CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
ELEANOR SHARPSTON
prezentate la 4 mai 2017(1)
Cauza C‑18/16
K.
împotriva
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[cerere de decizie preliminară formulată de rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunalul din Haga, cu sediul în Haarlem, Țările de Jos)]
„Politica în materie de azil – Standarde pentru primirea solicitanților de protecție internațională – Directiva 2013/33/UE – Articolul 9 – Plasare în detenție – Articolul 8 alineatul (3) primul paragraf literele (a) și (b) – Verificare a identității sau a cetățeniei – Verificare a elementelor pe care se bazează solicitarea de protecție internațională – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolele 6 și 52 – Proporționalitate”
1. Prin prezenta cerere de decizie preliminară, rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunalul din Haga, cu sediul în Haarlem, Țările de Jos) solicită Curții să se pronunțe cu privire la valabilitatea articolului 8 alineatul (3) primul paragraf literele (a) și (b) din Directiva 2013/33/UE de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională(2). În esență, instanța de trimitere dorește să afle dacă aceste dispoziții sunt compatibile cu dreptul la libertate și la siguranță consacrat la articolul 6 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(3). Această întrebare a apărut în cadrul unui litigiu referitor la o decizie din 17 decembrie 2015 prin care s‑a dispus plasarea în detenție în Țările de Jos a domnului K., un solicitant de azil care a fost oprit și reținut în aeroportul Schiphol pentru că a utilizat un pașaport fals în timp ce se îndrepta spre Regatul Unit.
Dreptul internațional
Convenția de la Geneva privind statutul refugiaților
2. Articolul 31 alineatul 1 din Convenția de la Geneva(4) interzice aplicarea de sancțiuni penale, pe motivul intrării sau șederii lor ilegale (sau al prezenței fără autorizație), refugiaților care sosesc direct din teritoriul unde viața sau libertatea lor erau amenințate, sub rezerva prezentării lor fără întârziere la autorități pentru a le expune motivele, recunoscute ca valabile, ale intrării sau ale prezenței lor ilegale. Articolul 31 alineatul 2 prevede că nu trebuie aplicate, în ce privește deplasările acestor refugiați, alte restricții decât acelea care sunt necesare. Orice astfel de restricții trebuie să fie aplicate numai până la reglementarea statutului de refugiat în țara respectivă sau până la obținerea admiterii în altă țară.
Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale
3. Articolul 5 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(5) garantează dreptul la libertate și la siguranță al oricărei persoane. Acest drept este limitat de o serie de excepții prevăzute tot la articolul 5 paragraful 1, fiecare dintre acestea trebuind să se aplice „potrivit căilor legale”. În prezenta cauză este în discuție aspectul dacă dreptul la libertate este limitat în acest caz de excepția prevăzută la articolul 5 paragraful 1 litera f), care se aplică în cazurile în care este vorba despre „arestarea sau detenția legală a unei persoane pentru a o împiedica să pătrundă ilegal pe un teritoriu sau împotriva căreia se află în curs o procedură de expulzare ori de extrădare”.
4. Pentru a fi legitimă, ingerința în dreptul la libertate și la siguranță al unei persoane în temeiul excepțiilor enumerate la articolul 5 paragraful 1 literele a)-f) trebuie să respecte de asemenea garanțiile prevăzute la articolul 5 paragrafele 2-5 din CEDO. În ceea ce privește un solicitant de azil, aceste garanții includ furnizarea în cel mai scurt timp a informațiilor asupra motivelor arestării, dreptul de a introduce de îndată un recurs prin care să conteste măsura detenției sale în fața instanțelor care sunt competente să dispună eliberarea sa (dacă acea detenție este ilegală), precum și dreptul la despăgubiri, atunci când dispozițiile articolului 5 din CEDO sunt încălcate(6).
Dreptul Uniunii
Carta
5. Articolul 6 din cartă corespunde articolului 5 paragraful 1 din CEDO. Acesta prevede că „[o]rice persoană are dreptul la libertate și la siguranță”.
6. Articolul 52 din cartă este intitulat „Întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor”. Acesta prevede:
„(1) Orice restrângere a exercițiului drepturilor și libertăților recunoscute prin prezenta cartă trebuie să fie prevăzută de lege și să respecte substanța acestor drepturi și libertăți. Prin respectarea principiului proporționalității, pot fi impuse restrângeri numai în cazul în care acestea sunt necesare și numai dacă răspund efectiv obiectivelor de interes general recunoscute de Uniune sau necesității protejării drepturilor și libertăților celorlalți.
(2) Drepturile recunoscute prin prezenta cartă care fac obiectul unor dispoziții prevăzute de tratate se exercită în condițiile și cu respectarea limitelor stabilite de acestea.
(3) În măsura în care prezenta cartă conține drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, înțelesul și întinderea lor sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă.
[…]
(7) Instanțele judecătorești ale Uniunii și ale statelor membre țin seama de explicațiile redactate în vederea orientării interpretării prezentei carte.”
Directiva privind returnarea
7. Directiva 2008/115/CE privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală(7) urmărește să stabilească un set de norme orizontale, care să fie aplicabile tuturor resortisanților țărilor terțe care nu îndeplinesc condițiile de intrare, ședere sau reședință într‑un stat membru(8). În conformitate cu articolul 1, directiva „stabilește standarde și proceduri comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, în conformitate cu drepturile fundamentale ca principii generale ale dreptului [Uniunii], precum și cu dreptul internațional, inclusiv obligațiile în materie de protecție a refugiaților și de drepturi ale omului”.
8. Articolul 2 alineatul (1) prevede că Directiva privind returnarea se aplică resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru. Noțiunea „resortisant al unei țări terțe” este definită la articolul 3 punctul 1 ca însemnând „orice persoană care nu este cetățean al Uniunii în sensul [articolului 20 alineatul (1) TFUE] și nu beneficiază de dreptul [Uniunii] la liberă circulație astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (5) din Codul frontierelor Schengen(9)”. Noțiunea „decizie de returnare” este definită la articolul 3 punctul 4 ca însemnând „decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare”.
Directiva privind calificarea
9. Directiva 2011/95/UE(10) stabilește standardele referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a deveni beneficiari de protecție internațională(11). Potrivit articolului 2 litera (h), noțiunea de cerere de protecție internațională este definită ca însemnând „cererea de protecție prezentată unui stat membru de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid, care poate fi înțeleasă ca urmărind să obțină statutul de refugiat sau statutul conferit prin protecție subsidiară, care nu solicită în mod explicit un alt tip de protecție în afara domeniului de aplicare a [acestei] directive și care poate face obiectul unei cereri separate”.
10. Articolul 4 alineatul (1) prevede că statele membre pot considera că este obligația solicitanților să prezinte, de îndată ce este posibil, toate elementele necesare în sprijinul cererii lor de protecție internațională. Potrivit articolului 4 alineatul (2), elementele menționate înseamnă informațiile furnizate de solicitant și „toate documentele de care acesta dispune privind vârsta sa, trecutul său, inclusiv al rudelor relevante, identitatea, cetățenia sau cetățeniile, țara sau țările, precum și localitatea sau localitățile în care a avut reședința anterioară, cererile anterioare de azil, itinerarul, documentele de călătorie, precum și motivele care justifică cererea de protecție internațională”. Potrivit articolului 4 alineatul (3), evaluarea cererilor de protecție internațională se efectuează la nivel individual și trebuie să ia în considerare: faptele pertinente privind țara de origine în momentul luării unei decizii privind cererea, informațiile și documentele relevante prezentate de solicitant, precum și statutul individual și situația personală a solicitantului, inclusiv factori precum trecutul, sexul și vârsta acestuia(12). În această privință, potrivit considerentului 22, „[c]onsultările cu Înaltul Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați pot cuprinde indicații utile pentru statele membre atunci când se pronunță cu privire la acordarea statutului de refugiat”.
11. Motivele de excludere de la recunoașterea statutului de refugiat sunt enumerate la articolul 12. Efectul aplicării acestor motive este privarea unui solicitant de protecția conferită de statutul de refugiat. Prin urmare, acestea constituie o excepție de la dreptul de azil în raport cu o persoană care în alte condiții ar intra în sfera de aplicare a acestei protecții(13).
Directiva privind procedurile
12. În temeiul articolului 9 alineatul (1) din Directiva 2013/32/UE privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale(14), solicitanților trebuie să li se permită să rămână în statul membru în timpul examinării cererilor referitoare la o astfel de protecție.
13. Articolul 10 stabilește anumite cerințe privind această examinare. Printre acestea se numără necesitatea de a examina mai întâi dacă solicitanții îndeplinesc condițiile pentru a obține statutul de refugiat și, în caz contrar, dacă ei sunt eligibili pentru protecție subsidiară, necesitatea de a asigura faptul că are loc o examinare corespunzătoare a cererii, precum și necesitatea de a asigura faptul că orice astfel de examinare și decizia subsecventă sunt adoptate în mod individual, obiectiv și imparțial(15).
14. În conformitate cu articolul 13, statele membre trebuie să impună solicitanților obligația de a coopera cu autoritățile competente pentru stabilirea identității lor și a altor elemente menționate la articolul 4 alineatul (2) din Directiva privind calificarea.
15. La articolul 24 sunt prevăzute garanții speciale pentru anumiți solicitanți, iar la articolul 25 este reglementată situația minorilor neînsoțiți.
16. Articolul 26 alineatul (1) reiterează dispozițiile articolului 31 din Convenția de la Geneva, în măsura în care poziția generală este aceea că statelor membre li se interzice să rețină o persoană exclusiv pentru motivul că aceasta este un resortisant al unei țări terțe care solicită protecție internațională în timp ce orice astfel de cerere se află în curs de soluționare. În cazul în care un solicitant este reținut, motivele și condițiile reținerii sale, precum și garanțiile aflate la dispoziția sa trebuie să fie conforme cu Directiva privind primirea.
17. Potrivit articolului 33 din Directiva privind procedurile, statele membre pot considera o cerere de protecție internațională ca inadmisibilă în anumite cazuri, printre care se numără cazul în care un alt stat membru a acordat deja protecție internațională, astfel cum este prevăzut la articolul 33 alineatul (2) litera (a).
Directiva privind primirea
18. Potrivit considerentelor Directivei privind primirea:
– o politică comună în domeniul azilului, cuprinzând un sistem european comun de azil (denumit în continuare „SECA”), este un element constitutiv al obiectivului Uniunii Europene de stabilire progresivă a unui spațiu de libertate, securitate și justiție deschis celor care, forțați de împrejurări, caută în mod legitim protecție pe teritoriul Uniunii(16);
– SECA este bazat pe aplicarea integrală și globală a Convenției de la Geneva(17);
– în ceea ce privește tratamentul persoanelor care intră în domeniul de aplicare al Directivei privind primirea, statele membre trebuie să respecte anumite obligații care le revin în temeiul instrumentelor de drept internațional la care sunt părți(18);
– măsura plasării în detenție a solicitanților ar trebui aplicată în conformitate cu principiul fundamental conform căruia o persoană nu ar trebui să fie supusă unei măsuri de detenție pentru unicul motiv că solicită protecție internațională, în special în conformitate cu obligațiile juridice internaționale ale statelor membre și cu articolul 31 din Convenția de la Geneva. Solicitanții pot fi plasați în detenție numai în condiții excepționale, foarte clar definite, prevăzute de această directivă și respectând principiul necesității și proporționalității cu privire atât la modalitatea, cât și la scopul unei astfel de detenții. Un solicitant aflat în detenție ar trebui să aibă acces efectiv la garanțiile procedurale necesare, precum introducerea unei căi de atac în fața unei autorități judiciare naționale(19);
– noțiunea „atenție cuvenită” impune, ca o condiție minimă, ca procedurile administrative referitoare la motivele de detenție să se desfășoare în cel mai scurt interval de timp, în special în ceea ce privește efectuarea de „pași concreți și semnificativi” pentru verificarea motivelor de detenție. Detenția unui solicitant nu trebuie să depășească timpul care este necesar în mod rezonabil pentru finalizarea procedurilor respective(20);
– în vederea unei mai bune asigurări a integrității fizice și psihologice a solicitanților, detenția ar trebui să fie o ultimă soluție și poate fi aplicată numai după ce au fost examinate în mod corespunzător toate măsurile neprivative de libertate alternative detenției. Orice măsură alternativă detenției trebuie să respecte drepturile fundamentale ale omului ale solicitanților(21);
– Directiva privind primirea respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute în special de cartă(22).
19. Articolul 2 litera (a) include în Directiva privind primirea definiția noțiunii „cerere de protecție internațională” prevăzută în Directiva privind calificarea. Noțiunea „solicitant” este definită la articolul 2 litera (b) ca însemnând „un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid care a făcut o cerere de protecție internațională, cu privire la care nu s‑a pronunțat încă o hotărâre definitivă”(23). Articolul 2 litera (h) definește noțiunea „detenție” ca însemnând „orice măsură de izolare a unui solicitant de către un stat membru într‑un loc determinat, în care solicitantul este lipsit de libertatea de circulație”.
20. Potrivit articolului 3 alineatul (1), directiva se aplică „tuturor resortisanților țărilor terțe și apatrizilor care depun o cerere de protecție internațională pe teritoriul unui stat membru, inclusiv la frontiera, în apele teritoriale sau în zonele de tranzit ale unui stat membru, cât timp aceștia sunt autorizați să rămână pe teritoriul respectiv în calitate de solicitanți, precum și membrilor familiilor acestora, în cazul în care sunt incluși în cererea de protecție internațională respectivă, în conformitate cu dreptul intern”.
21. Potrivit articolului 8:
„(1) Statele membre nu plasează o persoană în detenție pentru unicul motiv că aceasta este un solicitant în conformitate cu [Directiva privind procedurile].
(2) Atunci când se dovedește a fi necesar și pe baza analizei individuale a fiecărui caz în parte, statele membre pot plasa un solicitant în detenție, în cazul în care nu se pot aplica efectiv măsuri mai puțin coercitive.
(3) Un solicitant poate fi plasat în detenție numai în următoarele situații:
(a) pentru a stabili sau verifica identitatea sau cetățenia acestuia;
(b) pentru a stabili elementele pe care se bazează solicitarea de protecție internațională, care nu ar putea fi obținute fără a se lua măsura detenției, în special în cazul în care există un risc de sustragere a solicitantului;
[…]
Motivele de detenție se prevăd în dreptul intern.
[…]”
22. Articolul 9 prevede anumite garanții pentru solicitanții aflați în detenție. Acestea includ cerințe potrivit cărora:
– solicitanții trebuie să fie plasați în detenție pentru o perioadă cât mai scurtă posibil și trebuie menținuți în detenție numai atât timp cât sunt aplicabile motivele prevăzute la articolul 8 alineatul (3) [articolul 9 alineatul (1)];
– măsura plasării în detenție a solicitanților trebuie să se dispună în scris de către autoritățile competente, iar ordinul de plasare în detenție trebuie să precizeze motivele în fapt și în drept pe care se întemeiază [articolul 9 alineatul (2)];
– statele membre trebuie să asigure o cale de atac judiciară rapidă privind legalitatea plasării în detenție, potrivit articolului 9 alineatul (3);
– solicitanților aflați în detenție trebuie să li se comunice imediat în scris, într‑o limbă pe care o înțeleg (sau se presupune că o înțeleg), motivele detenției și procedurile prevăzute pentru contestarea unor astfel de decizii [articolul 9 alineatul (4)];
– plasarea în detenție face obiectul unei revizuiri de către o autoritate judiciară [articolul 9 alineatul (5)] și
– solicitanții trebuie să aibă dreptul la asistență juridică și reprezentare gratuite pentru a formula o cale de atac judiciară în temeiul articolului 9 alineatul (3) [articolul 9 alineatele (6) și (7)].
Dreptul național
23. Articolul 59b alineatul 1 literele a) și b) din Vreemdelingenwet 2000 (Legea din 2000 privind străinii, denumită în continuare „Vw”) prevede:
„1. Străinul aflat în situație de ședere legală în temeiul articolului 8 litera f) […][(24)], în măsura în care este vorba despre o cerere de eliberare a unui permis de ședere temporară (azil), poate fi plasat în detenție de [ministrul pentru securitate și justiție] în cazul în care:
a) plasarea în detenție este necesară pentru stabilirea identității sau a cetățeniei străinului;
b) plasarea în detenție se impune pentru strângerea datelor necesare pentru aprecierea unei cereri de permis de ședere temporară […], în special dacă există un risc de sustragere;
[…]
2. Măsura plasării în detenție în temeiul alineatului 1 literele a) [sau] b) […] nu depășește patru săptămâni. […]”
Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
24. Procedura principală îl privește pe domnul K. (denumit în continuare „reclamantul”), un resortisant iranian. La 30 noiembrie 2015, acesta a ajuns la aeroportul Schiphol din Amsterdam (Țările de Jos) cu un zbor cu plecare din Viena (Austria). Intenția sa era să zboare în aceeași zi la Edinburgh (Regatul Unit). Verificările efectuate cu ocazia controlului pașapoartelor înainte ca el să se îmbarce pentru zborul către Edinburgh au ridicat suspiciuni că acesta utiliza un pașaport fals. Aceste suspiciuni au fost confirmate în urma unor verificări suplimentare care au stabilit că pașaportul său era într‑adevăr fals.
25. Reclamantul a fost plasat în detenție, iar împotriva sa s‑a început urmărirea penală în legătură cu pașaportul fals pe care acesta l‑a prezentat autorităților neerlandeze. Instanța de trimitere precizează că nu există niciun element care să sugereze că el a fost plasat în detenție pentru a împiedica intrarea sa ilegală în Țările de Jos. Plasarea inițială a acestuia în detenție avea mai degrabă legătură cu arestarea sa pe baza suspiciunii de săvârșire a unei infracțiuni (sau a unor infracțiuni). Natura exactă a acuzației/acuzațiilor aduse împotriva sa nu este precizată în decizia de trimitere. Instanța de trimitere explică însă faptul că urmărirea penală s‑a bazat pe următoarele: intrarea ilegală în Țările de Jos, încălcarea legislației în materie de imigrație, refuzul de a coopera sau lipsa de cooperare în ceea ce privește stabilirea identității și a cetățeniei, imposibilitatea de a demonstra un motiv întemeiat în ceea ce privește refuzul verificării documentelor de călătorie și de identificare, precum și utilizarea de documente false sau falsificate. Aceste motive sunt descrise drept „motive întemeiate”. Sunt de asemenea menționate următoarele „motive neîntemeiate” referitoare la domnul K.: nerespectarea uneia sau mai multor obligații suplimentare aplicabile în temeiul capitolul 4 din Vreemdelingenbesluit 2000 (Decretul din 2000 privind străinii), faptul că nu are un domiciliu stabil, faptul că nu dispune de resurse financiare suficiente, precum și faptul că este suspectat sau a fost găsit vinovat de săvârșirea unei infracțiuni.
26. Pe perioada detenției, domnul K. și‑a exprimat intenția de a introduce o cerere de azil în Țările de Jos deoarece se temea pentru viața sa în Iran. Potrivit relatării sale, această cerere a fost formulată la 9 decembrie 2015.
27. La 15 decembrie 2015, instanța penală națională a declarat că urmărirea penală a domnului K. era inadmisibilă. În consecință, se pare că autoritățile competente au decis să nu continue urmărirea sa(25). Prin ordinul de „punere de îndată în libertate” din data de 16 decembrie 2015, procurorul a dispus punerea sa în libertate. La 17 decembrie 2015, domnul K. a introdus o cerere formală de azil. La aceeași dată, acesta a fost plasat în detenție în temeiul articolului 59b alineatul 1 literele a) și b) din Vw (denumită în continuare „decizia de plasare în detenție”).
28. Decizia de plasare în detenție s‑a întemeiat, în primul rând, pe faptul că plasarea în detenție era necesară pentru stabilirea identității sau a cetățeniei solicitantului(26) și, în al doilea rând, pe faptul că era necesară pentru obținerea de date necesare pentru evaluarea cererii sale de azil. În special, s‑a considerat că exista un risc de sustragere a acestuia(27).
29. La 17 decembrie 2015, domnul K. a formulat o cale de atac împotriva deciziei de plasare în detenție și a solicitat în același timp despăgubiri. Domnul K. susține că, în lumina Hotărârii Curții N.(28), plasarea sa în detenție era contrară articolului 5 din CEDO, că dispozițiile articolului 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea sunt contrare acestei dispoziții și contravin de asemenea articolului 6 din cartă.
30. Instanța de trimitere face următoarele observații. În primul rând, domnul K. nu face obiectul unei decizii de returnare. În al doilea rând, articolul 9 alineatul (1) din Directiva privind procedurile stabilește regula de bază potrivit căreia unui solicitant (în sensul acestei directive) trebuie să i se permită să rămână în statul membru în cauză până la adoptarea unei decizii referitoare la cererea sa de protecție internațională. Prin urmare, o astfel de persoană nu poate fi considerată a fi în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru în sensul Directivei privind returnarea. În al treilea rând, atât Directiva privind procedurile, cât și dreptul național par să se opună expulzării unui solicitant în astfel de împrejurări. În al patrulea rând, această poziție este confirmată de Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea de la Strasbourg”) Nabil și alții împotriva Ungariei(29), în care s‑a interpretat articolul 5 paragraful 1 litera f) din CEDO. În al cincilea rând, plasarea în detenție pe baza motivelor prevăzute la articolul 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea (denumite în continuare „dispozițiile în litigiu”) s‑ar părea că nu are ca scop expulzarea resortisantului unei țări terțe. Instanța de trimitere consideră că poziția descrisă ar fi incompatibilă cu articolul 5 paragraful 1 litera f) din CEDO. Prin urmare, aceasta consideră că este necesar să se examineze validitatea articolului 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din directiva menționată.
31. Instanța de trimitere recunoaște faptul că din Hotărârea Foto‑Frost(30) rezultă că o instanță națională nu are competența de a declara nevalide actele instituțiilor Uniunii. În consecință, aceasta a adresat Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea este conform cu articolul 6 din cartă:
1) într‑o situație în care un resortisant al unei țări terțe este plasat în detenție în temeiul articolului 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea și are dreptul, în temeiul articolului 9 din [Directiva privind procedurile], de a rămâne într‑un stat membru până la adoptarea unei decizii în primă instanță cu privire la cererea sa de azil și
2) ținând seama de Explicațiile cu privire la cartă (JO 2007, C 303, p. 17) potrivit cărora restrângerile la care pot fi supuse drepturile prevăzute la articolul 6 din cartă nu le pot depăși pe cele permise chiar de articolul 5 paragraful 1 litera f) din CEDO și de interpretarea dată de [Curtea de la Strasbourg] acestei din urmă dispoziții, în special în [Hotărârea Nabil], potrivit căreia plasarea în detenție a unui solicitant de azil este contrară dispoziției citate anterior a CEDO în cazul în care această măsură nu a fost impusă în scopul îndepărtării?”
32. Belgia, Estonia, Irlanda, Țările de Jos, precum și Consiliul Uniunii Europene, Parlamentul European și Comisia Europeană au depus observații scrise. Nu s‑a solicitat și nu a avut loc o ședință de audiere a pledoariilor.
Apreciere
Cu privire la admisibilitate
33. Parlamentul consideră că întrebarea instanței de trimitere este inadmisibilă. Acesta susține că întrebarea adresată și motivele care stau la baza acesteia sunt în esență identice cu problemele ridicate de Raad van State în Hotărârea N(31). În esență, reclamantul din acea cauză a făcut obiectul unei decizii de returnare, în timp ce domnul K. nu face obiectul unei astfel de decizii. Parlamentul susține că aspectele prezentate în decizia de trimitere din acest caz nu sunt relevante pentru a stabili dacă dispozițiile în litigiu sunt conforme cu carta.
34. Nu suntem de acord cu punctul de vedere al Parlamentului pentru următoarele motive.
35. În primul rând, potrivit unei jurisprudențe constante, în cazul în care o instanță națională are îndoieli cu privire la validitatea unui act al Uniunii, aceasta trebuie să sesizeze Curtea cu o cerere de decizie preliminară(32). În al doilea rând, în cazul în care o chestiune referitoare la validitatea unui act al Uniunii se invocă în fața unei instanțe dintr‑un stat membru, instanța respectivă este cea care trebuie să aprecieze dacă o decizie în această privință îi este necesară pentru a pronunța o hotărâre și, prin urmare, să solicite Curții să se pronunțe cu privire la această chestiune. În consecință, dacă întrebările adresate de instanța națională privesc validitatea unei norme de drept al Uniunii, Curtea este în principiu obligată să se pronunțe. Curtea nu poate refuza să se pronunțe asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională decât în cazul în care, inter alia, este evident că interpretarea sau aprecierea validității unei norme de drept al Uniunii solicitată de instanța națională nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal ori atunci când problema este de natură ipotetică(33).
36. În al treilea rând, la primul punct al deciziei sale de trimitere, referitor la „motivele” cererii de decizie preliminară, instanța de trimitere explică faptul că, în cazul în care dispozițiile în litigiu nu sunt valide, plasarea în detenție a domnului K. nu are niciun temei legal, iar calea sa de atac trebuie să fie admisă. Rezultatul prezentei proceduri este de asemenea relevant pentru cererea sa de despăgubiri ca urmare a unei pretinse plasări în detenție ilegale. Așadar, este evident că validitatea dispozițiilor în litigiu are o relevanță directă asupra procedurii desfășurate în fața instanței naționale.
37. În al patrulea rând, articolul 6 alineatul (3) TUE confirmă faptul că drepturile fundamentale recunoscute de CEDO constituie principii generale ale dreptului Uniunii. În această privință, explicațiile referitoare la cartă precizează că drepturile prevăzute la articolul 6 din cartă corespund celor garantate de articolul 5 din CEDO(34). Astfel, în cazul în care dispozițiile în litigiu sunt incompatibile cu carta, așa cum este interpretată prin prisma CEDO, acestea nu pot fi valabile, iar plasarea în detenție a domnului K., care s‑a întemeiat pe dispozițiile naționale de punere în aplicare a articolului 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea, nu poate fi legală.
38. În al cincilea rând, instanța de trimitere solicită în esență pronunțarea unei hotărâri preliminare deoarece aceasta interpretează Hotărârea Nabil a Curții de la Strasbourg în sensul că plasarea în detenție a persoanelor (inclusiv a solicitanților de azil) este justificată, în sensul articolului 5 paragraful 1 litera f) din CEDO, numai atât timp cât procedurile de îndepărtare sau de extrădare sunt în curs de desfășurare. Instanța de trimitere consideră că articolul 9 alineatul (1) din Directiva privind procedurile se opune îndepărtării unui solicitant de azil în perioada în care cererea sa de protecție internațională este în curs de soluționare. Aceasta subliniază faptul că domnul K. nu face obiectul unei decizii de returnare în sensul Directivei privind returnarea. Instanța de trimitere precizează că plasarea în detenție a acestuia în temeiul dispozițiilor în litigiu nu se întemeiază pe motive legate de îndepărtarea sa de pe teritoriul Uniunii.
39. Având în vedere că drepturile prevăzute la articolul 6 din cartă sunt și cele garantate de articolul 5 din CEDO și că, în conformitate cu articolul 52 alineatul (3) din cartă, acestea au același înțeles și întindere(35), considerăm că este necesar să examinăm Hotărârea Nabil a Curții de la Strasbourg pentru a aprecia dacă această cauză are implicații în ceea ce privește interpretarea și validitatea articolului 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea. Este evident că această apreciere se raportează la situația de fapt prezentată în decizia de trimitere, la fel ca motivele invocate pentru cererea de decizie preliminară. Răspunsul Curții va fi decisiv pentru chestiunea care stă la baza procedurii principale – aceea dacă plasarea în detenție a domnului K. a fost legală. Întrebarea adresată de instanța de trimitere nu are, în mod evident, nici caracter ipotetic. Prin urmare, cererea de decizie preliminară este admisibilă.
Observații preliminare
40. După cum se precizează la articolul 78 alineatul (1) TFUE, politica comună în domeniul dreptului de azil trebuie să fie în conformitate cu Convenția de la Geneva și cu alte tratate din domeniu. În temeiul articolului 78 alineatul (2) literele (c) și (f) TFUE, legiuitorul Uniunii este îndreptățit să adopte măsurile referitoare la acest sistem, care cuprind printre altele „norme referitoare la condițiile de primire a solicitanților dreptului de azil […]”.
41. Articolul 31 din Convenția de la Geneva interzice impunerea de sancțiuni, aplicate ca urmare a intrării sau șederii lor ilegale, refugiaților care sosesc dintr‑un teritoriu în care viața sau libertatea lor a fost pusă în pericol. Acest principiu se aplică în cazul în care refugiații pătrund sau sunt prezenți fără autorizație, cu condiția ca persoanele în cauză să se prezinte fără întârziere autorităților și să fie în măsură să demonstreze existența unor motive întemeiate în ceea ce privește intrarea sau prezența lor ilegală. Orientările Înaltului Comisariat al Organizației Națiunilor Unite privind luarea în detenție a refugiaților(36) precizează că, „în contextul migrației, detenția nu este interzisă în sine în temeiul dreptului internațional și nici dreptul la libertate nu este absolut”. În aceste orientări sunt stabilite următoarele principii generale: detenția în acest context trebuie: (i) să fie conformă cu legislația și autorizată de lege; (ii) să nu fie arbitrară și să se bazeze pe evaluarea situației particulare a persoanei în cauză; (iii) să fie utilizată ca o măsură excepțională și să poată fi justificată numai pentru un scop legitim, inclusiv pentru verificarea inițială a identității și pentru stabilirea elementelor pe care se bazează o solicitare de protecție internațională care nu ar putea fi obținute fără a se lua măsura detenției și (iv) să fie proporțională(37).
42. Curtea face referire la o versiune anterioară a acestor orientări în Hotărârea N(38). În această cauză însă, reclamantul a fost plasat în detenție în temeiul articolului 8 alineatul (3) litera (e) din Directiva privind primirea (din rațiuni de protejare a securității naționale sau a ordinii publice). Acesta a făcut obiectul unui ordin de returnare (adică al unui ordin de a părăsi Uniunea Europeană) și al unei interdicții de intrare timp de 10 ani, care au fost adoptate după respingerea unei cereri anterioare de azil. Aceste măsuri au fost aplicate în temeiul dispozițiilor naționale de punere în aplicare a Directivei privind returnarea(39). Domnul N. se afla în detenție la momentul în care cauza sa a fost trimisă Curții pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare.
43. Situația domnului K. este foarte diferită. Nu se contestă faptul că plasarea sa în detenție a constituit o privare de libertate(40). În cazul său însă, temeiul plasării sale în detenție l‑a constituit articolul 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea. Instanța de trimitere nu sugerează faptul că măsurile în temeiul Directivei privind returnarea au fost vreodată adoptate în cazul său. Acesta nu face obiectul unui ordin de a părăsi teritoriul Uniunii și nici nu a fost emisă împotriva sa o interdicție de intrare; prin urmare, nicio astfel de măsură nu este suspendată până la adoptarea deciziei privind cererea sa de protecție internațională.
44. Acestea fiind spuse, considerăm că Curtea trebuie să aplice în prezenta cauză aceeași metodologie cu cea pe care a adoptat‑o în Hotărârea N. Astfel, aprecierea trebuie să se realizeze în speță numai din perspectiva drepturilor fundamentale garantate de cartă(41).
Validitatea în raport cu articolul 52 alineatul (1) din cartă
45. Toate părțile care au depus la Curte observații scrise în prezenta procedură – printre care nu s‑a numărat însă și domnul K. – sunt de acord că validitatea articolului 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea nu este pusă la îndoială.
46. Suntem de aceeași părere.
47. Potrivit deciziei de trimitere, reclamantul a fost inițial plasat în detenție pe baza suspiciunii că a săvârșit o infracțiune. Considerentul (17) al Directivei privind primirea prevede că motivele pentru detenție prevăzute la articolul 8 alineatul (3) nu aduc atingere altor motive de detenție, cum ar fi motivele de detenție din cadrul procedurilor penale. Așadar, plasarea inițială în detenție a reclamantului de către autoritățile neerlandeze pentru motivul că acesta era bănuit de săvârșirea unei infracțiuni – prezentarea unui pașaport fals – nu este pusă în discuție în prezenta procedură.
48. După ce urmărirea penală a fost declarată inadmisibilă, domnul K. a fost plasat în detenție în contextul cererii sale de azil. Nu se contestă faptul că măsura de izolare a acestuia constituie o detenție în sensul Directivei privind primirea(42). Autoritățile neerlandeze au furnizat două motive pentru plasarea în detenție a domnului K.: în primul rând, pentru a stabili identitatea și/sau cetățenia acestuia și, în al doilea rând, deoarece măsura detenției era necesară pentru stabilirea elementelor necesare pentru evaluarea cererii sale și deoarece s‑a considerat că exista un risc de sustragere a acestuia.
49. Dreptul fundamental la libertate garantat la articolul 6 din cartă are același înțeles cu cel pe care îl conferă articolul 5 din CEDO, deși aceasta din urmă nu face parte din acquis‑ul Uniunii(43). „[…][R]estrângerile la care poate fi supusă în mod legal exercitarea drepturilor consacrate la prima dintre aceste dispoziții nu le pot depăși pe cele permise de CEDO”(44). De asemenea, potrivit unui principiu general de interpretare, un act al Uniunii trebuie interpretat, în măsura posibilului, astfel încât să nu se repună în discuție validitatea acestuia și în conformitate cu dreptul primar în ansamblul său și în special cu prevederile cartei(45).
50. În măsura în care articolul 8 alineatul (3) literele (a) și (b) permite statelor membre să plaseze în detenție solicitanții de azil, aceste dispoziții autorizează o restrângere a exercitării dreptului la libertate consacrat la articolul 6 din cartă(46). Această restrângere rezultă dintr‑o directivă – care constituie un act legislativ al Uniunii. Prin urmare, aceasta este prevăzută de lege în sensul articolului 52 alineatul (1) din cartă(47).
51. Dispozițiile în litigiu sunt compatibile cu dreptul la libertate prevăzut la articolul 6 din cartă?
52. Considerăm că răspunsul este afirmativ.
53. În primul rând, punctul de plecare expus la articolul 8 alineatul (1) din Directiva privind primirea este acela că statelor membre li se interzice să plaseze persoane în detenție pentru unicul motiv că acestea au prezentat o cerere de protecție internațională(48). În al doilea rând, în temeiul Directivei privind primirea, plasarea în detenție este considerată o „măsură deosebit de drastică luată împotriva unui solicitant de protecție internațională”(49), care poate fi adoptată numai în „condiții excepționale, foarte clar definite”(50). În al treilea rând, conform articolului 8 alineatul (2), măsura plasării în detenție este permisă în anumite condiții: (i) atunci când se dovedește a fi necesar, (ii) pe baza analizei individuale a cazului respectiv și (iii) în cazul în care nu se pot aplica efectiv măsuri mai puțin coercitive. În al patrulea rând, un solicitant poate fi plasat în detenție numai în cazul prezenței unuia dintre motivele enumerate la articolul 8 alineatul (3). Fiecare dintre aceste motive răspunde unei nevoi specifice și prezintă un caracter autonom(51).
54. Aceste condiții stricte sunt de asemenea supuse cerinței ca motivele de detenție să fie prevăzute în dreptul intern și ca garanțiile procedurale pentru solicitanții aflați în detenție să fie respectate(52). Respectivele garanții includ condiția ca, în cazul în care un solicitant este plasat în detenție, aceasta să fie pentru o perioadă cât mai scurtă posibil, precum și condiția ca libertatea acestuia să poată fi restrânsă numai atât timp cât sunt aplicabile motivele prevăzute la articolul 8 alineatul (3) [articolul 9 alineatul (1)].
55. Formularea în sine a articolului 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea nu este contrară dreptului la libertate consacrat la articolul 6 din cartă(53).
56. Din articolul 78 TFUE rezultă că instituirea și buna funcționare a SECA constituie un obiectiv de interes general recunoscut de Uniunea Europeană.
57. Prin urmare, este necesar să se examineze dacă ingerința în dreptul la libertate permisă de dispozițiile în cauză depășește limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru atingerea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză. Acest lucru se datorează faptului că inconvenientele cauzate de dispozițiile legale nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate(54).
58. Elementele SECA includ asigurarea unui statut uniform persoanelor eligibile pentru obținerea unei protecții internaționale, bazat pe aplicarea deplină și globală a Convenției de la Geneva(55). Sistemul se întemeiază pe principiul că statele membre trebuie să pună în aplicare criterii comune de identificare a persoanelor care au o nevoie reală de o astfel de protecție(56).
59. În ceea ce privește articolul 8 alineatul (3) litera (a) din Directiva privind primirea, stabilirea sau verificarea identității sau a cetățeniei unui solicitant este o parte esențială a evaluării aspectului dacă acest solicitant îndeplinește condițiile de obținere a statutului de refugiat. Este necesar să se stabilească, în sensul definiției noțiunii „refugiat” care figurează la articolul 2 litera (d) din Directiva privind calificarea, dacă un solicitant are o „[…] temer[e] bine fondat[ă] de a fi persecutat din cauza rasei sale, a religiei, a naționalității, a opiniilor politice sau a apartenenței la un anumit grup social, se află în afara țării al cărei cetățean este și […] nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu dorește să solicite protecția respectivei țări sau [este un] apatrid care, aflându‑se din motivele menționate anterior în afara țării în care avea reședința obișnuită, nu poate sau, din cauza acestei temeri, nu dorește să se întoarcă în respectiva țară […]”. Cetățenia unui solicitant este un criteriu important de care se ține seama la evaluarea efectuată în temeiul articolului 4 alineatul (3) din această directivă. Informațiile referitoare la situația din țara de origine a solicitantului reprezintă exact genul de detalii pe care statele membre ar putea urmări să le verifice cu ajutorul unor organizații precum ICNUR(57). Astfel de verificări nu pot fi însă efectuate dacă nu se cunoaște cetățenia solicitantului (sau statutul de apatrid).
60. În plus, este de asemenea necesar ca statele membre să analizeze dacă persoana în cauză nu merită o protecție internațională din cauza faptului că este exclusă de la beneficiile statutului de refugiat, în temeiul articolului 12 din Directiva privind calificarea. Acest lucru nu se poate întâmpla dacă nu este stabilită mai întâi identitatea persoanei.
61. În sens mai general, identitatea unui solicitant reprezintă un element important în cadrul SECA și este deosebit de relevantă pentru funcționarea a ceea ce este cunoscut drept „sistemul de la Dublin”(58). Acest sistem prevede un mecanism de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate în unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe. În lipsa informațiilor cu privire la identitatea unui solicitant, nu ar fi posibil ca statele membre să aplice, în fiecare caz în parte, criteriile prevăzute în Regulamentul nr. 604/2013 de determinare a statului membru responsabil.
62. De asemenea, identitatea este importantă pentru a stabili dacă o cerere este inadmisibilă în temeiul articolului 33 din Directiva privind procedurile. O cerere de azil ar fi inadmisibilă în temeiul articolului 33 alineatul (2) litera (a) din această directivă în cazul în care un alt stat membru a acordat deja protecție internațională.
63. În sfârșit, identitatea unui solicitant este importantă și în ceea ce privește aspectul dacă trebuie să se aplice garanții procedurale speciale în conformitate cu articolul 24 din Directiva privind procedurile sau, în cazul minorilor neînsoțiți, în conformitate cu articolul 25 din această directivă.
64. Având în vedere aceste caracteristici sistemice ale SECA, considerăm că plasarea în detenție a unui solicitant pentru a verifica identitatea sau cetățenia acestuia în temeiul articolului 8 alineatul (3) litera (a) din Directiva privind primirea poate constitui o măsură adecvată într‑un anumit caz.
65. Articolul 8 alineatul (3) litera (b) din Directiva privind primirea se referă la stabilirea „elementel[or] pe care se bazează solicitarea de protecție internațională, care nu ar putea fi obținute fără a se lua măsura detenției”. În acest caz, reamintim faptul că articolul 4 alineatul (1) din Directiva privind calificarea prevede că, în scopul evaluării faptelor și a circumstanțelor legate de o cerere de protecție internațională, statele membre pot considera că este obligația solicitantului să prezinte, de îndată ce este posibil, toate elementele necesare în sprijinul cererii sale. În multe cazuri, solicitantul însuși va fi cel care constituie principala sursă de informații, întrucât evaluarea efectuată de statele membre trebuie să se bazeze în primul rând pe relatarea acestuia în legătură cu trecutul său, care poate fi verificată prin raportare la alte surse(59). Statele membre sunt obligate să examineze toate cererile de protecție internațională în mod individual, obiectiv și imparțial(60). În acest sens, statele membre trebuie să verifice de asemenea credibilitatea expunerii unui solicitant(61).
66. Prin urmare, în cazul în care o persoană depune o cerere de azil bazată pe temerea de persecuție ca urmare a opiniilor sale politice, autoritățile statelor membre sunt obligate să verifice astfel de cereri în conformitate cu Directiva privind calificarea și cu Directiva privind procedurile. De fapt, articolul 13 din această din urmă directivă impune solicitanților și obligația de a coopera cu autoritățile competente pentru stabilirea identității lor și a altor elemente menționate la articolul 4 alineatul (2) din Directiva privind calificarea.
67. În cazul în care un solicitant nu cooperează cu autoritățile competente și a fortiori în cazul în care el refuză să participe la un interviu sau se sustrage, această evaluare nu poate avea loc.
68. Prin urmare, considerăm că, pentru a atinge obiectivul general al SECA de aplicare a criteriilor comune de identificare a persoanelor care au o nevoie reală de protecție internațională și de diferențiere a acestora de solicitanții care nu îndeplinesc condițiile pentru a obține o astfel de protecție, articolul 8 alineatul (3) litera (b) din Directiva privind primirea reprezintă o măsură adecvată.
69. Curtea a subliniat că, având în vedere importanța dreptului la libertate consacrat la articolul 6 din cartă și gravitatea ingerinței pe care o constituie o asemenea măsură de plasare în detenție față de acest drept, restrângerile exercitării acestuia trebuie să fie efectuate în limitele strictului necesar(62).
70. Ambele dispoziții în litigiu sunt supuse respectării unui set de condiții care au ca obiectiv încadrarea strictă a recurgerii la asemenea măsuri(63).
71. Articolul 8 alineatul (3) litera (a) și, respectiv, litera (b) reprezintă, fiecare, motive de sine stătătoare de detenție. Prin urmare, vom examina separat fiecare dispoziție pentru a vedea dacă aceasta respectă criteriul necesității.
72. Având în vedere că solicitanții de azil fug din cauza persecuției, poate fi de așteptat ca mulți să călătorească cu documente false sau incomplete. Din formularea articolului 8 alineatul (3) litera (a) din Directiva privind primirea coroborată cu cea a articolului 8 alineatele (1) și (2) reiese că plasarea în detenție a unui solicitant bazată pe acest motiv trebuie să aibă loc numai în cazul în care acesta nu oferă informații referitoare la identitatea sau la cetățenia sa ori în cazul în care autoritățile competente nu acceptă expunerea sa. Nu orice solicitant poate fi plasat în detenție pentru a se verifica identitatea sau cetățenia acestuia. În plus, articolul 8 alineatul (3) litera (a) trebuie aplicat prin raportare la obiectivele Directivei privind primirea. Printre acestea se numără respectarea principiilor proporționalității și necesității, precum și obiectivul ca timpul necesar pentru verificarea motivelor de detenție să fie cât mai scurt posibil(64).
73. Articolul 8 alineatul (3) litera (b) se limitează în mod expres la cazurile în care informațiile pe care se bazează solicitarea „nu ar putea fi obținute fără a se lua măsura detenției”. Astfel, formularea utilizată arată că legiuitorul a dorit să sublinieze faptul că statele membre nu pot face uz de acest motiv în mod arbitrar. Această limitare este evidențiată de expresia „în special în cazul în care există un risc de sustragere a solicitantului”. De asemenea, obiectivele stabilite la considerentele (15) și (16) confirmă faptul că această dispoziție trebuie să fie utilizată numai atunci când este strict necesar.
74. În plus, ambele garanții legale prevăzute la articolul 8 alineatul (1) și, respectiv, alineatul (2) reflectă Recomandarea Rec(2003)5 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei și orientările ICNUR privind detenția, potrivit cărora măsura plasării în detenție trebuie să fie rezervată cazurilor excepționale.
75. De asemenea, trebuie amintit faptul că Directiva privind primirea trebuie interpretată coroborat cu cerințele procedurale stabilite în Directiva privind procedurile. Articolul 26 din această din urmă directivă interzice reținerea exclusiv pe motiv că persoana în cauză solicită protecție internațională. Contextul mai larg al SECA evidențiază de asemenea faptul că dispozițiile privind detenția cuprinse în articolul 8 alineatul (3) din Directiva privind primirea sunt destinate unor cazuri excepționale și nu constituie regula generală.
76. Istoricul legislativ al Directivei privind primirea confirmă faptul că problema plasării în detenție a fost analizată prin raportare la structura și la obiectivele generale ale SECA, precum și faptul că măsura plasării în detenție este permisă numai atunci când este conformă cu drepturile fundamentale și când este necesară și proporțională(65).
77. În sfârșit, considerăm că dispozițiile în litigiu realizează un echilibru corespunzător între interesul individual și interesul general al asigurării bunei funcționări a SECA, care acordă protecție internațională acelor resortisanți ai țărilor terțe care îndeplinesc criteriile și respinge cererile care nu îndeplinesc criteriile, și că acestea permit statelor membre să își aloce resursele limitate în vederea îndeplinirii obligațiilor lor internaționale, inclusiv a cerințelor dreptului Uniunii care au evoluat în lumina principiilor stabilite în Convenția de la Geneva, precum și în CEDO(66).
Validitatea în raport cu articolul 52 alineatul (3) din cartă
78. După cum am arătat mai sus, articolul 6 din cartă corespunde articolului 5 paragraful 1 din CEDO(67). Prin urmare, în conformitate cu articolul 52 alineatul (3) din cartă, înțelesul și întinderea dreptului la libertate și la siguranță al persoanelor garantat de articolul 6 din cartă sunt aceleași ca și cele prevăzute de CEDO(68).Așadar, la examinarea validității dispozițiilor în litigiu în raport cu articolul 6 din cartă, Curtea trebuie să ia în considerare articolul 5 din CEDO, astfel cum acesta a fost interpretat de Curtea de la Strasbourg.
79. Articolul 5 din CEDO a determinat o jurisprudență bogată a Curții. Dreptul la libertate și la siguranță garantat de această dispoziție nu este absolut. Acesta face obiectul unei liste exhaustive de motive admisibile pe baza cărora persoanele pot fi private de libertate(69). Articolul 5 paragraful 1 litera f) a fost descris drept temeiul care permite statelor să plaseze în detenție „un străin” (sau un resortisant al unei țări terțe) în contextul exercitării funcțiilor lor în materie de imigrație sau de azil. Există două aspecte ale acestui motiv specific. În primul rând, plasarea în detenție poate fi permisă pentru a împiedica intrarea neautorizată într‑o țară. În al doilea rând, un resortisant al unei țări terțe poate fi plasat în detenție în vederea expulzării sau a extrădării.
80. Având în vedere situația de fapt prezentată în decizia de trimitere, considerăm că este necesar ca validitatea dispozițiilor în litigiu să se examineze doar în raport cu primul aspect al articolului 5 paragraful 1 litera f) din CEDO.
81. Curtea de la Strasbourg a interpretat pentru prima dată acest aspect în Hotărârea Saadi(70). Aceasta a amintit faptul că, „sub rezerva obligațiilor care le revin în temeiul convenției, statele se bucură de un «drept suveran incontestabil de a controla intrarea și șederea străinilor pe teritoriul lor» […] Un accesoriu necesar al acestui drept este faptul că statele pot să plaseze în detenție imigranții potențiali care au cerut permisiunea de a intra, indiferent dacă au făcut acest lucru prin intermediul unei cereri de azil sau în alt mod. Este evident că […] plasarea în detenție a potențialilor imigranți, inclusiv a solicitanților de azil, poate fi compatibilă cu articolul 5 paragraful 1 litera f) [din CEDO]”(71).
82. Curtea de la Strasbourg a continuat prin a reține că, „[…] până când un stat nu a «autorizat» intrarea în țară, orice intrare este «neautorizată», iar plasarea în detenție a unei persoane care dorește să intre în acest stat și care, pentru a face acest lucru, are nevoie de o autorizație, dar nu o deține încă, poate avea loc, fără ca formularea să fie denaturată, pentru a «împiedica intrarea neautorizată a acesteia». [Marea Cameră] nu acceptă faptul că, de îndată ce un solicitant de azil s‑a predat autorităților în domeniul imigrației, acesta urmărește să realizeze o intrare «autorizată», având drept consecință faptul că plasarea în detenție nu poate fi justificată în temeiul primului aspect al articolului 5 paragraful 1 litera f). A interpreta primul aspect al articolului 5 paragraful 1 litera f) în sensul că permite plasarea în detenție doar a persoanei care se dovedește că a încercat să încalce restricțiile de intrare ar însemna să atribuim o interpretare prea restrictivă termenilor dispoziției respective, precum și competenței statului de a‑și exercita dreptul incontestabil de control menționat mai sus”(72). Curtea de la Strasbourg a considerat că o astfel de interpretare ar fi în contradicție cu Concluzia nr. 44 a Programului Comitetului executiv al Înaltului Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați, cu orientările ICNUR și cu Recomandarea Rec(2003)5 a Comitetului de miniștri al Consiliului Europei(73). Aceste texte admit că solicitanții de azil pot fi plasați în detenție în anumite situații, pentru a se efectua verificări ale identității sau pentru a stabili elementele pe care se bazează solicitarea de protecție internațională.
83. Rezultă că primul aspect al articolului 5 paragraful 1 litera f) poate fi aplicat ca o excepție de la regula generală care garantează dreptul la libertate în cazurile referitoare la solicitanții de azil care nu fac obiectul unui ordin de îndepărtare a acestora de pe teritoriul Uniunii. În principiu, nu este incompatibilă cu această dispoziție și, în consecință, cu articolul 6 din cartă plasarea în detenție a unui solicitant de azil, în momentul în care acesta încearcă să intre pe teritoriul Uniunii, pentru a stabili sau a verifica identitatea acestuia [articolul 8 alineatul (3) litera (a) din Directiva privind primirea]. De asemenea, nu este incompatibilă cu această dispoziție plasarea în detenție a unui solicitant pentru a stabili elementele pe care se bazează solicitarea acestuia care nu ar putea fi obținute fără a se lua măsura detenției sale, în special în cazul în care există un risc de sustragere a acestuia [articolul 8 alineatul (3) litera (b) din Directiva privind primirea].
84. În ceea ce privește posibilitatea sustragerii unui solicitant, considerăm că nu este imperativ să se demonstreze că plasarea în detenție este necesară pentru a preveni fuga persoanei în cauză(74). Ceea ce este necesar este să se adopte măsuri care să permită autorităților competente să își exercite funcțiile în temeiul articolului 4 din Directiva privind calificarea și al articolului 10 din Directiva privind procedurile în scopul evaluării cererii de protecție internațională și să existe un posibil risc ca solicitantul să se sustragă în lipsa acestor măsuri.
85. Cu toate acestea, Curtea de la Strasbourg a statuat în repetate rânduri că, pentru a se încadra în una dintre excepțiile enumerate la articolul 5 paragraful 1 literele a)-f), orice privare de libertate trebuie să fie „legală”. În acest sens, CEDO „se referă în special la dreptul național și prevede obligația de a respecta normele materiale și procedurale ale dreptului național”(75).
86. Măsura plasării în detenție aplicată în temeiul articolului 5 paragraful 1 litera f) nu poate fi compatibilă cu CEDO în cazul în care aceasta are un caracter arbitrar(76). Nu există nicio definiție globală a ceea ce ar putea constitui un comportament arbitrar al autorităților naționale. Un principiu de bază aplicabil într‑o examinare de la caz la caz privește aspectul dacă plasarea în detenție comportă, în pofida respectării dispozițiilor dreptului național, un element de rea‑credință sau de fraudă din partea autorităților(77). În cazul în care un solicitant de azil este plasat în detenție, măsura plasării sale în detenție „trebuie să fie strâns legată de scopul de a împiedica intrarea sa neautorizată în țară”. De asemenea, Curtea de la Strasbourg a statuat că locul și condițiile plasării în detenție trebuie să fie adecvate, ținând cont de faptul că „măsura este aplicabilă nu celor care au săvârșit infracțiuni, ci străinilor care, temându‑se adesea pentru viața lor, au fugit din propria lor țară”. Astfel, durata detenției nu trebuie să o depășească pe cea care este necesară în mod rezonabil pentru atingerea scopului urmărit(78).
87. În urma examinării articolului 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea pe care am efectuat‑o în raport cu articolul 52 alineatul (1) din cartă, considerăm că utilizarea măsurii plasării în detenție reprezintă, dacă este cazul, o restricție proporțională privind dreptul la libertate în împrejurările prevăzute la aceste dispoziții. Această concluzie se aplică și în raport cu articolul 52 alineatul (3)(79).
88. Am dori să adăugăm faptul că restricțiile prevăzute la articolul 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea trebuie de asemenea să fie interpretate din perspectiva articolului 9 din această directivă, care reflectă garanțiile oferite solicitanților la articolul 5 paragrafele 2-5 din CEDO. Printre acestea se numără furnizarea în cel mai scurt timp a informațiilor asupra motivelor arestării, controlul judiciar rapid al arestării sau al plasării în detenție, dreptul de a introduce un recurs prin care se contestă legalitatea măsurii plasării în detenție, precum și dreptul la despăgubiri pentru arestarea sau plasarea în detenție ilegală. La articolul 9 din Directiva privind primirea, în special la alineatele (1)-(5), sunt prevăzute garanții corespunzătoare. După cum am arătat în Concluziile prezentate în cauza N., deși nu există niciun echivalent al articolului 5 paragraful 5 din CEDO în această directivă, aceasta „lasă [totuși] statelor membre toată marja de apreciere necesară pentru a respecta cerința de a prevedea un drept la despăgubiri”(80).
89. Prin urmare, restricțiile privind dreptul la libertate prevăzute la articolul 8 alineatul (3) literele (a) și (b) din Directiva privind primirea, interpretate coroborat cu garanțiile asigurate pentru solicitanții aflați în detenție, asigură faptul că dreptul la libertate, care a fost descris ca fiind „de o importanță majoră într‑o «societate democratică»(81)”, este exercitat în conformitate atât cu litera, cât și cu spiritul articolului 5 din CEDO.
90. În sfârșit, am dori să remarcăm faptul că instanța de trimitere își formulează întrebarea prin trimitere la Hotărârea Nabil a Curții de la Strasbourg. În acea cauză, solicitanții de azil au făcut obiectul atât al unui ordin de îndepărtare din Ungaria, cât și al unei interdicții de intrare. Cele două măsuri au fost adoptate înainte ca aceștia să depună cereri de azil. Examinarea argumentelor solicitanților a vizat să stabilească dacă utilizarea măsurii plasării în detenție era compatibilă cu dreptul la libertate, în temeiul celui de al doilea aspect al articolului 5 paragraful 1 litera f) – detenția unei persoane împotriva căreia se află în curs o procedură de expulzare sau de extrădare(82).
91. Întrucât cererea de azil a domnului K. este în curs de soluționare și întrucât nu există nicio informație în decizia de trimitere care să indice că împotriva acestuia au fost luate măsuri în temeiul Directivei privind returnarea, nu există niciun element care să sugereze că el face în prezent obiectul unei proceduri „de expulzare sau de extrădare”. Așadar, acesta se află într‑o situație foarte diferită de cea a solicitanților din cauza Nabil. În aceste condiții și în lumina expunerii situației de fapt furnizate de instanța de trimitere, situația acestuia nu poate intra sub incidența celui de al doilea aspect al articolului 5 paragraful 1 litera f) din CEDO. Prin urmare, interpretarea acestei dispoziții de către Curtea de la Strasbourg în Hotărârea Nabil nu are nicio influență asupra aprecierii validității articolului 8 alineatul (3) litera (a) în prezenta cauză.
92. Din considerente de precizie, am dori să adăugăm faptul că, având în vedere că în Hotărârea N. Curtea a statuat că din Hotărârea Nabil nu rezultă în mod necesar că existența unei proceduri pendinte de azil înseamnă că detenția unei persoane care a formulat o astfel de cerere nu mai este o detenție „în vederea unei expulzări”, situația este în orice caz mai nuanțată decât sugerează instanța de trimitere(83).
Concluzie
93. În lumina tuturor considerațiilor de mai sus, propunem Curții să declare că:
„Analiza întrebării adresate Curții de Justiție a Uniunii Europene de către rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunalul din Haga, cu sediul în Haarlem, Țările de Jos) nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 8 alineatul (3) primul paragraf literele (a) și (b) din Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională în raport cu articolul 6 și cu articolul 52 alineatele (1) și (3) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.”