WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 10 lutego 2009 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 28 – Pojęcie „środków równoważnych z ograniczeniami ilościowymi w przywozie” – Zakaz ciągnięcia przyczep motorowerem, motocyklem, motocyklem trzykołowym i pojazdem czterokołowym na terytorium jednego z państw członkowskich – Bezpieczeństwo ruchu drogowego – Dostęp do rynku – Przeszkoda – Proporcjonalność
W sprawie C‑110/05
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 4 marca 2005 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez D. Recchię oraz F. Amata, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Republice Włoskiej, reprezentowanej przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. Fiorillego, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts i T. von Danwitz, prezesi izb, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, A. Borg Barthet, J. Malenovský, U. Lõhmus (sprawozdawca), A. Arabadjiev i C. Toader, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Léger, a następnie Y. Bot,
sekretarz: L. Hewlett, główny administrator, a następnie M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając procedurę pisemną,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 5 października 2006 r.,
uwzględniając postanowienie z dnia 7 marca 2007 r. o otwarciu procedury ustnej na nowo i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 22 maja 2007 r.,
uwzględniając uwagi na piśmie i ustne przedstawione:
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez D. Recchię oraz F. Amata, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Republiki Włoskiej przez I.M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. Fiorillego, avvocato dello Stato,
– w imieniu Republiki Czeskiej przez T. Bočka, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Królestwa Danii przez J. Beringa Liisberga, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Republiki Federalnej Niemiec przez M. Lummę, działającego w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Republiki Greckiej przez N. Dafniou, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Republiki Francuskiej przez G. de Bergues’a oraz R. Loosli, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Republiki Cypryjskiej przez K. Lykourgosa oraz A. Pantazi-Lamprou, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Królestwa Niderlandów przez H.G. Sevenster oraz C. ten Dam, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Królestwa Szwecji przez A. Krusego, działającego w charakterze pełnomocnika,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 lipca 2008 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o orzeczenie, iż poprzez zakazanie ciągnięcia przyczep motorowerem, motocyklem, motocyklem trzykołowym i pojazdem czterokołowym („motoveicoli”, zwane dalej „motocyklami”) Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 28 WE.
Ramy prawne
Uregulowania wspólnotowe
2 Dyrektywa Rady 92/61/EWG z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie homologacji typu dwu‑ lub trzykołowych pojazdów silnikowych (Dz.U. L 225, s. 72) ustanowiła jednolite definicje, a także procedurę wspólnotowej homologacji niektórych typów pojazdów przewidzianych przez tę dyrektywę. Jej art. 1 ust. 1 i 2 miał następującą treść:
„1. Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich pojazdów silnikowych dwu‑ lub trzykołowych, z kołami podwójnymi lub innymi, przeznaczonych do poruszania się po drogach oraz do części lub oddzielnych zespołów takich pojazdów”.
[…]
2. Pojazdy, o których mowa w ust. 1, dzieli się dalej na:
– motorowery, to jest pojazdy dwu- lub trzykołowe wyposażone w silnik, którego pojemność skokowa nie przekracza 50 cm3 w przypadku silnika ze spalaniem wewnętrznym, oraz o maksymalnej prędkości konstrukcyjnej nie większej niż 45 km/h,
– motocykle, to jest pojazdy dwukołowe bez bocznej przyczepy lub z boczną przyczepą, wyposażone w silnik o pojemności skokowej większej niż 50 cm3, w przypadku silnika ze spalaniem wewnętrznym, lub o maksymalnej prędkości konstrukcyjnej nie większej niż 45 km/h,
– motocykle trzykołowe, to jest pojazdy posiadające trzy koła umieszczone symetrycznie, wyposażone w silnik o pojemności skokowej większej niż 50 cm3, w przypadku silnika ze spalaniem wewnętrznym lub o maksymalnej prędkości konstrukcyjnej nie większej niż 45 km/h” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy przytoczone poniżej].
3 Z ustępu 3 tego artykułu wynika, że dyrektywa 92/61 ma zastosowanie również do czterokołowych pojazdów silnikowych, to znaczy do „pojazdów czterokołowych”, które ze względu na swoje właściwości techniczne zostały zakwalifikowane bądź jako motorowery, bądź jako motocykle trzykołowe.
4 Dyrektywa Rady 93/93/EWG z dnia 29 października 1993 r. w sprawie mas i wymiarów dwu‑ lub trzykołowych pojazdów silnikowych (Dz.U. L 311, s. 76) mająca na celu harmonizację bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych w celu umożliwienia stosowania procedur homologacji stanowiących przedmiot dyrektywy 92/61 stanowi w motywie szóstym, iż
„[…] przepisy niniejszej dyrektywy nie powinny zobowiązywać tych państw członkowskich, które na swoim terytorium nie zezwalają dwukołowym pojazdom silnikowym na ciągnięcie przyczepy, do zmiany ich regulacji”.
5 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/24/WE z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawie niektórych części i właściwości dwu‑ lub trzykołowych pojazdów silnikowych (Dz.U. L 226, s. 1) ma ponadto na celu harmonizację niektórych wymogów technicznych tych pojazdów, wśród których znajdują się przepisy dotyczące sprzęgania i mocowania. Motyw dwunasty tej dyrektywy stanowi:
„[…] przepisy niniejszej dyrektywy nie mogą skutkować koniecznością wprowadzenia zmian w przepisach państw członkowskich, na podstawie których na obszarze tych państw dwukołowe lub trójkołowe pojazdy silnikowe nie mogą ciągnąć przyczep”.
Uregulowania krajowe
6 We Włoszech dekret z mocą ustawy nr 285 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (GURI nr 114 z dnia 18 maja 1992 r., zwany dalej „kodeksem drogowym”) określa motocykle jako wszystkie dwu‑, trzy‑ lub czterokołowe pojazdy silnikowe. Pojazdy czterokołowe należy określać jako „motorowery czterokołowe”.
7 Zgodnie z art. 54 kodeksu drogowego pojazdami samochodowymi („autoveicoli”) są pojazdy silnikowe posiadające co najmniej cztery koła, z wyjątkiem pojazdów określonych w art. 53 tego kodeksu.
8 Zgodnie z art. 56 kodeksu drogowego, jedynie pojazdy samochodowe, trolejbusy (pojazdy wyposażone w silnik elektryczny, które nie poruszają się po torach i które pobierają energię zasilającą z nadziemnej sieci trakcyjnej) oraz ciągniki samochodowe (trzykołowe pojazdy silnikowe przeznaczone do ciągnięcia półprzyczep) mogą ciągnąć przyczepę.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
9 W wyniku skargi wniesionej przez osobę prywatną przeciwko Republice Włoskiej oraz nieformalnego dochodzenia Komisji, w dniu 3 kwietnia Komisja skierowała do tego państwa wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym podniosła, że zakaz ciągnięcia przyczepy przez motocykle stanowił naruszenie art. 28 WE.
10 W piśmie z dnia 13 czerwca 2003 r. Republika Włoska odpowiedziała Komisji, iż zobowiązuje się do dokonania koniecznych zmian uregulowania krajowego w celu usunięcia przeszkody w przywozie, przywołanej w rzeczonym wezwaniu do usunięcia uchybienia.
11 Nie otrzymawszy żadnej innej informacji dotyczącej przyjęcia owych zmian, Komisja w dniu 19 grudnia 2003 r. skierowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię, wzywając to państwo do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy liczonych od daty otrzymania tej opinii.
12 Ponieważ uzasadniona opinia pozostała bez odpowiedzi, Komisja zdecydowała się wnieść niniejszą skargę.
Postępowanie przed Trybunałem
13 Postanowieniem z dnia 11 lipca 2006 r. Trybunał przekazał sprawę trzeciej izbie. Ponieważ żadna ze stron nie wniosła o wysłuchanie jej ustnych uwag, Trybunał postanowił orzekać bez wysłuchania wystąpień. Rzecznik generalny P. Léger przedstawił swoje uwagi na rozprawie w dniu 5 października 2006 r., po czym procedura ustna została zamknięta.
14 Na podstawie art. 44 § 4 regulaminu w dniu 9 listopada 2006 r. trzecia izba postanowiła przekazać sprawę Trybunałowi w celu jej ponownego przydzielenia składowi złożonemu z większej liczby sędziów.
15 Postanowieniem z dnia 7 marca 2007 r. Trybunał postanowił o ponownym otwarciu procedury ustnej oraz o przeprowadzeniu rozprawy. Strony postępowania oraz, zgodnie z art. 24 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości, państwa członkowskie inne niż Republika Włoska zostały wezwane do odpowiedzi na pytanie, w jakim stopniu oraz na jakich warunkach przepisy krajowe, które regulują nie cechy charakterystyczne danego towaru, lecz jego używanie, i które w sposób nieodzowny znajdują zastosowanie do towarów krajowych oraz towarów przywożonych, powinny być uważane za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w imporcie w rozumieniu art. 28 WE.
W przedmiocie skargi
Uwagi przedstawione na zapytanie Trybunału
16 Strony postępowania, a także Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Cypryjska, Królestwo Niderlandów oraz Królestwo Szwecji przedstawiły swoje uwagi Trybunałowi w przedmiocie rzeczonego pytania na piśmie lub ustnie.
17 Zdaniem Komisji można wyodrębnić dwie kategorie uregulowań regulujących używanie towarów, to znaczy, po pierwsze, uregulowania, które uzależniają używanie tego towaru od przestrzegania niektórych warunków jemu właściwych lub ograniczają owo używanie w przestrzeni lub w czasie, oraz, po drugie, uregulowania, które przewidują bezwzględne lub quasi-bezwzględne zakazy używania rzeczonego towaru.
18 Komisja proponuje, aby do pierwszej kategorii uregulowań stosowane były kryteria wymienione w pkt 5 wyroku z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. s. 837, a ocena dokonywana była w każdym poszczególnym przypadku. Jeżeli chodzi o drugą kategorię uregulowań, to, ponieważ wprowadzają one bezwzględny zakaz używania danego towaru lub zakaz, który zezwala jedynie na jego marginalne i wyjątkowe używanie, stanowią one z definicji środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w przywozie w rozumieniu art. 28 WE. Komisja uważa, że nie ma potrzeby ani konieczności rozciągania kryteriów wymienionych w pkt 16 i 17 wyroku z dnia 24 listopada 1993 r. w sprawie C‑267/91 oraz C‑268/91 Keck i Mithouard, Rec. s. I‑6097 na sposoby używania danego towaru i tworzenia w ten sposób dodatkowej kategorii środków, które nie należą do zakresu zastosowania art. 28 WE.
19 Republika Włoska twierdzi, że zasada dotycząca używania należy do art. 28 WE jedynie wówczas, gdy zakazuje ona każdego użycia towaru lub tylko jednego sposobu użycia, w przypadku gdy dany towar może być używany w jedyny sposób. Z kolei, jeżeli istnieje zakres swobodnego uznania dotyczący możliwości używania tego towaru, to sytuacja nie będzie już należeć do art. 28 WE.
20 Republika Czeska podnosi, że niestosowne jest dokonywanie ścisłych podziałów środków na poszczególne kategorie i stosowanie odmiennych kryteriów prawnych, w zależności od ich kategorii, ponieważ wprowadzenie każdej nowej kategorii środków w sposób nieodzowny oznacza trudności w jej zdefiniowaniu.
21 Rzeczone państwo członkowskie podnosi, podobnie jak Komisja, że kryteria wprowadzone ww. wyrokiem w sprawie Keck i Mithouard dla sposobów sprzedaży towarów nie powinny zostać rozciągnięte na przepisy dotyczące ich używania, z tego powodu, że po pierwsze, ich stosowanie w orzecznictwie Trybunału nie pozostało bez trudności oraz po drugie, że kryteria te nie były tak naprawdę konieczne. W rzeczywistości bowiem organy krajowe mogłyby bronić przepisów, które zostały uznane za regulujące sposoby sprzedaży, nawet w braku kryteriów ustanowionych w rzeczonym wyroku.
22 Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Republika Cypryjska i Królestwo Szwecji uważają z kolei, że kryteria ustanowione przez orzecznictwo zapoczątkowane ww. wyrokiem w sprawie Keck i Mithouard powinny być stosowane w sposób analogiczny do przepisu krajowego, który ogranicza niektóre sposoby wykorzystywania danego towaru lub ich zakazuje. W związku z tym proponują, aby uznać, iż dany przepis krajowy nie należy do art. 28 WE, o ile nie jest on związany z towarem, nie ma on zastosowania do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych wykonujących działalność na terytorium kraju oraz jeżeli w ten sam sposób dotyczy on towarów krajowych oraz towarów pochodzących z innych państw członkowskich.
23 Te same państwa członkowskie podnoszą z kolei, że konieczne będzie odstąpienie od tych kryteriów, jeżeli zostanie wykazane, że ograniczające przepisy krajowe całkowicie i wyłącznie zakazują używania danego określonego towaru lub że zezwalają one jedynie na jego marginalne użycie, ograniczając w ten sposób jego dostęp do rynku.
24 Zdaniem Królestwa Danii należy stwierdzić, że nie wszystkie uregulowania krajowe, które ograniczają swobodę działania danej jednostki lub przedsiębiorstwa w odniesieniu do określonego towaru są zakazane. Jeżeli chodzi o kryterium, zgodnie z którym uregulowanie krajowe nie może uniemożliwiać dostępu do rynku, rzeczone państwo członkowskie uważa, że trudno jest określić od kiedy dane ograniczenie używania towaru może zostać uznane za tak ograniczające, iż uniemożliwia ono owy dostęp.
25 Republika Federalna Niemiec uważa, że sposoby używania danego towaru stanowią drugą stronę sposobów sprzedaży, w tym znaczeniu, że owe sposoby używania mogą być postrzegane jako sposoby sprzedaży i vice versa. Zdaniem tego państwa członkowskiego, zasady wyprowadzone z ww. wyroku w sprawie Keck i Mithouard powinny być stosowane w ten sam sposób do uregulowań odnoszących się do sposobów używania danego towaru, o ile uregulowania te nie stanowią dyskryminacji, gwarantują równość szans z punktu widzenia konkurencji pomiędzy towarami wytworzonymi w państwie członkowskim, które ustanowiło takie sposoby, a towarami pochodzącymi z innych państw członkowskich, oraz nie uniemożliwiają one całkowicie lub prawie całkowicie dostępu tych towarów do rynku rzeczonego państwa członkowskiego.
26 Republika Grecka twierdzi, że używanie towaru samo w sobie nie może stanowić przeszkody w handlu wewnątrzwspólnotowym. Niemniej jednak, jeżeli używanie to stanowi istotny element nieodzownie związany z wprowadzeniem tego towaru na rynek, kwestią, która powinna być oceniana w każdym poszczególnym wypadku, jest to, czy ograniczenie jego używania należy do zakresu zastosowania art. 28 WE.
27 Republika Francuska uważa, że przepisy krajowe dotyczące sposobów używania danego towaru oraz przepisy dotyczące sposobów jego sprzedaży są porównywalne pod względem charakteru oraz intensywności wpływu na handel wewnątrzwspólnotowy, w zakresie w jakim sposoby te zasadniczo wywołują skutek jedynie po przywozie danego towaru oraz za pośrednictwem konsumenta. W związku z tym do obydwu rodzajów przepisów należy stosować te same kryteria.
28 Pomimo iż Republika Cypryjska podziela zastrzeżenia przedstawione przez inne państwa członkowskie dotyczące wprowadzenia nowego, zasadniczo gospodarczego kryterium, to jednak podnosi ona, że jeżeli doktryna wyprowadzona z ww. wyroku w sprawie Keck i Mithouard nie zostanie rozciągnięta na środki regulujące używanie danego towaru, to każdy środek dotyczący używania będzie mógł zostać zrównany z zakazem na podstawie zasady wymienionej w ww. wyroku w sprawie Dassonville. Zdaniem tego państwa członkowskiego ocena Trybunału powinna się skoncentrować na kwestii, czy dany środek jest w stanie w sposób całkowity lub częściowy zakazać danemu towarowi dostępu do rynku krajowego.
29 Królestwo Szwecji uważa, że dany środek krajowy, który zakazuje danego sposobu używania towaru, tylko wtedy należy do zakresu zastosowania art. 28 WE, gdy jest skonstruowany w taki sposób, że w praktyce uniemożliwia on temu towarowi dostęp do rynku.
30 Królestwo Niderlandów podnosi, że pierwsza ocena środków krajowych powinna być dokonywana z punktu widzenia tego, czy ich konsekwencje dla swobodnego przepływu towarów nie są nazbyt przypadkowe oraz nazbyt pośrednie. Ponadto należy się zastanowić, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy tymi środkami oraz skutkiem dla wymiany międzywspólnotowej. Duża liczba regulacji z dziedziny używania towaru może skorzystać z tego kryterium, które stanowi filtr umożliwiający im wyjście spod zakresu zastosowania art. 28 WE.
31 Odnośnie do rozciągnięcia orzecznictwa zapoczątkowanego przez ww. wyrok w sprawie Keck i Mithouard na sposoby używania towarów, rzeczone państwo członkowskie przywołuje argumenty na korzyść i przeciwko takiemu rozciągnięciu. Zgodnie z pierwszymi argumentami takie podejście umożliwiałoby w pierwszej kolejności wyjście spod zakresu zastosowania art. 28 WE ogółu uregulowań przewidujących ochronę interesów niemających gospodarczego charakteru. Następnie, takie podejście byłoby zgodne z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału i pozwalałoby sądowi krajowemu na racjonalnie abstrakcyjne stosowanie, które wzmocniłoby pewność prawa i sprzyjałoby spójności orzecznictwa. Wreszcie zapobiegałoby ono stanowiącemu nadużycie stosowaniu wyjątku, jaki stanowi doktryna wynikająca z rzeczonego wyroku w sprawie Keck i Mithouard, w przypadku uregulowań, które prowadzą do zakazania używania towaru lub zezwalają jedynie na jego używanie w sposób marginalny.
32 Jeżeli chodzi o argumentację przemawiającą przeciwko rozciągnięciu tego orzecznictwa na sposoby użycia danego towaru, to rzeczone państwo członkowskie w pierwszej kolejności uważa, że trudno jest w sposób wyraźny rozgraniczyć kategorie używania danego towaru. Uważa następnie, że nowa kategoria wyjątków może skutkować powstaniem niejasności po stronie sędziego krajowego, ponieważ są to odmienne kryteria, które stosowane są według kategorii, do której należy określony przepis. Wreszcie Królestwo Niderlandów zwraca uwagę na to, że zawsze istnieją wyjątki pomiędzy sposobami używania towaru, to znaczy wypadki, w których dany środek spełnia kryteria zwolnienia, nawet wówczas, gdy skutkuje on poważnymi reperkusjami dla handlu pomiędzy państwami członkowskimi.
Uwagi wstępne
33 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wszelkie uregulowania państw członkowskich dotyczące handlu, mogące, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić handel wewnątrz Wspólnoty należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Dassonville, pkt 5).
34 Z równie utrwalonego orzecznictwa wynika, że art. 28 WE stanowi odzwierciedlenie zobowiązania do poszanowania zasady niedyskryminacji i wzajemnego uznawania towarów wytworzonych i wprowadzonych na rynek w innych państwach członkowskich w sposób zgodny z prawem, a także zobowiązania do zapewnienia towarom wspólnotowym swobodnego dostępu do rynków krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 1983 r. w sprawie 174/82 Sandoz, Rec. s. 2445, pkt 26; z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe-Zentral, zwany „wyrokiem w sprawie Cassis de Dijon”, Rec. s. 649, pkt 6, 14 i 15, a także ww. w sprawie Keck i Mithouard, pkt 16 i 17).
35 W ten sposób środkami o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi są przeszkody w swobodnym przepływie towarów, wynikające, w braku harmonizacji ustawodawstw, z zastosowania do towarów pochodzących z innych państw członkowskich, w których są zgodnie z prawem produkowane i wprowadzane do obrotu, przepisów określających wymogi, które towary te muszą spełniać, nawet jeśli uregulowania te są stosowane bez rozróżnienia do wszystkich towarów (zob. podobnie wyroki: ww. w sprawie Cassis de Dijon, pkt 6, 14 i 15; z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie C‑368/95 Familiapress, Rec. s. I‑3689, pkt 8 oraz z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C‑322/01 Deutscher Apothekerverband, Rec. s. I‑14887, pkt 67).
36 Z kolei zastosowanie do towarów pochodzących z innych państw członkowskich krajowych przepisów, które ograniczają niektóre sposoby sprzedaży lub ich zakazują, o ile tylko stosowane są one do wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium kraju i dotyczą w ten sam sposób, z prawnego i faktycznego punktu widzenia, obrotu towarami krajowymi i towarami pochodzącymi z innych państw członkowskich, nie jest w stanie utrudnić, bezpośrednio ani pośrednio, rzeczywiście ani potencjalnie, wymiany handlowej między państwami członkowskimi w rozumieniu wyroku w sprawie Dassonville. Jeżeli bowiem powyższe warunki są spełnione, zastosowanie uregulowań tego typu do sprzedaży towarów pochodzących z innego państwa członkowskiego, zgodnych z przepisami tego państwa, nie może uniemożliwić dostępu tych towarów do rynku lub ograniczyć tego dostępu w stopniu większym niż ma to miejsce w odniesieniu do produktów krajowych (zob. ww. wyrok w sprawie Keck i Mithouard, pkt 16 i 17).
37 W związku z powyższym za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w przywozie w rozumieniu art. 28 WE należy uznać przyjęte przez państwo członkowskie środki, które mają na celu mniej korzystne traktowanie towarów pochodzących z innych państw członkowskich, a także środki, o których mowa w pkt 35 niniejszego wyroku. Do tego samego pojęcia należy każdy inny środek stanowiący przeszkodę w dostępie do rynku jednego z państw członkowskich towarów pochodzących z innych państw członkowskich.
W przedmiocie zarzucanego uchybienia
38 Zarzuty podniesione przez Komisję przeciwko art. 56 kodeksu drogowego powinny być oceniane w świetle zasad przypomnianych w pkt 33–37 niniejszego wyroku.
Argumentacja stron
39 Na poparcie swojej skargi Komisja utrzymuje, że zakaz zawarty w art. 56 kodeksu drogowego ma na celu uniemożliwienie używania przyczep wyprodukowanych i wprowadzonych do obrotu zgodnie z prawem w państwach członkowskich nieprzewidujących takiego zakazu, a także utrudnienie ich przywozu i sprzedaży we Włoszech.
40 Zdaniem Komisji, taki zakaz stanowi przeszkodę w przywozie w rozumieniu art. 28 WE i może on zostać uznany za zgodny z traktatem WE jedynie wówczas, gdy uzasadniony zostanie na podstawie art. 30 WE lub nadrzędnym względem interesu ogólnego. Niemniej jednak Republika Włoska w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie przedstawiła uzasadnienia ani nadrzędnego względu interesu ogólnego. Przeciwnie, rzeczone państwo członkowskie potwierdziło istnienie rzeczonego zakazu i wynikającej z niego przeszkody w przywozie i zobowiązało się do jego usunięcia.
41 Republika Włoska podnosi odnośnie do rzekomego utrudnienia w przywozie, iż zarzucane jej uchybienie dotyczy zakazu ciągnięcia przyczepy przez motocykle zarejestrowane we Włoszech, a nie zakazu rejestracji takiego pojazdu lub przyczepy wyprodukowanych w innym państwie członkowskim i przeznaczonych do sprzedaży na terytorium włoskim. Twierdzi ona, że Komisja myli przesłanki prawne uczestnictwa w ruchu drogowym pojazdu właściwie homologowanego w innym państwie członkowskim lub w państwie trzecim z wprowadzeniem do obrotu we Włoszech samego pojazdu.
42 Rzeczone państwo członkowskie podnosi, że wniosek Komisji oparty jest na błędnym założeniu. Artykuł 56 kodeksu drogowego ustanawia sposób wykonania kompetencji derogacyjnej wyraźnie przyznanej państwom członkowskim w motywie szóstym dyrektywy 93/93. Do czasu dokonania na poziomie wspólnotowym harmonizacji zarówno przepisów technicznych w dziedzinie homologacji przyczep, jak i uregulowania dotyczącego ich rejestracji i ich uczestnictwa w ruchu drogowym, wzajemne uznanie przyczep pozostaje w zakresie swobodnego uznania państw członkowskich.
43 W replice Komisja podnosi, że motywy danej dyrektywy nie mają wiążącego charakteru oraz że motyw szósty dyrektywy 93/93 nie ma na celu ani nie skutkuje uznaniem za zgodne z prawem wspólnotowym przepisów krajowych, takich jak art. 56 kodeksu drogowego. Motyw ten określa zakres zastosowania dyrektywy 93/93, wyłączając spod niego uregulowanie dotyczące przyczep dla pojazdów dwukołowych, bez postanawiania o tym, czy ewentualny zakaz jest zgodny z zasadami traktatowymi. Przypomina ona również o zasadzie pierwszeństwa przepisów traktatu przed prawem wtórnym, zasadzie wielokrotnie uznanej przez Trybunał.
44 Komisja zauważa ponadto, że brak zharmonizowanych zasad w żadnym wypadku nie może naruszać fundamentalnych swobód zagwarantowanych przez traktat.
45 W duplice Republika Włoska podnosi, że z uwagi na możliwości używania motocykli i przyczep, które mogą być używane samodzielnie, nie można uznać tych towarów za stanowiące przedmiot ograniczeń ilościowych w imporcie w rozumieniu art. 28 WE.
46 Ponadto sporny zakaz będzie miał skutki jedynie w stosunku do towaru jako takiego, niezależnie od miejsca jego wytworzenia, i nie stanowi zatem przepisu chroniącego włoskie towary, ani też uregulowania dyskryminującego towary wyprodukowane w innych państwach członkowskich. We Włoszech żaden motocykl nie może zostać homologowany w celu ciągnięcia przyczepy i żadna przyczepa nie zostanie homologowana w celu ciągnięcia jej przez motocykl. Ponieważ zakaz łącznego używania tych pojazdów i przyczep skutkuje tym, że przedsiębiorstwa włoskie nie mają żadnego interesu w produkowaniu motocykli zawierających wyposażenie umożliwiające ciągniecie przyczepy, ani też przyczep przeznaczonych wyłącznie do ciągnięcia przez takie pojazdy, skutkiem takiego zakazu jest wyłączenie z włoskiego rynku towarów zawierających takie właściwości.
47 Republika Włoska powołuje się na konwencję o ruchu drogowym sporządzoną w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r., która przewiduje w załączniku I pkt 3 lit. a), że „Umawiające się Strony mogą nie dopuścić do ruchu międzynarodowego na swoich terytoriach następujących zespołów pojazdów, jeżeli ruch takich zespołów jest zabroniony przez ich ustawodawstwo krajowe: […] motocykli z przyczepami”. Uściśla jednak, że nie skorzystała z tej możliwości oraz że motocykle, które zostały zarejestrowane w innych państwach członkowskich, mogą ciągnąć przyczepę na terytorium włoskim, o ile zostaną one uznane za znajdujące się w ruchu międzynarodowym w rozumieniu tejże konwencji.
48 Republika włoska przywołuje również motyw dwunasty dyrektywy 97/24, mający zasadniczo tę samą treść co motyw szósty dyrektywy 93/93. Podkreśla, że zastrzeżenie przyznane państwom członkowskim w jej motywach wynika z tego, że z uwagi na różne ukształtowanie terenu terytoriów krajowych właściwości techniczne pojazdów mają znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem tego państwa członkowskiego, w braku zasad homologacji dotyczących tych dwóch towarów używanych łącznie (ciągnącego pojazdu oraz przyczepy), brak jest warunków bezpieczeństwa wymaganych dla ruchu drogowego.
Ocena Trybunału
49 W celu oceny zasadności zarzutu Komisji należy uściślić, że pomimo iż art. 56 kodeksu drogowego dotyczy zakazu łącznego używania na terytorium włoskim motocyklu i przyczepy, to jednak ów przepis krajowy należy zbadać w szczególności pod względem ograniczenia, jakie może on stanowić dla swobodnego przepływu przyczep. W rzeczywistości bowiem, o ile bezsporne jest, że motocykle mogą być z łatwością używane bez przyczep, tak również bezsporne jest to, że przyczepy nie przedstawiają dużej użyteczności bez pojazdu silnikowego, który mógłby je ciągnąć.
50 Wiadomo, że art. 56 kodeksu drogowego znajduje zastosowanie niezależnie od pochodzenia przyczep.
51 Komisja nie wyjaśniła, czy jej skarga dotyczy wyłącznie przyczep specjalnie zaprojektowanych dla motocykli, czy też dotyczy ona również każdego innego rodzaju przyczep. W związku z tym należy ocenić rzeczkom uchybienie przy rozróżnieniu obydwu rodzajów przyczep.
52 Co się tyczy po pierwsze przyczep, które nie zostały zaprojektowane specjalnie dla motocykli, lecz przeznaczone są do zapięcia do pojazdu samochodowego lub innego, to należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała, że zakaz przewidziany w art. 56 kodeksu drogowego utrudnia dostęp do rynku takiego rodzaju przyczepom.
53 Skarga Komisji powinna zatem zostać oddalona w zakresie, w jakim dotyczy ona przyczep, które nie zostały zaprojektowane specjalnie w celu ich zapięcia do motocykli, a które zostały wytworzone i wprowadzone do obrotu zgodnie z prawem w państwie członkowskim innym niż Republika Włoska.
54 Po drugie, zarzucane przez Komisję uchybienie należy jeszcze ocenić z punktu widzenia przyczep, które zostały specjalnie zaprojektowane w celu ciągnięcia ich przez motocykle i które zostały wytworzone i wprowadzone na rynek zgodnie z prawem w innych państwach członkowskich niż Republika Włoska.
55 W odpowiedzi na pisemne pytanie Trybunału Komisja twierdzi, czemu nie zaprzeczyła Republika Włoska, że w przypadku przyczep zaprojektowanych specjalnie dla motocykli możliwość ich używania w inny sposób niż łącznie z motocyklami jest marginalna. Uważa ona, że pomimo iż nie wyklucza się, że mogą być one w pewnych okolicznościach ciągnięte przez inne pojazdy, w szczególności przez pojazdy samochodowe, to jednak takie używanie jest niewłaściwe i faktycznie jest nieznaczne, a nawet hipotetyczne.
56 W tym zakresie należy stwierdzić, że zakaz używania towaru na terytorium państwa członkowskiego ma znaczny wpływ na zachowanie konsumentów, które z kolei ma wpływ na dostęp tego towaru do rynku danego państwa członkowskiego.
57 W rzeczywistości bowiem konsumenci wiedząc, że zakazano im używania motocyklu razem z przyczepą zaprojektowaną specjalnie w tym celu, nie mają praktycznie żadnego interesu w zakupie takiej przyczepy (zob. podobnie w odniesieniu do zakazu nanoszenia barwnych folii na szyby pojazdów samochodowych wyrok z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑265/06 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I‑2245, pkt 33). W ten sposób art. 56 kodeksu drogowego uniemożliwia zaistnienie na spornym rynku popytu na takie przyczepy, uniemożliwiając tym samym ich przywóz.
58 Z powyższego wynika, że zakaz ustanowiony w art. 56 kodeksu drogowego, w zakresie w jakim uniemożliwia dostęp do rynku włoskiego przyczepom specjalnie skonstruowanym dla motocykli, które są wytwarzane i wprowadzane do obrotu zgodnie z prawem w innych państwach członkowskich niż Republika Włoska, stanowi środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w przywozie zakazany przez art. 28 WE, o ile nie może on zostać obiektywnie uzasadniony.
59 Taki zakaz może zostać uzasadniony jednym ze względów interesów ogólnego wymienionych w art. 30 WE lub nadrzędnymi wymogami (zob. w szczególności wyrok z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C‑420/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑6445, pkt 29, oraz z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C‑270/02 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑1559, pkt 21). Zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku krajowy środek musi być odpowiedni dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia (wyroki z dnia 15 marca 2007 r. w sprawie C‑54/05 Komisja przeciwko Finlandii, Zb.Orz. s. I‑2473, pkt 38, oraz z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C‑297/05 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑7467, pkt 75).
60 W niniejszej sprawie uzasadnienie powołane przez Republikę Włoską dotyczy konieczności zapewnienia bezpieczeństwa drogowego, które stanowi zgodnie z orzecznictwem jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego, który może uzasadniać przeszkodę w swobodnym przepływie towarów (zob. w szczególności wyroki z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑55/93 van Schaik, Rec. s. I‑4837, pkt 19; z dnia 12 października 2000 r. w sprawie C‑314/98 Snellers, Rec. s. I‑8633, pkt 55; ww. wyroki w sprawie Komisja przeciwko Finlandii, pkt 40, Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 77, Komisja przeciwko Portugalii, pkt 38, oraz wyrok z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie C‑170/07 Komisja przeciwko Polsce, Zb.Orz. s. I‑87*, pkt 49).
61 W braku kompletnych przepisów harmonizujących na poziomie wspólnotowym, do państw członkowskich należy decyzja, na jakim poziomie zamierzają zapewnić bezpieczeństwo drogowe na ich terytorium, przy uwzględnieniu wymogów swobodnego przepływu towarów w obrębie Wspólnoty Europejskiej (zob. podobnie wyroki z dnia 27 marca 1984 r. w sprawie 50/83 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. 1633, pkt 12, oraz, podobnie z dnia 13 lipca 1994 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑3303, pkt 16).
62 Zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem, to do właściwych organów krajowych należy wykazanie, iż ich uregulowanie spełnia kryteria przypomniane w pkt 59 niniejszego wyroku (zob. podobnie ww. wyroki w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 76; w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 39, oraz wyrok z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑286/07 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I‑63*, pkt 37).
63 Jeżeli chodzi, po pierwsze, o stosowność zakazu ustanowionego w art. 56 kodeksu drogowego, Republika Włoska podnosi, że wprowadziła ten środek z tego powodu, że ani na poziomie wspólnotowym, ani na poziomie krajowym nie ma przepisów homologacyjnych pozwalających zapewnić, iż używanie motocykla z przyczepą będzie miało bezpieczny charakter. W braku takiego zakazu uczestnictwo w ruchu zespołu pojazdów składającego się z niehomologowanych motocykla i przyczepy może być niebezpieczne zarówno dla kierowcy tego pojazdu, jak i dla innych pojazdów uczestniczących w ruchu, ponieważ będzie ono miało wpływ na stabilność tego zespołu oraz na jego hamowanie.
64 W tym zakresie należy stwierdzić, że rzeczony zakaz jest odpowiedni dla realizacji celu, jakim jest zagwarantowanie bezpieczeństwa drogowego.
65 Odnosząc się, po drugie, do oceny koniecznego charakteru tego zakazu, należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w pkt 61 niniejszego wyroku, w dziedzinie bezpieczeństwa ruchu drogowego państwo członkowskie może zadecydować o poziomie ochrony, jaki zamierza zagwarantować temu bezpieczeństwu, oraz sposobie, w jaki należy osiągnąć ten poziom. Ponieważ poziom ten może różnicować się w zależności od państwa członkowskiego, należy przyznać państwom członkowskim margines swobodnego uznania, a w konsekwencji okoliczność, iż państwo członkowskie ustanawia mniej restrykcyjne zasady niż zasady przyjęte w innych państwach członkowskich, nie będzie oznaczała, iż zasady te są dysproporcjonalne (zob. podobnie wyroki z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie C‑262/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑6569, pkt 37, oraz z dnia 11 września 2008 r. w sprawie C‑141/07 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑6935, pkt 51).
66 W niniejszej sprawie Republika Włoska podnosi, czemu nie zaprzeczyła Komisja, że uczestnictwo w ruchu zespołu pojazdów składającego się z motocykla i przyczepy stanowi niebezpieczeństwo dla bezpieczeństwa drogowego. Otóż, o ile prawdą jest, że to do państwa członkowskiego powołującego się na nadrzędny wymóg w celu uzasadnienia przeszkody w swobodnym przepływie towarów należy wykazanie, że jego uregulowanie jest odpowiednie i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego słusznego celu, to jednak ów ciężar dowodu nie może iść tak daleko, aby wymagać od tego państwa członkowskiego wykazania, w sposób pozytywny, iż żaden inny możliwy środek nie umożliwia realizacji rzeczonego celu w tych samych warunkach (zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 1997 r. w sprawie C‑157/94 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I‑5699, pkt 58).
67 W rzeczywistości bowiem, po pierwsze, o ile nie wyklucza się w niniejszej sprawie, że środki inne niż zakaz przewidziany w art. 56 WE mogłyby zagwarantować pewien poziom bezpieczeństwa drogowego dla uczestniczenia w ruchu zespołu pojazdów złożonego z motocykla i przyczepy, o których mowa w art. 170 opinii rzecznika generalnego, to jednak prawdą jest również i to, że nie można odmówić państwom członkowskim możliwości realizacji celu, takiego jak bezpieczeństwo drogowe, poprzez wprowadzenie ogólnych i prostych przepisów, które będą mogły być łatwo zrozumiane i stosowane przez kierowców oraz łatwo zarządzane i kontrolowane przez właściwe organy.
68 Po drugie należy stwierdzić, że ani treść konwencji o ruchu drogowym, ani treść motywów dyrektyw 93/93 oraz 97/24 przywołanych przez Republikę Włoską nie pozwalają przyjąć, że bezpieczeństwo drogowe mogłoby zostać zapewnione na tym samym poziomie co poziom, do którego dążyła Republika Włoska, poprzez częściowy zakaz uczestnictwa w ruchu drogowym takiego zespołu pojazdów lub poprzez zezwolenie na uczestnictwo w ruchu, którego wydanie byłoby uzależnione od spełnienia określonych przesłanek.
69 Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że zakaz ciągnięcia przez motocykle specjalnie dla nich zaprojektowanej przyczepy, wytworzonej i wprowadzonej do obrotu zgodnie z prawem w innym państwie członkowskim niż Republika Włoska, powinien zostać uznany za uzasadniony względami dotyczącymi ochrony bezpieczeństwa drogowego.
70 W związku z powyższym należy oddalić skargę Komisji.
W przedmiocie kosztów
71 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Włoska wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a ta sprawę przegrała, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy