatteeseen, jolla taattaisiin jäsenvaltioiden oikeus puuttua yhtiöiden toimintaan elintärkeiden intressiensä puolustamiseksi, mutta sen näkemyksestä on huomautettava, että tämä periaate on pantava täytäntöön EY:n perustamissopimuksen omia sanoja siteeratakseni siten, että noudatetaan sen yleisiä määräyksiä ja tavoitteita ja erityisesti säilytetään yhteisön säännöstö.(47)
73. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että vaikka jäsenvaltiot ovat vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa mukaisesti yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden vaatimukset, tätä käsitettä on yhteisön oikeuteen liittyvissä asioissa tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksinään määritellä sen laajuutta ilman yhteisön toimielinten valvontaa.(48)
74. Se on myös lisännyt, että suoria ulkomaisia sijoituksia koskeva ennakkolupajärjestelmä(49) tai muut jälkikäteen käytettävää veto-oikeutta koskevat järjestelmät,(50) joissa ainoastaan määritellään kokonaisvaltaisesti rahoitusoperaatiot, joihin niitä sovelletaan, koska ne heikentävät yleistä järjestystä tai turvallisuutta, eivät mahdollista sitä, että asianomaiset tuntisivat erityisolosuhteet, joissa ennakkolupa tarvitaan tai joissa esitetään vastustusta; yhteisöjen tuomioistuin on itsekin tuominnut oikeusvarmuuden periaatteen vastaisena tämän yksityisten EY 56 artiklasta johtuvien oikeuksien ja velvollisuuksien epätäsmällisyyden.
75. Kaiken kaikkiaan toissijaisuusperiaatteen soveltaminen näin epämääräisin sanamuodoin olisi vastoin oikeusvarmuutta, jota yhteisöjen tuomioistuin edellyttää, jotta vältettäisiin jäsenvaltioiden perustamissopimuksessa tekemien kompromissien joustamattomuus.
76. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 56 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on antanut 10.6.2004 tehdyn pääministerin päätöksen 1 §:n 2 momentin kaltaisia määräyksiä, kun niitä luetaan yhdessä talousarviosta annetun lain 4 §:n 227 momentin a ja b kohdan kanssa.
c) Riidanalaisen päätöksen oikeasuhteisuus asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin c kohtaan sisältyvien oikeuksien kannalta
77. Muistutettakoon, että riidanalaisen määräyksen mukaan valtiovarainministeriöllä ja tuotantotoiminnasta vastaavalla ministeriöllä on veto-oikeus sellaisten päätösten osalta, jotka koskevat yrityksen purkamista, luovuttamista, sulautumista, jakautumista, kotipaikan siirtämistä ulkomaille taikka toiminta-ajatuksen tai yhtiöjärjestyksen muuttamista siten, että erityisoikeudet kyseisissä julkisissa yrityksissä poistetaan tai niitä muutetaan.
78. Olen tämän ratkaisuehdotuksen 49 kohdassa ratkaissut tilanteen siten, että olen rajannut selvemmin tilanteet, joihin liittyy pääomien vapaa liikkuvuus, ja tilanteet, jotka kuuluvat sijoittautumisvapauden piiriin, enkä siis ole automaattisesti rinnastanut niitä tutkiessani niitä EY:n perustamissopimuksessa taattujen perusvapauksien valossa.
79. Olen tässä yhteydessä vakuuttunut siitä, että keinot, joihin viitataan asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin c kohdassa, kuuluvat sijoittautumisvapauden piiriin. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössäkin todetaan näet, että jotta tiedettäisiin, kummanko liikkumisvapauden piiriin kansallinen lainsäädäntö kuuluu, on välttämätöntä kiinnittää huomio tämän lainsäädännön tarkoitukseen,(51) ja lisätään, että sijoittautumisvapauteen kuuluu jäsenvaltion kansalaisen oikeus perustaa ja johtaa yrityksiä ja erityisesti yhtiöitä jossakin toisessa jäsenvaltiossa siten, että hän omistaa yhtiöstä, jonka kotipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa, sellaisen osuuden tai määrän osakkeita, joka antaa hänelle vaikutusvaltaa yhtiön päätöksiin ja toimintaan.(52)
80. Sillä, joka tekee tällaisia päätöksiä koskevan aloitteen tai edistää niitä, on oltava riittävä määrä osakkeita, jotta hän saa yhtiökokouksen suostumuksen, koska ainoastaan siinä asemassa hän saa enemmistön, joka on välttämätön, jotta hän voisi vaikuttaa niin tiiviisti yrityksen toimintaan; todellisuudessa myös yrityksen olemassaolo saatettaisiin vaarantaa, mistä syystä kansalliset lainsäätäjät ovat ottaneet käyttöön varotoimen, jonka mukaan sen hyväksymiseksi edellytetään yhtiökokouksessa edustettuna olevan pääoman määräenemmistöä.(53)
81. Joka tapauksessa rajat ylittävä varojen siirto, jonka arvopaperierän hankkiminen aiheutti, tapahtui aikaisemmin ilman mitään häiriötä, mikä on täydellinen kouluesimerkki yhteydestä pääomien vapaaseen liikkuvuuteen. Vaikka ei voida sulkea pois sitä, että lainsäädäntö saattaa näyttää vähentävän halukkuutta investointeihin (jolloin ulkomainen sijoittaja lakkaa kokonaan olemasta kiinnostunut sellaisesta yrityksestä, joka ottaa yhtiöjärjestykseensä nyt käsiteltävän kaltaisen lausekkeen), suuri osa nyt käsiteltävistä toimenpiteistä on lisäksi yhdenmukaistettu yhteisössä sijoittautumisvapauden, konkreettisesti EY 44 artiklan 2 kohdan g alakohdan nojalla.(54) Mikään ei ole johdonmukaisempaa, jos otetaan huomioon asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin c kohdan mukaisten päätösten yhteys tähän perustamissopimuksen perusvapauteen.
82. Ei ainakaan maksa vaivaa käsitellä perusteellisemmin toimenpiteiden hyväksymistä, sillä nyt käsiteltävässä asiassa ei ole kyseenalaistettu niiden pätevyyttä vaan niiden käyttämisen perusteet riidanalaisessa päätöksessä. Toistettakoon kuitenkin, että olen täysin vakuuttunut siitä, että yhteiskunnallisten elinten tämäntyyppisten toimenpiteiden on katsottava kuuluvan EY 43 artiklan mukaisen sijoittautumisvapauden piiriin eikä pääomien liikkuvuuden piiriin, sillä en pidä viimeksi mainittua merkityksellisenä edes silloin, kun oletetaan vähennettävän ulkomaisten rahanlähteiden houkuttelevuutta, koska niiden välinen yhteys on heikko.
83. Palatakseni edellä mainitun päätöksen oikeasuhteisuuden tutkimiseen: lukuun ottamatta sellaista yhtiöjärjestyksen muutosta, jolla poistetaan julkisista yrityksistä erityisoikeudet tai muutetaan niitä, muita toimenpiteitä koskeva veto-oikeus on mielestäni tarkoituksenmukainen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, koska esimerkiksi yrityksen jakautuminen ja sen toiminta-ajatuksen muuttaminen ovat omiaan heikentämään energian toimittamisen turvallisuutta ja/tai muiden julkisten palvelujen suorittamista jäsenvaltion sellaisen sallitun ja olennaisen tärkeän edun vastaisesti, johon se on sitoutunut kansalaistensa hyvinvoinnin turvaamiseksi.
84. Minulla on kuitenkin vakavia epäilyksiä sen tarpeellisuudesta, koska on olemassa ratkaisuja, joilla puututaan vähemmän yhteismarkkinoiden toimintaan ja joilla lisätään ulkomaisten sijoittajien toimien ennakoitavuutta: ajattelen konkreettisesti sitä, että Italian valtio säilyttäisi vähemmistön, jolla se pystyy estämään päätöksenteon, niissä yhtiöissä, joiden osuuksien säilyttämistä se pitäisi asianmukaisena.
85. Olen esittänyt Euroopan yhtiölainsäädännön kiistattoman perusteen, jonka mukaan asetuksen nro 332 2 §:n 1 momentin c kohdassa tarkoitettujen ratkaisujen tehokkuudelle asetetaan vaatimuksia, jotka eivät koske ainoastaan vahvistettua enemmistöä tai määräenemmistöä yhtiökokouksessa – yleensä ylimääräisessä yhtiökokouksessa – vaan myös päätösvaltaa.
86. Tässä yhteydessä ja sillä edellytyksellä, että sitä ei käytetä väärin, riittävän arvopaperierän säilyttämisellä siihen tarkoitukseen, että torjutaan kaikki yritykset tehdä julkisia palveluja suorittavia yhtiöitä koskeva yhtiösopimus siinä laajuudessa kuin nyt käsiteltävässä asiassa, on se kiistaton etu, että mukautetaan yleiset edut, joita vastaavalla hallinnollisella lainsäädännöllä tavoitellaan, kansallisen yhtiölainsäädännön muottiin yhteisön oikeutta rikkomatta. Tällaisesta ratkaisusta ei myöskään aiheudu käytännössä missään tapauksessa mitään lisäkustannuksia valtiolle, koska kyseessä ei ole konkreettisen pääoman määrän hankkiminen, vaan näiden viime aikoihin saakka hallituksen ehdottomassa määräysvallassa olleiden yritysten erityispiirteiden vuoksi viranomaiset luopuvat ainoastaan sopivasta määrästä osuuksia, jotta ne voivat edelleen määrätä näiden yritysten kohtalosta.
87. Koska on sallittua, että valtio katsoo olevansa velvollinen valvomaan julkisten palvelujen saatavuuden ja suorittamisen jatkuvuutta ja vakavuutta, mikään ei muutoin ole esteenä sille, että energia-, televiestintä- ja muiden alojen sääntelyelimille annetaan valtuudet valvoa esimerkiksi sitä, että sähköyhtiön jakautumisella, joka aiheuttaisi yhden näin tärkeiden tavaroiden tai palvelujen tarjoajan häviämisen, ei heikennetä kansalaisten palveluja.
88. Riidanalainen päätös ei kaiken kaikkiaan ole oikeassa suhteessa oikeuksiin, joiden käyttämisestä sillä pyritään määräämään, eikä yhteisön oikeuteen. Tämän vuoksi ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin toteaa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se on hyväksynyt kyseisen päätöksen 1 §:n 2 momentin kaltaisia määräyksiä, luettuna yhdessä talousarviosta annetun lain 4 §:n 227 momentin c kohdan kanssa.
d) Yhteenveto
89. Komission Italian tasavaltaa vastaan nostama kanne koskee erityisesti sitä, että yhteisön ulkopuoliset sijoittajat hankkivat jossain määrin merkittäviä osuuksia yrityksistä, jotka toimivat strategisina pidetyillä tai julkisen palvelun aloilla, ja aiheuttavat toisinaan huolta Euroopan hallituksille. Tämä näkemys tulee esiin Italian hallituksen vastinekirjelmästä, kun se toteaa, että (riidanalaisen päätöksen) perusteet voivat toteutua vain osakkeiden ostajan ominaispiirteiden mukaan.(55)
90. On myös esitetty, että kultaisia osakkeita koskevan lainsäädännön keskeinen ajatus koskisi edellytyksiä, joilla muut kuin eurooppalaiset yhteisöt voivat nauttia yritysten omistajuudesta johtuvista erityisoikeuksista arkaluonteisemmilla aloilla, jolloin hylätään esimerkiksi vastavuoroisuuteen perustuvat ratkaisut ja valitaan sopimukset, joilla kultaiset osakkeet otetaan yhtiöjärjestyksiin osakkeenomistajien enemmistön suostumuksella.(56)
91. Tässä yhteydessä tuntuu siltä, että esittämäni näkemys ottaa riittävällä tavalla huomioon huolet, joita jäsenvaltiot kokevat kolmansien maiden sijoittajaryhmien vuoksi. Kun talousarviosta annetun lain 4 §:n 227 momentin a ja b kohdan mukaisten erityisoikeuksien käytöstä tehtyä kansallista päätöstä pidetään suhteettomana ja siten EY 56 artiklan vastaisena, Italian tasavalta ei voi vedota riidanalaiseen määräykseen jäsenvaltioiden kansalaisia eikä kolmansien maiden kansalaisia vastaan, koska pääomien vapaata liikkuvuutta sovelletaan yhteisön ulkopuolella, kuten olen todennut.
92. Vastaavasti hallituksilla on edelleen tiettyjä mahdollisuuksia toimia estääkseen yhteisön rajojen ulkopuolelta tulevia sijoittajia, joilla on kiistanalaisia tavoitteita, siten, että ne rajoittavat talousarviosta annetun lain 4 §:n 227 momentin c kohdassa lueteltuja toimintoja niiden osalta; kun niitä on näet käsitelty EY 43 artiklan perusteella, näitä yrityksen toiminnan kannalta rakenteellisia päätöksiä koskevan veto-oikeuden yhteensopimattomuus EY 43 artiklan kanssa ei estä sitä, että jäsenvaltiot käyttävät sitä yhteisön ulkopuolisia suuria osakkeenomistajia vastaan, sillä ne eivät voi vedota sijoittautumisoikeuteen liittyvään perusvapauteen.
VI Oikeudenkäyntikulut
93. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Italian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
VII Ratkaisuehdotus
94. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY 56 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan talousarviosta annetun lain 4 §:n 227 momentin a ja b kohdan osalta eikä EY 43 artiklan mukaisia velvoitteitaan saman säännöksen c kohdan osalta, koska se on hyväksynyt perusteiden vahvistamisesta asetuksen (decreto-legge) nro 332 – joka on muutettu muutoksin 30.7.1994 annetuksi laiksi nro 474, sellaisena kuin kyseinen asetus on muutettuna talousarviosta annetun lain 4 §:n 227 momentin a, b ja c kohdalla – 2 §:ssä tarkoitettujen erityisoikeuksien käyttöä varten 10.6.2004 tehdyn päätöksen 1 §:n 2 momentin kaltaisia säännöksiä, ja
2) velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.