ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MELCHIOR WATHELET
της 31ης Ιανουαρίου 2013 (1)
Υπόθεση C‑677/11
Doux Élevage SNC,
Coopérative agricole UKL-ARREE
κατά
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité
et de l’Aménagement du territoire,
Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF)
[αίτηση του Conseil d’État (Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Επέκταση στο σύνολο των επαγγελματιών ενός τομέα συμφωνίας με την οποία θεσπίζεται υποχρεωτική εισφορά – Κρατικοί πόροι – Δυνατότητα καταλογισμού»
1. Η κρινόμενη υπόθεση προσφέρει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να εξετάσει και πάλι τις έννοιες «κρατικοί πόροι» και «δυνατότητα καταλογισμού στο κράτος» στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων.
2. Πράγματι, το Conseil d’État (Γαλλία) μας ζητεί να διευκρινίσουμε το πεδίο εφαρμογής της αποφάσεως Pearle κ.λπ. (2), προκειμένου να κρίνει αν η απόφαση εθνικής αρχής με την οποία επεκτείνεται στο σύνολο των μελών αναγνωρισμένης από το κράτος διεπαγγελματικής οργανώσεως συμφωνία που θεσπίζει υποχρεωτική εισφορά για τη χρηματοδότηση, μεταξύ άλλων, δράσεων προωθήσεως και υπερασπίσεως των συμφερόντων του κλάδου είναι «σχετική» με κρατική ενίσχυση.
I – Το νομικό πλαίσιο
Α – Το δίκαιο της Ένωσης
3. Η Συνθήκη ΛΕΕ απαγορεύει, κατ’ αρχήν, τις ενισχύσεις που χορηγούνται από τα κράτη μέλη στις επιχειρήσεις. Το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προβλέπει ότι:
«Ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές, εκτός αν οι Συνθήκες ορίζουν άλλως.»
4. Για την εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων, το άρθρο 108 ΣΛΕΕ προβλέπει διαδικασία ελέγχου και προηγούμενη έγκριση των κρατικών ενισχύσεων. Δυνάμει της παραγράφου 3, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να κοινοποιούν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή τα σχέδιά τους για τη χορήγηση ή τροποποίηση ενισχύσεων και δεν δύνανται να εφαρμόζουν τα σχεδιαζόμενα μέτρα πριν η Επιτροπή καταλήξει σε απόφαση.
Β – Το γαλλικό δίκαιο
5. Σύμφωνα με το γαλλικό δίκαιο, οι διεπαγγελματικές ενώσεις απαρτίζονται από τις αντιπροσωπευτικότερες επαγγελματικές οργανώσεις στους τομείς της γεωργικής παραγωγής, της μεταποιήσεως, της εμπορίας και της διανομής της εν λόγω παραγωγής.
6. Οι γενικές αρχές που είναι εφαρμοστέες στις γεωργικές διεπαγγελματικές ενώσεις περιέχονται στον νόμο 75‑600, της 10ης Ιουλίου 1975, περί της γεωργικής διεπαγγελματικής οργανώσεως, που κωδικοποιήθηκε στη συνέχεια στο βιβλίο VI του νομοθετικού τμήματος του code rural et de la pêche maritime (αγροτικού κώδικα και κώδικα θαλάσσιας αλιείας, στο εξής: code rural).
7. Επισημαίνω ότι ορισμένες από τις διατάξεις που είναι εφαρμοστέες εν προκειμένω τροποποιήθηκαν με τον νόμο 2010‑874 της 27ης Ιουλίου 2010, περί εκσυγχρονισμού της γεωργίας και της αλιείας. Εντούτοις, καθόσον ο νόμος αυτός είναι μεταγενέστερος της καταθέσεως της προσφυγής στο πλαίσιο εκδικάσεως της οποίας υποβλήθηκε το προδικαστικό ερώτημα, φρονώ ότι είναι σκόπιμο να γίνει παραπομπή στις διατάξεις του code rural που ίσχυαν τότε.
8. Το άρθρο L. 611-1 του code rural προβλέπει τα εξής:
«Το Ανώτατο Συμβούλιο προσανατολισμού και συντονισμού της γεωργικής οικονομίας και της οικονομίας τροφίμων, το οποίο απαρτίζεται από εκπροσώπους των αρμόδιων υπουργείων, της γεωργικής παραγωγής, της μεταποιήσεως και της εμπορίας των γεωργικών προϊόντων, των κλάδων της βιοτεχνίας και του ανεξάρτητου εμπορίου τροφίμων, των καταναλωτών και των αναγνωρισμένων ενώσεων προστασίας του περιβάλλοντος, των ιδιοκτητών γεωργικής γης, των εργατικών σωματείων που εκπροσωπούν τους εργαζομένους στους τομείς της γεωργίας και των τροφίμων, συμμετέχει στον καθορισμό, στον συντονισμό, στην εφαρμογή και στην αξιολόγηση της πολιτικής προσανατολισμού της παραγωγής και της οργανώσεως των αγορών.
[…]»
9. Το άρθρο L. 632-1 του code rural προβλέπει ότι:
«I. Οι όμιλοι που συνιστώνται κατόπιν ιδίας πρωτοβουλίας από τις περισσότερο αντιπροσωπευτικές επαγγελματικές οργανώσεις στον τομέα της γεωργικής παραγωγής ή, κατά περίπτωση, της μεταποιήσεως, της εμπορίας και της διανομής μπορούν να αναγνωριστούν ως διεπαγγελματικές οργανώσεις από την αρμόδια διοικητική αρχή μετά από γνωμοδότηση του Ανώτατου Συμβουλίου προσανατολισμού και συντονισμού της γεωργικής οικονομίας και της οικονομίας τροφίμων, είτε σε εθνικό επίπεδο είτε σε επίπεδο ζώνης παραγωγής, ανά προϊόν ή ανά ομάδα συγκεκριμένων προϊόντων, εφόσον έχουν ως αντικείμενο, μέσω ιδίως της συνάψεως διεπαγγελματικών συμφωνιών, σωρευτικά:
– να προσδιορίσουν και να ευνοήσουν τη δημιουργία συμβατικών σχέσεων μεταξύ των μελών τους·
– να συμβάλουν στη διαχείριση των αγορών με προληπτική παρακολούθηση των αγορών, με καλύτερη προσαρμογή των προϊόντων σε ποσοτικό και σε ποιοτικό επίπεδο και με την προώθησή τους·
– να ενισχύσουν την επισιτιστική ασφάλεια, ιδίως μέσω της ανιχνευσιμότητας των προϊόντων, για το συμφέρον των χρηστών και των καταναλωτών.
Οι διεπαγγελματικές οργανώσεις μπορούν επίσης να επιδιώκουν και άλλους σκοπούς, και ιδίως:
– να ευνοούν τη διατήρηση και την ανάπτυξη του οικονομικού δυναμικού του κλάδου·
– να ευνοούν την ανάπτυξη της μη διατροφικής αναβαθμίσεως των προϊόντων·
– να συμμετέχουν σε διεθνείς δράσεις ανάπτυξης·
– […]
II. Αναγνωρίζεται μία μόνο διεπαγγελματική οργάνωση ανά προϊόν ή ανά ομάδα προϊόντων. […]
[…]»
10. Το άρθρο L. 632‑2‑I του code rural ορίζει τα εξής:
«[…]
Οι αναγνωρισμένες διεπαγγελματικές οργανώσεις μπορούν να συμμετέχουν σε διαβουλεύσεις σχετικά με τους προσανατολισμούς και τα μέτρα πολιτικής του τομέα που τις αφορά.
Συμβάλλουν στην εφαρμογή εθνικών και κοινοτικών οικονομικών πολιτικών και είναι δυνατόν να λαμβάνουν κατά προτεραιότητα δημόσιες ενισχύσεις.
[…]»
11. Σύμφωνα με το άρθρο L. 632‑2‑II του code rural:
«[…]
[Οι συμφωνίες στο εσωτερικό μιας από τις αναγνωρισμένες διεπαγγελματικές ενώσεις για συγκεκριμένο προϊόν] συνάπτονται με ομοφωνία των επαγγελματικών κλάδων που μετέχουν στη διεπαγγελματική ένωση, σύμφωνα με τις διατάξεις του πρώτου εδαφίου του άρθρου L. 632‑4 […]
Αμέσως μετά τη σύναψη και πριν από την έναρξη εφαρμογής τους, οι συμφωνίες αυτές κοινοποιούνται στον Υπουργό γεωργίας, στον Υπουργό αρμόδιο για την οικονομία και στην Αρχή ανταγωνισμού.
[…]»
12. Το άρθρο L. 632‑3 του code rural προβλέπει τα εξής:
«Οι συμφωνίες που συνάπτονται στο πλαίσιο αναγνωρισμένης διεπαγγελματικής οργανώσεως μπορούν να επεκτείνονται για συγκεκριμένη διάρκεια, εν όλω ή εν μέρει, από την αρμόδια διοικητική αρχή, εφόσον συμβάλλουν, μέσω τυποποιημένων συμβάσεων, συμβάσεων καλλιεργητικής περιόδου και κοινών ή προωθητικών ενός κοινού συμφέροντος δράσεων, σύμφωνων με το γενικό συμφέρον και συμβατών με τους κανόνες της κοινής γεωργικής πολιτικής, ιδίως:
1° στη διάγνωση της προσφοράς και της ζητήσεως·
2° στην προσαρμογή και στη σταθεροποίηση της προσφοράς·
3° στην εφαρμογή, υπό τον έλεγχο του κράτους, κανόνων σχετικά με τη διάθεση στην αγορά, τις τιμές και τους όρους πληρωμής. […]·
4° στην ποιότητα των προϊόντων […]·
5° στις διεπαγγελματικές σχέσεις στον οικείο τομέα […]·
6° στην ενημέρωση σχετικά με τους κλάδους παραγωγής και τα προϊόντα, καθώς και την προώθησή τους στην εσωτερική και την εξωτερική αγορά·
7° στις συλλογικές ενέργειες για την καταπολέμηση των κινδύνων και των απρόβλεπτων γεγονότων που συνδέονται με την παραγωγή, τη μεταποίηση, την εμπορία και τη διανομή γεωργικών και διατροφικών προϊόντων·
8° στην καταπολέμηση των βλαβερών οργανισμών κατά την έννοια του άρθρου L. 251-3·
9° στην ανάπτυξη της μη διατροφικής αναβαθμίσεως των προϊόντων·
10° στη συμμετοχή στις διεθνείς αναπτυξιακές δράσεις·
11° στην ανάπτυξη συμβατικών σχέσεων μεταξύ των επαγγελματιών που εκπροσωπούνται στη διεπαγγελματική οργάνωση […]».
13. Το άρθρο L. 632‑4 του code rural προβλέπει ότι:
«Προϋπόθεση για την επέκταση των συμφωνιών αυτών αποτελεί η ομόφωνη έγκριση των διατάξεών τους από τους επαγγελματικούς κλάδους που εκπροσωπούνται στη διεπαγγελματική οργάνωση. […]
Εφόσον αποφασιστεί η επέκταση, τα προβλεπόμενα μέτρα καθίστανται υποχρεωτικά στην οικεία ζώνη παραγωγής για όλους τους επαγγελματίες των κλάδων που μετέχουν στη διεπαγγελματική οργάνωση.
Η αρμόδια αρχή εκδίδει απόφαση σχετικά με την αιτούμενη επέκταση εντός δύο μηνών από της παραλαβής της αιτήσεως της διεπαγγελματικής οργανώσεως. Αν δεν γνωστοποιήσει την απόφασή της εντός της προθεσμίας αυτής, η αίτηση τεκμαίρεται ότι έχει γίνει δεκτή.
Οι αποφάσεις με τις οποίες απορρίπτεται η επέκταση δέον να αιτιολογούνται.»
14. Το άρθρο L. 632‑6 του code rural διευκρινίζει τα εξής:
«Οι αναγνωρισμένες διεπαγγελματικές οργανώσεις των άρθρων L. 632-1 και L. 632-2 έχουν το δικαίωμα να εισπράττουν, από όλους τους επαγγελματίες των κλάδων που μετέχουν σε αυτές, εισφορές το ύψος των οποίων ορίζεται με συμφωνίες που μπορούν να επεκταθούν με τη διαδικασία των άρθρων L. 632-3 και L. 632-4 και οι οποίες, παρά τον υποχρεωτικό τους χαρακτήρα, διατηρούν τον χαρακτήρα απαιτήσεων ιδιωτικού δικαίου.
[…]
Εισφορές μπορούν επίσης να επιβάλλονται στα εισαγόμενα προϊόντα υπό προϋποθέσεις που καθορίζονται με διάταγμα. Μετά από αίτημα των δικαιούχων διεπαγγελματικών ενώσεων, οι εν λόγω εισφορές εισπράττονται στο τελωνείο, με έξοδα των ενώσεων. Οι εν λόγω εισφορές δεν αποκλείουν την επιβολή επιβαρύνσεων υπέρ τρίτων.»
15. Το άρθρο L. 632‑8‑I του code rural ορίζει τα εξής:
«Οι αναγνωρισμένες διεπαγγελματικές οργανώσεις προβαίνουν σε ετήσιο απολογισμό της δραστηριότητάς τους προς τις αρμόδιες αρχές και υποβάλλουν:
– οικονομικούς λογαριασμούς·
– έκθεση δραστηριότητας και πρακτικά των γενικών συνελεύσεων·
– απολογισμό της εφαρμογής κάθε επεκταθείσας συμφωνίας.
Υποβάλλουν στις αρμόδιες διοικητικές αρχές όλα τα έγγραφα τα οποία τους ζητούνται από τις εν λόγω αρχές για την άσκηση των ελεγκτικών τους εξουσιών.»
II – Το πραγματικό πλαίσιο
Οι διεπαγγελματικές οργανώσεις
16. Σήμερα λειτουργούν στη Γαλλία σχεδόν 60 γεωργικές διεπαγγελματικές οργανώσεις αναγνωρισμένες από την αρμόδια διοικητική αρχή. Πρόκειται για νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, συνήθως ενώσεις που διέπονται από τον νόμο της 1ης Ιουλίου 1901 περί της συμβάσεως της έχουσας ως αντικείμενο τη σύσταση ενώσεως.
17. Μια από αυτές τις οργανώσεις είναι και η Comité interprofessionnel de la dinde Française (διεπαγγελματική επιτροπή της γαλλικής γαλοπούλας, στο εξής: CIDEF). Η CIDEF, μη κερδοσκοπική ένωση, ιδρύθηκε το 1974 από τις επαγγελματικές οργανώσεις που εκπροσωπούν τους διάφορους κλάδους του τομέα της γαλοπούλας. Σε αυτή συμμετέχουν τέσσερις επαγγελματικοί κλάδοι, και συγκεκριμένα αυτοί της «παραγωγής», της «επωάσεως και εισαγωγής αυγών προς επώαση και ποικιλιών», της «σφαγής – μεταποιήσεως» και των «ζωοτροφών».
18. Η CIDEF αναγνωρίστηκε από τη διοικητική αρχή ως διεπαγγελματική οργάνωση σύμφωνα με τον νόμο 75-600, με διυπουργική απόφαση της 24ης Ιουνίου 1976.
19. Το άρθρο 2 του καταστατικού της CIDEF καθορίζει τους σκοπούς της οργάνωσης: συντονισμός όλων των επαγγελματικών πρωτοβουλιών με σκοπό την οργάνωση και την εξομάλυνση της αγοράς γαλοπούλας· δημιουργία, προς τον σκοπό αυτό, συστήματος στατιστικών πληροφοριών έτσι ώστε οι επαγγελματίες να γνωρίζουν ανά πάσα στιγμή τη θέση του ζωικού κεφαλαίου, τις σφαγές, τα αποθέματα, το εξωτερικό εμπόριο, την κατανάλωση των νοικοκυριών και των συλλογικών φορέων· εξομάλυνση της παραγωγής και της αγοράς γαλοπούλας με ενέργειες σχετικές με τον όγκο της προσφοράς και της ζήτησης· απόκτηση των απαραίτητων οικονομικών μέσων· υποχρεωτική σύναψη έγγραφων συμβάσεων για την παροχή προϊόντων και υπηρεσιών μεταξύ επαγγελματιών· συνομιλίες με τα εθνικά και κοινοτικά όργανα για όλα τα κοινά προβλήματα που θέτει η γαλοπούλα σε όλες τις επαγγελματικές οικογένειες· στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας, πραγματοποίηση των στενότερων δυνατών διαβουλεύσεων με τους επαγγελματίες του κλάδου της γαλοπούλας στις χώρες εταίρους· λήψη κάθε πρωτοβουλίας που είναι χρήσιμη για την επίλυση των τεχνικών προβλημάτων και εξασφάλιση, για τις επαγγελματικές οικογένειες του τομέα της παραγωγής κρέατος πουλερικών, παροχής υπηρεσιών σε τομείς κοινού ενδιαφέροντος.
20. Σύμφωνα με το άρθρο 8 του καταστατικού, οι πόροι της CIDEF περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, τις συνδρομές των μελών της, τις επιχορηγήσεις που είναι δυνατόν να της χορηγηθούν, καθώς και κάθε άλλο πόρο που επιτρέπεται από τις νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις.
Β – Η διαφορά της κύριας δίκης
21. Με διεπαγγελματική συμφωνία της 18ης Οκτωβρίου 2007, οι επαγγελματικές οργανώσεις μέλη της CIDEF υπέγραψαν διεπαγγελματική συμφωνία που αφορούσε, μεταξύ άλλων, τη δράση της CIDEF και τη θέσπιση διεπαγγελματικής εισφοράς για χρονικό διάστημα τριών ετών. Με πρόσθετη πράξη που συνήφθη αυθημερόν, το ποσό της εισφοράς για το 2008 καθορίστηκε σε 14 ευρώ ανά 1 000 νεαρές γαλοπούλες. Με δύο αποφάσεις της 13ης Μαρτίου 2008, ο Υπουργός Οικονομίας, Οικονομικών και Απασχολήσεως και ο Υπουργός Γεωργίας και Αλιείας (στο εξής: αρμόδια αρχή) παρέτειναν τη διεπαγγελματική συμφωνία για τρία έτη και την πρόσθετη πράξη για ένα έτος. Με νέα πρόσθετη πράξη της διεπαγγελματικής συμφωνίας, η οποία συνήφθη στις 5 Νοεμβρίου 2008, η CIDEF αποφάσισε να διατηρήσει αμετάβλητη τη διεπαγγελματική εισφορά για το 2009. Σύμφωνα με το άρθρο L. 632‑4, τέταρτο εδάφιο, του code rural, η πρόσθετη πράξη επεκτάθηκε με σιωπηρή απόφαση αποδοχής της αρμόδιας αρχής της 29ης Αυγούστου 2009 (στο εξής: απόφαση του 2009). Βάσει της ισχύουσας νομοθεσίας, η εν λόγω σιωπηρή απόφαση απετέλεσε αντικείμενο ανακοινώσεως του Υπουργείου Τροφίμων, Γεωργίας και Αλιείας που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Γαλλικής Δημοκρατίας (JORF) στις 30 Σεπτεμβρίου 2009.
22. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης, η εταιρία Doux Εlevage SNC και ο γεωργικός συνεταιρισμός UKL‑ARREE, είναι δύο επιχειρήσεις του τομέα της γαλοπούλας οι οποίες, όπως και οι υπόλοιποι επαγγελματίες του τομέα, υποχρεώθηκαν να καταβάλουν τη διεπαγγελματική εισφορά που θεσπίστηκε με την πρόσθετη πράξη του 2009. Με δικόγραφο της 30ής Νοεμβρίου 2009, άσκησαν προσφυγή λόγω υπερβάσεως εξουσίας, ενώπιον του Conseil d’État, ζητώντας, αφενός, την ακύρωση της σιωπηρής αποφάσεως με την οποία επεκτάθηκε η πρόσθετη πράξη της 5ης Νοεμβρίου 2008 και, αφετέρου, την ακύρωση της υπουργικής ανακοινώσεως που δημοσιεύθηκε στις 30 Σεπτεμβρίου 2009.
23. Οι προσφεύγουσες υποστηρίζουν ότι η διεπαγγελματική εισφορά που θεσπίστηκε με την πρόσθετη πράξη της 5ης Νοεμβρίου 2008, που επεκτάθηκε και κατέστη υποχρεωτική για όλους τους επαγγελματίες της διεπαγγελματικής οργανώσεως με την επίδικη απόφαση, συνιστούσε κρατική ενίσχυση και, κατά συνέπεια, η επίδικη απόφαση έπρεπε να είχε γνωστοποιηθεί προηγουμένως στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
24. Κατά συνέπεια, το Conseil d’État αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχει το άρθρο 107 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, υπό το πρίσμα της αποφάσεως της 15ης Ιουλίου 2004, C‑345/02, Pearle BV κ.λπ., την έννοια ότι η απόφαση εθνικής αρχής με την οποία επεκτείνεται στο σύνολο των επαγγελματιών ενός συγκεκριμένου κλάδου συμφωνία η οποία, όπως η συμφωνία που συνήφθη στο πλαίσιο της διεπαγγελματικής επιτροπής της γαλλικής γαλοπούλας (CIDEF), επιβάλλει εισφορά στο πλαίσιο αναγνωρισμένης από την εθνική αρχή διεπαγγελματικής οργανώσεως καθιστώντας την υποχρεωτική, προκειμένου να επιτραπεί η υλοποίηση δράσεων επικοινωνίας, προωθήσεως, εξωτερικών σχέσεων, εγγυήσεως της ποιότητας, έρευνας, προστασίας των συμφερόντων του κλάδου, καθώς και εκπονήσεως μελετών και διοργανώσεως πάνελ καταναλωτών συνιστά, λαμβανομένων υπόψη των επίδικων δράσεων, των τρόπων χρηματοδοτήσεώς τους και των όρων υλοποιήσεώς τους, κρατική ενίσχυση;»
Το πλαίσιο
25. Όπως προκύπτει από τη δικογραφία, τα γαλλικά δικαστήρια, και ειδικότερα το Conseil d’État, είχαν την ευκαιρία, σε άλλες υποθέσεις, να εξετάσουν αν οι εισφορές που επιβάλλονται από αναγνωρισμένες διεπαγγελματικές οργανώσεις και αποκαλούνται συνήθως «υποχρεωτικές εκούσιες εισφορές» (στο εξής: ΥΕΕισ), καθώς και οι διοικητικές πράξεις με τις οποίες οι εισφορές αυτές καθίστανται υποχρεωτικές για όλους τους επαγγελματίες του οικείου τομέα, εμπίπτουν στην έννοια των κρατικών ενισχύσεων.
26. Το Conseil d’État έκρινε παγίως, στις υποθέσεις αυτές, ότι αυτό δεν ισχύει. Πράγματι, το εθνικό δικαστήριο απέκλεισε, υπό το πρίσμα της νομολογίας Pearle κ.λπ., οι ΥΕΕεισ. να μπορούν να θεωρηθούν κρατικοί πόροι, καθόσον δεν συνεπάγονται καμία πρόσθετη δαπάνη ή μείωση εσόδων για το κράτος (3). Εντούτοις, μετά τις παρατηρήσεις του Cour des comptes, η Γαλλική Κυβέρνηση αποφάσισε, το 2008, να γνωστοποιήσει στην Επιτροπή πρόγραμμα-πλαίσιο δράσεων δυναμένων να αναληφθούν από διεπαγγελματικές οργανώσεις, επισυνάπτοντας δέκα συμφωνίες συναφθείσες από τις σημαντικότερες από αυτές. Η Γαλλική Κυβέρνηση, πεπεισμένη ότι το εν λόγω πρόγραμμα-πλαίσιο δεν περιείχε κανένα στοιχείο κρατικής ενισχύσεως, επισήμανε ότι προέβαινε στη γνωστοποίηση αποκλειστικά και μόνο για λόγους ασφάλειας δικαίου.
27. Αντιθέτως, η Επιτροπή, με απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2008, έκρινε ότι τα επίμαχα μέτρα εμπίπτουν στην έννοια των κρατικών ενισχύσεων. Η Επιτροπή διαπίστωσε επίσης ότι τα μέτρα αυτά δεν επηρεάζουν τους όρους εμπορίας κατά τρόπο θίγοντα το κοινό συμφέρον και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι μπορούν να υπαχθούν στην παρέκκλιση την οποία προβλέπει το άρθρο 107, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, ΣΛΕΕ (4). Η Επιτροπή κατέληξε στο ίδιο συμπέρασμα και με δύο μεταγενέστερες αποφάσεις της 29ης Ιουνίου (5) και της 13ης Ιουλίου 2011 (6). Για όλες αυτές τις αποφάσεις ασκήθηκαν προσφυγές ακυρώσεως ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου τόσο από τη Γαλλική Δημοκρατία όσο και από ορισμένες ενδιαφερόμενες διεπαγγελματικές οργανώσεις, οι οποίες –μεταξύ άλλων επιχειρημάτων– υποστήριξαν ότι τα επίμαχα μέτρα δεν έχουν χαρακτήρα κρατικών ενισχύσεων (7).
III – Ανάλυση
Α – Εισαγωγή
28. Ουσιαστικά, το αιτούν δικαστήριο ζήτησε να διευκρινιστεί το κατά πόσον η απόφαση της αρμόδιας διοικητικής αρχής να επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής των ΥΕΕισ., που επιβάλλονται από διεπαγγελματική οργάνωση, σε όλες τις επιχειρήσεις κλάδου είναι κρατική ενίσχυση, καθόσον συνιστά τον τρόπο χρηματοδοτήσεως του αντίστοιχου μέτρου.
29. Αντιθέτως προς τις περισσότερες υποθέσεις που αφορούν ζητήματα ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, το ερώτημα που θέτει στην παρούσα υπόθεση το Conseil d’État –για να χρησιμοποιήσω μια έκφραση του γενικού εισαγγελέα F. G. Jacobs– «δεν αναφέρεται στο σύστημα [που έχει θεσπίσει το κράτος] από τη σκοπιά της δαπάνης, αλλά από τη σκοπιά της χρηματοδότησης» (8). Η ιδιομορφία του ερωτήματος οφείλεται στις συγκεκριμένες περιστάσεις της υποθέσεως της κύριας δίκης. Πράγματι, οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης δεν αντιτίθενται στη φερόμενη ενίσχυση ως ανταγωνίστριες των δικαιούχων ή, γενικότερα, ως επιχειρήσεις που πλήττονται από το μέτρο. Αντιθέτως, υποτίθεται ότι περιλαμβάνονται στους δικαιούχους της φερόμενης ενισχύσεως. Εντούτοις, φαίνεται να θεωρούν ότι οι εισφορές που υποχρεούνται να καταβάλουν για τη χρηματοδότηση των εν λόγω μέτρων είναι μεγαλύτερες από τυχόν πλεονέκτημα που ενδέχεται να αποκομίσουν από τα μέτρα (9).
30. Για τον λόγο αυτό, οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης άσκησαν ένδικες προσφυγές κατά των αρμόδιων διοικητικών αρχών, προκειμένου να απαλλαγούν από την καταβολή των εν λόγω εισφορών. Προκειμένου να προσβάλουν το κύρος της αποφάσεως του 2009, επικαλέστηκαν επιχειρήματα βασιζόμενα στους κανόνες της Ένωσης περί κρατικών ενισχύσεων.
31. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, μια ενίσχυση δεν μπορεί να απομονώνεται από τις συνέπειες του τρόπου χρηματοδοτήσεώς της. Κατά την εξέταση μέτρου ενισχύσεως πρέπει αναγκαστικά να συνεκτιμάται ο τρόπος χρηματοδοτήσεως της ενισχύσεως, καθόσον αυτός αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του μέτρου. Ο τρόπος χρηματοδοτήσεως ενισχύσεως μπορεί να καταστήσει ασυμβίβαστο προς την κοινή αγορά το σύνολο του συστήματος ενισχύσεων. Συνεπώς, προκειμένου να εξασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως καθώς και η εκ μέρους της Επιτροπής δέουσα και πλήρης εξέταση μιας κρατικής ενισχύσεως, το κράτος μέλος οφείλει, στο πλαίσιο της υποχρεώσεως αυτής, να κοινοποιήσει όχι μόνο το σχέδιο της κατά κυριολεξία ενισχύσεως, αλλά και τον τρόπο χρηματοδοτήσεως εφόσον αυτός αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα του μελετώμενου μέτρου (10).
32. Αυτό σημαίνει ότι, αν το Δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι προορισμός των ΥΕΕΙΣ. είναι η χρηματοδότηση μέτρων κρατικών ενισχύσεων, η απόφαση του 2009 θα έπρεπε να είχε κοινοποιηθεί στην Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
33. Κατά συνέπεια, καθόσον η εν λόγω απόφαση ουδέποτε κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή, οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης θα μπορούσαν, πιθανώς, να προσβάλουν λυσιτελώς ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων το κύρος της, βάσει της πάγιας νομολογίας σύμφωνα με την οποία τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν «να εξασφαλίζουν ότι θα συναχθούν όλες οι συνέπειες παραβάσεως του άρθρου [108, παράγραφος 3, τελευταία φράση, ΣΛΕΕ], κατά το εθνικό τους δίκαιο, όσον αφορά τόσο το κύρος των πράξεων εφαρμογής των μέτρων ενισχύσεως όσο και την αναζήτηση των χρηματικών ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά παράβαση της διατάξεως αυτής» (11).
34. Πριν εξετάσω λεπτομερέστερα τα ζητήματα που θέτει το αιτούν δικαστήριο, κρίνω σκόπιμο να υπενθυμίσω ότι, κατά πάγια νομολογία, για να εκτιμηθεί αν ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση, είναι απαραίτητο να εξακριβωθεί αν συντρέχουν σωρευτικώς τέσσερις προϋποθέσεις. Πρώτον, πρέπει να πρόκειται για κρατική παρέμβαση ή παρέμβαση μέσω κρατικών πόρων. Δεύτερον, η παρέμβαση πρέπει να είναι ικανή να επηρεάσει το μεταξύ κρατών μελών εμπόριο. Τρίτον, πρέπει να παρέχει πλεονέκτημα στον δικαιούχο της. Τέταρτον, πρέπει να νοθεύει ή να απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (12).
35. Είναι σαφές ότι, στην κρινόμενη υπόθεση, η προσοχή θα πρέπει να επικεντρωθεί στην πρώτη από τις τέσσερις αυτές προϋποθέσεις.
36. Συναφώς, το Δικαστήριο δέχεται παγίως ότι η απαγόρευση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ καλύπτει κάθε ενίσχυση χορηγούμενη από κράτος μέλος ή από κρατικούς πόρους, χωρίς να χρειάζεται να γίνεται διάκριση αναλόγως του αν η ενίσχυση χορηγείται απευθείας από το κράτος ή από δημοσίους ή ιδιωτικούς οργανισμούς που το κράτος ιδρύει ή ορίζει ως υπευθύνους για τη διαχείριση της ενισχύσεως (13). Το Δικαστήριο έχει κρίνει επίσης ότι «κρατικό μέτρο που ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένα προϊόντα δεν χάνει τον χαρακτήρα του χωρίς αντάλλαγμα παρεχομένου πλεονεκτήματος λόγω του ότι χρηματοδοτείται πλήρως ή εν μέρει με εισφορές που επιβάλλονται από τη δημόσια αρχή και εισπράττονται από τις οικείες επιχειρήσεις» (14).
37. Το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει την έκταση και τη σημασία της εκφράσεως «ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη ή από κρατικούς πόρους» με τις αποφάσεις του στις υποθέσεις PreussenElektra (15) και Stardust Marine (16), με τις οποίες προσπάθησε να συστηματοποιήσει την προηγούμενη νομολογία του και να διευκρινίσει τα ερωτήματα που παρέμεναν εκκρεμή. Ειδικότερα, στην πρώτη από αυτές τις υποθέσεις, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι η χρηματοδότηση από κρατικούς πόρους συνιστά εγγενές στοιχείο της έννοιας της κρατικής ενισχύσεως κατά το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Το κρατικό μέτρο πρέπει να επιβαρύνει τα δημόσια οικονομικά είτε υπό μορφή δαπάνης είτε υπό μορφή μειώσεως των εσόδων (17). Στη δεύτερη υπόθεση, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ένα μέτρο μπορεί να χαρακτηριστεί «κρατική ενίσχυση» μόνον αν μπορεί να καταλογιστεί στο κράτος, ενώ η δυνατότητα καταλογισμού δεν μπορεί να προκύπτει από το γεγονός και μόνο ότι το μέτρο έχει ληφθεί από δημόσια επιχείρηση. Πρέπει επίσης να εξετάζεται κατά πόσον οι δημόσιες αρχές ενεπλάκησαν καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη λήψη του μέτρου (18).
38. Οι δύο αυτές υποθέσεις είναι πολύ γνωστές και φρονώ ότι δεν είναι απαραίτητο να εκθέσω λεπτομερέστερα τη νομολογία του Δικαστηρίου. Αντιθέτως, κρίνω σκόπιμο να υπενθυμίσω συνοπτικά την απόφαση του Δικαστηρίου στην προπαρατεθείσα υπόθεση Pearle κ.λπ., στην οποία παραπέμπει ρητώς το Conseil d’État με το προδικαστικό του ερώτημα.
Η υπόθεση Pearle κ.λπ.
39. Στην υπόθεση αυτή, το Δικαστήριο ανέπτυξε, χωρίς να τροποποιήσει τις αρχές στις οποίες θεμελιώνεται, τη νομολογία του σχετικά με τις έννοιες «κρατικοί πόροι» και «δυνατότητα καταλογισμού του κράτος». Συναφώς, διαφωνώ με την άποψη της Επιτροπής ότι η απόφαση Pearle κ.λπ. συνιστά τη –μοναδική μέχρι σήμερα– εξαίρεση από τις αρχές που έχει θέσει το Δικαστήριο με τη νομολογία αυτή. Αντιθέτως, η υπόθεση Pearle κ.λπ. συνιστά, κατά τη γνώμη μου, τη φυσική και λογική εφαρμογή της προηγούμενης νομολογίας σχετικά με τους κρατικούς πόρους και τη δυνατότητα καταλογισμού στο κράτος.
40. Η υπόθεση αφορούσε τη νομιμότητα επιβαρύνσεων που επέβαλε στα μέλη του δημόσιος οργανισμός, ο Hoofdbedrijfschap Ambachten (ολλανδικός διεπαγγελματικός όμιλος επαγγελματοβιοτεχνών, στο εξής: HBA), για τη χρηματοδότηση μιας συλλογικής διαφημιστικής εκστρατείας υπέρ των επιχειρήσεων του τομέα των ειδών οπτικής. Ο Ολλανδός νομοθέτης είχε χορηγήσει σε οργανισμούς όπως ο HBA τις αναγκαίες αρμοδιότητες για να εκτελέσουν την αποστολή τους, μεταξύ των οποίων και την αρμοδιότητα να εκδίδουν κανονισμούς για την επιβολή εισφορών στις επιχειρήσεις που ανήκουν στον οικείο τομέα δραστηριοτήτων, για την αντιμετώπιση των εξόδων τους.
41. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης, επιχειρήσεις με αντικείμενο το εμπόριο ειδών οπτικής, στρέφονταν κατά των εισφορών που είχε επιβάλει ο HBA, κατόπιν αιτήσεως μιας ιδιωτικής ενώσεως οπτικών [της Nederlandse Unie van Opticiens (NUVO)], υποστηρίζοντας ότι οι υπηρεσίες που παρασχέθηκαν στο πλαίσιο της διαφημιστικής εκστρατείας αποτελούν μέτρα ενισχύσεως υπό την έννοια της Συνθήκης και ότι οι κανονισμοί του ΗΒΑ, με τους οποίους επιβλήθηκαν οι εισφορές για τη χρηματοδότηση των ενισχύσεων αυτών, στερούνταν νομιμότητας καθόσον δεν είχαν κοινοποιηθεί προηγουμένως στην Επιτροπή.
42. Με την απόφασή του, το Δικαστήριο απέρριψε τα επιχειρήματα αυτά, ακολουθώντας την ανάλυση του μέτρου στην οποία προέβη ο γενικός εισαγγελέας Ruiz-Jarabo Colomer (19). Κατ’ αρχάς, το Δικαστήριο επισήμανε ότι οι πόροι που χρησιμοποιήθηκαν από τον ΗΒΑ για τη χρηματοδότηση της σχετικής διαφημιστικής εκστρατείας καταβλήθηκαν από τα μέλη του που ωφελήθηκαν από την εκστρατεία, μέσω εισφορών που επιβλήθηκαν για την οργάνωση της διαφημιστικής αυτής εκστρατείας. Εφόσον τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκε ο δημόσιος φορέας για την εκστρατεία αυτή αντισταθμίστηκαν πλήρως με τις εισφορές των επιχειρήσεων οι οποίες ωφελήθηκαν από την εν λόγω εκστρατεία, η επέμβαση του ΗΒΑ δεν είχε σκοπό να παράσχει πλεονέκτημα συνεπαγόμενο πρόσθετη επιβάρυνση του κράτους ή του φορέα αυτού (20).
43. Δεύτερον, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η πρωτοβουλία για την οργάνωση και τη συνέχιση της σχετικής διαφημιστικής εκστρατείας προήλθε από τη NUVO, μια ιδιωτική ένωση οπτικών, και όχι από τον ΗΒΑ. Ο ΗΒΑ χρησίμευσε μόνον ως μέσο για την είσπραξη και τη διάθεση πόρων που δημιουργήθηκαν για έναν αμιγώς εμπορικό σκοπό που είχε προκαθοριστεί από τον σχετικό επαγγελματικό κύκλο και ουδόλως εντασσόταν σε κάποια πολιτική των ολλανδικών αρχών (21).
44. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η υπόθεση διέφερε από την υπόθεση επί της οποίας είχε εκδοθεί η προαναφερθείσα απόφαση Steinike & Weinlig. Πράγματι, αφενός, το Ταμείο το οποίο αφορούσε η υπόθεση εκείνη χρηματοδοτούνταν τόσο με άμεσες επιδοτήσεις του κράτους όσο και με εισφορές των επιχειρήσεων που ήσαν μέλη του, εισφορές των οποίων ο συντελεστής και η βάση επιβολής καθορίζονταν με τον νόμο περί ιδρύσεως του Ταμείου. Αφετέρου, το Ταμείο χρησίμευε ως μέσο για την εφαρμογή της πολιτικής που είχε καθοριστεί από το κράτος, και συγκεκριμένα για την προαγωγή της εγχώριας γεωργίας, δασοκαλλιέργειας και βιομηχανίας τροφίμων (22).
45. Το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, οι περιστάσεις της κύριας δίκης, δεν ανταποκρίνονται στην προϋπόθεση του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Γ – Το μέτρο το οποίο αφορά η κύρια δίκη
46. Φρονώ ότι τα μέτρα που αποτελούν το αντικείμενο της κύριας δίκης πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα των αρχών που απορρέουν από την εν λόγω νομολογία.
47. Οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης και η Επιτροπή υποστηρίζουν, με εντελώς παρόμοια επιχειρήματα, ότι τα μέτρα τα οποία περιγράφει το Conseil d’État συνιστούν κρατικές ενισχύσεις, καθόσον πληρούν όλες τις προϋποθέσεις τις οποίες προβλέπει το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Τόσο οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης όσο και η Επιτροπή θεωρούν ότι δύο στοιχεία διακρίνουν την κρινόμενη υπόθεση από την υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η προπαρατεθείσα απόφαση Pearle κ.λπ.
48. Αφενός, θεωρούν ότι το κράτος έχει την εξουσία να εξασφαλίζει ότι οι διεπαγγελματικές ενώσεις ενεργούν σύμφωνα με την οικονομική πολιτική του. Το επιχείρημα αυτό θεμελιώνουν στο γεγονός ότι τα άρθρα L. 632-1 και L. 632-2 του code rural καθορίζουν, γενικά, τους στόχους που πρέπει να επιδιώκουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις, αν επιθυμούν να αναγνωριστούν από το κράτος και, ειδικότερα, αν ζητούν την επέκταση του κύρους των συμφωνιών που συνάπτουν.
49. Αφετέρου, επικαλούνται τις ελεγκτικές εξουσίες επί των διεπαγγελματικών οργανώσεων, τις οποίες μπορούν να ασκούν οι δημόσιες αρχές σε διάφορα στάδια του βίου των εν λόγω ενώσεων, και ιδίως όταν ζητούν την κρατική αναγνώριση ή την επέκταση των συμφωνιών που συνάπτουν σε όλες τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις. Εξάλλου, υπάρχει επίσης έλεγχος ex post, καθόσον οι διεπαγγελματικές οργανώσεις υποχρεούνται, κάθε χρόνο, να κοινοποιούν ορισμένα έγγραφα και πληροφορίες στις δημόσιες αρχές, σύμφωνα με το άρθρο L. 632-8-I του code rural.
50. Δηλώνω ευθύς εξαρχής ότι διαφωνώ με την άποψη που εκφράζουν οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης και η Επιτροπή. Πράγματι, δεν είμαι πεπεισμένος ότι οι προβαλλόμενες διαφορές μεταξύ της παρούσας υποθέσεως και της προπαρατεθείσας υποθέσεως Pearle κ.λπ. είναι καθοριστικές. Αντιθέτως, συμφωνώ με τη Γαλλική Κυβέρνηση και τη CIDEF ότι υπάρχουν σημαντικές ομοιότητες μεταξύ των δύο αυτών υποθέσεων, τουλάχιστον όσον αφορά τις πτυχές που ασκούν επιρροή για την επίλυση των νομικών ζητημάτων τα οποία θέτει το αιτούν δικαστήριο.
51. Ειδικότερα, φρονώ ότι, όπως και στην προπαρατεθείσα υπόθεση Pearle κ.λπ., τα επίδικα μέτρα δεν μπορούν να χαρακτηριστούν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον απουσιάζουν τα δύο στοιχεία, δηλαδή η χρηματοδότηση από κρατικούς πόρους και ο καταλογισμός των μέτρων στο κράτος.
Δ – Κρατικοί πόροι και δυνατότητα καταλογισμού στο κράτος
52. Στην κρινόμενη υπόθεση φρονώ ότι είναι απαραίτητο να πραγματοποιηθεί ανάλυση σε τρία στάδια. Κατ’ αρχάς, είναι οι διεπαγγελματικές οργανώσεις δημόσιοι φορείς, δηλαδή φορείς που μετέχουν στη δημόσια διοίκηση; Αν όχι, συνιστούν οι πόροι που χρησιμοποιούν για τη χρηματοδότηση των δράσεών τους «κρατικούς πόρους» που προέρχονται, αμέσως ή εμμέσως, από το κράτος ή από άλλους δημόσιους οργανισμούς; Αν όχι, μπορούν τα εν λόγω κεφάλαια να χαρακτηριστούν «κρατικοί πόροι» και να θεωρηθεί ότι είναι δυνατόν να καταλογιστούν στο κράτος διότι, παρά το ότι προέρχονται από ιδιωτικές επιχειρήσεις, οι δράσεις τις οποίες χρηματοδοτούν υπόκεινται σε πραγματικό έλεγχο εκ μέρους των δημόσιων αρχών;
1. Δημόσιος φορέας
53. Όσον αφορά το πρώτο στάδιο, είναι κατά την άποψή μου αναμφίβολο ότι διεπαγγελματικές οργανώσεις όπως αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ανήκουν στη δημόσια διοίκηση: πρόκειται για ενώσεις ιδιωτικού δικαίου, που συνιστώνται με πρωτοβουλία των μελών τους και αποφασίζουν μόνες για τη δράση τους. Εξ όσων γνωρίζω, κανένας εκπρόσωπος της δημόσιας διοικήσεως δεν μετέχει στο διοικητικό συμβούλιο των οργανώσεων αυτών και δεν ασκεί εκτελεστικές ή διευθυντικές εξουσίες σε αυτές.
2. Δημόσιοι πόροι
54. Όσον αφορά το δεύτερο στάδιο, εφιστώ την προσοχή στη μείζονα προκείμενη του συλλογισμού μου. Οι προσφυγές που άσκησαν οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης αφορούν, όπως υπογραμμίστηκε, την παρέμβαση του κράτους με την οποία καθίστανται υποχρεωτικές για όλους τους επαγγελματίες ενός κλάδου, οι ΥΕΕισ. τις οποίες επέβαλαν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις. Το αιτούν δικαστήριο αναφέρει τις εν λόγω εισφορές ως πηγή χρηματοδοτήσεως δράσεων «επικοινωνίας, προωθήσεως, εξωτερικών σχέσεων, εγγυήσεως της ποιότητας, έρευνας, προστασίας των συμφερόντων του κλάδου, καθώς και εκπονήσεως μελετών και διοργανώσεως πάνελ καταναλωτών» που υλοποιούν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις. Κατά συνέπεια, θα εξετάσω το ενδεχόμενο να συνιστά η εν λόγω κρατική παρέμβαση κρατική ενίσχυση βάσει της παραδοχής ότι χρηματοδοτείται αποκλειστικά από τις ΥΕΕισ.
55. Η ανάλυσή μου θα μπορούσε να οδηγήσει σε διαφορετικά συμπεράσματα, αν οι εν λόγω δράσεις χρηματοδοτούνταν, εν όλω ή εν μέρει, από δημόσιους πόρους. Συναφώς επισημαίνω ότι, σύμφωνα με το άρθρο L. 632-2-I του code rural, «[ο]ι αναγνωρισμένες διεπαγγελματικές οργανώσεις [...] είναι δυνατόν να λαμβάνουν κατά προτεραιότητα δημόσιες ενισχύσεις». Επίσης, το άρθρο 8 του καταστατικού της CIDEF αναφέρει, μεταξύ των πόρων της ενώσεως, τις «επιχορηγήσεις που είναι δυνατόν να της χορηγηθούν».
56. Είναι προφανές ότι η προϋπόθεση που αφορά τους κρατικούς πόρους κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ πληρούται αν τα μέτρα χρηματοδοτούνται ή συγχρηματοδοτούνται από δημόσιες επιχορηγήσεις, μολονότι θα είναι ίσως δυσχερές να γίνει διάκριση μεταξύ των δράσεων που χρηματοδοτούνται αποκλειστικά από ΥΕΕισ. και των δράσεων που χρηματοδοτούνται μέσω δημόσιων επιχορηγήσεων σε μια περίπτωση όπως η κρινόμενη, λαμβανομένου υπόψη ότι οι διεπαγγελματικές οργανώσεις δεν τηρούν χωριστά λογιστικά βιβλία (23).
57. Εντούτοις, τα ιδιωτικά κεφάλαια που χρησιμοποιούν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις δεν καθίστανται «δημόσιοι πόροι» απλώς και μόνο διότι χρησιμοποιούνται από κοινού με ποσά που προέρχονται από τον δημόσιο προϋπολογισμό. Δηλαδή, ο δημόσιος χαρακτήρας ορισμένων κεφαλαίων δεν επεκτείνεται αυτομάτως σε άλλες πηγές χρηματοδοτήσεως οι οποίες δεν πληρούν κατ’ αρχήν τις προϋποθέσεις τις οποίες προβλέπει το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
58. Η συγκεκριμένη σχέση μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών κεφαλαίων στον προϋπολογισμό και στις δράσεις των διεπαγγελματικών οργανώσεων συνιστά, εν πάση περιπτώσει, στοιχείο το οποίο δέον να εκτιμηθεί από το εθνικό δικαστήριο (ή από την Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 108 ΣΛΕΕ).
59. Υπενθυμίζω επίσης ότι, στην κρινόμενη υπόθεση, το προδικαστικό ερώτημα που υποβάλλει το Conseil d’État αφορά αποκλειστικά τη σχέση με την έννοια της κρατικής ενισχύσεως της αποφάσεως του κράτους να επεκτείνει σε έναν ολόκληρο κλάδο την απόφαση διεπαγγελματικής ενώσεως να θεσπίσει εισφορά που επιτρέπει την υλοποίηση δράσεων προωθήσεως του οικείου κλάδου. Κατά συνέπεια, προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ερώτημα του Conseil d’État, θα εξετάσω μόνο τον χαρακτήρα των ΥΕΕισ. υπό το πρίσμα του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
60. Συναφώς, φρονώ ότι οι ΥΕΕισ. δεν συνιστούν κρατικούς πόρους, καθόσον δεν γεννούν πρόσθετη δαπάνη για το κράτος ή για άλλο δημόσιο φορέα. Πράγματι, οι ΥΕΕισ. προέρχονται απευθείας από τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στις αγορές οι οποίες ενδιαφέρουν τις διεπαγγελματικές οργανώσεις.
61. Εξάλλου, οι ΥΕΕισ. δεν συνιστούν πόρους που θα έπρεπε κανονικά να καταβληθούν στον κρατικό προϋπολογισμό, όπως συμβαίνει με τις φοροαπαλλαγές. Το κράτος δεν έχει κανένα δικαίωμα να απαιτήσει τα ποσά αυτά. Επιπροσθέτως, οι διεπαγγελματικές οργανώσεις είναι υποχρεωμένες να προσφύγουν στα δικαστήρια αν ένας επαγγελματίας του τομέα αρνηθεί να καταβάλει ΥΕΕισ. Το κράτος δεν συμμετέχει σε καμία περίπτωση στη σχετική δίκη.
62. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από το γράμμα του άρθρου L. 623-6 του code rural, το οποίο προβλέπει ότι οι ΥΕΕισ., «παρά τον υποχρεωτικό τους χαρακτήρα, διατηρούν τον χαρακτήρα απαιτήσεων ιδιωτικού δικαίου» και «δεν αποκλείουν την επιβολή επιβαρύνσεων υπέρ τρίτων». Αυτό δεν αμφισβητείται ούτε από την Επιτροπή ούτε από τις προσφεύγουσες της κύριας δίκης. Εξάλλου, ο ιδιωτικός χαρακτήρας των ΥΕΕισ. επιβεβαιώθηκε πρόσφατα από το γαλλικό Conseil constitutionnel το οποίο, με απόφαση της 17ης Φεβρουαρίου 2012, απέκλεισε το ενδεχόμενο οι εν λόγω εισφορές να συνιστούν «παντός είδους φορολογικές επιβαρύνσεις» κατά την έννοια του άρθρου 34 του γαλλικού Συντάγματος (24).
3. Έλεγχος από τις δημόσιες αρχές και δυνατότητα καταλογισμού στο κράτος
63. Μένει το τρίτο στάδιο: τα ποσά που εισπράττουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις δεν είναι, σε τελική ανάλυση, ποσά που τίθενται στη διάθεση των δημόσιων αρχών, καθόσον οι αρχές μπορούν να ασκήσουν, ανά πάσα στιγμή, εξουσία ελέγχου επί των πόρων αυτών (25); Εμπλέκονται, με τον ένα ή με τον άλλο τρόπο, οι δημόσιες αρχές στην έγκριση των μέτρων που χρηματοδοτούνται από τα εν λόγω ποσά;
64. Φρονώ ότι αυτό δεν ισχύει εν προκειμένω, διότι από τους εθνικούς κανόνες στους οποίους παραπέμπουν οι διάδικοι δεν προκύπτει ότι οι δημόσιες αρχές μπορούν να ασκήσουν πραγματικό έλεγχο στις ΥΕΕισ. και στις δράσεις που χρηματοδοτούν.
65. Αντιθέτως, οι αποφάσεις περί θεσπίσεως των ΥΕΕισ., καθώς και ο προσδιορισμός της βάσης επιβολής τους, του συντελεστή και του τρόπου χρηματοδοτήσεως εμπίπτουν στην απόλυτη διακριτική ευχέρεια των διεπαγγελματικών οργανώσεων. Η παρέμβαση του κράτους για την επέκταση του πεδίου εφαρμογής των ΥΕΕισ. σε όλες τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον οικείο κλάδο σαφώς αποσκοπεί στην αποφυγή του φαινομένου των «free riders», δηλαδή επιχειρήσεων που επωφελούνται από μέτρα που λαμβάνουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις, χωρίς να έχουν συμβάλει σε αυτά. Καθόσον οι δράσεις επιδιώκουν πράγματι το συνολικό συμφέρον του κλάδου, και υπό την προϋπόθεση ότι όλες οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στον κλάδο μπορούν να επωφεληθούν από αυτές καθ’ οιονδήποτε τρόπο, φρονώ ότι η κρατική παρέμβαση έχει απλώς ως σκοπό να εξασφαλίσει ίσους όρους παιχνιδιού (δηλαδή να εξασφαλίσει την ισότητα των όπλων στο πλαίσιο του ανταγωνισμού).
66. Το σύστημα που προβλέπει ο code rural φαίνεται να είναι «κλειστό» σύστημα υπό την έννοια ότι τα επίμαχα ποσά διαχειρίζονται και ελέγχουν ανά πάσα στιγμή ιδιωτικοί φορείς: καταβάλλονται από τους επαγγελματίες των τομέων στις διεπαγγελματικές οργανώσεις, οι οποίες τα χρησιμοποιούν για δραστηριότητες που θεωρείται ότι προσφέρουν πλεονεκτήματα στους εν λόγω επαγγελματίες. Ουδόλως τα εν λόγω ποσά υπόκεινται σε δημόσιο έλεγχο.
67. Εξάλλου, επισημαίνω ότι στην κρινόμενη υπόθεση, αντιθέτως προς την προαναφερθείσα νομολογία Steinkine & Weinlig και Pearle κ.λπ., οι ΥΕΕισ. δεν εισπράττονται καν από φορέα που ανήκει στη δημόσια διοίκηση.
68. Επίσης, διαφωνώ με την άποψη των προσφευγουσών της κύριας δίκης και της Επιτροπής ότι οι ΥΕΕισ. πρέπει να θεωρηθεί ότι βρίσκονται υπό δημόσιο έλεγχο, διότι το κράτος μπορεί ανά πάσα στιγμή να αρνηθεί να επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής τους, ακόμα και αν το ζητήσουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις, ή να αποφασίσει να επεκτείνει τη συμφωνία μόνον εν μέρει ή για περιορισμένο χρονικό διάστημα. Κατά την άποψή μου, η απλή δυνατότητα του κράτους να πει «όχι» στις διεπαγγελματικές οργανώσεις δεν προκαλεί αναγκαστικά το είδος ελέγχου που απαιτείται εν προκειμένω σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου (26). Ο όρος «έλεγχος» σύμφωνα με την εν λόγω νομολογία πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να γίνει νοητός ως η εξουσία να κατευθύνεται, ή τουλάχιστον να επηρεάζεται, η στιγμή ή ο τρόπος με τον οποίο θα χρησιμοποιηθούν τα οικεία κεφάλαια.
69. Σε διαφορετικό συμπέρασμα θα κατέληγα αν η Γαλλική Κυβέρνηση είχε τη δυνατότητα να θέσει ως προϋπόθεση για την αποδοχή της αιτήσεως επεκτάσεως να χρησιμοποιηθούν τα ποσά για δράσεις που θα καθόριζε η δημόσια διοίκηση. Πράγματι, στην περίπτωση αυτή, το κράτος θα ήταν σε θέση να επιδιώξει ίδιες πολιτικές χάρη στην εκμετάλλευση των ποσών που συγκεντρώνουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις.
70. Δεν νομίζω ότι αυτό ισχύει εν προκειμένω. Οι συναφείς διατάξεις του code rural προβλέπουν απλώς ότι το κράτος μπορεί να επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής των συμφωνιών με τις οποίες θεσπίζονται ΥΕΕισ. και ότι «οι αποφάσεις με τις οποίες απορρίπτεται η επέκταση δέον να αιτιολογούνται» (27). Καμία διάταξη δεν επιτρέπει στην αρμόδια αρχή να κατευθύνει ή να επηρεάζει τη διαχείριση των κεφαλαίων.
71. Το Conseil d’État έχει, εξάλλου, κρίνει, με δύο πρόσφατες αποφάσεις, ότι οι διατάξεις του code rural δεν επιτρέπουν στις δημόσιες αρχές να υποβάλλουν τις ΥΕΕισ. «σε έλεγχο εκτός του ελέγχου κανονικότητας και συμμορφώσεως προς τον νόμο» (28). Αυτό φαίνεται να αποκλείει, κατά την άποψή μου, κάθε έλεγχο πολιτικής σκοπιμότητας ή συμμορφώσεως με την πολιτική των δημόσιων αρχών (29). Οι πληροφορίες που παρέσχε στο Δικαστήριο η Γαλλική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση επιβεβαιώνουν το συμπέρασμα αυτό (30).
72. Επισημαίνω επίσης ότι ο κανόνας του άρθρου L. 632-4 του code rural, σύμφωνα με τον οποίο μόνο συμφωνίες που εγκρίνονται ομόφωνα από τις διάφορες οικογένειες των διεπαγγελματικών οργανώσεων μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο επεκτάσεως, καθιστά δυσχερή για το κράτος την άσκηση πραγματικής επιρροής στο περιεχόμενο των συμφωνιών αυτών. Πράγματι, θα αρκούσε ένας κλάδος από όσους απαρτίζουν τη διεπαγγελματική ένωση να διαφωνήσει με αυτό που εισηγούνται ή προτείνουν οι δημόσιες αρχές, για να καταστεί αδύνατη η σύναψη συμφωνίας και, κατά συνέπεια, η επέκτασή της.
73. Το γεγονός ότι το κράτος έχει την εξουσία, βάσει του άρθρου L. 632-8-I του code rural, να ζητεί πληροφορίες από τις διεπαγγελματικές οργανώσεις για τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιήθηκαν οι ΥΕΕισ., δεν φαίνεται να αντιστρατεύεται το συμπέρασμα αυτό. Αυτές οι εξουσίες επαληθεύσεως a posteriori φαίνεται να συνδέονται άρρηκτα με το γεγονός ότι οι ΥΕΕισ. καθίστανται υποχρεωτικές με κρατική απόφαση. Εφόσον το κράτος είναι εκείνο που επιτρέπει την επέκταση των εισφορών, ο νόμος του επιβάλλει επίσης να εξακριβώνει ότι η απόφασή του δεν εφαρμόζεται εσφαλμένα ή παράνομα. Κατά συνέπεια, οι εξουσίες αυτές δεν παρέχουν στο κράτος συγκεκριμένη δυνατότητα να ασκεί επιρροή στη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων, αλλά μοναδικός τους σκοπός είναι η αποφυγή της απάτης και των καταχρήσεων.
74. Για τους λόγους αυτούς, φρονώ ότι ο a posteriori κρατικός έλεγχος δεν είναι μόνο σύννομος, αλλά και επιθυμητός. Θα μπορούσε να λεχθεί ότι, κατ’ αυτόν τον τρόπο, το κράτος απλώς αναλαμβάνει την ευθύνη του έναντι των επιχειρήσεων που υποβλήθηκαν στις ΥΕΕισ. κατόπιν της αποφάσεώς του να επεκτείνει τις επιπτώσεις της συμφωνίας με την οποία θεσπίστηκαν οι εν λόγω εισφορές.
75. Εκτός αυτού, δεν νομίζω ότι από κάποιο άρθρο της γαλλικής νομοθεσίας ή από κάποιο πραγματικό στοιχείο προκύπτει ότι το κράτος άσκησε πράγματι αποφασιστική επιρροή στις δραστηριότητες των διεπαγγελματικών οργανώσεων, και ιδίως ότι οι δημόσιες αρχές αναμίχθηκαν, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, στην έγκριση των μέτρων που έλαβαν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις. Εξάλλου, ουδείς διάδικος ισχυρίστηκε ότι οι κρατικές αρχές προσπάθησαν να ασκήσουν ανάλογη επιρροή, έστω και με άτυπα μέσα.
76. Υπενθυμίζω, πρώτον, ότι ο code rural προβλέπει διαδικασία σιωπηρής συναινέσεως για την επέκταση των συμφωνιών. Η απόφαση του 2009 κατά της οποίας στρέφονται οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης είναι καρπός μιας τέτοιας διαδικασίας. Κάτι τέτοιο δύσκολα μπορεί να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται με την ιδέα μιας δημόσιας διοικήσεως που θα ήθελε να κατευθύνει και να ελέγχει τη δράση των διεπαγγελματικών οργανώσεων γενικά, και ειδικότερα τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων.
77. Δεύτερον, επισημαίνω ότι δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι οι εν λόγω οργανώσεις υποχρεούνται να «λαμβάνουν υπόψη τις οδηγίες» (31) των δημόσιων αρχών ή ότι δεν μπορούν να λάβουν αποφάσεις «χωρίς να λάβουν υπόψη τις απαιτήσεις» τους (32).
78. Συναφώς, οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης και η Επιτροπή παραπέμπουν, πρώτον, στο άρθρο L. 632-1 του code rural, σύμφωνα με το οποίο οι διεπαγγελματικές οργανώσεις μπορούν να αναγνωριστούν από το κράτος μόνον αν η αποστολή τους περιλαμβάνει τους σκοπούς που απαριθμεί η εν λόγω διάταξη. Στη συνέχεια, παραπέμπουν στις προϋποθέσεις που απαριθμούνται στο άρθρο L. 632-3 του code rural και που πρέπει να πληρούνται προκειμένου το κράτος να επεκτείνει τις συμφωνίες στο σύνολο του διεπαγγελματικού τομέα.
79. Συναφώς επισημαίνω ότι οι σκοποί τους οποίους πρέπει (33) ή μπορούν (34) να επιδιώκουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις σύμφωνα με το άρθρο L. 632-1 του code rural προκειμένου να αναγνωριστούν, περιγράφονται πολύ γενικά στο εν λόγω άρθρο και αφορούν κάθε είδους δράση που αποτελεί τυπικό γνώρισμα των ενώσεων στις οποίες μετέχουν επιχειρήσεις ενός οικονομικού κλάδου. Όλοι οι σκοποί τους οποίους απαριθμεί η εν λόγω διάταξη παρουσιάζουν άμεσο εμπορικό ενδιαφέρον για τα μέλη της ένωσης. Σε καμία περίπτωση δεν προκύπτει από τη διάταξη ότι οι ενώσεις αυτές υποχρεούνται να σταθμίζουν τα συμφέροντά τους με τα συμφέροντα του κοινωνικού συνόλου ή να αναλαμβάνουν δράση που δεν προσφέρει κανένα πλεονέκτημα στα μέλη τους, μολονότι για πολλούς από αυτούς τους σκοπούς (όπως, για παράδειγμα, η επισιτιστική ασφάλεια) το δημόσιο συμφέρον συμβαδίζει με το ιδιωτικό.
80. Η ίδια διαπίστωση ισχύει και για σκοπούς τους οποίους πρέπει να επιδιώκουν οι συμφωνίες τις οποίες συνάπτουν οι διεπαγγελματικές ενώσεις, σύμφωνα με το άρθρο L. 632-3 du code rural, προκειμένου να μπορούν να επεκταθούν τα αποτελέσματά τους από την αρμόδια αρχή.
81. Κατ’ αρχάς, ο κατάλογος των σκοπών αυτών είναι, αφενός, αρκετά μακρύς και, αφετέρου, μη εξαντλητικός («ιδίως»).
82. Δεύτερον, μολονότι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, οι σκοποί αυτοί συχνά είναι δυνατόν να συμπίπτουν με τους σκοπούς της γενικής πολιτικής του κράτους, δεν παύουν να ανταποκρίνονται, πρωταρχικά και κατά κύριο λόγο, στα κοινά συμφέροντα όλων των μελών των διεπαγγελματικών οργανώσεων. Αυτό προκύπτει από το γράμμα του code rural, το οποίο αναφέρεται σε κοινές δράσεις ή δράσεις που προωθούν κοινό συμφέρον και παράλληλα είναι σύμφωνες με το γενικό συμφέρον και με τους κανόνες της κοινής γεωργικής πολιτικής. Σε τελική ανάλυση, θα ήταν περίεργο τα γενικά εμπορικά συμφέροντα των μελών ενός συγκεκριμένου εμπορικού κλάδου να συμπίπτουν μόνο σπάνια με το γενικό συμφέρον του κράτους στον εν λόγω κλάδο. Σε κάθε τομέα της οικονομίας, το κράτος σκοπεί, μεταξύ άλλων, να ενισχύσει και να στηρίξει τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην αγορά.
83. Τέλος, το σημαντικότερο, κατά την άποψή μου, είναι ότι το γεγονός ότι οι δημόσιες αρχές και οι διεπαγγελματικές οργανώσεις ενδέχεται να έχουν ορισμένα κοινά συμφέροντα δεν σημαίνει ότι οι δράσεις προωθήσεως και προστασίας των συμφερόντων αυτών τις οποίες αναλαμβάνουν πρέπει αναγκαστικά να λαμβάνουν υπόψη τις επιθυμίες και τις απαιτήσεις των αρχών ή να εκτελούν τις πολιτικές γραμμές που χαράσσουν οι αρχές.
84. Για τους λόγους αυτούς, δεν κρίνω πειστική την άποψη της Επιτροπής ότι οι ΥΕΕισ. συνιστούν όργανο κρατικής πολιτικής καθόσον οι δράσεις τις οποίες χρηματοδοτούν δεν επιδιώκουν «καθαρά ιδιωτικούς εμπορικούς σκοπούς». Συναφώς αρκεί να επισημανθεί ότι το μέτρο που αποτελούσε το αντικείμενο της υποθέσεως PreussenElektra είχε σαφώς θεσπιστεί για την επίτευξη σκοπού δημοσίου συμφέροντος (της μειώσεως των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα) (35). Κατά την ίδια έννοια, ο νόμος των Κάτω Χωρών που ρύθμιζε τις δραστηριότητες του HBA και τον οποίο αφορούσε την προπαρατεθείσα υπόθεση Pearle κ.λπ., υποχρέωνε τον εν λόγω οργανισμό να λαμβάνει υπόψη το γενικό συμφέρον παράλληλα με το συμφέρον των επιχειρήσεων του σχετικού κλάδου και του προσωπικού τους (36).
85. Φρονώ ότι, σε τελική ανάλυση, όταν το Δικαστήριο αναφέρθηκε, με την απόφαση Pearle κ.λπ., σε πολιτική που χαράσσεται (ή καθορίζεται) από το κράτος (37), εννοούσε κάτι περισσότερο απτό και συγκεκριμένο από μια απλή απαρίθμηση γενικών σκοπών που πρέπει να επιτευχθούν. Κατά τη γνώμη μου, δεν μπορεί να γίνει λόγος για «κρατική πολιτική» σε περίπτωση απλής απαριθμήσεως γενικών σκοπών, χωρίς προσδιορισμό ειδικών μέτρων ή δράσεων που πρέπει να αναληφθούν για την επίτευξη των σκοπών αυτών. Φρονώ ότι το τελευταίο αυτό στοιχείο ασφαλώς απουσιάζει στην κρινόμενη υπόθεση.
86. Τρίτον, οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης και η Επιτροπή προβάλλουν επίσης ότι, σύμφωνα με το άρθρο L. 632-2-I του code rural, «[ο]ι αναγνωρισμένες διεπαγγελματικές ενώσεις μπορούν να συμμετέχουν σε διαβουλεύσεις σχετικά με τους προσανατολισμούς και τα μέτρα πολιτικής του κλάδου που τους αφορά» και «[σ]υμβάλλουν στην εφαρμογή εθνικών και κοινοτικών οικονομικών πολιτικών».
87. Αντιθέτως προς τις προσφεύγουσες της κύριας δίκης και την Επιτροπή και παρά τις αναφορές του άρθρου L. 632-2-I του code rural στις δημόσιες πολιτικές, θεωρώ ότι η εν λόγω διάταξη απλώς αντικατοπτρίζει μια πραγματικότητα που είναι κοινή για πολλές χώρες (και για την ίδια την Ένωση): είναι φυσικό οι οργανώσεις που αντιπροσωπεύουν έναν κλάδο της οικονομίας ή μια κατηγορία επιχειρήσεων και μοιράζονται τα ίδια εμπορικά συμφέροντα, να συνομιλούν με τις δημόσιες αρχές. Ο διάλογος μεταξύ διοικήσεως και διοικουμένων είναι τυπικό χαρακτηριστικό πολυάριθμων σύγχρονων δημοκρατιών και μπορεί να οργανώνεται με άτυπα μέσα ή σε περισσότερο τυπικό πλαίσιο. Η θεσμοθέτηση αυτού του διαλόγου δεν σημαίνει ότι οι δημόσιες αρχές μπορούν να χρησιμοποιούν αυτούς τους συνομιλητές ως longa manus ή ως όργανα εκτέλεσης των πολιτικών τους.
88. Επίσης, φρονώ ότι η αναφορά του άρθρου L. 632-2-I του code rural στο γεγονός ότι οι διεπαγγελματικές οργανώσεις «[σ]υμβάλλουν στην εφαρμογή εθνικών και κοινοτικών οικονομικών πολιτικών» δεν έχει καθοριστική σημασία. Πράγματι, νομίζω ότι η εν λόγω διάταξη απλώς περιέχει ένα αξίωμα: καθόσον οι διεπαγγελματικές ενώσεις επιδιώκουν συμφέροντα που είναι πραγματικά κοινά για όλες τις επιχειρήσεις του οικείου κλάδου δραστηριότητας και συμπίπτουν συχνά με αυτό που θα μπορούσε να οριστεί ως γενικό δημόσιο συμφέρον, ασφαλώς συμβάλλουν θετικά στην υλοποίηση των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών και της Ένωσης στον οικείο κλάδο.
89. Εν κατακλείδι, από τις διατάξεις του code rural στις οποίες παραπέμπουν οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης και η Επιτροπή, δεν προκύπτει ότι οι διεπαγγελματικές οργανώσεις διαδραματίζουν πραγματικό δημόσιο ρόλο, ούτε ότι οι δημόσιες αρχές διαθέτουν εξουσίες ελέγχου των δράσεων που αναλαμβάνουν οι εν λόγω οργανώσεις.
90. Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνω ότι, όπως και στην προπαρατεθείσα υπόθεση Pearle κ.λπ., η πρωτοβουλία επιβολής ΥΕΕισ. προέρχεται πάντα από τον ίδιο τον ιδιωτικό τομέα. Οι δημόσιες αρχές ενεργούν συνεπώς –για να δανειστώ έναν όρο που χρησιμοποιείται στην υπόθεση Pearle κ.λπ. (38)– ως «μέσο» προκειμένου να καταστούν υποχρεωτικές οι εισφορές που θεσπίζονται από τις διεπαγγελματικές οργανώσεις για την επίτευξη των σκοπών που προσδιορίζουν οι ίδιες.
91. Ασφαλώς γνωρίζω άριστα ότι πολυάριθμα μέτρα κρατικών ενισχύσεων εγκρίνονται από τα κράτη μετά από αίτημα των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων. Αυτή μάλιστα είναι η τυπική περίπτωση των ενισχύσεων για τη διάσωση και την αναδιάρθρωση επιχειρήσεων που αντιμετωπίζουν δυσκολίες. Συνεπώς, είναι αλήθεια ότι η ιδιωτική πρωτοβουλία δεν αποκλείει σε κάθε περίπτωση τη δυνατότητα καταλογισμού μέτρου στο κράτος. Εντούτοις, οι περιστάσεις της κρινόμενης υποθέσεως είναι εντελώς διαφορετικές, δεδομένου ότι η πρωτοβουλία των μέτρων προέρχεται από τις επιχειρήσεις, οι οποίες παρέχουν τα κεφάλαια και συγχρόνως επωφελούνται από αυτά.
92. Για όλους αυτούς τους λόγους, νομίζω ότι, στην κρινόμενη υπόθεση, δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι η κατεύθυνση και η ευθύνη για τις δράσεις που αναλαμβάνουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις είναι δυνατόν να αποδοθούν σε οποιονδήποτε άλλο, εκτός από τις ίδιες τις οργανώσεις.
93. Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι οι ΥΕΕισ. δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις και ότι οι αποφάσεις για τη χρησιμοποίησή τους δεν μπορούν να καταλογιστούν στο κράτος.
Τελικές παρατηρήσεις
94. Η πρώτη μου παρατήρηση αφορά την ύπαρξη μεγάλου αριθμού διεπαγγελματικών οργανώσεων στη Γαλλία (και σε άλλες χώρες της Ένωσης) με ευρύ φάσμα νομικών καθεστώτων. Το γεγονός αυτό επισημαίνει και η CIDEF με τις γραπτές παρατηρήσεις της.
95. Για τον λόγο αυτό, τα συμπεράσματα στα οποία καταλήγω στην κρινόμενη υπόθεση, μολονότι είναι δυνατόν να ισχύουν σε πάρα πολλές περιπτώσεις, ενδέχεται να μην ισχύουν σε όλες. Πράγματι, όπως προαναφέρθηκε, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι διεπαγγελματικές οργανώσεις λαμβάνουν ίσως δημόσια κεφάλαια για τη χρηματοδότηση ή τη συγχρηματοδότηση ορισμένων δράσεων που θα μπορούσαν να προσφέρουν οικονομικό πλεονέκτημα στις επιχειρήσεις της αγοράς. Κατά την ίδια έννοια, δεν αποκλείεται, σε ορισμένες περιπτώσεις, το κράτος (για παράδειγμα, μέσω οργανισμών όπως το Ανώτατο Συμβούλιο προσανατολισμού και συντονισμού της γεωργικής οικονομίας και της οικονομίας τροφίμων, το οποίο έχει συσταθεί βάσει του άρθρου L. 611-1 του code rural) να μπορεί να ασκήσει, de jure ή de facto, πραγματική επιρροή στη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων που συγκεντρώνουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις μέσω των ΥΕΕισ.
96. Η διαπίστωση αυτή συνηγορεί υπέρ μιας αναλύσεως κατά περίπτωση. Εντούτοις, η κρινόμενη υπόθεση αποδεικνύει ότι δεν μπορεί να γίνεται κατά τεκμήριο δεκτό ότι όλα τα μέτρα που λαμβάνονται από τις διεπαγγελματικές οργανώσεις και χρηματοδοτούνται μέσω ΥΕΕισ. πληρούν τα κριτήρια των κρατικών πόρων και της δυνατότητας καταλογισμού στο κράτος.
97. Η δεύτερη παρατήρησή μου είναι γενικότερη και αφορά την ίδια την έννοια της κρατικής ενισχύσεως. Πράγματι, συμφωνώ με την άποψη πολλών γενικών εισαγγελέων οι οποίοι, κατά το παρελθόν, επέστησαν την προσοχή σχετικά με την υπερβολική επέκταση της έννοιας των κρατικών ενισχύσεων (39).
98. Στο πλαίσιο αυτό, επισημαίνω ότι οι προσφεύγουσες της κύριας δίκης και η Επιτροπή επισημαίνουν ότι η CIDEF έχει διεξαγάγει, τουλάχιστον κατά το παρελθόν, εκστρατείες προωθήσεως του γαλλικού κρέατος. Από την άλλη πλευρά, επισημαίνω ότι, σύμφωνα με το άρθρο L. 632-6 του code rural, οι ΥΕΕισ. «μπορούν επίσης να επιβάλλονται στα εισαγόμενα προϊόντα υπό προϋποθέσεις που καθορίζονται με διάταγμα. Μετά από αίτημα των δικαιούχων διεπαγγελματικών ενώσεων, οι εν λόγω εισφορές εισπράττονται στο τελωνείο, με έξοδα των ενώσεων».
99. Σε περιπτώσεις όπως αυτές του προηγούμενου σημείου, δεν είναι σκόπιμο, κατά τη γνώμη μου, να επεκταθεί η έννοια των κρατικών πόρων, και κατά συνέπεια των κρατικών ενισχύσεων, πέραν των ορίων που επιβάλλει το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Πράγματι, η απουσία κρατικών πόρων ή το γεγονός ότι το κράτος δεν ασκεί καμία εξουσία ελέγχου στη χρησιμοποίηση ορισμένων ιδιωτικών κεφαλαίων δεν σημαίνει ότι όλες οι δράσεις που αναλαμβάνονται από οργανώσεις όπως οι διεπαγγελματικές ενώσεις είναι αναγκαστικά συμβατές με όλους τους κανόνες της Ένωσης.
100. Πρώτον, τα μέτρα που λαμβάνουν οι διεπαγγελματικές οργανώσεις μπορεί κάλλιστα να είναι αντίθετα στους κανόνες της εσωτερικής αγοράς. Το γεγονός ότι ενώσεις όπως η CIDEF δεν ελέγχονται από το κράτος δεν συνιστά, αφεαυτού, εμπόδιο για την εφαρμογή των διατάξεων των Συνθηκών για την εσωτερική αγορά. Για παράδειγμα, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η τήρηση του άρθρου 56 ΣΛΕΕ «επιβάλλεται και όσον αφορά τις μη δημοσίας φύσεως διατάξεις με τις οποίες ρυθμίζονται, κατά τρόπο συλλογικό, οι παροχές υπηρεσιών. Πράγματι, η κατάργηση, μεταξύ των κρατών μελών, των εμποδίων στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων θα μπορούσε να διακυβευθεί αν η κατάργηση των κρατικής προελεύσεως φραγμών εξουδετερωνόταν από εμπόδια προερχόμενα από την άσκηση της νομικής αυτονομίας ενώσεων ή οργανισμών μη διεπομένων από το δημόσιο δίκαιο» (40). Ανάλογη συλλογιστική ακολούθησε το Δικαστήριο και όσον αφορά, μεταξύ άλλων, την ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων (41) και το δικαίωμα εγκαταστάσεως (42).
101. Ειδικότερα, η επέκταση, με απόφαση του κράτους, του υποχρεωτικού χαρακτήρα των εισφορών που χρησιμοποιούνται για τη στήριξη εκστρατειών προωθήσεως ή διαφημίσεως, τις οποίες διαχειρίζονται οι διεπαγγελματικές οργανώσεις και έχουν ως σκοπό την προώθηση της εθνικής παραγωγής ή των εθνικών προϊόντων θα μπορούσε επίσης να είναι αντίθετη προς τους κανόνες της εσωτερικής αγοράς, ανεξαρτήτως της προελεύσεως των χρησιμοποιουμένων κεφαλαίων. Για παράδειγμα, κατά πάγια νομολογία, φορολογική επιβάρυνση που πλήττει τα ημεδαπά και τα εισαγόμενα προϊόντα βάσει πανομοιότυπων κριτηρίων μπορεί να απαγορεύεται, όταν το προϊόν της φορολογικής αυτής επιβαρύνσεως προορίζεται για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων που ωφελούν ειδικώς τα φορολογούμενα ημεδαπά προϊόντα. Αν τα πλεονεκτήματα των οποίων τυγχάνουν τα προϊόντα αυτά αντισταθμίζουν πλήρως τη φορολογική επιβάρυνση που τα πλήττει, τα αποτελέσματα της τελευταίας αυτής εκδηλώνονται μόνον έναντι των εισαγομένων προϊόντων και η επιβάρυνση αυτή συνιστά φορολογική επιβάρυνση ισοδυνάμου αποτελέσματος κατά την έννοια του άρθρου 30 ΣΛΕΕ. Αντιθέτως, αν τα πλεονεκτήματα αυτά αντισταθμίζουν εν μέρει μόνον το βάρος που πλήττει τα εγχώρια προϊόντα, η επιβάρυνση αυτή συνιστά εσωτερικό φόρο που συνεπάγεται δυσμενή διάκριση κατά την έννοια του άρθρου 110 ΣΛΕΕ, του οποίου η επιβολή απαγορεύεται ως προς το τμήμα του ποσού του που διατίθεται για την αντιστάθμιση της οποίας απολαύουν τα εγχώρια προϊόντα (43).
102. Εξάλλου στην περίφημη υπόθεση «Αγοράζετε ιρλανδικά προϊόντα», το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η Ιρλανδική Κυβέρνηση, ενισχύοντας ιδιωτικό οργανισμό που υλοποιούσε εκστρατεία υπέρ της πωλήσεως και της αγοράς εθνικών προϊόντων, με στόχο να παρεμποδίσει το ενδοκοινοτικό εμπόριο, παρέβη το άρθρο 34 ΣΛΕΕ (44).
103. Δεύτερον, μέτρα που λαμβάνονται, χωρίς κρατική ενίσχυση, από διεπαγγελματικές οργανώσεις είναι δυνατόν να προκαλούν δυσμενείς διακρίσεις εις βάρος παραγωγών άλλων κρατών μελών και, εξ αυτού του λόγου, να είναι αντίθετα προς τους κανόνες της κοινής γεωργικής πολιτικής (άρθρο 40, παράγραφος 2, δεύτερη πρόταση, ΣΛΕΕ).
104. Τέλος, η απόφαση του κράτους να επεκτείνει τα αποτελέσματα ορισμένων συμφωνιών που συνάπτουν τα μέλη διεπαγγελματικών οργανώσεων θα μπορούσε να εμπίπτει και στο άρθρο 101 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 4, παράγραφος 3, της Συνθήκης ΕΕ, αν οι συμφωνίες αυτές έχουν ως αντικείμενο ή ως αποτέλεσμα την παρεμπόδιση, τον περιορισμό ή τη νόθευση του ανταγωνισμού εντός της εσωτερικής αγοράς. Πράγματι, κατά πάγια νομολογία, οι εν λόγω διατάξεις επιβάλλουν στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μη λαμβάνουν ή να μη διατηρούν σε ισχύ μέτρα, έστω και νομοθετικής ή κανονιστικής φύσεως, ικανά να ματαιώσουν την πρακτική αποτελεσματικότητα των περί ανταγωνισμού κανόνων που εφαρμόζονται στις επιχειρήσεις. Αυτό συμβαίνει οσάκις ένα κράτος μέλος επιβάλλει ή ευνοεί τη σύναψη συμφωνιών που αντιβαίνουν στο άρθρο 101 ΣΛΕΕ ή ενισχύει τα αποτελέσματα τέτοιων συμφωνιών, είτε αφαιρεί τον κρατικό χαρακτήρα από τη δική του ρύθμιση και αναθέτει σε ιδιώτες την ευθύνη να λαμβάνουν αποφάσεις περί παρεμβάσεως στον οικονομικό τομέα (45).
105. Τα προαναφερθέντα είναι απλώς μερικά προφανή παραδείγματα. Δεν υπάρχει λόγος να επιμείνω περισσότερο στα ζητήματα αυτά, διότι δεν επηρεάζουν άμεσα την κρινόμενη υπόθεση. Επιτρέπουν όμως να υπογραμμιστεί ότι οι κανόνες της Ένωσης περί του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων δεν είναι παρά μία από τις ρυθμίσεις που μπορούν να εφαρμοστούν σε μέτρα που λαμβάνουν οργανισμοί, όπως οι οργανισμοί τους οποίους αφορά η διαφορά της κύριας δίκης, και τα οποία θα μπορούσαν να επηρεάσουν την ομαλή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Υπογραμμίζω επίσης ότι το γεγονός ότι δεν μπορούν να εφαρμοσθούν άλλες ρυθμίσεις δεν μπορεί να δικαιολογήσει υπερβολική επέκταση της έννοιας των κρατικών ενισχύσεων.
IV – Πρόταση
106. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο ερώτημα που υπέβαλε το Conseil d’État την ακόλουθη απάντηση:
«Το άρθρο 107 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι απόφαση εθνικής αρχής, όπως αυτή στην οποία αναφέρεται το αιτούν δικαστήριο, με την οποία επεκτείνεται στο σύνολο των επαγγελματιών ενός συγκεκριμένου κλάδου συμφωνία που θεσπίζει εισφορά στο πλαίσιο αναγνωρισμένης από την εθνική αρχή διεπαγγελματικής οργανώσεως καθιστώντας την υποχρεωτική, προκειμένου να επιτραπεί η υλοποίηση δράσεων επικοινωνίας, προωθήσεως, εξωτερικών σχέσεων, εγγυήσεως της ποιότητας, έρευνας, προστασίας των συμφερόντων του κλάδου, καθώς και εκπονήσεως μελετών και διοργανώσεως πάνελ καταναλωτών, δεν αφορά κρατική ενίσχυση.»