Zadeva C‑62/14
Peter Gauweiler in drugi
proti
Deutscher Bundestag
(predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Bundesverfassungsgericht)
„Predhodno odločanje – Ekonomska in monetarna politika – Sklepi Sveta Evropske centralne banke (ECB) o nekaterih tehničnih podrobnostih dokončnih transakcij Eurosistema na sekundarnem trgu državnih obveznic – Člena 119 PDEU in 127 PDEU – Pristojnosti ECB in Evropskega sistema centralnih bank – Mehanizem transmisije monetarne politike – Ohranjanje stabilnosti cen – Sorazmernost – Člen 123 PDEU – Prepoved denarnega financiranja držav članic euroobmočja“
Povzetek – Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 16. junija 2015
1. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Meje – Pristojnost nacionalnega sodišča – Nujnost vprašanja za predhodno odločanje in upoštevnost postavljenih vprašanj – Presoja nacionalnega sodišča
(člen 267 PDEU)
2. Vprašanja za predhodno odločanje – Sodba Sodišča – Učinki
(člen 267 PDEU)
3. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Meje – Očitno neupoštevna vprašanja in hipotetična vprašanja, postavljena v okoliščinah, v katerih ni mogoče dati uporabnega odgovora – Pristojnost za odgovor na vprašanja, predložena v okviru postopka na podlagi zahtevka za preventivno sodno varstvo, ki ga dopušča nacionalno pravo
(člen 267 PDEU)
4. Vprašanja za predhodno odločanje – Pristojnost Sodišča – Meje – Predlog za razlago splošnega akta Unije, ki še ni bil predmet izvedbenih ukrepov, sprejetih v skladu z nacionalnim pravom – Dopustnost tožbe pred nacionalnim sodiščem – Vključitev
(člen 267 PDEU)
5. Ekonomska in monetarna politika –Monetarna politika – Področje uporabe – Program Evropskega sistema centralnih bank za odkup državnih obveznic na sekundarnem trgu – Vključitev – Program, ki spodbuja k izpolnjevanju ciljev ekonomske politike – Neobstoj vpliva na opredelitev ukrepa ekonomske politike
(členi 119(2) PDEU, 127(1) PDEU in 282(2) PDEU; Protokol (št. 4) k Pogodbama EU in DEU, člen 18.1)
6. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Izvajanje – Diskrecijska pravica Evropskega sistema centralnih bank – Sodni nadzor – Meje – Obveznost obrazložitve – Obseg
(člen 5(4) PEU; člena 119(2) PDEU in 127(1) PDEU)
7. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Presoja obveznosti obrazložitve na podlagi okoliščin v obravnavanem primeru
(člen 296, drugi odstavek, PDEU)
8. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Izvajanje – Program Evropskega sistema centralnih bank za odkup državnih obveznic na sekundarnem trgu – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(člen 5(4) PEU; člena 119(2) PDEU in 127(1) PDEU)
9. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Prepoved denarnega financiranja – Področje uporabe – Program Evropskega sistema centralnih bank za odkup državnih obveznic na sekundarnem trgu – Izključitev – Pogoji
(člen 123(1) PDEU; Protokol (št. 4) k Pogodbama EU in DEU, člena 18.1 in 33; Uredba Sveta št. 3603/93, uvodna izjava 7)
10. Ekonomska in monetarna politika – Monetarna politika – Prepoved denarnega financiranja – Cilj – Spodbujanje držav članic k spoštovanju zdrave proračunske politike
(členi 119(2) PDEU, 123 PDEU, 127(1) PDEU in 282(2) PDEU)
11. Evropska centralna banka – Pristojnosti Evropskega sistema centralnih bank – Sprejetje programa odkupa državnih obveznic na sekundarnem trgu – Vključitev
(členi 119 PDEU, 123(1) PDEU in 127(1) in (2) PDEU; Protokol (št. 4) k Pogodbama EU in DEU, členi od 17 do 24)
1. Sodišče na področju predhodnega odločanja ni pristojno za odločanje, če predložitveno sodišče ni vezano na razlago Sodišča. Sodišče namreč ni pristojno, da v postopku predhodnega odločanja poda odgovore, ki so samo svetovalni. Tako Sodišče ni pristojno, da poda razlago akta s področja prava Unije zato, da bi predložitveno sodišče v položaju, v katerem nacionalno pravo ne napotuje neposredno in brezpogojno na pravo Unije, ampak se omejuje na to, da akt prava Unije vzame za model in njegovo besedilo samo delno povzema, lahko odločilo o uporabi nacionalnega prava. Vendar pa to ne velja, kadar se predlog za sprejetje predhodne odločbe nanaša neposredno na razlago in uporabo prava Unije, kar pomeni, da ima ta sodba konkretne posledice za rešitev spora o glavni stvari.
S tega vidika se s členom 267 PDEU vzpostavlja postopek neposrednega sodelovanja med Sodiščem in sodišči držav članic. V okviru tega postopka, ki temelji na jasni ločitvi pristojnosti med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, je za presojo zadevnega dejanskega stanja pristojno nacionalno sodišče, ki mora ob upoštevanju posebnosti zadeve presoditi tako o potrebi po predlogu za sprejetje predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, kot o upoštevnosti vprašanj, ki jih predloži Sodišču; Sodišče pa je pristojno le, da na podlagi dejstev, ki jih je navedlo nacionalno sodišče, odloči o razlagi ali veljavnosti akta prava Unije. Zato je Sodišče načeloma zavezano odločati, če se predložena vprašanja nanašajo na razlago ali veljavnost pravila prava Unije.
Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odgovor na vprašanje za predhodno odločanje le, če je očitno, da zahtevana razlaga ali zahtevana presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore.
(Glej točke od 12 do 15, 24 in 25.)
2. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 16.)
3. V zvezi s predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na veljavnosti sklepov Sveta Evropske centralne banke o programu nakupa državnih obveznic, je treba ugotoviti, da okoliščina, da se ta program ni začel izvajati in da se bo lahko začel izvajati šele po sprejetju novih pravnih aktov, ne izničuje cilja ustavne pritožbe iz postopka v glavni stvari, saj zadevno nacionalno pravo pod določenimi pogoji v takem položaju dopušča odobritev preventivnega sodnega varstva. Čeprav sicer ustavna pritožba iz postopka v glavni stvari, s katero se želi preprečiti kršitev ogroženih pravic, nujno temelji na negotovem predvidevanju, jo nacionalno pravo vseeno dopušča. Zato glede na to, da je v okviru postopka, določenega v členu 267 PDEU, za razlago nacionalnega prava izključno pristojno predložitveno sodišče, na podlagi dejstva, da sporni sklepi še niso bili izvedeni in da se bodo lahko izvedli šele po sprejetju novih pravnih aktov, ni mogoče zanikati, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe objektivno potreben za rešitev sporov, ki so predloženi navedenemu sodišču.
(Glej točki 27 in 28.)
4. Kadar lahko stranke v sporu, glede katerega je bil Sodišču predložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, v skladu z nacionalnim pravom vložijo tožbo, da se preizkusi zakonitost namere ali obveznosti vlade zadevne države članice glede uskladitve z aktom prava Unije, možnost, da posamezniki pred nacionalnimi sodišči zatrjujejo neveljavnost splošnega akta Unije, ni pogojena s tem, da je bil ta akt dejansko že predmet izvedbenih ukrepov, sprejetih v skladu z nacionalnim pravom. V zvezi s tem zadostuje, da je bil pri nacionalnem sodišču začet dejanski spor, v katerem se je posredno postavilo vprašanje veljavnosti takšnega akta.
(Glej točko 29.)
5. Za ugotovitev, ali neki ukrep spada na področje monetarne politike, je treba upoštevati zlasti cilje tega ukrepa. Sredstva, ki se uporabljajo pri tem ukrepu za dosego teh ciljev, so prav tako upoštevna.
Program Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) za odkup državnih obveznic na sekundarnem trgu, katerega cilj je zagotoviti ustrezno transmisijo monetarne politike in njeno enotnost, spada na področje monetarne politike. Prvič, cilj ohranitve enotnosti monetarne politike namreč prispeva k uresničevanju ciljev te politike, saj mora biti ta v skladu s členom 119(2) PDEU enotna. Cilj ohranitve primerne transmisije monetarne politike pa lahko pomaga ohranjati enotnost navedene politike in prispeva k uresničevanju njenega poglavitnega cilja, to je ohranjanje stabilnosti cen. Dejstvo, da lahko navedeni program prispeva tudi k stabilnosti euroobmočja, ki spada na področje ekonomske politike, te presoje ne omaja. Ukrepa monetarne politike namreč ni mogoče enačiti z ukrepom ekonomske politike zgolj zato, ker bi ta lahko posredno vplival na stabilnost euroobmočja.
Drugič, iz člena 18.1 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke, ki spada pod poglavje IV tega protokola, je jasno razvidno, da lahko Evropska centralna banka in nacionalne centralne banke za doseganje ciljev ESCB in za izvajanje njegovih nalog, kot izhajajo iz primarnega prava, načeloma posredujejo na finančnih trgih z dokončnimi nakupi in prodajami finančnih instrumentov, izraženih v eurih. Kar zadeva selektivnost programa odkupa državnih obveznic, je treba ugotoviti, da – ob upoštevanju, da je cilj tega programa odpraviti motnje mehanizma transmisije monetarne politike, ki jih je povzročil specifičen položaj državnih obveznic nekaterih držav članic – zgolj dejstvo, da se navedeni program izrecno omejuje na te državne obveznice, samo po sebi ne pomeni, da instrumenti, ki jih ESCB uporablja, ne spadajo na področje monetarne politike. Nobena določba Pogodbe DEU namreč ESCB ne nalaga obveznosti, da na finančnih trgih posreduje s splošnimi ukrepi, ki se nujno uporabljajo za vse države z eurooobmočja.
Na to ugotovitev ne vpliva niti okoliščina, da je izvajanje takega programa pogojeno s popolnim spoštovanjem programov makroekonomskih prilagoditev. Ni sicer izključeno, da bi program nakupa državnih obveznic, ki ima take značilnosti, posredno dodatno spodbudil k spoštovanju teh programov prilagoditev in bi tako v neki meri spodbudil k izpolnjevanju ciljev ekonomske politike, ki se uresničuje s temi programi. Vendar taki posredni učinki ne morejo pomeniti, da je treba tak program enačiti z ukrepom ekonomske politike, saj je iz členov 119(2) PDEU, 127(1) PDEU in 282(2) PDEU razvidno, da ESCB – če to ni v nasprotju s ciljem stabilnosti cen – podpira splošne ekonomske politike v Uniji.
(Glej točke od 46 do 49, 51, 52 in od 54 do 59.)
6. Iz členov 119(2) PDEU in 127(1) PDEU v povezavi s členom 5(4) PEU je razvidno, da se lahko program nakupa obveznic, ki spada na področje monetarne politike, veljavno sprejme in izvaja le, če so njegovi ukrepi sorazmerni s cilji te politike. Kar zadeva sodni nazor spoštovanja teh pogojev, pa je treba Evropskemu sistemu centralnih bank (ESCB) – glede na to, da mora pri pripravi in izvajanju programa operacij na odprtem trgu sprejeti tehnične odločitve ter podati oziroma izvesti zapletene napovedi in vrednotenja – v tem okviru priznati široko diskrecijsko pravico.
Kadar pa ima institucija Unije široko diskrecijsko pravico, je nadzor nad upoštevanjem nekaterih procesnih jamstev temeljnega pomena. Med temi jamstvi je tudi obveznost ESCB, da skrbno in nepristransko preveri vse upoštevne okoliščine zadevnega položaja in da svoje odločitve dovolj obrazloži. S tega vidika se zgolj z okoliščino, da je obrazložena analiza ekonomskega položaja euroobmočja predmet kritik, ugotovitve Sodišča o neobstoju očitne napake pri presoji ne more omajati, glede na to, da se lahko – ob upoštevanju običajne spornosti vprašanj monetarne politike in široke diskrecijske pravice ESCB – od njega zahteva le, da uporabi svojo ekonomsko ekspertizo in tehnična sredstva, ki so mu na voljo, da to analizo opravi z vso skrbnostjo in natančnostjo.
(Glej točke 66, 68, 69, 74 in 75.)
7. Glej besedilo odločbe.
(Glej točko 70.)
8. S tem, da bi Evropski sistem centralnih bank (ESCB) na sekundarnem trgu odkupil državne obveznice držav članic iz euroombočja, katerih obrestne mere so bile nestanovitne in so se zelo razlikovale med drugim tudi zaradi previsokih premij za tveganje zaradi nevarnosti razpada euroobmočja, bi se lahko prispevalo k znižanju teh obrestni mer, in sicer tako, da bi se odpravilo neupravičene strahove glede razpada euroobmočja, s čimer bi se pripomoglo tudi k znižanju ali celo odpravi čezmernih premij za tveganje.
V teh okoliščinah je ESCB upravičeno menil, da se lahko s takim razvojem obrestnih mer olajša transmisijo monetarne politike ESCB in ohrani enotnost te politike. ESCB je torej utemeljeno menil, da se lahko s takim programom pripomore k uresničevanju ciljev ESCB in torej k ohranjanju stabilnosti cen. Tak program ne presega očitno tega, kar je nujno za dosego teh ciljev, zlasti če dopušča nakup državnih obveznic na sekundarnem trgu le, če je to nujno za uresničitev ciljev tega programa, in če se nakupovanje ustavi takoj, ko so ti cilji doseženi.
Tak program se v končni fazi nanaša le na omejen delež državnih obveznic držav z euroobmočja, tako da so obveznosti, ki bi jih lahko Evropska centralna banka prevzela v okviru izvajanja takega programa, dejansko zamejene in omejene. V teh okoliščinah lahko ESCB program s tako omejenim obsegom veljavno sprejme, ne da bi pred njegovim izvajanjem količinsko omejil obseg, saj bi se s tako omejitvijo namreč lahko le oslabila učinkovitost tega programa. Zato je treba ugotoviti, da so v programu države članice, katerih obveznice se lahko odkupijo, določene na podlagi meril, povezanih s cilji tega programa, ne pa na podlagi samovoljne izbire.
Poleg tega je ESCB uravnotežil različne obstoječe interese tako, da bi se pri izvajanju zadevnega programa dejansko preprečili neugodni položaji, ki bi bili glede na cilje tega programa očitno nesorazmerni. V teh okoliščinah se s takim programom ne krši načela sorazmernosti.
(Glej točke 72, 76, 77, od 80 do 82, 87, 88 in od 90 do 92.)
9. Iz besedila člena 123(1) PDEU izhaja, da ta določba prepoveduje vsakršno finančno pomoč Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) državi članici, ne da bi bila pri tem na splošno izključena možnost, da ESCB od upnikov take države članice odkupi obveznice, ki jih je ta prej izdala. Tako lahko ESCB na podlagi člena 18.1 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke za doseganje svojih ciljev in za izvajanje svojih nalog posreduje na finančnih trgih med drugim z dokončnimi nakupi in prodajami tržnih instrumentov, kar so tudi državne obveznice, ne da bi bilo to pooblastilo omejeno s posebnimi pogoji, saj bi se sicer prezrla narava operacij na odprtem trgu.
Kljub temu ESCB ne more veljavno pridobiti državnih obveznic na sekundarnem trgu v okoliščinah, v katerih bi njegovo posredovanje dejansko imelo enak učinek kot neposreden nakup državnih obveznic od institucij in oseb javnega prava držav članic, saj bi se s tem ogrozila učinkovitost prepovedi iz člena 123(1) PDEU. Vendar, kot je navedeno v sedmi uvodni izjavi Uredbe št. 3603/93 o opredelitvi pojmov za uporabo prepovedi iz členov [123 PDEU] in [125(1) PDEU], se z nakupi na sekundarnem trgu ne smejo zaobiti cilji iz člena 123 PDEU. Iz tega sledi, da mora Evropska centralna banka, kadar na sekundarnem trgu kupuje državne obveznice, za svoje posredovanje zagotoviti zadostna jamstva, da bo to združljivo s prepovedjo denarnega financiranja, ki izhaja iz člena 123(1) PDEU.
Res je sicer, da – kar zadeva program ESCB za odkup državnih obveznic na sekundarnem trgu – se kljub jamstvom, s katerimi se preprečuje, da bi gotovost, da bo ESCB državne obveznice po njihovi izdaji kupila, vplivala na pogoje izdaje teh obveznic, s posredovanjem ESCB v neki meri vpliva na delovanje primarnega in sekundarnega trga državnih obveznic. Vendar ta okoliščina ni odločilna, saj pomeni ta vpliv učinek, nujno povezan z nakupi na sekundarnem trgu, ki jih Pogodba DEU dopušča, in učinek, ki je poleg tega neizogiben za omogočanje učinkovite uporabe teh nakupov v okviru monetarne politike.
Nazadnje okoliščina, da bi bila lahko s takim programom Evropska centralna banka podvržena velikemu tveganju za izgube – čeprav bi bila izkazana – nikakor ne omaja jamstev v okviru tega programa za preprečitev odvračanja držav članic od vodenja zdrave proračunske politike. Poleg tega mora centralna banka, kakršna je Evropska centralna banka, sprejemati tudi odločitve, ki – kot operacije na odprtem trgu – zanjo neizogibno pomenijo tveganje za izgube. V zvezi s tem člen 33 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke določa prav način porazdelitev izgub Evropske centralne banke, ne da bi natančno opredelil tveganja, ki jih ta lahko prevzame zaradi uresničevanja ciljev monetarne politike. Dodatno, čeprav lahko to, da se ne uveljavlja privilegirana obravnava Evropske centralne banke, pomeni, da bo ta morala potencialno privoliti v delni odpis dolgov, za katerega se odločijo drugi upniki zadevne države članice, je treba ugotoviti, da gre za tveganje, ki nujno obstaja ob nakupu obveznic na sekundarnem trgu, torej operacijo, ki jo avtorji Pogodb dopuščajo brez pogojevanja s tem, da bi morala imeti Evropska centralna banka status privilegirane upnice.
(Glej točke od 94 do 97, 101, 102, 107, 108, 123, 125 in 126.)
10. S členom 123 PDEU se želi države članice spodbuditi k spoštovanju zdrave proračunske politike tako, da denarno financiranje javnega dolga ali privilegiran dostop javnih institucij do finančnih trgov ne bi vodila do čezmernega zadolževanja ali prevelikega primanjkljaja držav članic. Ta cilj pa naj bi se zaobšlo, če bi Evropski sistem centralnih bank (ESCB) izvedel program, ki bi države članice lahko odvrnil od vodenja zdrave proračunske politike. Glede na to, da iz členov 119(2) PDEU, 127(1) PDEU in 282(2) PDEU izhaja, da – če to ni v nasprotju s ciljem ohranjanja stabilnosti cen – ESCB podpira splošno ekonomsko politiko v Uniji, namreč dejanja ESCB na podlagi člena 123 PDEU ne smejo biti taka, da bi se z odvračanjem držav članic od vodenja zdrave proračunske politike ovirala učinkovitost te politike.
Vodenje monetarne politike poleg tega pomeni stalno odzivanje na obrestne mere in pogoje za refinanciranje bank, kar nujno vpliva na pogoje financiranja javnega primanjkljaja držav članic.
(Glej točke 100, 109 in 110.)
11. Člene 119 PDEU, 123(1) PDEU ter 127(1) in (2) PDEU ter člene od 17 do 24 Protokola o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke je treba razlagati tako, da Evropski sistem centralnih bank na njihovi podlagi lahko sprejme program odkupa državnih obveznic na sekundarnem trgu.
(Glej točko 127 in izrek.)